Справа № 320/6868/24
Суддя: Маринчак Нінель Євгеніївна
Дата ухвалення: 2024-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/6868/24 Суддя (судді) першої інстанції: Жукова Є.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 червня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Маринчак Н.Є.,

Суддів: Черпака Ю.К, Штульман І.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року у справі за адміністративним позовом Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

06 лютого 2024 року Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі - позивач, апелянт) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України"(далі - відповідач), в якому просить суд:

- зобов`язати Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України» протягом одного місяця з дати набрання рішенням законної сили укласти з Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам`ятку археології національного значення - Городище, VII-VI століття до нашої ери, ХІ-ХШ століття, охоронний №130023-Н, розташоване в 2 км на схід від с. Кульчиці Самбірського району Львівської області на умовах і в порядку, визначеними Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 «Про затвердження Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини».

Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року позовну заяву Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про зобов`язати вчинити певні дії, залишено без руху та зазначено недоліки, які слід усунути: надати обґрунтовані пояснення щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати такі функції захисту інтересів держави у відповідній сфері.

26 березня 2024 року до Київського окружного адміністративного суду позивачем подано заяву про усунення недоліків.

Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року позовну заяву Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації постанови повернуто позивачеві з підстав того, що відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Не погоджуючись з ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року, Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, посилаючись на порушення суддею норм процесуального права, просить скасувати вказану ухвалу, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга мотивована тим, що власник (користувач) пам`ятки археології національного значення Городище, яке розташоване поблизу с. Кульчиці Самбірського району Львівської області (охоронний номер №130023-Н,) Державне спеціалізоване господарське підприємство "Ліси України" ухиляється від виконання вимог законодавства та не укладає охоронний договір, чим порушує інтереси держави у цій сфері; Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації дієвих заходів, які б сприяли укладенню вказаного охоронного договору (внесення припису, застосування фінансових санкцій або пред`явлення позову зобов`язального характеру) не вживалось, що в свою чергу свідчить про триваючу бездіяльність уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.

Апелянт зазначає, що висновки суду першої інстанції про неможливість звернення прокурора в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації та, як наслідок відсутність інтересів держави, є необґрунтованими та такими, що не відповідають фактичним обставинам справи.

Відзив Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" на апеляційну скаргу не надходив.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Згідно з частиною 2 статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на ухвалу, перегляд якої можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду приходить до висновку про задоволення апеляційної скарги Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області, мотивуючи це наступним.

Суб`єктом владних повноважень щодо реалізації політики у сфері захисту об`єктів культурної спадщини у Львівській області, зокрема, в частині укладання охоронного договору на пам`ятку археології національного значення - Городище, VII-VI століття до нашої ери, ХІ-ХШ століття, охоронний №130023-Н, розташоване в 2 км на схід від с. Кульчиці Самбірського району Львівської області, є Департамент архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації.

Отже, укладання адміністративного договору (охоронного договору на пам`ятку) є реалізацією владних повноважень з боку Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації у публічно-правовому спорі.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, що викладена в постанові від 20 березня 2024 року у справі № 620/17968/21.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

Згідно з частиною 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру», на прокуратуру покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За приписами частини 2 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.

Частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

У відповідності до частини 6 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Згідно частини 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру», право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Положеннями частин 3 - 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Положеннями частини 3 - 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Матеріали справи свідчать, що позивач звернувся до суду з метою зобов`язання Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" (01601, Київська обл., м. Київ, вул. Руставелі Шота, буд. 9А, ) протягом одного місяця з дати набрання рішенням законної сили укласти з Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації () охоронний договір на пам`ятку археології національного значення - Городище, VII-VI століття до нашої ери, ХІ-ХШ століття, охоронний №130023-Н, розташоване в 2 км на схід від с. Кульчиці Самбірського району Львівської області.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21 наголосив, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому, Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

За приписами частини першої статті 3 Закону № 1805-III, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пунктів 6, 12, 17, 20, 22 частини 1 статті 6 Закону № 1805-III, до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; укладення охоронних договорів на пам`ятки; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на їх території.

В силу вимог частини 1 статті 23 Закону № 1805-III, усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Так, згідно інформації Державного реєстру речових прав на нерухове майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державне спеціалізоване господарське підприємство "Ліси України" є постійним користувачем земельної ділянки на якій розміщена пам`ятка археології національного значення - Городище, VII-VI століття до нашої ери, ХІ-ХШ століття, охоронний №130023-Н, розташоване в 2 км на схід від с. Кульчиці Самбірського району Львівської області з 29 травня 2023 року та відповідно до статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» зобов`язане укласти з Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації охоронний договір.

Апелянт зазначає, що впродовж шести місяців Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації не вживав заходи, в межах наданих йому повноважень, щодо спонукання Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» до укладення такого охоронного договору; Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації самоусунувся від виконання покладених на нього обов`язків, не роз`яснив відповідачу, що саме на нього покладається обов`язок ініціювати укладення охоронного договору, подавати до органу охорони культурної спадщини законодавчо визначений пакет документів для його укладення та нести усі необхідні витрати для збору та замовлення цих документів.

Крім того, апелянт листами від 23 листопада 2023 року та 10 січня 2024 року повідомив Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації про необхідність захисту інтересів держави у вказаній сфері шляхом звернення до адміністративного суду та надав достатній час для реагування, натомість станом на час подання позову до Київського окружного адміністративного суду (06 лютого 2024 року) Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації належних заходів не вжив.

За даних обставин, апелянт наголошує, що уповноважений державою орган на здійснення відповідних функцій у межах спірних правовідносинах - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації самоусунувся від покладених на нього державою обов`язків, належним чином їх не виконав та не захистив інтерес держави, відтак керівник Самбірської окружної прокуратури звернувся в інтересах держави до суду з позовом зобов`язального характеру до Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

При розгляді даної справи колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду у постанові від 09 лютого 2023 року у справі № 160/7640/20, згідно якої суд дійшов висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Таким чином, з урахуванням матеріалів справи, колегія суддів констатує, що прокурором дотримано процедуру, передбачену статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», відтак у нього виникли передбачені законом підстави для звернення до суду з позовом в порядку, передбаченому статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України, для представництва інтересів держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, що викладена в постанові від 28 лютого 2024 року у справі № 200/13144/21.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо повернення позовної заяви Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області, чим порушив вимоги процесуального права, а тому ухвала судді Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду.

Відповідно до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

При таких обставинах, апеляційна скарга Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області підлягає задоволенню, ухвала судді Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року - скасуванню, а позовна заява Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" про зобов`язання вчинити певні дії - направленню до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Керуючись статтями 5, 53, 169, 294, 311, 312, 320 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області - задовольнити.

Ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року про повернення позовної заяви Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Департаменту архітектури та містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про зобов`язання вчинити певні дії - скасувати, а справу №320/6868/24 направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Суддя - доповідач Маринчак Н.Є.

Судді: Черпак Ю.К.

Штульман І.В.