Справа № 500/1932/24
Суддя: Мартиць Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2024-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №500/1932/24

10 червня 2024 рокум. Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Мартиць О.І. розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Комунального некомерційного підприємства "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради до Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

До Тернопільського окружного адміністративного суду звернулося Комунальне некомерційне підприємство "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради з позовною заявою до Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення №1554 від 22.01.2024.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 22 січня 2024 року відповідачем було прийнято рішення №1554, у відповідності до якого затверджено порядок проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради.

Згідно з п. 1.1 Порядку проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради, затвердженого спірним рішенням, Порядок визначає правовий статус, загальні організаційні та процедурні засади порядку проведення відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради перевірок та внутрішніх аудитів фінансово-господарської діяльності виконавчих органів Кременецької міської ради, підприємств, установ, організацій та закладів, що перебувають в комунальній власності Кременецької міської територіальної громади.

Оскільки позивач, як підприємство, є власністю відповідача, вказаний Порядок поширює свою дію й на позивача.

Так, з посиланням на вказаний Порядок у позивача розпочалась відповідна перевірка, що підтверджується розпорядженням Кременецького міського голови №58-оц від 20.03.2024, направленнями на перевірку №№1,2,3 від 21.03.2024, програмою перевірки.

З посиланням на норми чинного законодавства вважає, що вказане рішення слід визнати протиправним та скасувати так як приймаючи спірне рішення, відповідач вийшов за межі своєї компетенції, що зумовлює порушення прав та охоронюваних законодавством інтереси позивача, оскільки внаслідок прийняття спірного рішення відповідачем встановлюються не передбачені законодавством форми контролю щодо позивача, запроваджуються додаткові обов`язки, не передбачені законодавством.

Ухвалою суду від 08.04.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Розгляд справи визначено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідно до статей 162-164 КАС України встановлено відповідачу 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позовну заяву.

26.04.2024 від відповідача до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому Кременецька міська рада просить відмовити в задоволенні позову Комунального некомерційного підприємства "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради в повному обсязі.

Вказує, що рішенням Кременецької міської ради від 30 січня 2024 року №5313 затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради, згідно якого відділ внутрішнього аудиту, який утворюється Кременецькою міською радою, здійснює та забезпечує внутрішній фінансовий контроль та аудит за діяльністю виконавчих органів Кременецької міської ради, підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності Кременецької міської територіальної громади, що належать до сфери управління Кременецької міської ради у повному обсязі або з окремих питань.

З метою впорядкування виконання повноважень відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради, було прийняте оскаржуване рішення.

Кременецька міська рада є власником і засновником позивача - Комунального некомерційного підприємства "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради. підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним власнику.

Посилаючись на положення чинного законодавства вважає, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Кременецької міської ради від 22 січня 2024 року №1554 "Про затвердження Порядку проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради" законне, прийняте в межах повноважень і не зачіпає права та охоронювані законодавством інтереси позивача.

Частиною п`ятою статті 262 КАС України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Оскільки клопотань у розумінні вказаної статті до суду не надходило, розгляд даної справи здійснюється за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Керуючись статтями 26, 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішеннями сесії №5042 від 03.11.2023 "Про затвердження структури та загальної чисельності працівників апарату Кременецької міської ради та її виконавчих органів на 2024 рік", беручи до уваги рішення виконавчого комітету Кременецької міської ради №1545 від 28.12.2023 "Про схвалення Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради", та з метою вдосконалення організації оперативної роботи відділу, враховуючи рекомендації комісії з питань прав людини, законності, депутатської діяльності, етики та регламенту, Кременецька міська рада 30.01.2024 рішенням №5313 затвердила Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради.

Згідно пункту 1.1 вказаного Положення відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради Тернопільської області є відділом апарату Кременецької міської ради, підзвітний та підконтрольний Кременецькій міській раді та її виконавчому комітетові, підпорядкований міському голові.

Відділ утворюється Кременецькою міською радою для здійснення та забезпечення внутрішнього фінансового контролю та аудиту за діяльністю виконавчих органів Кременецької міської ради, підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності Кременецької міської територіальної громади, що належать до сфери управління Кременецької міської ради у повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах).

Внутрішній фінансовий контроль здійснюється як система заходів, спрямованих на забезпечення міського голови, Кременецької міської ради достовірною інформацією про використання об`єктами контролю фінансових ресурсів, оцінку ефективності їх діяльності, виявлення і запобігання в ній недоліків, що перешкоджають законному та ефективному використанню комунального майна та коштів.

Внутрішній аудит як особлива форма контролю здійснюється у вигляді незалежної оцінки діяльності об`єктів контролю для надання міському голові, Кременецькій міській раді достовірної інформації про використання фінансових ресурсів та цільового використання комунального майна Кременецької міської територіальної громади.

Завданням внутрішнього аудиту є оцінка ефективності внутрішнього контролю та надання рекомендацій щодо його вдосконалення.

Основними напрямками діяльності Відділу є внутрішній фінансовий контроль та аудит. (пункт 2 Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради)

Рішенням Кременецької міської ради №1554 від 22.01.2024 затверджено Порядок проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради.

Позивач вважає спірне рішення протиправним, оскільки жодним актом законодавства не передбачено право відповідача затверджувати порядок проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту, проводити відповідні перевірки підприємств, а основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту належить до компетенції Кабінету Міністрів України, а не відповідача.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. (частини третя-четверта статті 10 Закону №280/97-ВР)

Відповідно до статті 17 Закону №280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення можуть проводити перевірки, які не належать до заходів державного нагляду (контролю), на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади.

Абзацом першим частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України встановлено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів..

В абзаці третьому частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. (абзац четвертий частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України)

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, якою зобов`язано Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади забезпечити здійснення внутрішнього аудиту відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою.

Також рекомендовано органам місцевого самоврядування утворити з 1 січня 2012 р. структурні підрозділи внутрішнього аудиту під час організації та здійснення внутрішнього аудиту керуватися затвердженим цією постановою Порядком та прийнятими на його виконання нормативно-правовими актами Міністерства фінансів.

На виконання вказаних норм відповідачем рішенням від 30.01.2024 №5313 затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради. (далі - Положення)

Відповідно до пункту 1.2. Положення відділ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами Президента України та Кабінету Міністрів України, постановами Верховної Ради України, Бюджетним кодексом України, наказами міністерств, іншими законодавчими і нормативно-правовими актами, рішеннями сесії, виконавчого комітету та розпорядженнями міського голови.

Відділ здійснює внутрішній фінансовий контроль та аудит у форм перевірок, оцінки, дослідження та вивчення на підставі розпоряджень міського голови, рішень Кременецької міської ради чи виконавчого комітету Кременецької міської ради. (пункту 3.1 Положення)

Згідно Статуту Комунального некомерційного підприємства "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради, затвердженого рішенням сесії Кременецької міської ради від 12 лютого 2024 року №5419 Комунальне некомерційне підприємство "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради (надалі - Підприємство) є опорним закладом охорони здоров`я - комунальним унітарним некомерційним підприємством, що падає послуги вторинної/спеціалізованої медичної допомоги в порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом.

Підприємство в особі КНП "Кременецька районна комунальна лікарня" створене за рішенням Кременецької районної ради Тернопільської області від 14.02.2019 №473 відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" шляхом злиття та утворення на базі Кременецької районної комунальної лікарні та Кременецької районної комунальної стоматологічної поліклініки комунального некомерційного підприємства "Кременецька районна комунальна лікарня". Підприємство є правонаступником усього майна, всіх прав та обов`язків Кременецької районної комунальної лікарні та Кременецької районної комунальної стоматологічної поліклініки.

Комунальне некомерційне підприємство "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради є правонаступником усього майна, всіх прав та обов`язків Комунального некомерційного підприємства "Кременецька районна комунальна лікарня" Кременецької районної ради Тернопільської області.

Засновником (Власником) Підприємства із 01.01.2020 є Кременецька міська рада відповідно до рішення третьої сесії VIII скликання Кременецької міської ради №49 від 24.12.2020.

Майно Підприємства є комунальною власністю Кременецької міської територіальної громади, в особі Кременецької міської ради та закріплене за Підприємством на праві оперативного управління.

Власником Підприємства є Кременецька міська територіальна громада в особі Кременецької міської ради. Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним Власнику, а також наглядовій раді, яка є колегіальним органом управління закладу охорони здоров`я.

За положеннями статті 23 Господарського кодексу України органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб`єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом.

Частиною першою статті 78 Господарського кодексу України Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011 обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоби мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоби претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення "Аксу проти Туреччини" Aksu v. Turkey пункт 50; "Верден" [Burden v. the United Kingdom] пункт 33; "Тенасе проти Молдови" [Trnase v. Moldova]).

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі № 800/206/15: "не допустимо скаржитися щодо певних обставин абстрактно, без реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача у спірних правовідносинах, тільки тому, що заявник вважає, що начебто певні обставини впливають на його правове становище. Предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації».

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних подовжень надано особі, щодо якої його прийнято, або прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується. Якщо позивач не є учасником правовідносин, які виникли з прийняттям рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру таке рішення, відповідно не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом (постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 9901/11/17, від 06.06.2048 у справі № 800/489/17, від 06.02.2019 у справі №9901/815/18).

Верховний Суд України, ухваливши постанови від 28.02.2017 у справі № 800/590/16, від 10.04.2012 у справі № 21-1115/10 та від 26.03.2013 у справі № 21-438а12, звернув увагу на те, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин, а відсутність порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача є підставою для відмови у позові.

Враховуючи доводи, зазначені у позовній заяві, суд не вбачає порушення оспорюваним рішенням конкретних прав чи інтересів позивача. Належних та достатніх доказів наявності цього порушення позивачем не наведено та до позову не долучено, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовної заяви, адже ефективний захист та відновлення цих порушених прав неможливо досягти без підтвердження (доведення) реальних відповідних фактів.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що оспорюване позивачем рішення є обґрунтованим та прийнятим правомірно і підстави для його скасування відсутні.

Одночасно суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№4909/04), згідно з якою у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorijav. Spain) №303-A, пункт 29).

Окрім того, відповідно до пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Залишаючи без оцінки окремі аргументи учасників справи, суд виходить з того, що такі обставини лише опосередковано стосуються суті і природи спору, а їх оцінка не має вирішального значення для його правильного вирішення.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд наголошує на тому, що в силу вимог частини другої статті 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

У контексті зазначених положень КАС України, суд звертає увагу позивача на те, що закріплені у частині другій статті 77 КАС України норми права щодо обов`язку суб`єкта владних повноважень доведення правомірності прийняття оспорюваного рішення не звільняє позивача від обов`язку доведення заявлених позовних вимог належними та допустимими доказами.

Тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволення позовних вимог, відповідно до вимог статей 132, 139 КАС України, суд не вирішує питання про стягнення в користь позивача понесених судових витрат (судового збору).

Керуючись статтями 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову Комунального некомерційного підприємства "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради до Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення №1554 від 22.01.2024 "Про затвердження Порядку проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради" відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст рішення складено і підписано 10 червня 2024 року.

Реквізити учасників справи:

позивач:

- Комунальне некомерційне підприємство "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради (місцезнаходження: вул. Горбача, 1, м. Кременець, Тернопільська обл., Кременецький р-н, 47004, );

відповідач:

- Кременецька міська рада (місцезнаходження: вул. Шевченка, 67, м. Кременець, Тернопільська область, 47003, ).

Головуючий суддя Мартиць О.І.