Справа № 160/11921/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2024-05-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

28 травня 2024 року

м. Київ

справа №160/11921/20

адміністративне провадження № К/9901/41786/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Андрієнко Вікторії Анатоліївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року (суддя: Олійник В.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року (судді: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербак А.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Офісу Генерального прокурора, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У вересні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Держави в особі Державної казначейської служби України (далі - відповідач 1), Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач 2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Офісу Генерального прокурора (далі - третя особа), у якому просив:

стягнути із Держави України за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 965 728,60 грн за період з липня 2015 року по березень 2020;

визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури протиправною та стягнути на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 32 106,00 грн за період з квітня 2020 року по серпень 2020 року.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на порушення його права власності щодо отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ), виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що Закон України від 28 грудня 2014 року №80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закон №80-VIII) і Закон України від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон №79-VIII) прийняті пізніше Закону №1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 цього Закону.

При цьому суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою КМУ від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505).

Відтак, з огляду на нарахування позивачеві у спірний період заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного постановою КМУ №505, тобто з урахуванням положень Закону №80-VIII та Закону №79-VIII, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що йому заробітну плату нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом.

Водночас суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 втратила чинність 26 березня 2020 року, і це Рішення не може вплинути на спірні правовідносини за період з липня 2015 року по березень 2020 року, оскільки такі виникли до ухвалення вказаного Рішення, яке не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Щодо позовних вимог у частині стягнення на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 32106,00 грн за період з квітня 2020 року по серпень 2020 року, суди попередніх інстанцій, пославшись на норми Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX), вказали на їхню необґрунтованість.

Суди в цій справі зауважили, що позивач у спірний період не мав статусу прокурора ані обласної, ані окружної прокуратури, тому дії відповідача щодо нарахування позивачеві посадового окладу у період з квітня 2020 року по серпень 2020 року на підставі постанови КМУ №505 відповідали приписам чинного на той час законодавства.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

Адвокат Андрієнко В.А. подала в інтересах ОСОБА_1 до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, покликаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник вказує, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Позиція інших учасників справи

Дніпропетровською обласною прокуратурою та Офісом Генерального прокурора подано відзиви на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки вони прийняті з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Державною казначейською службою України відзиву на касаційну скаргу не подано.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року (судді: Кашпур О.В., Радишевська О.Р., Уханенка С.А.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Андрієнко Вікторії Анатоліївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби, Дніпропетровської обласної прокуратури, третя особа - Офіс Генерального прокурора про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди.

Розпорядженням №166/0/78-24 від 05 лютого 2024 року заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 05 лютого 2024 року визначено склад колегії суддів: Загороднюк А.Г. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2024 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 з 12 червня 2003 року працював на різних посадах в органах прокуратури Дніпропетровської області, зокрема, з 09 квітня 2015 року по 14 грудня 2015 року обіймав посаду прокурора міста Тернівки Дніпропетровської області, з 15 грудня 2015 року - посаду прокурора відповідних відділів прокуратури Дніпропетровської області.

З червня 2016 року по березень 2017 року та з квітня 2020 року по липень 2020 року позивач перебував у відпустках для догляду за дитиною.

У період роботи з липня 2015 року по серпень 2020 року заробітна плата позивача обраховувалася відповідно до постанови КМУ №505, а не статті 81 Закону №1697-VІІ, у зв`язку з чим, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, він звернувся до суду за захистом своїх прав шляхом пред`явлення позову про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта.

Джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року, приписами частини першої статті 81 якого закріплено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством (частина друга статті 81 Закону №1697-VII).

Приписами частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

Законом України від 06 грудня 2016 року №1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: «посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку з чим внесено ряд змін до Закону №1697-VII, у тому числі до статті 81.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Приписами частини п`ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.

Згідно з частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується КМУ.

Частиною дев`ятою статті 81 Закону №1697-VII внормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Згідно з частинами першою та другою статті 89 Закону №1697-VII (у первинній редакції) фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

Відповідно до частин першої та другої статті 89 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-IX) фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проєктами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.

Статтею 90 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

За правилами статей 8, 13 Закону України від 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються КМУ, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Приписами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України закріплено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (у редакції Закону №79-VIII, який набрав чинності 01 січня 2015 року) передбачено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідно до пункту 9 «Прикінцеві положення» Закону №80-VIII норми і положення, зокрема, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Аналогічні положення закріплені у пункті 11 «Прикінцеві положення» Закону України від 25 грудня 2015 року №928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

Постановою КМУ №505 (зі змінами) затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з відповідними додатками. Надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці, з-поміж іншого, установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів. Визначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці (пункти 1, 2, 6 цієї постанови).

Приписами пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX внормовано, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМУ, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Закон №113-IX є чинним та неконституційним у встановленому законом порядку не визнавався.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування (пункт 1 резолютивної частини Рішення). Положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (пункт 2 резолютивної частини Рішення).

Відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

У статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII «Про Конституційний Суд України» закріплено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Окрім цього у статті 97 вказаного Закону визначено, що Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку (частина перша).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Згідно із частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Частиною четвертою статті 347 КАС України передбачено, що про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв.

Кількісний критерій відображає той факт, що вона наявна не в одній якійсь конкретній справі, а в невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі.

Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням відповідачем оплати праці позивача відповідно до правових норм, які в подальшому Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Основному Закону України. Позивач це розцінює як невиплату йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з липня 2015 року по серпень 2020 року, з чим він пов`язує завдання йому матеріальної шкоди, суму якої розраховує як різницю між отриманим відповідно до постанови КМУ №505 та визначеним частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII посадовим окладом.

За кількісним критерієм, який вочевидь має вагоме, але не визначальне значення, спори з таким предметом позову набули значного поширення. Зокрема в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду відкрито провадження (або прийнято до провадження) ухвалами від 05 липня 2021 року у справі №200/893/21-а (провадження №К/9901/22712/21), від 06 грудня 2021 року у справі №160/11921/20 (провадження №К/9901/41786/21), від 14 лютого 2022 року у справі №280/3888/21 (провадження №К/990/3522/22), від 20 листопада 2023 року у справі №420/9554/20 (провадження №К/990/33137/23), від 11 березня 2024 року у справі №160/6949/20 (провадження №К/9901/4565/21) та інші. Крім цього, у зв`язку з направленням на новий судовий розгляд, подібні за предметом спору справи №440/557/21, 520/2904/21 перебувають у провадженні Полтавського та Харківського окружних адміністративних судів.

Із цього приводу також варто зауважити, що відповідно до частини першої статті 14 Закону №1697-VII загальна чисельність працівників органів прокуратури становить не більше 15000 осіб, зокрема загальна чисельність прокурорів становить не більше 10000 осіб.

Згідно з інформацією з відкритих джерел на цей час посади прокурорів обіймають загалом більше 9000 осіб, що є виразником потенційної кількості спорів з аналогічним предметом. Також на цей критерій впливає універсальність висновку суду для правовідносин, що виникають з визнання неконституційною правової норми щодо оплати праці і звернення працівника із цих підстав до суду за сатисфакцією, адже позиція суду у такій справі може мати значення не лише у сфері діяльності органів прокуратури, а й охоплювати спори, не пов`язані проходженням публічної служби.

Обґрунтовуючи за якісним критерієм наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду як такої, що містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, судова колегія керується таким.

Усталена позиція Верховного Суду у справах, спірні правовідносини в яких тією чи іншою мірою вимагають юридичної оцінки правильності застосування судами попередніх інстанцій положень Закону №1697-VII, у контексті норм законів №80-VIII, №79-VIII (щодо наділення законодавцем КМУ повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора), постанов КМУ №505, №1155 (прийнятих на реалізацію положень цих законів), а також цитованого вище Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, загалом зводиться до того, що Закон №80-VIII і Закон №79-VIII прийняті пізніше Закону №1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 цього Закону, при цьому, відповідний орган прокуратури (як роботодавець) не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу прокурора та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою КМУ №505, зокрема, у розмірі, встановленому Законом №1697-VII, ба більше, зміни до постанови КМУ №505, зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносилися, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону №1697-VII, а тому відповідний орган прокуратури не має правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено КМУ (див. постанови Верховного Суду 09 вересня, 27 жовтня 2020 року в справах №807/1171/16, №826/18228/16, від 14 вересня 2021 року в справі №320/1874/19, від 26 травня, 30 червня, 18 серпня, 20 жовтня 2022 року у справах №440/5383/20, №120/1674/21-а, №200/2499/21-а, №320/13773/20 та ін).

Позиція Верховного Суду щодо оцінки в межах цих правовідносин аргументів сторін стосовно Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, яким, нагадаємо, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, ґрунтується на тому, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення) (що відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду у постанові від 18 листопада 2020 року в справі №4819/49/19 та узгоджується з Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010).

Такий підхід зумовлює висновок про відсутність правових підстав уважати, що орган прокуратури допустив протиправну бездіяльність у частині нарахування та виплати позивачеві заробітної плати (посадового окладу) за чинним на той час законодавством. За обставин, якщо прокурор не оскаржував розмір отриманої ним у спірному періоді заробітної плати, нарахованої та виплаченої йому у відповідності до діючого і чинного на той час законодавства (до ухвалення вказаного Рішення Конституційним Судом України), Верховний Суд сформував позицію про відсутність підстав для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача (див. постанови від 28 листопада 2022 року в справах №160/6785/20, №380/8155/21, №460/1156/21 та ін.).

Крім цього, у постановах від 18 серпня, 28 листопада 2022 року у справах №200/2499/21-а, №160/6785/20 та від 18 серпня 2023 року у справі №420/24821/21 Верховний Суд дійшов висновку, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати та обґрунтовування позовних вимог частково у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди, не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі щодо оплати праці та підстави їх виникнення, а отже, не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

В усіх наведених випадках висновки Верховного Суду першочергово стосувалися оцінки правовідносин, що складися між прокурором як працівником та відповідним органом прокуратури, посаду в якому обіймав прокурор, тобто роботодавцем.

За правилами частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Статтею 8 Конституції України визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

На думку колегії суддів, наведені позивачем мотиви зумовлюють потребу ширше поглянути на спірні правовідносини, тобто не з позиції участі в них прокурора як працівника і держави в особі органу прокуратури як роботодавця, де цей орган, діючи відповідно до частин другої статті 19 Конституції України, нараховує і виплачує працівникові заробітну плату суто у межах визначених державною правил (тобто, керуючись постановою КМУ №505), не маючи змоги діяти інакше, що дійсно виключає можливість застосування частини третьої статті 152 Конституції України у зв`язку з відсутністю причинно-наслідкового зв`язку між діями/рішеннями органу прокуратури та тієї шкоди, про відшкодування якої ставить питання прокурор, а як між фізичною особою і державою, коли внаслідок визнання неконституційним самого встановленого державою правила, яким керувався роботодавець нараховуючи заробітну плату (точніше, відповідне положення Закону, де його закріплено), ця особа ставить перед судом питання про компенсацію матеріальної шкоди, розуміючи під нею суму недоотриманої внаслідок застосування такого акту заробітної плати.

У такому разі перед судом постає питання, яке наразі становить виключну правову проблему, що полягає у тому, чи можна розцінювати таку неотриману заробітну плату як шкоду в розумінні частини третьої статті 152 Конституції України і, якщо так, то яким є механізм її розрахунку (яким розміром посадового окладу варто керуватися, які складові заробітної плати мають враховуватися тощо), а також порядок її стягнення (з кого і за якою класифікацією належить стягувати відповідні кошти).

Адже, з одного боку, якщо розцінювати обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати як такий, що стосується саме оплати праці, то, за описаних вище умов правомірності дій роботодавця, який добросовісно нараховував і виплачував заробітну плату керуючись визначеними державою правилами, постає питання можливості стягнення такої суми саме у розумінні заробітної плати в умовах фактичної відсутності трудового спору між працівником і роботодавцем (оскільки чинником, що спричиняє шкоду є не стільки протиправні дії чи рішення роботодавця, скільки неконституційність правил, якими він добросовісно керувався). У такому разі роботодавець, якщо сума стягуватиметься з нього, нестиме весь тягар негативних наслідків неконституційності нормативно-правового акта, формально не будучи винним у порушенні прав заявника.

Варто наголосити на тому, що за частиною третьою статті 152 Конституції України порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, має бути встановлено законом. Наразі нормативно-правового акта, яким би держава встановила такий порядок, зокрема, строки, підстави, спосіб обрахунку тощо указаної шкоди, законодавець не прийняв, що також є одним із чинників, який характеризує описану правову проблему, як виключну.

Велика Палата Верховного Суду у своїй судовій практиці вже розмежовувала поняття заробітної плати та різного роду компенсаційних виплат, із чого слідує їх різна сутність, складові та відповідно порядок захисту порушеного права, в тому числі у питанні обмеженості строком (для прикладу, див постанову від 08 лютого 2022 року у справі №755/12623/19, провадження №14- 47цс21).

З іншого, - якщо розцінювати суму неотриманої заробітної плати саме як матеріальну шкоду, завдану актами і діями, що визнані неконституційними у розумінні частини третьої статті 152 Конституції України, то, як уже зазначалося, постає питання механізму визначення її розміру та стягнення.

У будь-якому разі, ключовим залишається питання ефективного способу судового захисту. Адже якщо через упроваджене державою нормативно-правове регулювання певних правовідносин, визнане в подальшому таким, що не відповідає Основному Закону України, особа зазнала матеріальної чи моральної шкоди, то відсутність реальної можливості отримати за результатами судового розгляду справедливу сатисфакцію нівелює саму суть судового захисту.

Крім цього, виключність цієї правової проблеми полягає також у тому, що вона не обмежується суто публічно-правовими відносинами. У розглядуваному випадку, та обставина, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з проходженням позивачем публічної служби, мають значення лише для вирішення питання юрисдикційної належності спору. Однак, цілком очевидно, що звернення до суду з вимогами про стягнення матеріальної (та/або моральної) шкоди з мотивів недоотримання особою грошових сум внаслідок застосування до цієї особи правила, закріпленого в нормі, яка не відповідає Основному Закону України, що встановлено рішенням Конституційного Суду України, можливе у будь-якій сфері правовідносин - як публічно- так і приватноправового характеру.

Саме у цьому полягає потреба вирішення наведеної виключної правової проблеми саме Великою Палатою Верховного Суду, як постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду, до складу якого входить судді касаційних судів у складі Верховного Суду всіх юрисдикцій - адміністративної, господарської, цивільної та кримінальної, що надасть змогу забезпечити сталість та єдність судової практики у цьому питанні.

Враховуючи таке законодавче врегулювання у спірних правовідносинах, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, вищевикладене зумовлює необхідність передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики з вказаних у цій ухвалі правових питань.

Керуючись статтями 248, 346, 347, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Справу №160/11921/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Офісу Генерального прокурора, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її підписання, є остаточною і не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду