Справа № 420/34569/23
Суддя: Градовський Ю.М.
Дата ухвалення: 2024-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 травня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/34569/23

Перша інстанція: суддя Стефанов С.О.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого: Градовського Ю.М.

суддів: Турецької І.О.,

Шеметенко Л.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області, Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2023р. ОСОБА_1 звернувся в суд із позовом до ГУ ПФУ в Одеській області, ГУ ПФУ в м.Києві, в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати рішення ГУ ПФУ в м. Києві від 10.11.2023р. №38 Про пенсійне забезпечення гр. ОСОБА_1 ;

- зобов`язати ГУ ПФУ в Одеській області здійснити ОСОБА_1 призначення та виплату пенсії за вислугу років відповідно до п. «а» ч.1 ст.55 Закону №1788-ХІІ в редакції, чинній до внесення змін Законом №213-УІІІ з 5.10.2023р. за наявності страхового стажу для права на пенсію за вислугу років більше 25 років;

- звернути рішення до негайного виконання в межах одного місяця.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він з 5.07.2016р. перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Одеській області та отримував пенсію по інвалідності згідно ЗУ «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

5.10.2023р. позивач звернувся до ГУ ПФУ в Одеській області із заявою про переведення з пенсії по інвалідності на пенсію по вислузі років.

За принципом екстериторіальності ГУ ПФУ в м.Києві було розглянуто вказану заяву та 10.11.2023р. прийнято рішення про відмову в задоволенні вказаної заяви з підстав недостатності страхового стажу.

Позивач вважає вказану відмову протиправною та незаконною, а тому звернувся до суду із даним позовом.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення ГУ ПФУ в м. Києві від 10.11.2023р. №38 про відмову в призначенні ОСОБА_1 пенсії за вислугу років.

Зобов`язано ГУ ПФУ в Одеській області призначити пенсію за вислугу років з 5.10.2023р. ОСОБА_1 за п. «а» ст.55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення» №1788-XII від 5.11.1991р..

В апеляційній скарзі ГУ ПФУ в Одеській області, посилаючись на порушення норм права, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про часткове задоволення апеляційної скарги та зміни рішення суду, з наступних підстав.

Відповідно до ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся із заявою про призначення йому пенсії за вислугу років відповідно до пункту "а" ст.55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення» 5.10.2023р., тобто після прийняття рішення Конституційного суду України від 4.06.2019р., а відтак відповідач повинен був застосовувати положення пункту "а" ч.1 ст.55 Закону №1788 в первісній редакції, яка визначає, що право на пенсію за вислугу років мають робітники локомотивних бригад і окремі категорії працівників, які безпосередньо здійснюють організацію перевезень і забезпечують безпеку руху на залізничному транспорті та метрополітенах, - за списками професій і посад, що затверджуються в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України; водії вантажних автомобілів, безпосередньо зайнятих в технологічному процесі на шахтах, у рудниках, розрізах і рудних кар`єрах на вивезенні вугілля, сланцю, руди, породи, після досягнення 55 років і при стажі роботи, зокрема, для чоловіків - не менше 30 років, з них не менше 12 років 6 місяців на зазначеній роботі.

При цьому, судом встановлено, що позивачем досягнуто необхідних умов для призначення відповідної пенсії, а тому пенсійний фонд протиправно відмовив позивачу у задоволенні його заяви.

Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, однак помилково зобов`язав ГУ ПФУ в Херсонській області розглянути повторно заяву позивачки, оскільки рішення про відмову в призначенні приймалось саме ГУ ПФУ в Сумській області.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрований та проживає за адресою: АДРЕСА_1 .

З 5.07.2016р. ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Одеській області та отримував пенсію по інвалідності згідно ЗУ «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

5.10.2023р. ОСОБА_1 звернувся до ГУ ПФУ в Одеській області із заявою про призначення пенсії за вислугу років відповідно до п. «а» ч.1 ст.55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення» як робітники локомотивних бригад і окремі категорії працівників, які безпосередньо здійснюють організацію перевезень і забезпечують безпеку руху на залізничному транспорті та метрополітенах, - за списками професій і посад, що затверджуються в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України.

Зазначену заяву за принципом екстериторіальності розглянуто ГУ ПФУ в м.Києві.

10.11.2023р. ГУ ПФУ в м.Києві прийнято рішення за №38, яким позивачу відмовлено у призначенні пенсії у зв`язку із тим, що загальний страховий стаж станом на 10.10.2017р. становить 25 років 8 місяців при необхідному 26 років 6 місяців.

Вважаючи такі дії ПФУ протиправними, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Перевіряючи правомірність та законність дій пенсійного фонду у спірних правовідносинах, з урахуванням підстав, за якими позивач пов`язує їх незаконність та протиправність в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія виходить з наступного.

Положеннями ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи діють лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ст.46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Правовідносини, що виникають у сфері пенсійного забезпечення громадян, регулюються ЗУ «Про пенсійне забезпечення» від 5.11.1991р. №1788-XII (далі - Закон №1788-XII) та ЗУ «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 9.07.2003р. №1058-ІV (далі - Закон №1058-ІV), іншими законами і нормативно-правовими актами та міжнародними договорами (угодами), що регулюють відносини у сфері пенсійного забезпечення.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2.03.2015р. №213-VIII (далі - Закон №213-VIII) ст.55 Закону №1788-ХІІ викладено в новій редакції.

Так право на пенсію за вислугу років відповідно до пункту "а" вказаної статті мають: робітники локомотивних бригад і окремі категорії працівників, які безпосередньо здійснюють організацію перевезень і забезпечують безпеку руху на залізничному транспорті та метрополітенах, - за списками професій і посад, що затверджуються в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України; водії вантажних автомобілів, безпосередньо зайнятих у технологічному процесі на шахтах, у рудниках, розрізах і рудних кар`єрах на вивезенні вугілля, сланцю, руди, породи, - після досягнення 55 років і при стажі роботи:

для чоловіків - не менше 30 років, з них не менше 12 років 6 місяців на зазначеній роботі;

для жінок - не менше 25 років, з них не менше 10 років на зазначеній роботі.

За відсутності стажу роботи, встановленого абзацами другим і третім цього пункту, у період до 1 квітня 2024 року право на пенсію за вислугу років надається за наявності стажу роботи, встановленого абзацами п`ятнадцятим - двадцять третім пункту "б" частини першої статті 13 цього Закону.

До досягнення віку, встановленого абзацом першим цього пункту, право на пенсію за вислугу років мають жінки 1970 року народження і старші після досягнення ними віку, встановленого абзацами третім - тринадцятим пункту "б" ч.1 ст.13 цього Закону;

4.06.2019р. Конституційним Судом України було ухвалено рішення №2-р/2019, яким визнано неконституційними положення пункту "а" ст.54, ст.55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення» від 5.11.1991р. №1788-XII зі змінами, внесеними ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2.03.2015р. №213-VIII, «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 24.12.2015р. №911-VIII.

В подальшому, ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» від 3.10.2017р. №2148-VIII (далі - Закон №2148-VIII), набрав чинності 11.10.2017р.) доповнено пунктом 2-1 розділ XV Прикінцеві положення Закону №1058-IV.

Відповідно до пункту 2-1 розділу XV Прикінцеві положення Закону №1058-IV особам, які на день набрання чинності ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» мають вислугу років та стаж, необхідний для призначення пенсії за вислугу років, передбачених ст.ст.52, 54 та 55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення», пенсія за вислугу років призначається за їхнім зверненням з дотриманням умов, передбачених ЗУ «Про пенсійне забезпечення».

Як вбачається із матеріалів справи, що підставою для відмови у призначенні пенсії ОСОБА_1 за вислугою років як працівнику локомотивних бригад, водіїв вантажного транспорту, згідно ЗУ «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» стала, на думку пенсійного органу, відсутність необхідної кількості страхового стажу позивача станом на 10.10.2017р..

Так, пенсійний орган вважав, що загальний страховий стаж станом на 10.10.2017р., який необхідний ОСОБА_1 для призначення пенсії за вислугу років згідно ст.55 ЗУ «Про загальнообов`язкове пенсійне страхування» має становити 26 років 6 місяців, а позивач має лише 25 років 8 місяців.

Разом з тим, згідно довідки Форма РС-право, якою визначено загальний страховий стаж ОСОБА_1 , відповідний страховий стаж станом на 28.02.2023р. становить 31 рік 11 днів.

Надаючи оцінку вказаним обставинам, судова колегія зазначає таке.

На час виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між нормами Закону №1788-ХІІ з урахуванням Рішення Конституційного Суду України №2-р/2019 з одного боку, та Законом №1058-ІV з іншого в частині обмеження права на пільговий стаж, здобутий після 11.10.2017р..

При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (ч.3 ст.22 Конституції України).

У Рішенні від 22.05.2018р. №5-р/2018 Конституційний Суд України зазначив, що «положення ч.3 ст.22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності» (абзац 10 пп.2.2 п.2 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України зазначає, що до основних обов`язків держави належить забезпечення реалізації громадянами соціальних, культурних та економічних прав; гарантування державою конституційного права на соціальний захист є однією з необхідних умов існування особи і суспільства; рівень соціального забезпечення в державі має відповідати потребам громадян, що сприятиме соціальній стабільності, забезпечуватиме соціальну справедливість та довіру до держави. Гарантування державою цих прав, у тому числі права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист, має здійснюватися на основі Конституції України та у спосіб, що відповідає їй.

Одним із елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної" (абзац шостий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27.02.2018р. №1-р/2018).

Юридична визначеність є ключовою у питанні розуміння верховенства права; держава зобов`язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин; юридична визначеність означає також, що необхідно у цілому дотримуватися зобов`язань або обіцянок, які взяла на себе держава перед людьми (поняття „легітимні очікування") (Доповідь „Верховенство права", схвалена Європейською Комісією „За демократію через право" (Венеційською Комісією) на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року).

Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності норм права, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2017р. №2-р/2017).

Відтак, колегія суддів вважає, що, обмежуючи пунктом 2.1 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV врахування спеціального стажу, здобутого після 11.10.2017 для набуття права на призначення пенсії за вислугою років, є порушенням принципу юридичної визначеності та верховенства права.

Так, за позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою в постанові від 3.11.2021р. у зразковій справі №360/3611/20 за подібних правовідносин:

«Оскільки норми названих законів регулюють одне і те ж коло відносин, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що вони явно суперечать один одному. Таке регулювання порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника (див. пункт 56 рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України»).

Велика Палата Верховного Суду також не погоджується з посиланням скаржника на абзац другий пункту 16 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV, відповідно до якого положення Закону № 1788-ХІІ застосовуються в частині визначення права на пенсію за вислугу років для осіб, які на день набрання чинності Законом № 2148-VІІІ мають вислугу років та стаж, необхідні для призначення такої пенсії. На думку скаржника, це положення свідчить про обмеження сфери застосування Закону № 1788-ХІІ відносинами, про які йдеться в цьому пункті. Велика Палата Верховного Суду вважає, що якби таким був намір законодавця, то він мав би виключити із Закону № 1788-ХІІ всі інші положення, чого зроблено не було.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 19.02.2020 у справі №520/15025/16-а (провадження № 11-1207апп19, пункт 56) сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

Отже, у цій справі застосуванню підлягають саме норми Закону №1788-ХІІ з урахуванням Рішення №1-р/2020, а не Закону №1058-ІV».

За такого правового регулювання та встановлених обставин, з урахуванням правової позиції Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі №360/3611/20 відмова ПФУ в призначенні пенсії позивачу, який на час звернення до відповідача досяг 55 років, мав страховий стаж 31 років 11 днів, а пільговий стаж станом на день звернення до відповідача із заявою про призначення пенсії становив 12 років 6 місяців є протиправною.

Що стосується посилань апелянта щодо позовних вимог про зобов`язання призначити пенсію, то судова колегія виходить з наступного.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Так, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

З огляду на вказане, судова колегія вважає, що зобов`язання відповідача прийняти рішення про призначення пенсії є єдиним правильним варіантом поведінки, оскільки судом встановлено, що позивачем досягнуто всіх передбачених законом вимог для призначення пенсії.

Що стосується зобов`язання ГУ ПФУ в Одеській області щодо призначення пенсії за вислугу років з 5.10.2023р. ОСОБА_1 за п. «а» ст.55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення» №1788-XII від 5.11.1991р..

Судова колегія зауважує, що спірне рішення по суті питання за принципом екстериторіальності розгляду заяв приймалось ГУ ПФУ в м.Києві, як органом, до виключних повноважень якого належить призначення пенсії заявниці, а тому прийняття рішення про призначення пенсії ОСОБА_1 має здійснюватися саме ГУ ПФУ в м.Києві.

З огляду на викладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про зобов`язання призначення пенсії ГУ ПФУ в Одеській області, у зв`язку із чим резолютивна частина рішення суду підлягає зміні з урахуванням вказаних висновків.

У контексті оцінки доводів апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311,315,317,322,325 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області задовольнити частково.

Резолютивну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2023р. змінити, виклавши в такій редакції:

«Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області призначити пенсію за вислугу років з 5.10.2023р. ОСОБА_1 за п. «а» ст.55 ЗУ «Про пенсійне забезпечення» №1788-XII від 5.11.1991р».

В іншій частині рішення суду залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків встановлених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий: Ю.М. Градовський

Судді: І.О. Турецька

Л.П. Шеметенко