Справа № 380/7521/23
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2024 року

м. Київ

справа № 380/7521/23

адміністративне провадження № К/990/44355/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Тацій Л.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільчої системи «Львівгаз»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправними і скасування постанови та розпорядження

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Грень Н.М. від 24 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Гінди О.М., Гудима Л.Я. та Ніколіна В.В. від 21 листопада 2023 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2023 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільчої системи «Львівгаз» (далі - АТ «Львівгаз»; позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП; Нацкомісія; відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати:

- постанову НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 126 про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» у розмірі 850 тис. грн за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови), а саме: пункту 2.1, підпунктів 6, 14, 16, 19, 21, 27, 29, 30 та 31 пункту 2.2 глави 2, підпунктів 6 та 8 пункту 2.5 глави 2 Ліцензійних умов, пункту 1 глави 1 розділу ХІV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493 (далі - Кодекс ГТС), пункту 4.1 Типового договору транспортування природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2497 (далі - Типовий договір транспортування), абзацу четвертого 2 глави 2 та абзацу 2 пункту 4 глави 3 розділу V Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 (далі - Кодекс ГРМ), пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 21 вересня 2017 року № 1156 (далі - Стандарти та вимоги), пункту 6.4 глави 6 Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 6 листопад 2020 року № 2033 (далі - Методика);

- розпорядження НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 21-р про усунення АТ «Львівгаз» вказаних порушень вимог законодавства та Ліцензійних умов.

2. На обґрунтування позовних вимог АТ «Львівгаз» зазначало, що є підприємством, яке бере участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу відповідно до постанови НКРЕКП від 1 листопада 2022 року № 1375; заборгованість перед Товариством з обмеженою відповідальністю «Оператор ГТС України» (далі - ТОВ «Оператор ГТС України») є предметом розгляду у чотирьох судових справах (№ 914/2718/20, № 914/2587/21, № 910/19206/21 та № 914/279/23).

Перераховані Товариству з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» (далі - ТОВ «ЙЕ Енергія») кошти отримані за рахунок здійснення АТ «Львівгаз» господарської діяльності, не мають відношення до здійснення ліцензійної діяльності з розподілу природного газу та виникнення заборгованості перед ТОВ «Оператор ГТС України», сформовані за рахунок нетарифних джерел; позивач може на власний розсуд розпоряджатися отриманою платою за діяльність з розподілу природного газу. Нацкомісія не взяла до уваги пояснення позивача, що порушення термінів надання звітності на паперових носіях пов`язані із захворюванням в 2021 року на коронавірусну інфекцію частини працівників АТ «Львівгаз»; електронна звітність подавалася вчасно. На невиконання у повному обсязі заходів відповідно до Плану розвитку газорозподільної системи на 2021- 2030 рр. газорозподільного підприємства АТ «Львівгаз», затвердженого постановою НКРЕКП від 30 грудня 2020 року № 2799 (зі змінами) (далі - розділ I (2021 рік) Плану розвитку), у частині придбання авто, запланованого на березень 2022 року, вплинула військова агресія у лютому 2022 року російської федерації проти України.

АТ «Львівгаз» не порушило терміни надання НКРЕКП звітності за ІІ квартал 2021 року на паперових носіях; дотрималося термінів надання послуги у частині видачі споживачу технічних умов та проєктів договорів на приєднання до газорозподільної системи; виконало всі заходи Інвестиційних програм за 2018 та 2020 роки; наявність негативних небалансів у деяких звітних періодах 2021 року зумовлена відсутністю на ринку пропозицій продавців природного газу, які могли б покрити обсяги виробничо-технологічних втрат та нормативних витрат за цінами, передбаченими тарифом на розподіл природного газу; неможливість укладення 100 % актів розмежування балансової належності та експлуатаційної відповідальності зі споживачами пов`язано з непроживанням значної частини абонентів за місцем надання послуги з розподілу природного газу та відмовою частини абонентів підписувати такі договори; періодичну повірку лічильників газу неможливо забезпечити через обмеження для виконання планових завдань з повірки, прикордонне розташування ліцензійної діяльності та непроживання постійно частини абонентів, різних типів лічильників, не адаптованих до заміни без зварювальних робіт та визнання після повірки непридатними приблизно 30 % лічильників.

Щодо цільового використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, у 2021 році АТ «Львівгаз» отримало збиток у зв`язку з невключенням в тариф статті витрат «плата за експлуатацію майна, що належить державі», невідповідність установленої в структурі тарифу середньої вартості природного газу на виробничо-технологічні втрати та власні потреби фактичній вартості, збільшення витрат на електроенергію, паливо-мастильні матеріали, спецодяг та сировину, ріст цін на послуги сторонніх організацій

Нацкомісія в один день (24 січня 2023 року) своїм розпорядженням зобов`язала АТ «Львівгаз» усунути порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов до 15 березня 2023 року, та, не дочекавшись усунення порушень, наклала штраф у досить значному розмірі для такого виду відповідальності, що, на думку позивача, носить дискримінаційний підхід.

3. Відповідач заперечував проти задоволення позову. У відзиві на позовну заяву покликався на те, що у Нацкомісії наявні повноваження як стосовно здійснення заходів державного контролю, так і приймати рішення про усунення порушень, виявлених під час перевірки. АТ «Львівгаз» порушило строки подачі звітності, встановлені інструкціями щодо заповнення, затвердженими постановою НКРЕКП від 7 липня 2016 року № 1234 «Про затвердження форм звітності НКРЕКП щодо здійснення моніторингу на ринку природного газу та інструкцій щодо їх заповнення»; можливість вчасного подання звітності у встановлений законодавством строк залежала виключно від волевиявлення позивача.

АТ «Львівгаз» на 31 грудня 2021 року недовиконало План розвитку газорозподільної системи АТ «Львівгаз» на 2021- 2030 рр., профінансувало заходи розділу І (2021 рік) на суму 195 055,43 тис. грн із запланованих 203 790,20 тис. грн та закрило актами/видатковими накладними 113 182,40 тис. грн, що є 58,0 % від фактичного фінансування; не провело нарахування об`ємів газу за чотирма особовими рахунками розрахунковим методом на рівні обсягу споживання; не надало 97 споживачам компенсацію за недотримання стандартів та вимог, не повірило 86,90 % лічильників газу, за якими необхідно було провести у 2021 році повірку; належно не виконало постанову НКРЕКП від 23 липня 2021 року № 1162 «Про накладення штрафу на АТ «Львівгаз»; не забезпечило протягом 2021 року своєчасної збалансованості свого портфоліо балансування, що призвело до негативного небалансу природного газу в обсязі 107 723,26 тис. куб. м; не оформило акти розмежування балансової належності з споживачами у кількості 6570 одиниць, має заборгованість перед оператором газотранспортної системи (далі - оператор ГТС). Фактична структура тарифу на послуги розподілу природного газу не відповідає складовим витрат, установлених структурою тарифів, затверджених постановою НКРЕКП від 30 грудня 2020 року № 2776 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Львівгаз».

Позивач не зазначив про застосування санкції, аналогічної тій, що застосовувалася до нього у постанові НКРЕКП від 18 листопада 2021 року № 2245 «Про застереження щодо недопущення надалі АТ «Львівгаз» порушень вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; не надав доказів наявності певної ознаки на підтвердження факту дискримінації; за наявності оплати за фактично не отриманий природний газ АТ «Львівгаз» має заборгованість перед ТОВ «Оператор ГТС України», що може свідчити про неефективне використання коштів.

Включення АТ «Львівгаз» до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу, не свідчить про автоматичне припинення зобов`язань за раніше укладеними договорами транспортування природного газу у частині розрахунків за надані послуги. Обставини у справах № 914/2718/20, № 914/2587/21, № 910/19206/21 та № 914/279/23 не відносяться до предмета спору в цій справі.

4. АТ «Львівгаз» у відповіді на відзив зазначало, що Нацкомісія не наділена абсолютними дискреційними повноваженнями щодо застосування штрафних санкцій, оскільки така санкція має відповідати конкретному виду порушення, визначеному у межах закону.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 24 липня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року, позов задовольнив частково:

- визнав протиправною та скасував постанову НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 126 «Про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання»;

- визнав протиправним та скасував розпорядження НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 21-р «Про усунення порушень АТ «Львівгаз» у частині зобов`язання АТ «Львівгаз» усунути порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов, а саме, здійснення розрахунків із оператором ГТС за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договорами транспортування природного газу;

- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог.

6. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що заборгованість АТ «Львівгаз» перед ТОВ «Оператор ГТС України» виникла не з його вини, а у зв`язку з перевищенням фактичної вартості послуг з розподілу природного газу над тарифною виручкою, передбаченою тарифом на розподіл природного газу, встановленого Нацкомісією; така заборгованість підлягає врегулюванню відповідно до Закону України від 14 липня 2021 року № 1639-IX «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» (далі - Закон № 1639-IX). Експерт Державного науково-дослідного експертно-криміналістичного центру МВС України надав висновок від 16 червня 2023 року № СЕ-19-23/27790-ЕК про те, що використання АТ «Львівгаз» тарифної виручки для проведення попередньої оплати на закупівлю газу на власні потреби у ТОВ «ЙЕ Енергія» документально не підтверджено.

НКРЕКП визначила розмір штрафу, виходячи з порушення АТ «Львівгаз» строків та умов розрахунків із оператором ГТС за надані послуги транспортування, яке оператор газорозподільчої системи (далі - оператор ГРС) не вчиняв, тому залишення чинним штрафу не відповідає принципу пропорційності, а суд неуповноважений визначати інший розмір штрафу. Також суди дійшли висновку про визнання протиправним та скасування оскаржуваного розпорядження НКРЕКП у частині вимог до АТ «Львівгаз» щодо здійснення розрахунків із ТОВ «Оператор ГТС України» за надані послуги транспортування.

7. Суд апеляційної інстанції, відхиляючи доводи відповідача щодо непоширення Закону № 1639-IX на спірні правовідносини, зазначив, що незатверження порядку врегулювання заборгованості не може бути підставою для застосування до позивача відповідальності за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. НКРЕКП не погодилася з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року, звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. НКРЕКП у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 59 Закону України від 9 квітня 2015 року № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), абзацу 7 частини четвертої статті 22 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), пунктів 1.2 та підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов щодо обов`язку оператора ГРС дотримуватися строків та умов розрахунків із оператором ГТС за надані послуги транспортування, а також відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування зазначених норм права у питанні вжиття Нацкомісією до суб`єкта господарювання, що здійснює господарську діяльність з розподілу природного газу на підставі ліцензії, якого включено до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу, відповідно до Закону № 1639-IX, заходів реагування (санкцій) за результатами проведення перевірки та встановлення порушення підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов оператором ГРС.

На думку скаржника, стаття 59 Закону № 329-VIII та абзац 7 частини четвертої статті 22 Закону № 1540-VIII мають тлумачитися на користь того, що єдиною підставою для звільнення суб`єкта господарювання від відповідальності за порушення законодавства у сфері енергетики та комунальних послуг є строк давності притягнення до відповідальності, а включення оператора ГРС до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу, не є такою підставою; включення позивача до такого Реєстру не свідчить про автоматичне припинення зобов`язань за раніше укладеними договорами транспортування природного газу у частині розрахунків за надані послуги.

Також скаржник покликається на відсутність мотивів стосовно висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо оцінки інших 15 порушень позивачем вимог законодавства та Ліцензійних умов, виявлених під час проведення перевірки, та недопустимість як доказу оціненого судами висновку експерта Державного науково-дослідним експертно-криміналістичним центром МВС України від 16 червня 2023 року № СЕ-19-23/27790-ЕК.

10. АТ «Львівгаз» не скористалося правом подати відзив на касаційну скаргу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. НКРЕКП подала касаційну скаргу 28 грудня 2023 року.

12. Верховний Суд ухвалою від 17 січня 2024 року відкрив касаційне провадження.

13. Відповідач разом з касаційною скаргою надав до Суду квитанцію № 418692, сформовану засобами підсистеми ЄСІТС «Електронний суд», про доставку 28 грудня 2023 року о 10:38 матеріалів касаційної скарги до електронного кабінету позивача. Копія ухвали Верховного Суду від 17 січня 2024 року доставлена 18 січня 2024 року до електронного кабінету АТ «Львівгаз».

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що 1 листопада 2022 року НКРЕКП постановою № 1375 включила АТ «Львівгаз» до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу, відповідно до Закону № 1639-IX.

15. Нацкомісія у період 2- 29 грудня 2022 року згідно з Планом здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2022 рік, затвердженим постановою НКРЕКП від 17 листопада 2021 року № 2222, та посвідченням від 22 листопада 2022 року № 402 провела планову перевірку АТ «Львівгаз».

16. 29 грудня 2022 року Нацкомісія зафіксувала результати перевірки у складеному акті № 376.

17. 24 січня 2023 року Нацкомісія на засіданні, яке проводилось у формі відкритого слухання, розглянула акт і встановила такі порушення АТ «Львівгаз» вимог законодавства та Ліцензійних умов:

- пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, Кодексу ГРС, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме:

- підпункту «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону України від 16 червня 2011 року № 3533-VI «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» у частині забезпечення встановлення лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується: комплексно, у тому числі для опалення, - до 1 січня 2012 року; для підігріву води та приготування їжі - до 1 січня 2016 року,

- пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС та пункту 4.1 Типового договору транспортування у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування,

- абзацу четвертого пункту 2 глави 2 розділу V Кодексу ГРС (у редакції, чинній до 17 листопада 2021 року) у частині надання замовнику протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви про приєднання дозволу на приєднання, проєкту договору на приєднання, проєкту технічних умов приєднання та відповідних рахунків щодо їх оплати,

- абзацу другого пункту 3 глави 2 розділу V Кодексу ГРМ у частині незабезпечення оператором ГРМ порядку приєднання об`єкта чи земельної ділянки замовника (будівництво газових мереж зовнішнього газопостачання від місця забезпечення потужності до точки приєднання) протягом тримісячного строку після укладання договору на приєднання,

- пункту 2.1 глави 2 Стандартів та вимог (у редакції, чинній до 10 листопада 2022 року) у частині забезпечення мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів при наданні послуг з розподілу природного газу споживачу або замовнику (у випадках недотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів під час приєднання до газових мереж),

- пункту 2.3 глави 2 Стандартів та вимог у частині сплати оператором ГРМ споживачу або замовнику (у разі недотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів під час приєднання до газових мереж) компенсації у розмірах, наведених у додатку 1 до Стандартів та вимог,

- пункту 6.4 глави 6 Методики у частині забезпечення достовірності документів, що подаються оператором ГРМ для встановлення розмірів нормативних втрат/витрат газу;

- підпункт 6 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині складання звітності, затвердженої НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та подання її до НКРЕКП у встановленому порядку;

- підпункт 14 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Кодексу ГРС, а також виконання умов укладених із споживачами договорів розподілу природного газу відповідно до Типового договору розподілу природного газу, затвердженого НКРЕКП;

- підпункт 16 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки), у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;

- підпункт 19 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині надання в десятиденний термін на письмову вимогу постачальника договору на виконання робіт, пов`язаних з припиненням/обмеженням газопостачання його споживачам, підключеним до газорозподільної системи ліцензіата;

- підпункт 21 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, зокрема розділ I (2021 рік) Плану розвитку;

- підпункт 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договорами транспортування природного газу;

- підпункт 29 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, затверджених НКРЕКП;

- підпункт 30 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині надання НКРЕКП документів, інформації та звітності, що містять достовірні дані, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП (але не менш як протягом 10 робочих днів, крім запитів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю);

- підпункт 31 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині виконання рішень НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та чинним законодавством, а саме підпунктів 1, 3 та 4 пункту 2 постанови НКРЕКП від 23 липня 2021 року № 1162 «Про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання»;

- підпункт 6 пункту 2.5 глави 2 Ліцензійних умов у частині укладання актів розмежування балансової належності та експлуатаційної відповідальності сторін з суміжними суб`єктами ринку природного газу, у тому числі із споживачами;

- підпункт 8 пункту 2.5 глави 2 Ліцензійних умов у частині забезпечення періодичної повірки (у тому числі демонтажу, транспортування, монтажу та ремонту) лічильників газу, які встановлені для розрахунків за спожитий природний газ побутовими споживачами (населенням) для їх побутових потреб, за власний рахунок незалежно від того, чи є ліцензіат власником лічильника.

18. Нацкомісія за результатами засідання по розгляду акта прийняла постанову № 126 про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» у розмірі 850 тис. грн та розпорядження № 21-р, яким зобов`язала позивача усунути вказані порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов у встановлені НКРЕКП строки.

19. Позивач оскаржив постанову Нацкомісії про накладення штрафу та розпорядження про усунення порушень у цій справі.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

24. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року у повній мірі не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на таке.

26. За частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія (Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

27. Частинами першою-третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

28. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту, щодо якого здійснювалася перевірка, або уповноваженій ним особі.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкції, передбаченої цим Законом (частина п`ята статті 19 Закону № 1540-VIII).

29. Відповідно до частини другої статті 22 Закону № 1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

30. Закон № 329-VIII, який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, передбачає аналогічні санкції у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу, у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

31. Пунктом 5 частини четвертої статті 59 Закон № 329-VIII передбачено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у розмірі від 3000 до 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню за ряд порушень.

32. У справі, що розглядається, Нацкомісія застосувала до АТ «Львівгаз» штраф за порушення, зокрема підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, у розмірі 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

33. Зазначений пункт Ліцензійних умов вимагає від ліцензіата (оператора ГРС) при провадженні ліцензованої діяльності здійснювати розрахунки із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

34. Суди попередніх інстанцій встановили, що АТ «Львівгаз» має заборгованість перед ТОВ «Оператор ГТС України» за надані послуги у 2021 році за договором на транспортування природного газу від 4 лютого 2020 року № .

35. Водночас заборгованість операторів ГРС, в тому числі підтвердженої судовими рішенням та/або реструктуризованої, за договорами транспортування природного газу, укладеними з особою, що здійснює функції оператора ГТС з 1 січня 2020 року, яка виникла з 1 січня 2020 року до 28 лютого 2022 року, підлягає врегулюванню відповідно до Закону № 1639-IX.

36. За визначеннями, наданими у статті 1 Закону № 1639-IX, процедура врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) суб`єктів ринку природного газу - заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) за природний газ та послуги з його транспортування шляхом проведення взаєморозрахунків та реструктуризації заборгованості, а також списання неустойки (штрафу, пені), інфляційних нарахувань, процентів річних, нарахованих на таку заборгованість у разі її погашення.

Реєстр підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу (далі - Реєстр) - відкритий загальнодоступний перелік підприємств та організацій, які є учасниками процедури врегулювання заборгованості відповідно до цього Закону. Реєстр розміщується на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Учасники процедури врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) - постачальники природного газу, оператори газорозподільних систем та оператор газосховищ, включені до Реєстру, а також особа, що здійснювала функції оператора газотранспортної системи до 31 грудня 2019 року включно, особа, що здійснює функції оператора газотранспортної системи з 1 січня 2020 року, акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», товариство з обмеженою відповідальністю «Газопостачальна компанія «Нафтогаз Трейдинг», товариство з обмеженою відповідальністю «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України», розпорядники коштів державного бюджету, органи, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

37. Для участі у процедурі врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) суб`єкти ринку природного газу включаються до Реєстру, який веде Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (стаття 3 Закону № 1639-IX).

38. Отже, Нацкомісія включає оператора ГРС до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу (далі - Реєстр), лише у випадку необхідності врегулювання державою певного виду заборгованості, визначеного положеннями статті 1 зазначеного Закону.

39. Із огляду на статтю 4 Закону № 1639-IX за рахунок видатків державного бюджету здійснюються взаєморозрахунки в цілях погашення заборгованості та грошових зобов`язань, що визначені статтею 1 цього Закону, для врегулювання обсягів перевищення фактичної вартості послуг з розподілу природного газу за даними звітності, поданої операторами газорозподільних систем до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (у тому числі до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики), над тарифною виручкою, передбаченою тарифами на розподіл природного газу, встановленими Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (у тому числі Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики), з урахуванням отриманих компенсацій витрат, збільшених на суму податку на додану вартість за ставкою, яка діяла у відповідних періодах надання послуг з розподілу природного газу, включену у вартість послуги для кінцевого споживача, які виникли за період надання послуг з 1 січня 2020 року по 31 жовтня 2021 року, - в цілях погашення заборгованості операторів газорозподільних систем за договорами транспортування природного газу, укладеними з особою, що здійснює функції оператора газотранспортної системи з 1 січня 2020 року, а також за договорами постачання/купівлі-продажу природного газу для покриття об`ємів (обсягів) фактичних втрат та виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільній системі для забезпечення фізичного балансування газорозподільної системи та власної господарської діяльності, укладеними з товариством з обмеженою відповідальністю «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України».

40. Таким чином, ця заборгованість виникає у зв`язку з встановленням Нацкомісією тарифу на розподіл природного газу, який не відповідає фактичній вартості послуг з розподілу природного газу за даними звітності, поданої операторами газорозподільних систем.

Взаєморозрахунки учасників процедури врегулювання заборгованості (операторів ГРС) у результаті перевищення обсягу фактичної вартості послуг з розподілу природного газу над тарифною виручкою, передбаченою тарифами на розподіл природного газу, встановленими Нацкомісією, здійснюються за рахунок видатків державного бюджету.

41. У пояснювальній записці до проекту Закону України «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» (розміщеній за посиланням https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/756682) зазначено, що його метою є регламентувати на законодавчому рівні модель та механізми урегулювання боргів на ринку природного газу з урахуванням чинників їх виникнення та з використанням ринкових механізмів урегулювання, створюючи тим самим законодавчі підстави для подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу.

Одним із механізмів урегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу та підприємств теплоенергетики за природний газ, а також послуги з його розподілу і транспортування - є проведення учасниками централізованих взаєморозрахунків із залученням видатків державного бюджету, зумовлених необхідністю відшкодування збитків та втрат суб`єктів господарювання, спричинених, насамперед, державним регулюванням цін та тарифів в житлово-комунальній сфері та на енергетичних ринках в цілому, а також іншими діями чи бездіяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування.

42. Прийнявши рішення про включення АТ «Львівгаз» до Реєстру, Нацкомісія визнала неможливість здійснення оператором ГРС розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

43. Учасник процедури врегулювання заборгованості може бути виключений з Реєстру з підстав, передбачених частиною третьою статті 3 Закону № 1639-IX.

44. До виключення з Реєстру прострочена заборгованість оператора ГРС за договорами транспортування природного газу погашається відповідно до процедур, установлених Законом № 1639-IX.

45. У такому разі після включення АТ «Львівгаз» до Реєстру НКРЕКП не мала підстав зобов`язувати оператора ГРС здійснити розрахунки із оператором ГТС, які здійснюється за рахунок видатків державного бюджету, оскільки таке порушення Ліцензійних умов не знайшло свого підтвердження під час судового розгляду.

46. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що розпорядження НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 21-р стосовно зобов`язання АТ «Львівгаз» усунути порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов є протиправним і таким, що слід скасувати.

47. Разом з тим, Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП про накладення штрафу.

48. За частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії; пункт 3) та пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія; пункт 8).

49. На принципах обґрунтованості та пропорційності також повинен ґрунтуватися порядок розгляду та вирішення суб`єктом владних повноважень питання накладення штрафів на суб`єктів господарювання у межах адміністративної процедури, передбаченої Законом України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX).

50. Адміністративний орган зобов`язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону (частина третя статті 8 Закону № 2073-IX).

51. За статтею 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган повинен дотримуватися принципу пропорційності під час під час прийняття адміністративних актів.

Адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

52. Мотивування (обґрунтування) адміністративного акта в письмовій формі повинно забезпечувати особі можливість правильно його зрозуміти та реалізувати своє право на оскарження адміністративного акта (абзац 2 частини першої статті 72 Закону № 2073-IX).

53. У справах щодо оскарження рішень (постанов) контролюючих органів про накладення санкцій суди не мають обмежуватися лише перевіркою дотримання таким органом процедури притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності, але й повинні надавати оцінку обґрунтованості та пропорційності адміністративного акта.

54. Відповідно до частини сьомої статті 59 Закону № 329-VIII за одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії.

55. Адміністративний суд перевіряє додержання оператором ГРС (ГТС) Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу (транзиту) природного газу, вимог Закону № 329-VIII та встановлює наявність підстав або безпідставність застосування НКРЕКП санкції(й) у виді попередження про необхідність усунення порушень та/або накладення штрафу.

56. За недоведеності порушення суб`єктом ринку природного газу Ліцензійних умов або вимог Закону № 329-VIII, винесена Регулятором постанова про накладення штрафу має визнаватися судом протиправною та скасовуватися відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 Закону № 329-VIII.

57. Проте за результатами здійснених НКРЕКП заходів державного контролю діяльності операторів ГРС та ГТС Регулятор може встановлювати більш ніж одне порушення суб`єктом ринку природного газу Ліцензійних умов та вимог, передбачених Законом № 329-VIII.

58. У випадку множинних порушень Ліцензійних умов суд може визнати протиправними та скасувати окремі положення розпорядження НКРЕКП щодо попередження про необхідність усунення порушень.

Надалі оператор ГРС (ГТС) має забезпечити виконання розпорядження Регулятора у частині нескасованих положень.

59. Рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу приймається Регулятором у розмірі, передбаченому частиною четвертою статті 59 Закону № 329-VIII, за одне та більше порушень Ліцензійних умов та вимог Закону.

60. НКРЕКП, приймаючи постанову про накладення штрафу, зобов`язана обґрунтовувати застосування до суб`єкта господарювання відповідного розміру штрафу, а у випадку множинних порушень - пояснити мотиви, з яких комісія виходила, здійснюючи обрахунок штрафу.

61. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій припустили, що Нацкомісія наклала на АТ «Львівгаз» штраф лише за одне порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов, при цьому, залишили поза увагою, що постанова НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 126 про накладення штрафу приймалася щодо множинних порушень, доведеність яких не була спростована під час судового розгляду, оскільки розпорядження НКРЕКП від 24 січня 2023 року № 21-р визнано протиправним та скасовано судом першої інстанції лише у частині зобов`язання АТ «Львівгаз» усунути порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов; в іншій частині вказаний індивідуальний акт залишився обов`язковий до виконання АТ «Львівгаз».

62. Рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальність сторін, диспозитивність і офіційне з`ясування всіх обставин у справі - це принципи адміністративного судочинства відповідно до частини третьої статті 2 КАС України.

63. При цьому на суб`єкта владних повноважень (відповідача) покладається обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності з огляду на абзац перший частини другої статті 77 КАС України.

64. Суд же вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9 КАС України).

65. Із огляду на предмет спору та встановлені обставини у справі, суди попередніх інстанцій усупереч принципам адміністративного судочинства не з`ясували мотиви, з яких виходила НКРЕКП, визначаючи розмір штрафу в межах санкції від 3000 до 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян відповідно до абзацу першого пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII; не надали оцінки співмірності (пропорційності) розміру штрафу 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та виявлених Регулятором порушень Ліцензійних умов, і, як наслідок - дійшли необґрунтованого висновку, що оскаржувана постанова є протиправною та підлягає скасуванню у повному обсязі.

66. Висновок суду першої інстанції про неможливість визначення під час розгляду справи розміру штрафу є частково правильним, оскільки суди не мають відповідних повноважень підміняти Нацкомісію та визначати конкретний вид і розмір відповідальності.

67. Проте обставини цієї справи не вимагають від суду втручання в дискреційні повноваження НКРЕКП та визначати новий розмір штрафу у межах власного розсуду. Правосуддя у такому випадку здійснюється у спосіб перевірки судом відповідності розміру санкції принципами обґрунтованості та пропорційності.

68. У випадку множинних порушень Ліцензійних умов суд має виділити із санкції порушення на ринку природного газу, які не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.

Інші ж порушення Ліцензійних умов, що залишилися неспростованими, мають оцінюватися судами як підстави для застосування до суб`єкта господарювання штрафу в меншому розмірі у розрізі критеріїв пропорційності, відповідності штрафу виду, тривалості та тяжкості порушення, завданій шкоді.

69. Суд звертає увагу на те, що санкція за скоєння правопорушення на ринку природного газу, передбачена частиною четвертою статті 59 Закону № 1540-VIII, розраховується з відсотку річного доходу (виручки) (пункти 1- 3 зазначеної частини статті) або інтервалу значень, що обчислюються в неоподатковуваних мінімумах доходів громадян (пункти 4- 6 зазначеної частини статті).

70. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій не оцінили мотиви, з яких НКРЕКП 24 січня 2023 року приймала постанову № 126 про накладення штрафу саме у розмірі 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, помилково вважали, що недопущення АТ «Львівгаз» порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов є підставою для скасування зазначеної постанови у повному обсязі та звільнення позивача від відповідальності за правопорушення на ринку природного газу.

71. Слід також зазначати, що з 2 липня 2023 року діє редакція статті 59 Закону № 329-VIII, доповнена абзацом двадцять другим, якою додатково передбачено, що штрафи, передбачені цією статтею, мають бути ефективними, стримуючими та пропорційними, а їх розмір має відповідати виду, тривалості та тяжкості порушення, завданій споживачам шкоді та потенційній вигоді від торгівлі з використанням інсайдерської інформації, маніпулювання або спроби маніпулювання на оптовому енергетичному ринку.

72. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

73. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

74. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

75. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

77. Врахувавши зазначене, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції у частині визнання протиправною та скасування постанови Нацкомісії від 24 січня 2023 року № 126 про накладення штрафу - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

78. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України не здійснює новий розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Cуд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року у справі № 380/7521/23 у частині визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24 січня 2023 року № 126 про накладення штрафу - скасувати, передати справу у цій частині на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року у справі № 380/7521/23 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: Л.В. Тацій

В.М. Шарапа