Справа № 260/1997/24
Суддя: Ващилін Р.О.
Дата ухвалення: 2024-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

05 червня 2024 року м. Ужгород№ 260/1997/24
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ващиліна Р.О.

при секретарі судового засідання Павловій О.В.

за участю:

позивача: представник - Євчинець Р.М.,

відповідача: представник - Станкович В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправною та скасування пунктів вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, в якому просить визнати протиправною та скасувати положення Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023 в частині, а саме: 1) пунктів 3-10, 12-13 Вимоги повністю; 2) пункту 11 Вимоги в частині завищення вартості робіт ТОВ «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» на суму 209577,28 грн.; 3) пункту 14 Вимоги в частині завищення вартості робіт на загальну суму 11892203,96 грн, а саме: ТОВ «ПБС» - 1284576,19 грн, ТОВ «Західдорбуд» - 105346,94 грн, ТОВ «ВІТА КОНСТРАКШН» - 183998,18 грн, ТОВ «ШБУ-77» - 8342719,61 грн, ТОВ «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» - 1975563,04 грн.; 4) пункту 15 Вимоги в частині щодо відшкодування зайво отриманих коштів на утримання Служби замовника частково в розмірі 565703,88 грн.; 5) пункту 16 Вимоги в частині, щодо відшкодування завищеної вартості виконаних будівельних робіт ДП «Закарпатський облавтодор» на суму 71720,91 грн.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року з огляду на значний обсяг матеріалів справи та з метою економії наявних ресурсів суд вирішив здійснювати подальший розгляд справи за матеріалами у змішаній формі.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року судом роз`єднано дану адміністративну справу, виділивши у самостійне провадження, зокрема позовну вимогу про визнання протиправними та скасувати п. 10 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023 (із присвоєнням №260/1997/24).

Заявлені позовні вимоги в частині, що стосується адміністративної справи №260/1997/24, позивач обґрунтовує тим, що проведені відповідачем розрахунки зайвого списання пального є протиправними, оскільки розроблені на замовлення Служби індивідуальні базові лінійні норми витрат палива, на які посилається відповідач, введені в дію з 01 травня 2023 року, а тому не можуть застосовуватися. Окрім того, звертає увагу суду на те, що наказ Міністерства інфраструктури України від 24.01.2012 №36 «Про затвердження змін до Норм витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті» не пройшов державної реєстрації в Міністерстві юстиції України, тому такий не має статусу нормативно-правового акту та не є обов`язковим до застосування підприємствами, установами, організації, які не входять до сфери управління Мінтрансу. Тому для списання пального підприємство повинно розробити власні внутрішні документи, які встановлюватимуть норми його витрат з урахуванням усіх технічних характеристик автомобілів, експлуатаційних норм й інших факторів.

27 грудня 2023 року відповідач надіслав на адресу суду відзив на позовну заяву, в якому проти задоволення позову заперечив з мотивів безпідставності такого. Так, зазначив, що за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, встановлено ряд порушень та недоліків, що викладені в акті ревізії. Після завершення ревізії не усунутими залишаються порушення на суму 44873368,97 грн. Вважає, що звернення позивача з даним позовом до суду є неналежним способом захисту своїх прав, оскільки питання наявності встановлених збитків та їх розміру повинно перевірятися судом, який розглядає справу за позовом про їх стягнення. По суті виявлених порушень зазначає, що ревізією дотримання законодавства при списанні пального встановлено порушення норм витрат палива на транспортні засоби, а також факти зайвого списання пального, що зумовило завищення собівартості реалізованої продукції.

08 січня 2024 року позивач подав через електронний кабінет в підсистемі «Електронний суд» відповідь на відзив, в якій з доводами відповідача не погоджується та вважає такі необґрунтованими належними доказами, а виключно віддзеркаленням висновків акту ревізії.

Представник позивача у судовому засіданні 04 червня 2024 року позовні вимоги підтримав в повному обсязі з мотивів, наведених в позовній заяві та відповіді на відзив, та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача у засіданні суду 04 червня 2024 року проти позову заперечила з мотивів, наведених у відзиві на позовну заяву №130713-15/3231-2023 від 27.12.2023.

Дослідивши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що на виконання п. 3.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі Управління) проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (далі Служби) за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, якою встановлено ряд порушень та недоліків, викладених в акті ревізії від 22.08.2023 №13-07-04/03.

Зокрема, в ході проведення ревізії правильності встановлення норм витрат палива на наявні у користуванні Служби автомобілі виявлено, що такі встановлено з порушенням вимог наказу Міністерства інфраструктури України від 10.02.1998 №43 «Про затвердження Норм витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті» (далі Норми витрат палива). Зокрема, в порушення п. 2.1.5 Норм витрат палива Службою встановлено норми витрат палива для автомобілів без визначення тимчасових норм витрат палива з уточненням, які розробляються головним інститутом Міністерства інфраструктури України. Такі тимчасові індивідуальні базові лінійні норми витрат палива були розроблені за заявкою Служби тільки в 2023 році. При цьому Службою до складу сумарного коригування коефіцієнта збільшення норми витрат палива у випадку роботи в холодну пору року було застосовано без ведення відповідного журналу.

Таким чином, в ході проведення ревізії було встановлено зайве списання пального в кількості 6257,6 літрів на загальну суму 205482,58 грн.

Не погоджуючись з такими висновками Управління Служба подала свої заперечення до акту ревізії, в яких наголосила на тому, що враховуючи конституційний принцип незворотності дії нормативно-правових актів в часі, індивідуальні базові лінійні норми витрат палива, які встановлені висновками ДП «ДержавтотрансНДІпроект» від 03 квітня 2023 року та введені в дію з 01 травня 2023 року, не можуть бути підставою для застосування у попередніх періодах. Окрім того, звертає увагу на те, що в проведених посадовою особою Управління розрахунках застосовуються норми витрат, які не відповідають жодним затвердженим документам. Також зазначив про безпідставність застосування наказу Міністерства інфраструктури України від 24.01.2012 №36 «Про затвердження змін до Норм витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті», оскільки такий не пройшов державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Тому для списання пального підприємство має розробити внутрішні документи.

Однак такі заперечення були відхилені Управлінням у надісланих Службі висновках на заперечення від 28.09.2023.

Після завершення ревізії не усунутими залишилися порушення на загальну суму 44873368,97 грн., в тому числі в частині 205482,58 грн зайво списаного пального.

16 жовтня 2023 року Службі була надіслана вимога №130704-14/2633-2023 від 16.10.2023, в якій наголошено на необхідності вжити заходи щодо відшкодування зайво списаного пального на загальну суму 205482,58 грн, в тому числі шляхом стягнення з винних осіб чи обравши інший спосіб реалізації права на відшкодування збитків.

Не погоджуючись з вимогою Управління, Служба звернулася з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення по суті спірних правовідносин, суд виходить з наступного.

Правові й організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені приписами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон №2939).

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону №2939, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Нормами чинного законодавства реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю покладено на Державну аудиторську службу України.

Згідно до ч. 1 ст. 2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до ч. 2 вказаної норми державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Ч. 1 ст. 4 Закону №2939 передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939 органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону №2939 орган державного фінансового контролю наділено правом, в тому числі, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі Положення) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 1 Положення, Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно пп. 3 п. 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення державного фінансового аудиту.

За приписами п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі Порядок), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (п. 46 Порядку).

П. 50 Порядку передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Отже, аналізуючи вищевикладені положення законодавства, суд дійшов висновку, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Вказане відповідає також правовим висновкам Верховного Суду, викладеним в постанові від 22 грудня 2023 року у справі №826/18064/17, та спростовує твердження відповідача щодо обрання позивачем неналежного способу захисту.

Стосовно суті виявленого Управлінням порушення, що є предметом оскарження в даній адміністративній справі, суд зазначає наступне.

Ревізією наявності транспортних засобі встановлено, що на балансі Служби станом на 31.05.2023 на субрахунку 105 «Транспортні засоби» обліковується 14 транспортних засобів загальною первісною вартістю 6199577,00 грн.

Ревізією дотримання законодавства при списанні пального з`ясовано, що в ревізійному періоді списання пального проводилося відповідно до наказів керівника Служби, які розроблено з посиланням на наказ Міністерства інфраструктури України від 24 січня 2012 року №36 «Про затвердження Змін до Норм витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті» а саме:

- від 03.02.2014 №4 «Про затвердження норм витрат палива автомобіль»;

- від 03.06.2019 №29 «Про закріплення службових легкових автомобілі за водіями та відповідальними працівниками Служби автомобільних доріг порядок їх використання»;

- від 13.11.2019 №54 «Про внесення змін до наказу №29 від 03.06.2019 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями відповідальними працівниками Служби автомобільних доріг та порядок їх використання»;

- від 18.12.2020 №110 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями та відповідальними працівниками Служби автомобільних доріг та порядок їх використання»;

- від 07.06.2021 №37 «Про закріплення службових легкових автомобілі за водіями та відповідальними працівниками Служби автомобільних доріг порядок їх використання»;

- від 09.12.2021 №96 «Про внесення змін до наказу №37 від 07.06.2021 «Про закріплення службових легкових автомобілі за водіями та відповідальними працівниками Служби автомобільних доріг порядок їх використання»;

- від 07.04.2022 №19 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями та відповідальними працівниками САД»;

- від 11.07.2022 №37 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями та відповідальними працівниками САД»;

- від 19.09.2022 №51 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями та відповідальними працівниками САД»;

- від 24.01.2023 №11 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями та відповідальними працівниками САД»;

- від 27.04.2023 №37 «Про затвердження норм витрат пального для службових легкових автомобілів»;

- від 27.04.2023 №38 «Про закріплення службових легкових автомобілів за водіями та відповідальними працівниками Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області».

При цьому ревізією правильності встановлення норм витрат палива виявлено, що у спірний період Служба застосовувала наступні норми витрат палива на транспортні засоби:

- HYUNDAI Santa Fe державний номер НОМЕР_1 - 8,7 л/ 100 км;

- HYUNDAI Tucson державний номер НОМЕР_2 - 9,4 л/ 100 км;

- HYUNDAI Tucson державний номер НОМЕР_3 - 9,4 л/ 100 км;

- RENAULT Duster державний номер НОМЕР_4 - 6,8 л/ 100 км;

- RENAULT Express державний номер НОМЕР_5 - 6,4 л/ 100 км;

- RENAULT Kangoo державний номер НОМЕР_6 - 7,8 л/ 100 км;

- RENAULT Kangoo державний номер НОМЕР_7 - 7,8 л/ 100 км.

Відповідно до висновків посадової особи Управління, зроблених в акті ревізії, вищезазначені норми витрат палива розраховані в порушення п. 2.1.5 наказу Міністерства інфраструктури України від 10.021.1998 №43 (в якому такі транспортні засоби відсутні). Поряд з цим, Службою не встановлено тимчасові норми витрат палива з уточненням, які розробляються головним інститутом Міністерства інфраструктури України ДержавтотрансНДІпроектом за заявками заводів-виробників чи підприємств - власників автомобілів на договірних засадах.

Тимчасові індивідуальні базові лінійні норми витрат палива для зазначених автомобілів Державним підприємством «ДержавтотрансНДІпроект» було розроблено за заявкою Служби тільки в 2023 році за договором №1/36831/А від 02.03.2023.

При цьому, начальником АГВ ОСОБА_1 до складу сумарного коригуючого коефіцієнта додано коефіцієнт збільшення норми витрат палива у випадку роботи в холодну пору року, який згідно з п. 3.1.1 наказу Міністерства інфраструктури України 10.02.1998 №43 встановлюється в залежності від фактичної температури повітря в межах певного діапазону за даними Українсько гідрометеорологічного центру Державної гідрометеорологічної служби, інших достовірних офіційних джерел або за результатами власних вимірювань, належним чином задокументованих, а саме ведення на постійній основі відповідного журналу.

Перевіркою наявності такого журналу встановлено, що в Службі ведення такого журналу не проводилося, з огляду на що посадова особа Управління дійшла висновку про неможливість застосування коригуючого коефіцієнту.

Таким чином, в ході ревізії проведено розрахунок щодо правильності списання пального на підставі висновків Державного підприємства «ДержавтотрансНДІпроек» згідно з шляховими листами, за фактичний пробіг відповідно до показників спідометра, за результатами якого встановлено зайве списання пального на загал суму 205482,58 грн (2019 - 34480,37 грн, 2020 - 31857,74 грн, 2021 - 48907,68 грн, 2022 - 61153,15 грн, січень-квітень 2023 - 29083,64 грн).

Оцінюючи такі висновки відповідача, суд виходить з наступного.

Наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43 затверджено Норми витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті (далі Норми витрат палива) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Заперечуючи проти таких висновків Управління, Служба посилається на те, що наказ Міністерства інфраструктури України від 24.01.2012 №36 не пройшов державної реєстрації в Міністерстві юстиції України, а тому не має статусу нормативно-правового акту та не є обов`язковим до застосування.

З цього приводу суд зазначає, що Наказ Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43, як і внесені до нього зміни від 24.01.2012 №36 (на які посилається позивач), застосовується різними суб`єктами господарювання та є актом нормативно-технічного характеру, а не нормативно-правовим, тому не підлягає державній реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Відповідно до розділу І Норм витрат палива, такі норми витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті призначені для планування потреби підприємств, організацій та установ в паливно-мастильних матеріалах і контролю за їх витратами, ведення звітності, запровадження режиму економії і раціонального використання нафтопродуктів, а також можуть застосовуватись для розроблення питомих норм витрат палива.

Нормування витрат палива - це встановлення допустимої міри його споживання в певних умовах експлуатації автомобілів, для чого застосовуються базові лінійні норми, встановлені по моделях (модифікаціях) автомобілів, та система нормативів і коригуючих коефіцієнтів, які дозволяють враховувати виконану транспортну роботу, кліматичні, дорожні, та інші умови експлуатації.

Отже, безпосереднім призначенням Наказу Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43 є планування витрат палива з метою їх раціонального використання. Разом з тим, норми списання палива на підприємстві можуть бути врегульовані внутрішніми наказами, а також підтверджені відповідними розрахунками, з урахуванням технічних характеристик автомобілів, експлуатаційних норм і інших факторів.

Наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43 затверджено також Базові лінійні норми витрат палива для автомобілів загального призначення в залежності від моделі (модифікації) автомобіля.

Відповідно до розділу І Норм витрат палива базові лінійні норми розраховуються в залежності від моделі (модифікації) автомобіля, а також системи нормативів і коригуючих коефіцієнтів, які дозволяють враховувати виконану транспортну роботу, кліматичні, дорожні та інші умови експлуатації.

Згідно з п. 1.2 розділу І Норм витрат палива базові лінійні норми по типах автомобілів наведені в таблицях додатків А і Б в розрізі моделей (модифікацій) автомобілів в алфавітному порядку (за українським та латинським алфавітом).

У зв`язку з тим, що більшість сучасних автомобілів мають багатоваріантне конструктивне виконання (комплектація однієї моделі автомобіля різними моделями двигуна, коробки передач, головної передачі, тощо), новорозроблені та переглянуті починаючи з 1997 року базові лінійні норми наведені в окремих таблицях з зазначенням технічних даних та особливостей конструктивного виконання моделей (модифікацій) транспортних засобів, які дозволяють їх ідентифікувати. Ці норми поширюються лише на моделі (модифікації) автомобілів з зазначеними технічними даними та особливостями конструктивного виконання.

Право встановлення конкретних величин норм витрат палива на виконання транспортної роботи у регламентованих межах надається керівникам підприємств.

Визначений підприємством порядок встановлення та використання норм витрат палива на виконання транспортної роботи затверджується наказом (розпорядженням) по підприємству (п. 1.3 розділу І Норм витрат палива).

Відповідно до п. 1.9 розділу І Норм витрат палива, конкретні значення нормативних витрат палива встановлюються підприємствами залежно від фактичних потреб (але не вище гранично допустимих значень) відповідно до певних умов експлуатації та за умови, що:

- виконуються рекомендації заводу - виробника автомобіля (обладнання) щодо його експлуатації (включаючи режими використання, належне технічне обслуговування тощо);

- автомобіль (обладнання) перебуває у задовільному технічному стані;

- дотримуються вимоги щодо раціонального використання автомобіля (обладнання) відповідно до його експлуатаційної документації, а також безпечної та прийнятної економної манери його експлуатації (водіння із дотриманням Правил дорожнього руху тощо).

Відповідно до пп. 2.1.1 та 2.1.2 розділу ІІ Норм витрат палива, для моделей і модифікацій автомобілів, що не мають істотних конструктивних відмінностей (модель двигуна та конструкція трансмісії) і не відрізняються від базової моделі спорядженою масою та габаритними розмірами, тимчасова лінійна норма витрати палива встановлюється у тому ж розмірі, що і для базової моделі.

Для моделей і модифікацій автомобілів, що не мають істотних конструктивних відмінностей (істотними вважають відмінності у моделі (модифікації) двигуна, його основних систем та елементів трансмісії), але відрізняються від базової моделі спорядженою масою (встановлення фургонів, кунгів, додаткового обладнання, бронювання тощо) і не є серійними, тимчасова лінійна норма витрати палива встановлюється у тому самому розмірі, що і для базової моделі, але різниця у споживанні палива враховується шляхом застосування норми на одну тонну спорядженої маси Hg (л/100 т·км) відповідно до пп.1.4.

Поряд з цим, згідно пп. 2.1.5 розділу ІІ Норм витрат палива для нових моделей (модифікацій) автомобілів та автомобілів оригінальної конструкції, що не увійшли до цього документа, обладнання, що встановлюється на колісних транспортних засобах, технологічних машин і механізмів, автомобілів при виконанні спеціальної роботи або здійсненні перевезень в специфічних умовах експлуатації, виконанні технологічних операцій встановлюються тимчасові та тимчасові індивідуальні, базові, базові лінійні та диференційовані норми витрат палива з уточненням, за необхідності, коефіцієнтів їх коригування, які розробляються головним інститутом Міністерства інфраструктури України ДержавтотрансНДІпроектом за заявками заводів-виробників чи підприємств - власників автомобілів на договірних засадах.

Тимчасові індивідуальні норми є чинними для конкретного підприємства (суб`єкта господарювання), що замовило їх розроблення для використання у період апробації в певному регіоні та умовах експлуатації транспортних засобів (обладнання), без права поширення на транспортні засоби (обладнання) інших підприємств, організацій (суб`єктів господарювання), у тому числі суб`єктів господарювання, які входять до складу однієї установи, відомства тощо. При цьому збираються дані щодо специфічних умов експлуатації техніки кожним підприємством (суб`єктом господарювання) в певних умовах для отримання статистично значимої кількості незалежних та неупереджених даних щодо апробації тимчасових індивідуальних норм залежно від всього розмаїття умов експлуатації, технічного стану техніки, особливостей її конструктивного виконання (комплектації) тощо.

Тимчасові індивідуальні норми встановлюють на визначений ДП «ДержавтотрансНДІпроект» період апробації, що триває до одного року. Після закінчення встановленого періоду апробації, розробленої для підприємства тимчасової індивідуальної норми та надання підприємством розробникові за визначеною ДП «ДержавтотрансНДІпроект» формою даних щодо її апробації з наведенням експлуатаційних умов термін дії норми продовжується, при цьому встановлюється наступний період апробації з можливим її коригуванням за обґрунтованої необхідності з урахуванням централізовано зібраних даних щодо апробації тимчасових індивідуальних норм в різноманітних природно-кліматичних, дорожніх та інших умовах різних підприємств та установ (суб`єктів господарювання).

В свою чергу, за змістом розділу ІІІ Норм витрат палива, норми витрат палива підвищуються залежно від дорожніх, кліматичних і інших експлуатаційних факторів відповідно до встановлених коефіцієнтів базового значення норми (зокрема, але не виклично: залежно від фактичної температури повітря навколишнього середовища, роботи в гірській місцевості, роботи в міських умовах, на підтримання прийнятних (комфортних) температурних умов у салоні автомобіля).

На балансі Служби перебувають легкові автомобілі, базові лінійні норми витрат палива щодо яких не затверджені Наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43. Встановлений пп. 2.1.5 розділу ІІ Норм витрат палива порядок розрахунку тимчасових індивідуальних норм у період з 01.01.2019 по 30.04.2023 Служба не застосовувала. Натомість показники норм витрат палива на такі автомобілі були розраховані позивачем самостійно у відповідних наказах.

Як вбачається з відповідних наказів Служби, при затвердженні базових норм витрат палива на автомобілі Служба керувалася Нормами витрат палива, затвердженими Наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43 (зі змінами, внесеними наказом Міністерства інфраструктури України від 24.01.2012 №36), з урахуванням конструктивних особливостей таких транспортних засобів, їх роботою на території м. Ужгорода та використання установки «клімат-контроль».

Вказана обставина, на думку суду, спростовує твердження позивача, що положення Норм витрат палива не підлягають застосуванню Службою, оскільки носять рекомендаційний характер.

З метою з`ясування порядку визначення встановлених Службою норм витрат палива на наявні автомобілі у період з 01.01.2019 по 30.04.2023 судом було зобов`язано представника позивача надати необхідні розрахунки. Проте представник позивача в судовому засіданні пояснив, що такі розрахунки у Служби відсутні, а особа, що проводила визначення встановлених в наказах норм витрат палива, наразі звільнена та не може надати жодних обґрунтувань застосування саме обраних показників.

Поряд з цим, з наявних в матеріалах справи наказах Служби, що стосуються затвердження норм витрат палива, неможливо встановити економічну обґрунтованість та раціональність визначених показників, оскільки такі не мають під собою жодного підґрунтя, що б базувалося на проведених розрахунках з врахуванням визначених Наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43 показників.

Доказами в адміністративному судочинстві, в розумінні ст. 72 КАС України, є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Відповідно до ч. 1 ст. 73 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (ч. 1 ст. 76 КАС України).

Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В основу проведених розрахунків зайвого списання пального Управління взяло базові лінійні норми витрат пального, затверджені Службою наказом №37 від 27.04.2023, без застосування коригуючих коефіцієнтів підвищення в холодну пору року.

Позивач заперечив проти можливості врахування таких базових лінійних норм, посилаючись на положення ст. 58 Конституції України. Проте, на думку суду, таке посилання є безпідставним, оскільки базові лінійні норми не є нормативно-правовим актом.

Суд зазначає, що затверджені Службою наказом №37 від 27.04.2023 базові нормативи були розроблені на підставі висновків Державного підприємства «ДержавтотрансНДІпроект», що враховували технічні характеристики службових автомобілів саме позивача. Позивач не надав суду жодних доказів зміни технічних характеристик службових автомобілів Служби, що б унеможливили застосування розрахованих у 2023 році базових нормативів при розрахунку правильності визначення аналогічних показників у попередні періоди.

Суд також враховує, що Управлінням були враховані всі застосовані Службою коефіцієнти коригування (з урахуванням підвищенням за роботу кондиціонера, в умовах міста, за рух поза межами населених пунктів, за рух у заторах), окрім підвищення за роботу в холодну пору року. Причини незастосування такого показника представник відповідача пояснила тим, що позивач, всупереч вимог пп. 3.1.1 розділу ІІІ Норм витрат палива, не здійснював належного документального фіксування температури повітря для можливості правильного визначення коефіцієнту коригування.

Так, відповідно до пп. 3.1.1 розділу ІІІ Норм витрат палива, залежно від фактичної температури повітря навколишнього середовища застосовуються наступні надбавки:

- від 0°C (включно) та до -5°C включно - до 2%;

- нижче ніж -5°C та до -10°C включно - до 4%;

- нижче ніж -10°C та до -15°C включно - до 6%;

- нижче ніж -15°C та до -20°C включно - до 8%;

- нижче ніж -20°C та до -25°C включно - до 10%;

- нижче ніж -25°C - до 12%.

Надбавка, зазначена в цьому підпункті застосовується залежно від фактичної середньої (для звітного періоду експлуатації) температури повітря в межах певного діапазону за даними Українського гідрометеорологічного центру Державної гідрометеорологічної служби, інших достовірних офіційних джерел або за результатами власних вимірювань, належним чином задокументованих.

Температура, що береться до розрахунків, визначається як середнє значення температури повітря навколишнього середовища для певного звітного періоду експлуатації.

Звітний період експлуатації обирається за рішенням керівництва підприємства.

Для всього автотранспортного парку підприємства може бути встановлений єдиний звітний період, а також, у разі потреби, індивідуальні звітні періоди для кожного транспортного засобу.

Для розрахунків може братися значення середньодобової температури, або, в разі потреби, середньої температури за певну частину доби (ніч, ранок, день, вечір), або їх комбінації (наприклад, середня температура за ранок-день або за ранок-день-вечір тощо), що припадає на час експлуатації техніки.

Середнє значення може бути встановлено на підставі температур на час початку і кінця руху відповідно до записів у дорожніх листах та/або інших звітних документах тощо.

Можуть виділятися окремі періоди (час) експлуатації та пробіг що йому відповідає, із встановленням на ці періоди (частину маршруту) індивідуальних значень надбавки (наприклад, рух у нічний час у холодну пору року при температурі, що є значно нижчою за середньодобову, тощо).

Для окремих автомобілів або всього автотранспортного парку підприємства може бути встановлено фіксоване значення надбавки на будь-який період, за умови, що різниця між фактичною середньою температурою повітря навколишнього середовища, що припадає на час експлуатації техніки, за цей період та температурою, що відповідає початку дозволеного використання обраного значення надбавки, не перевищує 5°C (наприклад, застосуванням мінімально можливих значень надбавки).

Конкретний порядок врахування кліматичних умов під час розрахунків нормативних витрат палива визначається за рішенням керівництва підприємства та затверджується відповідним наказом (розпорядженням) по підприємству.

Позивач не надав суду жодних доказів проведення розрахунку замірів температури повітря для правильного визначення коефіцієнта коригування у період з 01.01.2019 по 30.04.2023 або будь-яких інших доказів того, яким чином у спірний період здійснювався обрахунок такого коефіцієнта, як і не надав жодного розпорядчого документа, яким було б врегульовано порядок врахування кліматичних умов під час розрахунків нормативних витрат палива службових автомобілів Служби.

З огляду на що суд вважає, що Управління правомірно не врахувало коефіцієнт за роботу в холодну пору року при обрахунку зайвого списання пального.

Таким чином, суд вважає, що позивач не довів належними та допустимими доказами, що визначені ним норми витрат палива відповідають наказу Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43 (з наступними змінами та доповненнями).

При цьому суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, положення такого наказу дійсно не носять імперативного характеру та призначені для планування витрат палива з метою їх раціонального використання. Разом з тим, як вбачається з тексті наказів, якими затверджені внутрішні нормативи витрати пального, всі свої розрахунки Служба здійснювала з посиланням на положення саме наказу Міністерства транспорту України від 10.02.1998 №43, отже погодила необхідність застосування відповідних показників у роботі службового транспорту.

Окрім того, відповідно до Положення про Службу автомобільних доріг у Закарпатській області, затвердженого наказами Державного агентства автомобільних доріг України від 12.09.2016 №266 та від 29.07.2019 №243, Служба заснована на державній власності і належала до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України.

На підставі наказу Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 31.03.2023 №Н-123 Службу автомобільних доріг у Закарпатській області перейменовано на Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області.

Служба є державною неприбутковою організацією. Майно служби є державною власністю і закріплюється за нею на праві оперативного управління.

Відповідно до п. 3.4.4 Класифікації організаційно-правових форм господарювання ДК 002:2004, затвердженої наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.05.2004 №97, державна організація (установа, заклад) - утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління.

Отже, Служба функціонує на базі державного майна та фінансується за бюджетні кошти, а тому повинна економно та раціонально використовувати бюджетні кошти (в тому числі на фінансування витрат пального для службового транспорту). Раціональність використання пального, в свою чергу, полягає у визначенні норм витрат на основі економічно обґрунтованих показників в межах допустимих лімітів, що унеможливлює експлуатацію транспортних засобів з надлишковим використанням пального або випадки списання палива понад фактично використані об`єми.

З проведеного порівняльного аналізу встановлених Службою норм витрат палива на одні й ті ж самі службові автомобілі у період з 01.01.2019 по 30.04.2023 (норми були встановлені самостійно позивачем) та з 01 травня 2023 року (норми встановлені з урахуванням висновків Державного підприємства «ДержавтотрансНДІпроект»), суд встановив, що такі суттєво відрізняються між собою (від 0,1 до 1,0 л/100 км в залежності від марки автомобіля). Вказане, на думку суду, є свідченням того, що у спірний період показники норм витрат пального Службою були завищені, що вплинуло на зайве використання бюджетних коштів.

Суд не заперечує право позивача самостійно визначати норми витрат палива в залежності від технічних характеристик автомобілів, експлуатаційних норм та сукупності інших факторів, однак таке визначення повинно базуватися на розрахунках, що б підтверджували економічну обґрунтованість та правильність показників. Позивач не може визначати будь-які доцільні, на його думку, норми витрат палива, оскільки таке б суперечило принципу публічності, прозорості, а також раціональному використанню бюджетних коштів.

На думку суду, Служба, як державна неприбуткова організація, повинна свідомо підходити до використання бюджетних коштів та забезпечити їх ефективне та економне використання.

З огляду на вищенаведене суд не вбачає підстав для задоволення позову та скасування п. 10 вимоги Управління від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову питання розподілу судових витрат судом не вирішується.

Керуючись ст. 241, 243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні позову Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (місцезнаходження: вул. Собранецька, буд.39, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, ) до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (місцезнаходження: пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88008, ) про визнання протиправним та скасування пункту 10 вимоги - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Повний текст рішення виготовлено 10 червня 2024 року.

СуддяР.О. Ващилін