Справа № 640/17047/21
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2024-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2024 року

м. Київ

справа №640/17047/21

адміністративне провадження № К/9901/44608/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Смоковича М.І., Уханенка С.А.

за участю:

секретаря судового засідання: Волощука В.В.,

представника відповідача: Зозулі Т.М.,

розглянув як суд касаційної інстанції у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №640/17047/21

за позовом ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Центральної виборчої комісії на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, ухвалене у складі: головуючої судді Шейко Т.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року, ухвалену у складі: судді-доповідача Мельничука В.П., суддів Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія, відповідач) з вимогами:

- визнати протиправною та скасувати постанову ЦВК від 11 червня 2021 року № 230 «Про відмову в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782»;

- зобов`язати ЦВК повторно розглянути питання про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?», документи щодо реєстрації якої надійшли до Комісії 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що відповідач дійшов помилкових висновків про порушення зборами громадян України процедури створення ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

3. За доводами позивача, загальними зборами громадян України були виконані ключові умови, щоб уважати їх такими, що відбулися: у зборах взяло участь понад 300 виборців, на зборах було обрано персональний склад ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, а також її уповноваженого представника.

4. Водночас недоліки і помилки, про які зазначає відповідач в оскаржуваному рішенні, є незначними, у зв`язку з чим відмова у реєстрації ініціативної групи у зв`язку з вказаними помилками є проявом надмірного формалізму та формою невиправданого обмеження конституційного права на всеукраїнський референдум.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. 14 травня 2021 року до ЦВК надійшло письмове повідомлення ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 як організаторів зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

6. У вказаному повідомленні зазначалося, що 22 травня 2021 року о 12 годині (час початку реєстрації учасників зборів о 07 годині) у селі Березівка Бучанського району Київської області за адресою: вулиця Амстердамська, 1, «Експоцентр» (павільйон «А» та прилегла територія) відбудуться збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з метою схвалення пропозиції про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, затвердження формулювання питання, що пропонується на нього винести, та обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, а також формування персонального складу ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

7. Постановою ЦВК від 19.05.2021 № 215 «Про повідомлення ОСОБА_2 та інших стосовно проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, зареєстроване в Центральній виборчій комісії 14 травня 2021 року за № 21-30-6327», вирішено направити на збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою для посвідчення факту їхнього проведення представників ЦВК:

- ОСОБА_7 - заступника Голови ЦВК;

- ОСОБА_8 - члена ЦВК;

- ОСОБА_9 - члена ЦВК;

- ОСОБА_10 - члена ЦВК;

- ОСОБА_11 - члена ЦВК;

- ОСОБА_12 -члена ЦВК;

- ОСОБА_13 - начальницю юридичного управління Секретаріату ЦВК;

- ОСОБА_14 - заступника начальника Управління організації підготовки та проведення виборів і референдумів Секретаріату ЦВК;

- ОСОБА_15 - заступницю начальника відділу нормативно-правової роботи та експертизи проектів актів Юридичного правління Секретаріату ЦВК;

- ОСОБА_16 - головного консультанта першого відділу Управління організації підготовки та проведення виборів і референдумів Секретаріату ЦВК;

- ОСОБА_17 - помічницю члена ЦВК.

8. 22 травня 2021 року в селі Березівка Бучанського району Київської області за адресою: вулиця Амстердамська, 1, «Експоцентр» (павільйон «А» та прилегла територія) відбулися збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з такого питання: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?».

9. Згідно з протоколом зборів громадян України участь у зборах взяли 11 873 особи.

10. За пропозицію підтримати ініціативу щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою проголосувало 11 873 учасників зборів громадян України (одноголосно) (пункт 5 протоколу загальних зборів).

11. За пропозицію затвердити формулювання питання, що пропонувалося винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, а саме: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?» проголосувало 11 208 учасників зборів громадян України: «Проти» - 0, «Утримались» - 15, «Не брало участі в голосуванні» - 650 учасників зборів (пункт 6 протоколу загальних зборів).

12. Згідно з протоколом зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на цих зборах обрано ініціативну групу з 10 927 громадян України, якій доручено організувати збір підписів громадян України на підтримку ініціативи щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та здійснення інших функцій, передбачених Законом, а також особу, яка буде представляти інтереси ініціативної групи, - ОСОБА_1 (пункти 9-11 протоколу зборів).

13. 01 червня 2021 року позивачем до ЦВК для прийняття рішення стосовно реєстрації відповідної ініціативної групи подано документи зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою:

- протокол зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з доданими до нього обґрунтуванням позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (у повному та скороченому вигляді), списком учасників зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, списком членів ініціативної групи;

- письмові заяви членів ініціативної групи про згоду бути членом ініціативної групи;

- рішення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою про призначення уповноваженого представника ініціативної групи;

- письмову заяву особи про згоду бути уповноваженим представником ініціативної групи;

- висновок науково-правової експертизи Ради науково-правових експертиз при Інституті держави та права імені В.М. Корецького Національної академії наук України від 28.05.2021 № 126/90-е.

14. За наслідками перевірки належності організаторів та учасників Зборів громадян до числа виборців виявлено низку порушень, що зафіксовані службовими записками заступника керівника Служби розпорядника Державного реєстру виборців Секретаріату ЦВК Литвинюка А.А. від 04.06.2021, зареєстрованими у ЦВК 09 червня 2021 року за № 21-42/1-196 та за № 21-42/1-197.

15. Так, перевіркою списку учасників зборів громадян України та списку членів ініціативної групи було, зокрема, встановлено:

- у списках зазначені особи, які померли;

- у зборах брали участь особи, яким на день утворення ініціативної групи не виповнилося 18 років;

- у списках є записи про осіб, яким на день утворення ініціативної групи є більше 100 років;

- у списках деякі особи включені двічі.

16. У списках також було виявлено записи про осіб, які частково співпадають з відомостями Державного реєстру виборців за обліковими реквізитами (прізвище, ім`я по батькові, дата народження), записи про осіб, які неможливо співвіднести з відомостями з Державного реєстру виборців, записи про осіб, які вибули із зареєстрованого місця проживання.

17. З урахуванням виявлених під час перевірки помилок та неточностей у поданих документах член Комісії ОСОБА_11 листом від 07 червня 2021 року № 21-30-1934 звернувся до позивача з пропозицією надати Комісії виправлені документи для реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму не пізніше 12 години 10 червня 2021 року.

18. 10 червня 2021 року позивачем надано відповідачу виправлені (уточнені) відомості щодо осіб, які були включені до переліку помилок і неточностей, виявлених під час перевірки списку учасників зборів громадян України, списку членів ініціативної групи, а також персонального складу ініціативної групи, зазначеного у протоколі зборів.

19. За результатами перевірки належності організаторів та учасників зборів до числа виборців Комісію було виявлено, зокрема, що:

- до списку учасників зборів та списку членів ініціативної групи було включено 19 померлих осіб;

- до списку учасників зборів було включено 19 осіб, яким на день утворення ініціативної групи не виповнилося 18 років, а до списку членів ініціативної групи - 13 таких осіб;

- до списку учасників зборів 47 громадян були включені двічі, а до списку членів ініціативної групи - 25 громадян були включені двічі;

- у поданих документах стосовно 14 осіб, включених до списку членів ініціативної групи, не було надано заяв про згоду бути членом ініціативної групи.

20. Крім того, постановою ЦВК від 14 травня 2021 року №197 «Про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 05 травня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6095» ЦВК зареєструвала ініціативну групу всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з такого питання: «Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?».

21. 26 травня 2021 року член Комісії ОСОБА_11 звернувся із запитами до наукових установ і закладів освіти - Національної академії правових наук України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Інституту законодавства Верховної Ради України, у яких просив надати науково-консультативні висновки чи збігаються за змістом або по суті питання (1) «Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?» та (2) «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?».

22. У відповідь на запити члена ЦВК надійшли такі відповіді:

- від Інституту законодавства Верховної Ради України: висновок щодо питань, пропонованих для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 07 червня 2021 року № 22/108-1-15, у якому зазначено, що «Аналіз запропонованих питань дає підстави вважати, що їх предмети є тотожними, оскільки стосуються продажу земель сільськогосподарського призначення. Це дозволяє стверджувати, що ці питання по суті збігаються»;

- від Київського національного університету імені Тараса Шевченка: лист від 07 червня 2021 року № 01/429-26, у якому зазначено, що проведений лексико-семантичний і логіко-смисловий аналіз сформульованих питань дозволяє ствердити, що проаналізовані питання фактично є ідентичними і за змістом, і по суті;

- від Національної академії правових наук України: науково-консультативний висновок від 09 червня 2021 року № 522, згідно з яким відповідні питання «Збігаються за змістом та по суті».

23. Водночас, відповідно до висновку науково-правової експертизи Ради науково-правових експертиз при Інституті держави та права імені В.М. Корецького Національної академії наук України від 28 травня 2021 року № 126/90-е, який був доданий у складі документів для прийняття рішення стосовно реєстрації відповідної ініціативної групи, «Питання №1 і питання №2 є відмінними по суті, по формі та за правовим змістом».

24. 07 червня 2021 року позивачем, як уповноваженим представником ініціативної групи, до ЦВК до раніше поданих документів надано висновок експерта Українського бюро лінгвістичних експертиз від 04 червня 2021 року №056/127, у якому зазначено, зокрема, що порівнювані Питання 1 і Питання 2 з позицій лінгвістичної кваліфікації містять істотні розбіжності за змістом і по суті.

25. За результатами розгляду документів щодо реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?», документи щодо реєстрації якої надійшли до Комісії 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782, ЦВК 11 червня 2021 року, було прийнято постанову № 230 «Про відмову в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до ЦВК 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782», якою відмовлено в реєстрації вказаної ініціативної групи з підстав, передбачених частинами 2, 12 статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум» (далі - Постанова № 230).

26. Підставами для відмови в реєстрації ініціативної групи стали:

1) порушення вимог Закону під час утворення на Зборах громадян ініціативної групи;

2) на момент подання документів для реєстрації ініціативної групи вже була зареєстрована інша ініціативна група щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання, що по суті збігається з питанням, яке винесене на референдум зборами громадян 22.05.2021.

27. Не погоджуючись з указаним рішенням, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

28. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року, позов задоволено:

- визнано протиправною та скасовано постанову ЦВК від 11 червня 2021 року № 230 «Про відмову в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до ЦВК 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782»;

- зобов`язано ЦВК повторно розглянути питання про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?», документи щодо реєстрації якої надійшли до Комісії 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782;

- стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань ЦВК понесені ним судові витрати щодо сплати судового збору у розмірі 1 816, 00 грн.

29. Як зазначили суди попередніх інстанцій, висновок Комісії щодо порушення закону під час утворення ініціативної групи ґрунтувався на змісті звітів чотирьох представників ЦВК, які були відряджені на збори громадян. У цих звітах йшлося про те, що окремі особи проставляли підписи за себе та/або інших осіб; були випадки допуску до реєстрації осіб, які не підтвердили свою особу жодним документом; підрахунок голосів під час ухвалення рішень здійснювався у спосіб, що не давав можливості перевірити його достовірність, зокрема результат голосування проголошувався менш ніж за хвилину, що з урахуванням кількості учасників (понад 11 тисяч) дає підстави вважати, що реальний підрахунок голосів членами лічильної комісії не здійснювався.

30. Оцінюючи ці звіти та наведені у них аргументи, суди попередніх інстанцій зазначили, що ЦВК у рішенні не наводила змісту звітів інших членів ЦВК, що були відряджені на збори громадян, якими не було встановлено порушень під час проведення зборів громадян. На думку судів попередніх інстанцій, підтвердженням відсутності порушень під час проведення зборів є також лист Національної поліції України від 09 червня 2021 року № 7179/01/202021, відповідно до якого під час проведення зборів громадян публічну безпеку і порядок забезпечували 158 поліцейських; звернення, заяви, повідомлення громадян щодо вчинення правопорушень під час проведення зазначених зборів до органів Національної поліції України не надходили.

31. Суд попередніх інстанцій також вважали, що ані Закон України «Про всеукраїнський референдум», ані Роз`яснення окремих питань проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, затверджене постановою ЦВК від 29 квітня 2021 року № 190, не зобов`язують громадян, які бажають взяти участь у зборах, пред`являти документ, що посвідчує особу.

32. Щодо доводів про незадовільну роботу лічильної комісії, то суди попередніх інстанцій зазначили, що методика, форма і час підрахунку голосів учасників зборів громадян не встановлені жодним нормативно-правовим актом, а тому висновок окремих членів комісії про те, що підрахунок голосів проводився зі швидкістю, що ставить під сумнів достовірність його результатів, є їхньою суб`єктивною оцінкою, непідкріпленою будь-якими доказами.

33. Як зазначили суди попередніх інстанцій, для прийняття рішення достатньо наявності голосів «За» простої більшості зареєстрованих учасників зборів і жоден із членів комісії не ставив під сумнів, що прийняті на зборах рішення мали підтримку більшості зареєстрованих учасників, як того вимагає частина 8 статті 30 Закону України «Про всеукраїнський референдум».

34. Щодо порушень, які полягали у тому, що до списку учасників / членів ініціативної групи деякі особи включалися повторно, або що до вказаних списків було включено осіб, які померли, чи / та за відсутності згоди бути членом ініціативної групи, то суди попередніх інстанцій зазначили, що ці порушення, зважаючи на їх співвідношення із загальною кількістю учасників зборів / обраних членів ініціативної групи, є несуттєвими.

35. Суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до Закону України «Про всеукраїнський референдум» збори громадян України для утворення ініціативної групи мають налічувати не менш як триста виборців, а сама ініціативна група повинна складатися із не менш як шістдесяти громадян України, тоді як у спірних правовідносинах у зборах взяло участь 11 837 громадян, а до складу ініціативної групи було обрано 10 927. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що 66 помилкових записів (із 11 873 наявних у списках учасників зборів громадян, що складає близько 0,5% від загальної кількості) не може бути підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи. Такий підхід також суперечить іншим рішенням ЦВК за подібних обставин, зокрема постановам ЦВК від 18 січня 2006 року №233, від 03 лютого 2006 року №403.

36. Суди попередніх інстанцій також не погодилися з висновками ЦВК про те, що питання, яке пропонується винести на референдум, за своїм змістом (суттю) є тотожним питанню, що вже винесене на всеукраїнський референдум за народною ініціативою зборами громадян, ініціативна група яких вже зареєстрована ЦВК.

37. Як зауважили суди попередніх інстанцій, в оскаржуваній постанові ЦВК не зазначила причин, з яких вона не взяла до уваги два наукові висновки, відповідно до яких питання, які пропонується винести на всеукраїнський референдум двома різними ініціативними групами, містять істотні розбіжності за змістом та по суті. Натомість висновок Інституту законодавства Верховної Ради України від 07 червня 2021 року № 22/108-1-15, на який послався відповідач в оскаржуваній постанові, підготовлений невстановленою особою, без зазначення її посади, наукового ступеня та освіти; а висновок Національної академії правових наук України від 09 червня 2021 року № 522, яким також керувався відповідач, виготовлено головним науковим співробітником НАПрН України, доктором юридичних наук ОСОБА_18 , який, виходячи із наявної у висновку інформації, не має наукового ступеню у галузі філологічних наук.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

38. 06 грудня 2021 року до Суду від ЦВК надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року, у якій відповідач, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення вимог процесуального права, просить указані судові рішення скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд.

39. Як на підставу для касаційного оскарження, ЦВК посилається на пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

40. Скаржник доводить, що обставини, на яких ґрунтуються висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, були встановлені на підставі недопустимих доказів.

41. Так, в частині, що стосувалася тотожності суті питання «Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?» та «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?», суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що встановлення цих обставин потребує проведення семантико-лінгвістичного аналізу тексту фахівцями філологічних наук, з огляду на що визнали неналежними і недопустимими доказами висновок Інституту законодавства Верховної Ради України, Науково-консультативний висновок Національної академії правових наук, що були покладені в основу Постанови №230.

42. Водночас суди попередніх інстанцій вважали належними і допустимими доказами висновок науково-правової експертизи Ради науково-правових експертиз при Інституті держави та права імені В.М. Корецького Національної академії наук України та висновок експерта Українського бюро лінгвістичних експертиз, у яких були зроблені висновки про те, що досліджуванні питання є відмінними за змістом і суттю.

43. Скаржник, посилаючись на правові позиції, викладені в постанові Верховного Суду від 09 червня 2021 року у справі № 1140/3197/18, 12 липня 2021 року у справі №766/12142/16-а, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 грудня 2019 року № 522/1029/18, зазначає, що висновок є належним та допустимим доказом за умови, що в ньому зазначено про те, що експерт обізнаний про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок, і що він підготовлений для подання до суду; у разі, коли висновок експертизи наданий стороною як додаток до позовної заяви, тобто проведений відповідною експертною установою за клопотанням сторони чи її представника, такий висновок може розцінюватися лише як письмовий доказ, який підлягає дослідженню в судовому засіданні та відповідній оцінці.

44. Проте обидва висновки, покладені в основу мотивів судів попередніх інстанцій щодо обґрунтованості заявлених позовних вимог, не містили посилання на обізнаність експертів про відповідальність за завідомо неправдивий висновок, як це вимагається частиною сьомою статті 101 КАС України. Отже, скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовували висновок про відмінність двох питань за змістом і по суті недопустимими доказами.

45. Скаржник доводить, що на підставі недопустимого доказу суди попередніх інстанцій також встановили відсутність у ЦВК підстав для відмови в реєстрації ініціативної групи, передбачених пунктом 1 частини другої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум».

46. Так, в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій посилалися на те, що доказом відсутності порушень Закону України «Про всеукраїнський референдум» під час проведення зборів громадян є лист Національної поліції України від 09 червня 2021 року № 7179/01/202021, в якому зазначалося, що «Під час проведення зборів громадян публічну безпеку забезпечували 158 поліцейських. Звернення, заяви, повідомлення громадян щодо вчинення правопорушень під час проведення зазначених зборів до органів Національної поліції не надходили».

47. Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій безпідставно ототожнили поняття «дотримання порядку проведення зборів громадян та утворення ініціативної групи на таких зборах» та «дотримання публічного порядку».

48. Скаржник також доводить, що за наслідками аналізу документів, поданих для реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, ЦВК було встановлено, що до списку учасників зборів було включено 19 осіб, яким на день утворення ініціативної групи не виповнилося 18 років, до списку членів ініціативної групи було включено 17 померлих осіб.

49. Водночас суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що ці порушення не впливають на законність проведення зборів громадян та, відповідно, на утворення ініціативної групи. Проте, як доводить скаржник, встановлення точної кількості учасників зборів громадян та дійсних результатів голосування питань порядку денного таких зборів є передумовою для висновку про те, що рішення на зборах громадян приймалося більшістю зареєстрованих учасників зборів.

50. Таким чином, скаржник вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність порушення Закону України «Про всеукраїнський референдум» під час утворення ініціативної групи зроблено з неправильним застосуванням частини другої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум» та з порушенням статті 90 КАС України щодо оцінки доказів.

51. Щодо наявності підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, то скаржник зазначив, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частин другої та дванадцятої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум» в частині того, чи є виявлені ЦВК порушення вимог частин другої, шостої-дев`ятої, одинадцятої-чотирнадцятої статті 30 Закону України «Про всеукраїнський референдум» помилками і неточностями, які могли бути виправлені та уточнені відповідно до абзацу 2 частини другої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум».

52. Скаржник доводить, що помилкою і неточностями в розумінні абзацу 2 частини другої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум» є пропуск букви, або слова, невдалий чи неточний термін, словосполучення, що не є перешкодою для розуміння змісту викладених даних. Помилки і неточності у списку зборів громадян, які підлягають виправленню та уточненню, можуть полягати у неправильному зазначенні прізвища, імені, по батькові, дати народження учасників зборів.

53. Однак недостовірне зазначення у протоколі зборів громадян кількості учасників зборів та результатів голосування питань порядку денного, включення до ініціативної групи померлих осіб за їх "письмовими заявами" не можуть вважатися помилками і неточностями, які підлягають виправленню.

54. Скаржник також вважає, що потребує висновку Верховного Суду питання застосування частини дванадцятої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум» в частині того, чи необхідні спеціальні знання в галузі філології для вирішення того, чи збігаються два питання, які пропонується винести на всеукраїнський референдум, за змістом чи по суті.

55. Скаржник доводить, що визначення того, чи збігається питання за змістом чи по суті з питанням, яке винесене на всеукраїнський референдум зареєстрованою ініціативною групою, є, насамперед, правовим питанням, а суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування частини дванадцятої статті 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум».

56. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

57. На думку позивача, суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що характер та обсяг помилок, які встановила Комісія, був незначними, а тому є обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій, що окремі недоліки в поданих документах не могли бути підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

58. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.

59. У зв`язку з тривалою непрацездатністю судді Кашпур О.В. розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівник секретаріату Касаційного адміністративного суду призначений повторний автоматизований розподіл справи.

60. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Смоковича М.І., Уханенка С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

61. Правові засади здійснення народного волевиявлення через всеукраїнський референдум, його організацію та порядок проведення визначено Законом України «Про всеукраїнський референдум» від 26 січня 2021 року № 1135-IX (далі - Закон № 1135-IX).

62. Статтею 1 Закону № 1135-IX визначено, що всеукраїнський референдум є формою безпосередньої демократії в Україні, способом здійснення влади безпосередньо Українським народом, що полягає у прийнятті (затвердженні) громадянами України рішень шляхом голосування у випадках і порядку, встановлених Конституцією України та цим Законом.

63. Згідно з частинами першою, другою статті 29 Закону № 1135-IX народна ініціатива щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою здійснюється шляхом збирання підписів не менш як 3 мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній області.

64. Збір підписів під ініціативою щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою здійснює ініціативна група всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, що утворюється і діє відповідно до цього Закону.

65. Порядок утворення ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою визначено статтею 30 Закону № 1135-IX.

66. Відповідно до статті 30 Закону № 1135-IX ініціативна група всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (далі - ініціативна група) утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь не менш як триста виборців (частина перша статті 30 Закону № 1135-IX).

67. Організаторами зборів можуть бути лише виборці (частина друга статті 30 Закону № 1135-IX).

68. ЦВК своїм рішенням направляє на збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою представника (представників) для посвідчення факту проведення зборів. Таким представником ЦВК може бути член ЦВК, працівник Секретаріату ЦВК або регіонального чи територіального представництва ЦВК (частина п`ята статті 30 Закону № 1135-IX).

69. Перед початком зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою проводиться реєстрація учасників, складається їх список із зазначенням прізвища, власного імені, по батькові, дати народження, виборчої адреси, відомостей про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, кожного учасника. Кожний учасник зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою навпроти свого прізвища ставить особистий підпис, що засвідчує його участь у зборах. Персональні дані учасників є конфіденційною інформацією. Особи, які мають доступ до цієї інформації для виконання вимог цього Закону, несуть відповідальність за її незаконну обробку (частина шоста статті 30 Закону № 1135-IX).

70. На зборах громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою обираються голова та секретар зборів, лічильна комісія, затверджується порядок денний зборів, до якого включаються питання про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, формулюється питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, затверджується обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (у повному та скороченому вигляді), формується персональний склад ініціативної групи (частина сьома статті 30 Закону № 1135-IX).

71. У разі якщо більшість зареєстрованих учасників зборів щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою проголосує за проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, затвердження формулювання питання і тексту законопроекту про втрату чинності відповідним законом України або окремими його положеннями, що пропонується на нього винести (у випадку ініціювання всеукраїнського референдуму з питання, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 3 цього Закону), та обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, з числа учасників зборів обирається ініціативна група, якій доручається організація збору підписів громадян України на підтримку ініціативи щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та здійснення інших функцій, передбачених цим Законом (частина восьма статті 30 Закону № 1135-IX).

72. Ініціативна група складається не менш як з шістдесяти громадян України, які на день її утворення мають право голосу. Збори утворюють лише одну ініціативну групу. На зборах складається список членів ініціативної групи із зазначенням прізвища, власного імені, по батькові, дати народження, виборчої адреси, відомостей про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, кожного члена ініціативної групи (частина дев`ята статті 30 Закону № 1135-IX).

73. На зборах громадян також обирається особа, яка буде представляти інтереси ініціативної групи (далі - уповноважений представник ініціативної групи), про що складається рішення, що підписується головою та секретарем зборів. У заяві про призначення уповноваженого представника ініціативної групи зазначаються: 1) прізвище, власне ім`я, по батькові; 2) громадянство; 3) день, місяць і рік народження; 4) місце роботи, займана посада (заняття); 5) виборча адреса, контактний номер телефону. До заяви додається письмова згода особи бути уповноваженим представником ініціативної групи (частина десята статті 30 Закону № 1135-IX).

74. За результатами зборів громадян України (далі - збори) оформляється протокол, в якому зазначаються: 1) дата, місце проведення, кількість учасників; 2) інформація про обрання голови та секретаря зборів; 3) хід обговорення питань порядку денного, а також питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, сформульоване з урахуванням вимог, передбачених цим Законом; 4) результати голосування питань порядку денного; 5) персональний склад ініціативної групи та інформація про уповноваженого представника ініціативної групи відповідно до частини десятої цієї статті.

75. Протокол підписують голова та секретар зборів. Текст законопроекту про втрату чинності законом України або окремими його положеннями, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (у разі ініціювання всеукраїнського референдуму з питання, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 3 цього Закону), обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, список учасників зборів, список членів ініціативної групи є додатками до протоколу зборів та його невід`ємними частинами (частина 11 статті 30 Закону № 1135-IX).

76. До документів, зазначених у частині одинадцятій цієї статті, додається письмова заява кожної особи, включеної до ініціативної групи, про її згоду бути членом ініціативної групи (частина дванадцята статті 30 Закону № 1135-IX).

77. Письмова заява про згоду бути членом ініціативної групи повинна містити прізвище, власне ім`я, по батькові такої особи, дату її народження, відомості про виборчу адресу та місце фактичного проживання, відомості про документи, що посвідчують її особу та підтверджують громадянство України, згоду бути членом ініціативної групи, дату написання заяви та підпис (частина тринадцята статті 30 Закону № 1135-IX).

78. У десятиденний строк з дня проведення зборів уповноважений представник ініціативної групи передає до Центральної виборчої комісії підписані головою і секретарем зборів документи проведених зборів, а саме: 1) протокол зборів (з додатками); 2) письмові заяви кожного з членів ініціативної групи про згоду бути членом ініціативної групи; 3) рішення зборів про призначення уповноваженого представника ініціативної групи; 4) письмову заяву особи про згоду бути уповноваженим представником ініціативної групи.

79. Список учасників зборів і список членів ініціативної групи подаються до Центральної виборчої комісії з дотриманням вимог законодавства про захист персональних даних в електронному вигляді у формі відкритих даних шляхом їх надсилання на офіційну електронну пошту Центральної виборчої комісії у строк, визначений цією частиною (частина чотирнадцята статті 30 Закону № 1135-IX).

80. Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 1135-IX ЦВК у десятиденний строк здійснює аналіз дотримання вимог цього Закону під час утворення ініціативної групи, а також аналіз документів, передбачених частиною чотирнадцятою статті 30 цього Закону, на предмет їх відповідності вимогам цього Закону, Конституції України та приймає постанову про реєстрацію ініціативної групи або про відмову в реєстрації ініціативної групи із зазначенням мотивів такого рішення.

81. Згідно з частиною другою статті 31 Закону № 1135-IX відмова в реєстрації ініціативної групи може бути прийнята на підставі:

1) порушення вимог цього Закону під час утворення ініціативної групи та/або невідповідності питання чи тексту законопроекту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, вимогам цього Закону;

2) висновку Конституційного Суду України про невідповідність Конституції України питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

82. Помилки і неточності, виявлені в поданих документах, якщо їх наявність не є перешкодою для розуміння змісту викладених відомостей, підлягають виправленню або уточненню у порядку, встановленому ЦВК, і не є підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи.

83. Згідно з частиною дванадцятою статті 31 Закону № 1135-IX ЦВК відмовляє в реєстрації іншим ініціативним групам, уповноваженим збирати підписи виборців на підтримку ініціативи проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань, що за змістом чи по суті збігаються з питанням, яке винесене на всеукраїнський референдум за народною ініціативою зборами громадян щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, та обрана ними ініціативна група вже зареєстрована Центральною виборчою комісією.

VI. Позиція Верховного Суду

84. Всеукраїнський референдум за народною ініціативою проголошується Президентом України на вимогу не менш як 3-х мільйонів громадян України, які мають право голосу. Збір підписів щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою здійснює ініціативна група всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, порядок утворення якої визначено у статті 30 Закону № 1135-IX.

85. Цей порядок передбачає:

1) організацію і проведення зборів не менш як трьохсот виборців, на яких більшість зареєстрованих учасників зборів має проголосувати за проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та обрати з числа учасників зборів ініціативну групу, а з числа членів ініціативної групи - уповноваженого представника ініціативної групи;

2) реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою рішенням ЦВК.

86. Для реєстрації ініціативної групи ЦВК аналізує дотримання зборами громадян вимог Закону № 1135-IX під час утворення ініціативної групи, а також перевіряє документи, передбачені частиною чотирнадцятою статті 30 Закону № 1135-IX (протокол зборів; письмові заяви членів ініціативної групи про згоду бути членом ініціативної групи; рішення зборів про призначення уповноваженого представника ініціативної групи; письмову заяву особи про згоду бути уповноваженим представником ініціативної групи), на предмет їх відповідності вимогам Закону № 1135-IX і Конституції України.

87. Пунктом 1 частини другої статті 31 Закону № 1135-IX визначено, що порушення вимог Закону № 1135-IX під час утворення ініціативної групи є підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи. Водночас в цій же статті міститься застереження про те, що помилки і неточності, виявлені в поданих документах, якщо їх наявність не є перешкодою для розуміння змісту викладених відомостей, підлягають виправленню або уточненню у порядку, встановленому ЦВК, і не є підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи.

88. Як установили суди попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах до списку учасників зборів 47 громадян були включені двічі, а до списку членів ініціативної групи - 25 громадян були включені двічі; до списку учасників зборів було включено 19 померлих осіб, 17 з яких було також включено до списку членів ініціативної групи; до списку учасників зборів було включено 19 осіб, яким на день утворення ініціативної групи не виповнилося 18 років, а до списку членів ініціативної групи - 13 таких осіб; у поданих документах стосовно 14 осіб, включених до списку членів ініціативної групи, не було надано заяв про згоду бути членом ініціативної групи.

89. У касаційній скарзі ЦВК наполягає на тому, що вказані факти за своїм характером є саме порушеннями Закону №1135-IX і не підпадають під ознаки помилки, неточності, що за правилами частини другої статті 31 Закону № 1135-IX підлягають виправленню / уточненню.

90. Суд погоджується з аргументами ЦВК про те, що включення до списків учасників зборів та до складу ініціативної групи померлих, неповнолітніх чи осіб без їхньої згоди тощо не є помилкою і неточністю у значенні Закону №1135-IX, адже відповідний запис не може бути виправлений унаслідок його недійсності через істотний дефект.

91. Проте суд уважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що вказані факти, враховуючи інші обставини, не могли бути перешкодою для реєстрації ініціативної групи.

92. Дотримання вимог Закону № 1135-IX під час проведення загальних зборів та утворення ініціативної групи є беззаперечно важливим для принципу правової визначеності, проте таке дотримання повинно відповідати меті, установленій Законом, а перевірка дотримання цих норм не повинна зводитися до виключно формальних дій з боку органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням Закону, та створювати надмірні перешкоди для здійснення народного волевиявлення у формі референдуму.

93. Організаційні (процедурні) обмеження, передбачені статтями 30-31 Закону №1135-IX, відповідно до яких ініціативна група реєструється за умови подання до ЦВК документів, що мають відповідати низці вимог щодо форми і змісту, не можуть набувати абсолютного значення.

94. Застосування цих обмежень повинно спиратися на принцип пропорційності, тобто має бути здійснена оцінка відповідності між застосовуваним обмеженням і його метою. Обмеження права не повинно бути настільки жорстким, щоб позбавляти змісту саме право. Отож формальне, абсолютизоване застосування встановлених вимог щодо реєстрації ініціативної групи, без зіставлення значення конституційного права на всеукраїнський референдум за народною ініціативою та допущених порушень (помилок / неточностей) може призвести до невиправданого обмеження такої важливої у демократичному суспільстві форми народовладдя як референдум. Це особливо важливо, коли референдум не є предметом ініціативи публічної влади.

95. У Рішенні Конституційного Суду України від 15 жовтня 2008 року №23-рп/2008 (справа про проголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою) зазначено, що український народ відповідно до частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України є єдиним джерелом влади, яку він здійснює безпосередньо і не може бути ніким обмежений або позбавлений права висловлювати свою волю на всеукраїнському референдумі. Ініціатива громадян України щодо проведення такого референдуму у разі дотримання конституційної процедури організації і проведення його початкової стадії повинна бути реалізована відповідно до чинного законодавства.

96. Відповідно до параграфу 4 «Спеціальні вимоги до референдумів, що проводяться на вимогу частини електорату або за народною ініціативою (якщо вони передбачені Конституцією)» розділу ІІІ Кодексу належної практики щодо референдумів (CDL-AD (2007) 008rev), ухваленого Радою з демократичних виборів на 19 засіданні (Венеція, 16 грудня 2006 року) та Венеціанською Комісією на 70 пленарній сесії (Венеція, 16-17 березня 2007 року) факультативний референдум, який проводиться на вимогу частини електорату, вимагає збору підписів. Важливо, щоб усі підписи перевірялися. Успіх чи невдача ініціативи чи вимоги референдуму не повинні визначатися через підписний лист, який може містити надто велику кількість недійсних підписів, чи, навпаки, може не містити жодного, тоді як інші підписні листи можуть бути повними таких підписів. У крайньому разі деякі підписи можуть не перевірятися, якщо безсумнівно встановлено, що зібрано необхідну згідно із законом кількість дійсних підписів.

97. Подібні вимоги до оцінки підписних листів чи окремих записів у них як умови для реєстрації кандидатів на виборах встановлені й у Керівних принципах щодо виборів, ухвалених Венеціанською Комісією на 51 пленарній сесії (Венеція, 5-6 липня 2002 року), відповідно до підпункту iv пункту 1.3 розділу І якого процес перевірки має охоплювати всі підписи; однак після того, як буде беззаперечно встановлено, що необхідне число підписів уже зібрано, інші підписи можуть не перевірятися.

98. У цьому контексті Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно звернули увагу на те, що відповідно до Закону № 1135-IX збори громадян України для утворення ініціативної групи мають налічувати не менш як триста виборців, а сама ініціативна група повинна складатися із не менш як шістдесяти громадян України, тоді як у спірних правовідносинах у зборах взяло участь 11 837 громадян, а до складу ініціативної групи було обрано 10 927.

99. При цьому кількість осіб, яка з тих чи інших причин не могла бути включена до списку учасників зборів (через смерть, недосягнення повноліття, або внаслідок «задвоєння») становила менше одного відсотка - 86 із 11 873, і що такий обсяг об`єктивно недійсних записів у списках учасників зборів / учасників ініціативної групи не може нівелювати юридичного значення ініціативи на проведення референдуму інших учасників зборів, порушень в оформленні якої ЦВК не встановила.

100. Установлені ЦВК порушення у поданих для реєстрації ініціативної групи документах підлягали усуненню шляхом подання уточнених списків зборів та членів ініціативної групи з виключення осіб, які не могли брати участь у зборах та / або бути обраними до складу ініціативної групи, приведенням інших відомостей, відповідно до скоригованої загальної кількості учасників заборів / членів ініціативної групи.

101. З урахуванням викладеного Суд не встановив неправильного застосування частини другої статті 31 Закон № 1135-IX судами попередніх інстанцій.

102. Суд відхиляє доводи касаційної скарги з приводу того, що суди попередніх інстанцій встановили обставини відсутності порушень Закону №1135-IX під час проведення зборів на підставі недопустимого доказу - листа Національної поліції України від 09.06.2021 № 7179/01/202021, в якому зазначалося, що «Під час проведення зборів громадян публічну безпеку забезпечували 158 поліцейських. Звернення, заяви, повідомлення громадян щодо вчинення правопорушень під час проведення зазначених зборів до органів Національної поліції не надходили».

103. Так, скаржник доводить, що суди безпідставно ототожнили поняття «дотримання порядку проведення зборів громадян та утворення ініціативної групи на таких зборах», вжите у частині другій статті 31 Закон № 1135-IX, та «дотримання публічного порядку», про що йдеться у вказаному листі.

104. Суд ураховує, що, виходячи з положень статті 31 Закону №1135-IX, саме ЦВК є органом, уповноваженим здійснювати аналіз дотримання вимог Закону № 1135-IX під час утворення ініціативної групи, у зв`язку з чим лист Національної поліції України від 09.06.2021 №7179/01/202021 дійсно не міг підтвердити або спростувати те, що процес утворення ініціативної групи пройшов без порушень вимог Закону № 1135-IX.

105. Водночас зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що висновок судів попередніх інстанцій про відсутність порушень Закону № 1135-IX під час проведення зборів громадян у спірних правовідносинах передовсім ґрунтувався на власній оцінці тих доказів, на які спиралася ЦВК, ухвалюючи Постанову №230: звітах членів ЦВК, які були направлені на збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою; службових записок заступника керівника Служби розпорядника Державного реєстру виборців Секретаріату ЦВК ОСОБА_19 від 04 червня 2021 року, зареєстрованих в Центральній виборчій комісії 09 червня 2021 року за № 21-42/1-196 та за № 21-42/1-197 та інших.

106. З урахуванням викладеного, Суд не погоджується з доводами скаржника про те, що встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи у вказаній частині ґрунтувалися в цілому на недопустимих доказах.

107. Щодо аргументів касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій частини дванадцятої статті 31 Закону № 1135-IX, то Суд зазначає таке.

108. Частиною дванадцятою статті 31 Закону № 1135-IX визначено, що ЦВК відмовляє в реєстрації іншим ініціативним групам, уповноваженим збирати підписи виборців на підтримку ініціативи проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань, що за змістом чи по суті збігаються з питанням, яке винесене на всеукраїнський референдум за народною ініціативою зборами громадян щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, та обрана ними ініціативна група вже зареєстрована ЦВК.

109. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що порівняння змісту чи суті питань, що винесені на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, є можливим при проведенні семантико-лінгвістичного аналізу тексту фахівцями філологічних наук.

110. Посилаючись на те, що висновок Інституту законодавства Верховної Ради України від 07 червня 2021 року № 22/108-1-15 та висновок Національної академії правових наук України від 09 червня 2021 року № 522 підготовлені особами, які не є фахівцями філологічних наук, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вказані висновки (у яких йшлося про збіг за своєю суттю питань, що пропонується винести на референдум двома різними ініціативними групами) є неналежними і недопустимими доказами.

111. Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що для визначення того, чи збігаються за змістом чи по суті питання, що пропонується винести на референдум, проведення семантико-лінгвістичного аналізу тексту фахівцями філологічних наук у межах експертизи не є визначальним.

112. Судова експертиза призначається у разі дійсної потреби у спеціальних знаннях для встановлення обставин, які входять до предмета доказування, тобто у разі, коли висновок експерта не можуть замінити інші засоби доказування.

113. Завданням семантико-текстуальної (лінгвістичної) експертизи є встановлення змісту понять, лексичного значення слів або словосполучень, використаних в тих чи інших текстах, їх стилістичного забарвлення, змістовного навантаження, характеру інформації тощо, зокрема які значення мають слова, словосполучення, фрази; яким є об`єктивний зміст досліджуваного словосполучення, речення, тексту, групи текстів.

114. Запитання (1) «Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?» та (2) «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?» з точки зору лексичного значення слів і смислового навантаження є відмінними.

115. Водночас Суд зазначає, що референдум проводиться з питання загальнодержавного значення, вирішення якого впливає на долю всього Українського народу та має суспільний інтерес, а тому для цілей застосування частини дванадцятої статті 31 Закону № 1135-IX значення має не стільки збіг питань за змістом з погляду лінгвістики, скільки подібність / однаковість відповідних питань за своєю юридичною суттю (змістом) і / або наслідками. Виходячи з вимог до запитань, що можуть бути винесені на всеукраїнський референдум, проведення двох і більше поспіль референдумів із змістовно тотожних питань, чи різних аспектів сутнісно однакових питань не допускається.

116. Європейські демократичні стандарти проведення референдумів вимагають, щоб питання, яке виноситься на референдум, мали предметну та процедурну придатність.

117. У вже згаданому Кодексі належної практики щодо референдумів (CDL-AD (2007) 008rev; пункти 27-31 параграфу 2 розділу ІІІ) зазначено, що процедурна придатність охоплює три аспекти: єдність форми, єдність змісту та єдність ієрархічного рівня. Текст, що виноситься на референдум, може бути викладений у різних формах: конкретно сформульований проєкт поправки до конституції, законодавчого акта чи іншого заходу; скасування чинного положення; питання у принципі або конкретної пропозиції, не викладеної у формі конкретного положення і відомої як «пропозиція у загальному формулюванні».

Голосування «Так» щодо питання у принципі або пропозиції у загальному формулюванні є лише етапом, за яким мають іти внесення законопроєкту та наступне прийняття закону. Поєднання конкретно сформульованого проєкту з пропозицією у загальному формулюванні чи з питанням у принципі призведе до плутанини, що перешкодить виборцям бути інформованими про значення їх голосів і, таким чином, зашкодить їх вільному голосуванню. Ще більш суворою вимогою щодо вільного голосування є дотримання єдності змісту. Виборця не можна закликати голосувати одночасно щодо декількох питань без внутрішнього взаємозв`язку у припущенні, що він може підтримувати одне питання і бути проти іншого. Коли перегляд тексту охоплює декілька різних аспектів, перед народом слід поставити низку питань. Проте повний перегляд тексту, зокрема Конституції, не може стосуватися виключно тісно пов`язаних аспектів.

118. Отже, якщо запитання чи окремі його частини, що виноситься на всеукраїнський референдум, є суперечливим, допускає неоднозначне тлумачення тощо, то для встановлення його дійсного змісту суд або учасники справи можуть ініціювати проведення відповідної експертизи.

119. Проте порівняння відповідних питань для цілей застосування частини дванадцятої статті 31 Закону № 1135-IX (порівняння двох питань, винесених різними ініціативними групами, на предмет збігу за змістом чи по суті) знаходиться у площині права (стосуються процедурної і предметної придатності), у зв`язку з чим таке питання не може бути предметом висновку експерта.

120. Суд погоджується з доводами Комісії про те, що обидва питання спрямовані на врегулювання суспільних відносин, пов`язаних із реалізацією конституційного права власності на землю, зокрема права розпорядження землями (земельними ділянками) сільськогосподарського призначення.

121. Запитання «Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?» та «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?» співвідносяться як загальне (родове) та конкретне (видове). Ствердні відповіді на вказані питання за своїми наслідками є взаємовиключними і такими, що унеможливлюють реалізацію ймовірних результатів референдуму.

122. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій неправильно застосували частину дванадцяту статті 31 Закону № 1135-IX і дійшли помилкових висновків про те, що питання, яке пропонується винести на всеукраїнський референдум зборами громадян, документи щодо реєстрації ініціативної групи яких надійшли до ЦВК 01 червня 2021 року №21-30-6782, не збігається за змістом / суттю з питанням, яке вже винесено на всеукраїнський референдум зборами громадян, ініціативна група яких зареєстрована постановою ЦВК від 14 травня 2021 року №197.

123. Отже, висновки ЦВК, викладені в Постанові №230, про те, що в спірних правовідносинах були передбачені частиною дванадцятої статті 31 Закону № 1135-IX підстави для відмови в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до ЦВК 01.06.2021 та зареєстровані за № 21-30-6782, є обґрунтованими.

124. Відповідно до частин першої, третьої статті 351 суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

125. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

126. Рішення судів попередніх інстанцій у цій справі ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням вимог процесуального права, у зв`язку з чим підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.

VII. Судові витрати

127. Частинами першою-третьою статті 139 КАС України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

128. При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

129. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

130. Зміст викладених положень дає підстави для висновку, що витрати суб`єкта владних повноважень у вигляді сплати судового збору не включаються до судових витрат, які підлягають розподілу за наслідками розгляду справи.

131. Інших витрат, зокрема, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відповідач під час розгляду справи не поніс.

VІIІ. Виконання судових рішень

132. Верховний Суд ухвалою від 09 грудня 2021 року зупинив виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року, до закінчення його перегляду в касаційному порядку.

133. За правилами частини третьої статті 375 КАС України суд касаційної інстанції в постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).

134. Ураховуючи, що рішення судів попередніх інстанцій за наслідками касаційного перегляду скасовані, то питання про поновлення їхнього виконання не вирішується.

135. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

136. Касаційну скаргу Центральної виборчої комісії задовольнити.

137. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року скасувати.

138. Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

139. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Повний текст постанови складено 05 червня 2024 року

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: М. І. Смокович

С. А. Уханенко