Справа № 400/1453/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-05-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 травня 2024 року

м. Київ

справа № 400/1453/19

адміністративне провадження № К/9901/18934/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року (головуючий суддя Лебедєва Г.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (головуючий суддя Крусян А.В., судді: Градовський Ю.М., Яковлєв О.В.) у справі № 400/1453/19 за позовом прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Миколаївської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державне підприємство «Адміністрація морських портів України», про визнання протиправним та скасування розпорядження,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

15 травня 2019 року до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява виконувача обов`язків прокурора Миколаївської області (надалі також позивач) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Миколаївської обласної державної адміністрації (надалі також відповідач), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (надалі також третя особа, підприємство) про визнання протиправним та скасування розпорядження виконувача функцій і повноважень голови Миколаївської обласної державної адміністрації № 35-р від 12 лютого 2019 року «Про надання дозволу державному підприємству «Адміністрація морських портів України» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки земель водного фонду державної власності із зміною цільового призначення на землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту (реконструкція причалу № 7) за адресою вул. Заводська, 23, м. Миколаїв» (далі також розпорядження № 35-р від 12 лютого 2019 року).

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження виконувача функцій і повноважень голови Миколаївської обласної державної адміністрації № 35-р від 12 лютого 2019 року «Про надання дозволу державному підприємству «Адміністрація морських портів України» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки земель водного фонду державної власності із зміною цільового призначення на землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту (реконструкція причалу № 7) за адресою вул. Заводська, 23, м. Миколаїв».

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року залишено без змін.

30 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга третьої особи, у якій скаржник просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року і передати справу на новий розгляд.

Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

10 вересня 2020 року від в.о. прокурора Миколаївської області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

14 вересня 2020 року від відповідача надійшли пояснення щодо доводів касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Миколаївська обласна державна адміністрація при прийняті оскаржуваного розпорядження перевищила надані їй повноваження, оскільки фактично розпорядилася внутрішніми морськими водами держави, що у відповідності до статті 14 Водного кодексу України (далі також ВК України) належить до виключної компетенції Кабінету Міністрів України.

Позивач стверджує, що спірна ділянка не може бути об`єктом земельних правовідносин, оскільки є частиною дна водної акваторії Бузького лиману.

Третя особа вважає, що позивач, посилаючись на лист Головного управління Держгеокадастру Миколаївської області від 06 вересня 2018 року № 13-14-0.2-6621/2-18 та лист Південно-Бузького басейнового управління водних ресурсів від 23 липня 2018 року № 07/1336, помилково зазначає, що спірна земельна ділянка є акваторією (донною поверхнею) Бузького лиману і належить до водних об`єктів загального значення.

Стверджує, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах акваторії морського порту Миколаїв, межі якої визначені Постановою КМУ від 22 жовтня 2008 року № 934 «Про межі акваторії морського порту Миколаїв» (далі також Постанова КМУ № 934).

Акцентує увагу на тому, що на виконання своїх статутних завдань та з метою забезпечення ефективного використання державного майна та подальшого розвитку морського порту Миколаїв, Миколаївська філія державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація Миколаївського морського порту) здійснює заходи щодо проведення реконструкції причалу № 7.

Для отримання дозволу на проведення будівельних робіт (реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва), чинним законодавством України передбачено певний комплекс заходів, які включають отримання обов`язкових документів (дозволів).

Водночас третя особа зазначила, що реконструкція причалу № 7 буде здійснюватися за рахунок земель водного фонду, які є дном акваторії морського порту Миколаїв, яка відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 406 від 03 червня 2013 року «Деякі питання акваторій морських портів» (далі також Постанова № 406) надана у користування ДП «Адміністрація морських портів України».

З метою отримання документа, що підтверджує право користування земельною ділянкою Миколаївська філія державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація Миколаївського морського порту) звернулася з відповідною заявою/клопотанням від 30 травня 2018 року № 18-01-02.02-3268 до Миколаївської обласної державної адміністрації на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки.

За результатом розгляду зазначеної заяви, Миколаївська обласна державна адміністрація видала розпорядження № 35-р від 12 лютого 2019 року.

Відповідач, заперечуючи проти позову, зазначив, що на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 934 «Про межі акваторії морського порту Миколаїв» в державному земельному кадастрі 14 квітня 2016 року зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером :07:002:0010 загальною площею 342, 1660 га. За змістом витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 30 грудня 2016 року № НВ - 016 власником зазначеної земельної ділянки визначено Миколаївську обласну державну адміністрацію.

Також відповідач зауважив, що спірним розпорядженням надано дозвіл третій особі на розроблення проекту землеустрою саме на земельну ділянку, а не водний об`єкт - внутрішні морські води, як помилково стверджує прокурор.

У відповіді на відзив третьої особи прокурор зазначив, що за інформацією Південно-Бузького басейнового управління водних ресурсів від 23 липня 2018 року № 07/1336 та за інформацією Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області Державного агентства водних ресурсів України від 22 квітня 2019 року № 07/785 спірна земельна ділянка є саме акваторією Бузького лимана, який належить до водних об`єктів загальнодержавного значення.

У відповіді на відзив відповідача прокурор зазначив, що витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером :07:002:0010 загальною площею 342, 1660 га, не є належним доказом у справі, оскільки листом Головного управління Держгеокадастру в Миколаївській області від 15 червня 2017 року № 10-14-0.32-4528/2-17 повідомлено, що кадастровий реєстратор ОСОБА_1 порушила вимоги пункту 1 статті 21 Закону України «Про державний земельний кадастр» при внесенні змін у відомості про межі вказаної земельної ділянки. Будь-які речові права на земельну ділянку площею 342, 1660 га не зареєстровано, а отже Миколаївська обласна державна адміністрація не є її власником.

У запереченнях на відповіді на відзив, відповідач стверджував, що розпорядження від 12 лютого 2019 року № 35-р видано в межах повноважень, визначених Земельним кодексом України (далі також ЗК України). Водночас зазначив, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням про надання її у власність або користування.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірним розпорядженням Миколаївської обласної державної адміністрації № 35-р від 12 лютого 2019 надано дозвіл Державному підприємству «Адміністрація морських портів України» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки земель водного фонду державної власності із зміною цільового призначення на землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту (реконструкція причалу № 7) за адресою вул. Заводська, 23, м. Миколаїв (пункт 1).

Водночас запропоновано державному підприємству «Адміністрація морських портів України» розроблений проект землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки орієнтовною площею 0, 5000 га земель водного фонду державної власності із зміною цільового призначення на землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту (реконструкція причалу № 7) за адресою вул. Заводська, 23, м. Миколаїв, подати до облдержадміністрації на затвердження (пункт 2).

Вважаючи розпорядження Миколаївської обласної державної адміністрації № 35-р від 12 лютого 2019 року протиправним, виконувач обов`язків прокурора Миколаївської області звернувся з вказаним позовом до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції за змістом листа Південно-Бузького басейнового управління водних ресурсів від 23 липня 2018 року № 07/1336 та листа Головного управління Держгеокадастру Миколаївської області від 06 вересня 2018 року № 13-14-0.2-6621/2-18 встановив, що спірна земельна ділянка розташована в акваторії Бузького лиману та належить до водних об`єктів загальнодержавного значення.

З покликанням на статті 3,5,6,14 ВК України, суд першої інстанції зазначив, що Бузький лиман відноситься до внутрішніх морських вод України та є водним об`єктом загальнодержавного значення. В свою чергу розпорядження водними об`єктами загальнодержавного значення здійснює Кабінет Міністрів України.

З огляду на те, що спірна земельна ділянка розташована в акваторії Бузького лиману, яка належить до водних об`єктів загальнодержавного значення, та є частиною єдиного комплексного природного об`єкта, суд першої інстанції дійшов висновку, що орендар повинен нести обов`язок щодо захисту водного об`єкта, контроль за використанням та розпорядженням якого належить до відання КМУ.

Беручи до уваги вищезазначене та враховуючи положення статей 14, 17-2 ВК, статті 79 ЗК, суд дійшов висновку, що Миколаївська ОДА діяла не у межах наданих їй повноважень, надаючи дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки земель водного фонду державної власності, оскільки фактично розпорядилась внутрішніми морськими водами держави, що є виключною компетенцією КМУ.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду апеляційної інстанції.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що рішення судів попередніх інстанцій прийнятті з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним дослідженням доказів та встановленням обставин справи.

Скаржник стверджує, що позивачем не зазначено будь-якого нормативно-правого документу, який би визначав координати (місце розташування) акваторії Бузького лиману. Зазначена інформація відсутня і в листі Південно-Бузького басейнового управління водних ресурсів від 23 липня 2018 року № 07/1336.

Акцентує увагу на тому, що Постановою КМУ № 934 визначені межі акваторії морського порту Миколаїв, а саме - водний простір р.Піденний Буг, обмежений береговою лінією, лінією кордонів причалів та лініями, що з`єднують точки з такими координатами.

Зауважує, що в матеріалах справи наявні графічні зображення, які підтверджують місце розташування спірної земельної ділянки (розміщена саме біля причалу № 7 та перебуває у водному просторі річки Південний Буг).

Наполягає на тому, що судами не попередніх інстанцій не застосовано закон, який підлягав застосуванню, а саме частина перша статті 116 ЗК України.

Вважає, що видача розпорядження є технічною процедурою дотримання вимог частини першої статті 116 ЗК України, оскільки КМУ вже було прийнято рішення про надання державному підприємству в користування акваторії морського порту Миколаїв, що є донною поверхнею річки Південний Буг, що включає земельну ділянку щодо якої було видано спірне розпорядження № 35-р.

Водночас, на думку скаржника, частина восьма статті 122 ЗК України не може застосовуватися до спірних правовідносин.

Також наполягає на неправильному тлумаченні судами статті 14 ВК України, оскільки ділянка під будівництво причалу № 7 знаходиться в водному просторі річки Південний Буг, яка не відноситься до внутрішніх морських вод.

У відзиві на касаційну скаргу прокурор стверджує, що запроектована до відведення третій особі земельна ділянка площею 0,5 га є акваторією Бузького лиману.

Наполягає на тому, що при наданні третій особі у користування спірної земельної ділянки, відбудеться передача і водного об`єкту - частини Бузького лиману, який належить до внутрішніх морських вод та, відповідно, до водних об`єктів загальнодержавного значення, право розпорядження яким належить виключно Кабінету Міністрів України.

З урахуванням статей 14,172 ВК України, статті 79 ЗК України, вважає, що Миколаївська обласна державна адміністрація при прийнятті спірного розпорядження вийшла за межі наданих їй законом повноважень, надаючи дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки, яка належить до водних об`єктів загальнодержавного значення.

Водночас покликається на правову позицію КГС ВС у постанові від 17 травня 2018 року у справі № 915/1134/16.

У письмових поясненнях щодо доводів касаційної скарги відповідач зазначив, що обладміністрацією при виданні оскаржуваного розпорядження було використано інформацію з Державного земельного кадастру, надану Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області, яка є офіційною.

З покликанням на статті 122,123 ЗК України зазначає, що підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою були відсутні.

Акцентує увагу на тому, що КМУ постановою від 03 червня 2013 року № 406 надав ДП «Адміністрація морських портів України» у користування акваторії морських портів, в тому числі акваторію морського порту Миколаїв, межі якої визначено постановою КМУ від 22.10.2008 № 934.

Вважає, що надання дозволу ДП «Адміністрація морських портів України» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться в межах акваторії морського порту Миколаїв (в межах сформованої земельної ділянки), яка, в свою чергу, вже була надана в користування цьому державному підприємству для виконання його статутних завдань та цілей діяльності відповідає також вимогам ВК України.

Наполягає на тому, що предметом оскаржуваного розпорядження була саме земельна ділянка, а не внутрішні морські води держави.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Отже, оскільки прокурор у цій справі звертається до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, то саме бездіяльність цього органу повинна бути обґрунтована у позовній заяві.

Так, прокурор зазначає, що прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження від 12 лютого 2019 року № 35-р «Про надання дозволу державному підприємству «Адміністрація морських портів України» порушує виключне право власності держави на розпорядження внутрішніми морськими водами України, що становить державний (суспільний) інтерес та обумовлює необхідність захисту інтересів держави прокурором.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що Кабінетом Міністрів України та підпорядкованими йому органами виконавчої влади заходів щодо усунення порушення законодавства не вживалось.

В матеріалах справи наявний запит прокурора від 15.04.2019 № 05/2-375 вих-19 в порядку частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Кабінету Міністрів України.

Вирішуючи питання щодо підстав представництва інтересів держави в межах цієї справи, судом апеляційної інстанції зауважено, що Кабінет Міністрів України наявність підстав для представництва не оскаржував, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави в його особі не висловлював.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку, що в межах цієї справи прокурором підтверджено наявність підстав для представництва інтересів держави в суді.

Касаційна скарга не містить доводів щодо безпідставності представництва прокурором інтересів держави в межах спірних правовідносин, проте оцінка наявності підстав звернення прокурора до суду надається, оскільки це впливає на наявність або відсутність прав на звернення прокурора до суду та визначення прав та обов`язків інших учасників.

Надаючи правову оцінку спірному розпорядженню суб`єкта владних повноважень, колегія суддів зазначає таке.

На виконання Закону України 17 травня 2012 року № 4709-VI «Про морські порти України» (далі також Закон № 4709-VI), розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04 березня 2013 року № 133-р «Про погодження пропозиції щодо реорганізації державних підприємств морського транспорту» погоджено пропозицію Міністерства інфраструктури України щодо реорганізації державних підприємств морського транспорту за переліком згідно з додатком шляхом виділу стратегічних об`єктів портової інфраструктури, іншого майна, прав та обов`язків стосовно них відповідно до розподільчих балансів та утворення внаслідок виділу державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (далі - ДП «АМПУ») та віднесення його до сфери управління Міністерства інфраструктури України.

За змістом статуту ДП «АМПУ», затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 02 квітня 2018 року № 149 (нова редакція), ДП «АМПУ» є державним унітарним підприємством і діє, як державне комерційне підприємство, створене відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 березня 2013 року № 133 "Про погодження пропозиції щодо реорганізації державних підприємств морського транспорту" та входить до сфери управління Міністерства інфраструктури України.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 6 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Частиною третьої статті 43 Закону № 586-XIV передбачено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня, в судовому порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою проведення реконструкції причалу № 7 та отримання документу, що підтверджує право користування земельною ділянкою Миколаївська філія державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація Миколаївського морського порту) звернулася з заявою/клопотанням від 30 травня 2018 року № 18-01-02.02-3268 до Миколаївської обласної державної адміністрації на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки орієнтовною площею 0,5 га, земель водного фонду із зміною її цільового призначення на землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту по вул. Заводській, 23, Заводського району м. Миколаєва.

За результатом розгляду вищезазначеної заяви, розпорядженням відповідача № 35-р від 12 лютого 2019 року надано дозвіл ДП «Адміністрація морських портів України» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки земель водного фонду державної власності із зміною цільового призначення на землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту (реконструкція причалу № 7) за адресою вул. Заводська, 23, м. Миколаїв».

Зазначене розпорядження № 35-р від 12 лютого 2019 року є предметом спору в межах цієї справи.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у тому числі (…) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

За змістом частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зазначені вимоги КАС не є формальними, оскільки рішення відповідача оцінюється у тому числі з приводу підстав його прийняття та наявності повноважень на його прийняття.

В розпорядженні № 35-р від 12 лютого 2019 року відповідач покликався на статті 2, 3, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 59, 79-1, 92, 12 ЗК України, статті 25, 50 Закону України «Про землеустрій», пропозиції головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 06 вересня 2018 року № 13-14-0.2-6621/2-18 та клопотання ДП « Адміністрація морських портів».

Так, за змістом листа від 06 вересня 2018 року № 13-14-0.2-6621/2-18 ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області за результатом розгляду звернення повідомило відповідача, що згідно з графічними матеріалами та інформаційною довідкою відділу у Миколаївському районі Головного управління в Миколаївській області від 25 червня 2018 року № 572/415-18 щодо земельної ділянки, яку передбачено передати у постійне користування, за наявними даними Державного земельного кадастру заявлена земельна ділянка входить до складу земельної ділянки з кадастровим номером :07:002:0010 загальною площею 342, 1660 га, зареєстрованої в державному земельному кадастрі на підставі Постанови Кабінету Міністрів України № 934 від 22 жовтня 2008 року, відноситься до земель державної власності, за категорією земель - земель водного фонду, за цільовим призначенням - для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами, за видом використання - для розміщення та догляду за державними об`єктами портової інфраструктури.

Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що за інформацією наявною в листах Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 06 вересня 2018 року № 13-14-0.2-6621/2-18, Південно-бузького басейнового управління водних ресурсів від 23 липня 2018 року № 07/1336 земельна ділянка орієнтовною площею 0,5 га за адресою: вул. Заводська, 23, м. Миколаїв розташована в акваторії Бузького лиману, належить до земель водного фонду, а також до водних об`єктів загальнодержавного значення.

Своєю чергою, згідно статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до статті 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Статтею 123 ЗК України передбачено, що надання земельних ділянок державної власності у користування здійснюється, зокрема, органами виконавчої влади, які приймають рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Водночас, згідно зі статтею 3 ВК України усі водні об`єкти на території України становлять її водний фонд. До водного фонду належать: 1) поверхневі води: природні водойми (озера); водостоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об`єкти; 2) підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море.

Частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України, передбачено, що до земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами.

За правилами частин першої, третьої статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до статті 59 ЗК України громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і; берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

Відповідно до частин п`ятої статті 122 ЗК України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Своєю чергою частиною восьмою статті 122 ЗК передбачено, що Кабінет Міністрів України передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках, визначених статтею 149 цього Кодексу, та земельні ділянки дна територіального моря, а також у користування земельні ділянки зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Згідно зі статтею 5 ВК України до водних об`єктів загальнодержавного значення належать: 1) внутрішні морські води та територіальне море; 2) підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання; 3) поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків; 4) водні об`єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних. До водних об`єктів місцевого значення належать: 1) поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області і які не віднесені до водних об`єктів загальнодержавного значення; 2) підземні води, які не можуть бути джерелом централізованого водопостачання.

У відповідності до статті 6 ВК України води (водні об`єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об`єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

За змістом пункту 3 Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.1996 № 269 (у редакції постанови від 29.03.2002 № 431) внутрішні морські води України - це, зокрема, води заток, бухт, губ і лиманів, морів та проток, що історично належать Україні.

Згідно зі статтею 14 ВК України (пункти 2, 14-1) до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить розпорядження внутрішніми морськими водами, територіальним морем, а також акваторією морських портів.

До компетенції обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: погодження проектів водоохоронних зон; вирішення інших питань у галузі регулювання водних відносин, визначених законом (стаття 17-2 ВК України (у відповідній редакції)).

Застосовуючи наведені норми земельного і водного законодавства України у їх сукупності, Верховний Суд у постановах від 17 травня 2018 року у справі № 915/1134/16 (причал № 8), від 22 вересня 2021 року у справі № 910/11648/19 при розгляді спорів, що виникли у схожих правовідносинах, дійшли висновку про те, що управління та контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів, у тому числі розпорядження водними об`єктами загальнодержавного значення, належить до відання Кабінету Міністрів України.

У цих постановах Верховний Суд також дійшов висновку, що Бузький лиман є водним об`єктом загальнодержавного значення, оскільки відноситься до внутрішніх морських вод України.

У справі, яка переглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що спірна земельна розташована в акваторії Бузького лиману.

З огляду на встановлені обставини, вищенаведені позиції Верховного Суду є застосовними до правовідносин в межах цієї справи та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від таких висновків.

Щодо доводів відповідача про те, що спірним розпорядженням було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування саме земельної ділянки, а не на водний об`єкт, колегія суддів зазначає таке.

Статтями 79, 79-1 ЗК України передбачено, що земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженою Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року №376, встановлено, що межа земельної ділянки це сукупність ліній, що утворюють замкнений контур і розмежовують земельні ділянки.

Відповідно до статті 55 Закону України «Про землеустрій», встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів. Межі земельної ділянки в натурі (на місцевості) закріплюються межовими знаками встановленого зразка.

У разі, якщо межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) збігаються з природними та штучними лінійними спорудами і рубежами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, шляхами, шляховими спорудами, парканами, огорожами, фасадами будівель та іншими лінійними спорудами і рубежами тощо), межові знаки можуть не встановлюватися.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірна земельна ділянка є дном лиману, її межі лише частково збігаються зі штучними спорудами, з огляду на що неможливо встановити її межі в натурі та закріпити межовими знаками встановленого зразка.

Ураховуючи викладене, з огляду на те, що спірна територія не має такої обов`язкової ознаки земельної ділянки, як встановлених меж, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що вищезазначена територія не може бути об`єктом земельних правовідносин.

Верховний Суд, також вважає безпідставним покликання скаржника та відповідача на постанови Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 934 «Про межі акваторії морського порту Миколаїв»; від 03 червня 2013 року № 406 «Деякі питання акваторій морських портів» виходячи з наступного.

За змістом частини 1 статті 1 Закону України «Про морські порти України» акваторія морського порту (портова акваторія) - визначена межами частина водного об`єкта (об`єктів), крім суднового ходу, призначена для безпечного підходу, маневрування, стоянки і відходу суден;

Згідно частин 1-8 статті 8 Закону України «Про морські порти України» межами морського порту є межі його території та акваторії.

Межі території морського порту визначаються і змінюються Кабінетом Міністрів України, виходячи з положень ЗК України.

Межі акваторій морських портів визначаються і змінюються Кабінетом Міністрів України без порушення меж акваторій суміжних морських рибних портів та річкових портів. Відведення акваторії морського порту (надання в користування) адміністрації морських портів України здійснюється на підставі рішення Кабінету Міністрів України відповідно до закону.

Отже, саме на виконання вимог статті 8 Закону України «Про морські порти України», Кабінетом Міністрів України вищезазначеними постановами визначив межі акваторій морських портів, зокрема, морського порту Миколаїв.

Водночас, зазначені постанови не містять реалізації повноважень КМУ щодо водного об`єкту загальнодержавного значення, а саме щодо Бузького лиману.

Відповідач та третя особа стверджують, що спірна земельна ділянка входить до складу земельної ділянки площею 342,166га (кадастровий номер :07:002:0010), яка зареєстрована у Державному земельному кадастрі, власником якої у витязі визначено Миколаївську обласну державну адміністрацію.

Водночас вважають, що частина цієї земельної ділянки (342,166 га) може бути об`єктом земельних правовідносин, яким в праві розпоряджатися саме відповідач.

Проте, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що такі доводи не заслуговують на увагу з огляду на таке.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» (в редакції, чинній на час внесення відомостей до Державного земельного кадастру) відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі відповідної документації із землеустрою щодо формування земельних ділянок - у випадках, визначених ст.79-1 ЗК України, при їх формуванні; на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - у разі встановлення (відновлення) меж земельної ділянки за її фактичним використанням відповідно до ст.107 ЗК України та у разі зміни меж суміжних земельних ділянок їх власниками; на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель - за результатами інвентаризації земель; на підставі проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) - у разі виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв).

Аналогічні положення передбачені Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051.

Отже, внесення даних про земельні ділянки до Державного земельного кадастру, у тому числі змін до них, здійснюється на підставі документації із землеустрою.

Проте, представником відповідача під час судового засідання не було надано документацію із землеустрою щодо формування земельної ділянки площею 342,166 га для визначення чи є спірна земельна ділянка частиною земельної ділянки, яка належить відповідачу.

В свою чергу, згідно інформації відділу у Миколаївському районі Головного управління Держгеокадастру в області від 14.03.2017, що містяться з матеріалах справи, відомості про земельну ділянку площею 92,4226 га (кадастровий номер :07:002:0010) внесені до Державного земельного кадастру 14.04.2016 шляхом експортування із Локальної бази даних Центру ДЗК та ПРС . Документація щодо відведення зазначеної земельної ділянки в архіві відділу у Миколаївському районі Головного управління Держгеокадастру в області відсутня.

Також судом першої інстанції врахував, що в листі Головного управління Держгеокадастру в області від 15.06.2017 №10-14-0.32- 4528/2-17 зазначено про порушення законодавства при формуванні земельної ділянки площею 342,166 га (присвоєння кадастрового номеру).

Відповідно до статті 331 Цивільного кодексу України, право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення такого майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.

Отже, право власності на нерухоме майно виникає з моменту державної реєстрації такого права.

Згідно статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Згідно частини 1 статті 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення.

Отже, право власності на земельну ділянку виникає саме з моменту державної реєстрації прав на неї.

Разом з тим, згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, державним реєстратором не проводилася державна реєстрація виникнення права державної власності у Миколаївської обласної державної адміністрації на земельну ділянку площею 342,166га за кадастровим №:07:002:0010.

За такого правового регулювання, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що приймаючи оскаржуване розпорядження від 12 лютого 2019 року №35-р Миколаївська обласна державна адміністрація діяла поза межами наданих їй повноважень, а тому спірне розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.

Водночас Верховний Суд зазначає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій, фактично зводяться до переоцінки доказів. Проте таким доводам, з огляду на вищенаведені висновки, судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку з дотриманням норм матеріального права.

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року у справі № 400/1453/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

О.П. Стародуб

В.М. Шарапа