Справа № 520/12358/22
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2024-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Спірідонов М.О.

21 травня 2024 р.Справа № 520/12358/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мельнікової Л.В.,

Суддів: Бегунца А.О. , Курило Л.В. ,

за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою Громадської організації «Мережа антикорупційних центрів» на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року по справі за адміністративним позовом Громадської організації «Мережа антикорупційних центрів» до Харківської міської ради про визнання протиправними та нечинними рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2022 року позивач Громадська організація «Мережа антикорупційних центрів» (далі - ГО «Мережа антикорупційних центрів») звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправним та нечинним рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання від 11.05.2022 року № 255/22»;

- визнати протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, а саме: ч.ч. 2, 3 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання.

Позивач вказує, що зміни, внесені рішенням відповідача від 11.05.2022 року № 255/22 суперечать вимогам законодавства, а саме, - щодо забезпечення принципів гласності та відкритості у діяльності органів місцевого самоврядування, та підлягають скасуванню з огляду на те, що відкритість засідань міської ради забезпечується шляхом доступу до них членів територіальної громади міста Харкова, представників засобів масової інформації, у яких кожен громадянин України має можливість ознайомитися з питаннями, що розглядаються міською радою, та з прийнятими нею рішеннями.

Позивач вважає, що прийнявши вказані зміни Харківська міська рада фактично унеможливлює доступ до засідань відповідної ради у зв`язку із відсутністю інформації про дату, час та місце, яка відповідно до ч. 3 ст. 15 Регламенту в розпорядженні голови про скликання сесії може не зазначатися, що є порушенням ст. 4 ч. 10, ч. 17 ст. 46 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» далі Закон № 280/97-ВР). Позивач зазначає, що в нових положеннях не вказано яким саме чином буде забезпечуватися принцип гласності та відкритості засідань ради, оскільки ніяких вказівок на те, де будуть розміщуватися посилання на відеоконференції або інші способи доступу не зазначені. Змінами не врегульовано питання проведення трансляцій із сесійної зали, передбаченої ст. 5 Регламенту. Таке рішення спрямовано на обмеження доступу громадськості до об`єктивної інформації щодо рішень, які приймаються органом місцевого самоврядування, збільшує корупційну складову посадових осіб у прийняті рішень, унеможливлює громадський контроль за діяльністю депутатів. Винятків щодо організації діяльності місцевих рад на період дії правового режиму воєнного стану не передбачено й, таким чином, Харківська міська рада, приймаючи зміни до Регламенту, діяла поза межами повноважень представницького органу місцевого самоврядування, визначених Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Позивач вказує, що в положенні ч. 2 ст. 3 Регламенту зазначається, що у ході відкритого засідання місцевої ради в залі засідань мають право бути присутніми, крім міського голови, секретаря міської ради, депутатів, помічників-консультантів депутатів, посадові особи органів виконавчої влади, посадові особи виконавчих органів міської ради, представники засобів масової інформації, що здійснюють телевізійну та фото зйомку, члени делегацій, що знаходяться в міській раді з офіційним візитом, члени територіальної громади міста Харкова та запрошені особи.

Позивач зазначає, що формулювання «у ході відкритого засідання міської ради» в залі засідань мають право бути присутніми члени територіальної громади міста Харкова є таким, що не відповідає вимогам національного законодавства, а саме положенню ч. 17 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, де зазначається, що сесії ради провадяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Поняття «член територіальної громади» є вужчим за змістом до поняття «кожний», яке включає в себе також осіб, які не відносяться до членів територіальної громади м. Харкова. З огляду на викладене, позивач вважає, що наявні підстави для визнання протиправними та нечинними приписів ст. 3 Регламенту, як таких, що сформульовані з недостатньою чіткістю та без отримання належної юридичної техніки, що може привести до порушення прав осіб, присутніх на засіданні сесії.

Заперечуючи вимоги адміністративного позову, відповідач вказує, що у зв`язку з необхідністю забезпечення життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у пленарному засіданні сесії міської ради, стабільної та безпечної роботи міської ради в період дії воєнного стану, та у зв`язку з відсутністю приміщення, технічно придатного для проведення пленарних засідань сесій міської ради, на розгляд 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання було внесено питання щодо внесення змін до Регламенту стосовно можливості проведення засідань ради та її постійних комісій (у тому числі спільних засідань постійних комісій) у період дії воєнного стану дистанційно у режимі відеоконференції, а також щодо можливості не зазначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії у разі проведення пленарного засідання в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану місце проведення, дату і час.

Питання доступу до засідань врегульовано іншими нормами Регламенту, зокрема ч. 3 ст. 3, ст. 8. Вказані норми є загальними та можуть бути застосовані як у разі проведення колегіальних органів місцевої ради у офлайн, так і у дистанційному режимах.

За інформацією Департаменту технічного супроводження Харківської міської ради від 03.08.2023 року № 51/0/601-23, для проведення сесій міської ради в режимі дистанційного засідання використовується програма Zoom, наявна ліцензія якої дозволяє підключення 100 учасників відеоконференції. Кількість осіб, які брали участь у пленарних засіданнях сесій міської ради, що проводилась у дистанційному режимі в період дії воєнного стану, не перевищувала 100, що задовольняло існуючи потреби для проведення відеоконференції та відповідно підключення депутатів міської ради, доповідачів, а також відповідальних працівників департаментів. У разі надходження повідомлень щодо забезпечення можливості підключення більшої кількості учасників відеоконференції, необхідно додатково розглянути це питання відповідними структурними підрозділами міської ради.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2023 року адміністративний позов ГО «Мережа антикорупційних центрів» задоволено частково.

Скасована ч. 2 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішення 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, в частині словосполучення «члени територіальної громади міста Харкова». В іншій частині ч. 2 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішення 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20 залишена без змін.

У задоволені вимог адміністративного позову ГО «Мережа антикорупційних центрів» в іншій частині судом відмовлено.

Судове рішення вмотивовано тим, що у зв`язку з необхідністю забезпечення життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у пленарному засіданні сесії міської ради, стабільної та безпечної роботи міської ради в період дії воєнного стану, та у зв`язку з відсутністю приміщення, технічно придатного для проведення пленарних засідань сесій міської ради, на розгляд 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання було внесено питання щодо внесення змін до Регламенту стосовно можливості проведення засідань ради та її постійних комісій (у тому числі спільних засідань постійних комісій) у період дії воєнного стану дистанційно у режимі відеоконференції; а також щодо можливості не зазначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії у разі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану місце проведення, дата і час.

З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку, що прийняття змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання рішенням 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 11.05.2022 року № 255/22 «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» (далі - Регламент) є виключними повноваженнями міської ради, відповідає вимогам чинного законодавства.

Зазначаючи, що неузгодженість та/або недостатня чіткість правових норм призводять до порушення прав громадян, впливають на стан законності і правопорядку, суд визначився про наявність підстав для визнання протиправними та скасування приписів ч. 2 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, в частині словосполучення «члени територіальної громади міста Харкова» як такі, що сформульовані з недостатньою чіткістю та без дотримання належної юридичної техніки, що може призвести до порушення прав осіб, присутніх на засіданні сесії.

Щодо вимоги позивача про визнання протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 8 скликання затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, а саме, - ч. 3 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, суд зазначив що положення ч. 3 ст. 3 Регламенту викладено у редакції, що відкритість засідань міської ради забезпечується шляхом доступу до них членів територіальної громади міста Харкова, представників засобів масової інформації, у яких кожен громадянин України має можливість ознайомитися з питаннями, що розглядаються міською радою, та з прийнятими нею рішеннями

В судовому засіданні позивачем було зазначено, що протиправною зазначена норма є у зв`язку з тим, що відповідачем не забезпечено належним чином відкритість засідання міської ради, а саме не забезпечено технічну можливість кожному громадянину України бути присутнім на засіданні сесії Харківської міської ради (відсутність відповідного посилання на сайті відповідача), перегляд в режимі реального часу засідання сесії Харківської міської ради, що є порушенням права громадян на доступ до публічної інформації та права мати можливість безпосереднього доступу до засідань Харківської міської ради .

Аналізуючи положення ч. 3 ст. 3 Регламенту суд дійшов висновку, що вказані положення є загальними та не регулюють питання технічного забезпечення можливості кожному громадянину України бути присутнім на засіданні сесії Харківської міської ради, а відтак відповідають вимогам чинного законодавства.

Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі ГО «Мережа антикорупційних центрів» просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2023 року в частині відмови у задоволені позовних вимог та прийняти в цій частині нове судове рішення про задоволення цих вимог.

Скаржник вказує, що оскаржуване рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 11.05.2022 року № 255/22 відповідачем було прийнято саме для проведення дистанційних засідань в умовах воєнного стану, що не відповідає ст. 19 Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування». Жодна законодавча норма, яка зазначена у спірному розпорядженні не передбачає проведення дистанційних засідань під час правового режиму воєнного стану.

Також скаржник вказує, що відповідачем не підтверджено та не спростовано можливості поводити засідання міської ради у приміщеннях комунальних підприємств з рівнем безпеки, для прикладу метро або в орендованому приміщенні. Оскаржуване розпорядження взагалі не містить посилання на оприлюдненні засідання. Доказів проведення трансляції засідань відповідачем не надано, як і не надано доказів публікації завчасно. Доступ до засідання мають лише 100 учасників, хоча депутатський склад та адміністративний персонал міської ради налічують 100 осіб. Законодавством не передбачено можливості не проведення пленарних засідань у зв`язку з відсутністю оснащеного приміщення, та їх не трансляцію у зв`язку з відсутністю коштів. Прийнявши оскаржувані зміни, Харківська міська рада фактично унеможливлює доступ до засідань відповідної ради у зв`язку із відсутністю інформації по дату, час та місце, яка відповідно до ч. 3 ст. 15 Регламенту в розпорядженні голови про скликання сесії може не зазначатися є порушенням ст. 4, ч. 10, ч. 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Скаржник зазначає, що таке рішення спрямоване на обмеження доступу громадськості до об`єктивної інформації щодо рішень, які приймаються органом місцевого самоврядування, збільшує корупційну складову посадових осіб у прийнятті рішень, унеможливлює громадський контроль за діяльністю депутатів.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити апеляційну скаргу ГО «Мережа антикорупційних центів» без задоволення, а судове рішення без змін.

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення на підставі ст. 317 КАС України слід частково скасувати, з огляду на наступне.

В силу частини 1-3 статті 1 Закону України 22.03.2012 року № 4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі Закон № 4572-VI в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин) громадське об`єднання, це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.

Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Відповідно до частини 1 статті 21 Закону 4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право:

1) вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі);

2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;

3) одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;

4) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об`єднання та важливих питань державного і суспільного життя;

5) проводити мирні зібрання;

6) здійснювати інші права, не заборонені законом.

За частиною 2 статті 21 Закону № 4572-VI громадське об`єднання зі статусом юридичної особи має право

1) бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства;

2) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об`єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об`єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об`єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;

3) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації;

4) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

5) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об`єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

Частинами 1-3 статті 22 Закону № 4572-VI держава забезпечує додержання прав громадських об`єднань.

Втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об`єднань, так само як і втручання громадських об`єднань у діяльність органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом.

Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об`єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об`єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об`єднань.

Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об`єднаннями здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.

Аналізуючи наведені положення законодавства у зіставленні з предметом і підставами позову в цій справі колегія суддів зазначає, що громадська організація, зважаючи на мету свого створення, може бути учасником певних правовідносин, будучи наділеним певним обсягом прав та обов`язків. Залежно від характеру цих правовідносин, їх змісту та власне правового статусу громадської організації у певних правовідносинах залежить обсяг її прав та способів їх реалізації. Громадська організація наділена процесуальною правосуб`єктністю, тож може звертатися до суду за захистом своїх прав.

Спосіб захисту в такому випадку обумовлюється предметом спору, підставами позову, обставинами, за яких виник спір, але насамперед повинен мати на меті відновити/захистити порушенні права від неправомірних рішень, дій/бездіяльності, якщо розглядати це в контексті адміністративного судочинства, суб`єктів владних повноважень у публічно-правових відносинах.

При цьому, право громадських організацій на звернення до суду із відповідними позовами у розумінні п. 2 ч. 1 ст. 21 Закону № 4572-VI є загальною прерогативою та обмежено певними категоріями правовідносин, з якими безпосередньо пов`язана статутна діяльність громадських організацій, та законодавством, яке безпосередньо регулює відповідні правовідносини.

Відповідно до п.п. 2.1 розділу 2 Статуту ГО «Мережа антикорупційних центрів», - мета діяльності Організації: забезпечення прав і свобод осіб, задоволення суспільних, зокрема правових, економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Серед основних завдань Організації є здійснення діяльності з протидії корупції, відповідно до чинного законодавства; звернення з урахуванням чинного законодавства в усі законодавчі, виконавчі, судові органи, ограни місцевого самоврядування, підприємства установи та організації з питань, що стосуються дотримання прав та основних свобод громадян (п.п. 2.2 розділу 2 Статуту).

Частина друга ст. 19 Конституції України передбачає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов`язані діяти не тільки на підставі та в межах повноважень, але й в спосіб, передбачений законодавством. Аналогічний обов`язок закріплений і в ч. 3 ст. і 10 Закону України Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин, далі Закон № 280/97-ВР). Європейський суд з прав людини в пункті 70 рішення у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) розкриваючи зміст принципу «належного урядування» відзначив, що на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок.

Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (ч. 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР).

Верховний Суд у постанові від 24.11.2022 року у справі № 160/7757/21 зазначив: «Сільська, селищна, міська рада та її виконавчий комітет є особливими юридичними особами публічного права і їх засадничим актом є Закон № 280/97-ВР. Водночас … рада є колегіальним органом місцевого самоврядування. Ця особливість потребує наявності окремого внутрішнього нормативно-правового акта, який встановлює загальний порядок підготовки, скликання та проведення засідань колегіального органу, особливості розгляду окремих питань (кадрові питання, розгляд проекту бюджету тощо), порядок оформлення рішень та інші процедурні питання».

Рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20 затверджений Регламент Харківської міської ради 8 скликання.

Статтею 3 глави 2 розділу 1 Регламенту встановлено, що сесії міської ради, засідання постійних комісій, робочих груп проводяться гласно і відкрито, крім випадків, передбачених чинним законодавством (ч. 1 ст. 3).

У ході відкритого засідання міської ради в залі засідань мають право бути присутніми, крім міського голови, секретаря міської ради, депутатів, помічників-консультантів депутатів посадові особи органів виконавчої влади, посадові особи виконавчих органів міської ради, представники засобів масової інформації, що здійснюють телевізійну та фотозйомку, члени делегацій, що знаходяться в міській раді з офіційним візитом, члени територіальної громади міста Харкова та запрошені особи. Порядок подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб визначено статтею 7 цього Регламенту (ч. 2 ст. 3).

Відкритість засідань міської ради забезпечується шляхом доступу до них членів територіальної громади міста Харкова, представників засобів масової інформації, у яких кожен громадянин України має можливість ознайомитися з питаннями, що розглядаються міською радою, та з прийнятими нею рішеннями (ч. 3 ст. 3).

Гласність засідань міської ради забезпечується шляхом висвітлення діяльності засобами масової інформації, оприлюднення прийнятих міською радою рішень на офіційному вебсайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету, а також офіційного опублікування нормативно-правових регуляторних актів відповідно до законодавства (ч. 4 ст. 3).

Статтею 82 глави 26 розділу VI Регламенту Харківської міської ради встановлено, що у разі прийняття законодавчих актів у результаті яких може виникнути неузгодженість окремих положень цього Регламенту з чинним законодавством на черговій сесії повинні бути внесені відповідні зміни та доповнення до цього Регламенту. До прийняття рішення сесії про внесення змін та доповнень до Регламенту діють положення чинного законодавства України з питань місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 82).

Інші зміни та доповнення до цього Регламенту приймаються до розгляду міською радою з ініціативи міського голови, остійних комісій, а також на вимогу більше ніж 1/5 від загальної кількості обраних депутатів (ч. 2 ст. 82).

Регламент міської ради, зміни і доповнення до нього затверджуються рішенням, прийнятим більшістю депутатів від загального складу міської ради (ч. 3 ст. 82).

Пропозиції про внесення змін і доповнень до цього Регламенту підлягають обов`язковому розгляду профільною постійною комісією чи спеціально створеною міським головою робочою групою (ч. 4 ст. 82).

Законом України від 30.03.2020 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» розділ V ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ Закону № 280/97-ВР доповнено п. 11-1, підпункт 4 якого визначає, що до порядку денного дистанційних засідань можуть включатися виключно питання невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інші питання щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов`язаних з такими обставинами, процедурні питання.

Розпорядженням міського голови від 10.05.2022 року № 49, окрім іншого, Департаменту організаційної роботи Харківської міської ради спільно з Департаментом у справах інформації та зв`язків з громадськістю Харківської міської ради наказано довести розпорядження до відома депутатів міської ради та жителів м. Харкова відповідно до Регламенту Харківської міської ради. Департаменту у справах інформації та зв`язків з громадськістю Харківської міської ради наказано здійснити заходи щодо забезпечення вільного доступу до дистанційного засідання шляхом ведення онлайн-трансляції сесії міської ради на офіційному сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету, телеканалі Triolan info, каналі You tube (т. 1, а.с. 136).

10.05.2022 року на офіційному сайті Харківської міської ради (https://www.city.kharkiv.ua/uk/news/u-seredu-vidbudetsya-sesiya-kharkivskoi-miskoi-radi-50697.html) (т.1, а.с. 135) розміщено оголошення, що 11 позачергова сесія Харківської міської ради 8-го скликання пройде у дистанційному режимі 11.05.2022 року о 12.00.

11.05.2022 року Харківською міською радою 8 скликання на 11 сесії прийнято рішення № 255/22 «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» (https://doc.city.kharkov.ua/).

Означеним рішенням, з метою забезпечення стабільної та безпечної роботи міської ради в період дії воєнного стану, з урахуванням Закону України «Про правовий режим воєнного стану», указів Президента України від 24.02.2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», від 14.03.2022 року № 133/2022 та від 18.04.2022 року № 259/2022 року «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», на підставі ст.ст. 26, 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 82 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, ураховуючи протокол засідання постійної комісії Харківської міської ради з питань місцевого самоврядування, гласності та депутатської діяльності від 10.05.2022 року № 17, керуючись ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішено:

1. Внести до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, такі зміни:

1.1. Статтю 12 викласти в такій редакції:

«Стаття 12. Форми роботи міської ради

1. Міська рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань міської ради, а також засідань постійних комісій міської ради.

2. У період дії воєнного стану пленарні засідання сесії міської ради можуть проводитися дистанційно в режимі відеоконференції в порядку, визначеному розпорядженням міського голови».

1.2. Доповнити статтю 15 частиною 3 такого змісту:

« 3. У разі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану з метою забезпечення захисту життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у засіданні, та/або забезпечуватимуть її проведення, місце проведення, дата і час у розпорядженні міського голови про скликання сесії можуть не зазначатися.».

1.3. Доповнити статтю 76 частиною 6 такого змісту:

« 6. У період дії воєнного стану засідання постійних комісій міської ради (у тому числі спільні засідання) можуть проводитися дистанційно в режимі відеоконференції в порядку, визначеному розпорядженням міського голови.».

Контроль за виконанням цього рішення покладений на постійні комісії Харківської міської ради.

Відповідно до частини 17 ст. 46 Закону № 280/97-ВР. - сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до пункту 4 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (надалі Закон № 2939-VI) право на доступ до публічної інформації гарантується: доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Згідно з пунктом 3 ч. 1 ст. 4 Закону № 2939-VI доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Обґрунтовуючи підстави апеляційного оскарження судового рішення, позивач стверджує, що рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» від 11.05.2022 року № 255/25 є протиправним через порушення відповідачем положень ч. 17 ст. 46 Закону № 280/97-ВР та ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання щодо проведення сесій міської ради гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них. При цьому, позивач погоджується, що питання прийняття Регламенту є власним, а не делегованим повноваженнями відповідача, тому Харківська міська рада, реалізуючи дискреційні повноваження, на власний розсуд приймає Регламент, а задача суду при розгляді даного позову, - надати оцінку законності, пропорційності втручання у реалізацію прав позивача на доступ до публічної інформації та необхідності у демократичному суспільстві. Регламент є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та не може суперечити Конституції та законам України, зокрема встановлювати особливий режим допуску до сесії ради, відмінний від встановленого законом.

Колегія суддів зазначає, що відповідно п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 року № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення від 11.05.2022 року № 255/25 на території України діяв карантин.

При цьому, приписи п. 11-1 розділу V Закону № 280/97-ВР надають можливість органу місцевого самоврядування провести дистанційне засідання ради щодо процедурних питань, яким внести зміни до регламенту ради, регламенту чи положення про виконавчий комітет, положень про постійні комісії, де визначити, зокрема порядок організації дистанційних засідань органу місцевого самоврядування на період воєнного стану.

Таким чином, Закон № 280/97-ВР встановлює лише загальні засади організації роботи органу місцевого самоврядування. Уся деталізація процедур, зокрема скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії згідно з ч. 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР визначається регламентом ради. При цьому, закон говорить про обов`язок організації засідань (у тому числі виконкому, постійних комісій), але не обмежує формат їхньої роботи.

Колегія суддів зазначає, що Європейська Хартія місцевого самоврядування (далі Хартія) є основним міжнародно-правовим документом для держав-членів Ради Європи. Хартія (ратифікована Україною у липні 1997 року) містить стандарти щодо організації управління на місцях, які є обов`язковими для держав-членів цієї міжнародної організації і відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства.

Згідно із положеннями Хартії та Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, важливими ознаками повноцінності місцевого самоврядування є їх правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність. Суть такої правової автономії полягає у тому, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією України або законами.

Колегія суддів також зазначає, що Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 року № 64/2022, затвердженого Законом України від 24.02.2022 року № 2102-IX, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 року, який діє і дотепер.

Харківська міська територіальна громада відповідно до наказу Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 25.04.2022 року № 75, зареєстрованого в Мінюсті України 25.04.2022 року за № 453/37789, що втратив чинність на підставі наказу № 309 від 22.12.2022 року, віднесена до Переліку територіальних громад, які розташовані в районах проведення воєнних (бойових) дій.

Заперечуючи вимоги адміністративного позову, відповідач зазначає, що передумовою прийняття оскаржуваного рішення також слугував вчинений 02.03.2022 року військами рф обстріл центральної частини міста, внаслідок якого будівлі та конструкції службових приміщень Харківської міської ради зазнали повних або часткових руйнацій, у тому числі сесійна зала Харківської міської ради, внаслідок яких перебування та проведення засідань у зазначених приміщеннях є неможливим.

З листа Департаменту технічного супроводження виконавчого комітету Харківської міської ради від 03.08.2023 року № 51/0/601-23 (т. 1, а.с. 228-229) убачається, що 12.05.2022 року при обстеженні технічного стану адміністративних будівель, споруд та службових приміщень Харківської міської ради виявлено, що пошкоджено та виведено з ладу комп`ютерну техніку, мільтемедійне та телекомунікаційне обладнання, а також автоматизовану систему голосування та конференц-систему Харківської міської ради, обладнання та мережі систем структурованих кабельних мереж та оптичної мережі, точки доступу Wi-Fi та інше обладнання. Для проведення сесії міської ради в режимі дистанційного засідання використовується ліцензійна програма Zoom, яка дозволяє підключення 100 учасників відеоконференції. У разі надходження повідомлень щодо забезпечення можливості підключення більшої кількості учасників відеоконференції таке питання підлягає додатковому розгляду відповідними структурними підрозділами міської ради.

Матеріали справи посвідчують ту обставину, що на офіційному сайті Харківської міської ради до часу звернення позивача до суду публікувалися розпорядження міського голови про проведення засідань Харківської міської ради дистанційно в режимі відеоконференції: від 08.08.2022 року № 94 (т. 1 а.с. 234-237), від 14.11.2022 року № 179 (т. 1 а.с. 238-241), від 15.11.2022 року № 182 (т.1 а.с. 243-246), від 20.01.2023 року № 4 (т. 1 а.с. 248-250), від 24.02.2023 року № 39 (т. 2 а.с. 2-3), від 08.06.2023 року № 151 (т. 2 а.с. 4-7).

При цьому, колегія суддів зауважує, що підстави позову ГО «Мережа антикорупційних центрів», як і доводи апеляційної скарги позивача необумовлені фактами порушення гласності у роботі міської ради, які полягають у відмові позивачеві прийняти участь у відкритих засіданнях Харківської міської ради дистанційно в режимі відеоконференції.

В матеріалах справи мається лист Департаменту діловодства Харківської міської ради від 10.05.2023 (т. 1, а.с. 226), із якого вбачається, що звернень громадян або юридичних осіб, у тому числі ГО «Мережа антикорупційних центрів» щодо забезпечення можливості участі заявників у засіданнях Харківської міської ради та/або засіданнях постійних комісій Харківської міської ради у період з 06.06.2022 року (дата відновлення роботи Департаменту у період дії воєнного стану) по теперішній час до Департаменту діловодства не надходило.

Колегія суддів звертає увагу, що в означених вище розпорядженнях міського голови дата і час проведення сесій Харківської міської ради, дистанційно в режимі відеоконференції, дата і час проведення сесій визначені.

Досліджені колегією суддів відеозаписи засідань Харківської міської ради, поведених дистанційно, в режимі відеоконференції, які оприлюднені на Офіційному сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету у розділах «Галерея»/«Відео», а також на Офіційному YouTube каналі Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету за наступними посиланнями: https://www.youtube.com/watch?v=Qy8HsozfJXg&t - відеозапис 11 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=8iVSMaryCGg&t - відеозапис 12 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=jd6z8Gi_g9w - відеозапис 13 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=DMrMFOw8Py - відеозапис 14 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=mbWfeT1lKzM&t - відеозапис 15 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=bQaGBHzHwxI - відеозапис 16 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=UtYikijeddU - відеозапис 17 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=Z06wiHIvjpA - відеозапис 18 сесії Харківської міської ради; https://www.youtube.com/watch?v=xF-yUwOU9B4 - відеозапис 19 сесії Харківської міської ради, спростовують твердження позивача щодо незабезпечення відповідачем гласності засідань Харківської міської ради, проведених дистанційно в режимі відеоконференції.

Приходячи до висновку про відсутність підстав для задоволення вимог адміністративного позову в повному обсязі, колегія суддів зазначає, що законодавець відповідно до Європейської хартії дає органу місцевого самоврядування дискреційні повноваження, - право самим, власними нормативними актами визначати особливості їхньої діяльності.

Колегія суддів вважає за необхідне також зазначити, що формат відеоконференції робить роботу ради більш відкритою та доступною для заінтересованих осіб, у тому числі через можливість бачити трансляцію засідання. В свою чергу, на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, як і зараз, на території Харківської територіальної громади досить актуальними є безпекові питання, а розпорядження міського голови з визначенням місця проведення дистанційного засідання сесії органу місцевого самоврядування будуть містити інформацію щодо місцезнаходження інфраструктури Харківської міської ради та наражати на небезпеку осіб, що, зокрема забезпечують її проведення.

Враховуючи наведене, а також положення ст. 3 Конституції України про те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідач приймаючи оскаржуване рішення в цілому діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, за винятком зазначеного у рішенні про повноваження міського голови не визначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії дату і час проведення сесії.

Колегія суддів зауважує, що надання міському голові означених повноважень нівелює принцип гласності діяльності органу міського самоврядування, оскільки необізнаність осіб, які бажають бути присутніми на сесії органу місцевого самоврядування, про дату і час проведення такої сесії, унеможливлюють дистанційну участь таких осіб на засіданнях сесій міської ради, а також можливість ознайомлення із записом засідання в режимі реального часу.

За наведеного, колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення вимог апеляційної скарги ГО «Мережа антикорупційних центрів» та скасування рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2023 року в частині відмови у задоволені позовних вимог ГО «Мережа антикорупційних центрів» про визнання протиправним та нечинним п.п. 1.2 п. 1 рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» від 11.05.2022 року № 255/22, яким стаття 15 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, доповнена частиною третьою наступного змісту: « 3. У разі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану з метою забезпечення захисту життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у засіданні, та/або забезпечуватимуть її проведення, місце проведення, дата і час у розпорядженні міського голови про скликання сесії можуть не зазначатися», - а саме: в частині повноважень міського голови не визначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії дату і час проведення сесії, з прийняттям нового судового рішення про визнання протиправним та нечинним п.п. 1.2 п. 1 рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» від 11.05.2022 року № 255/22, яким стаття 15 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 року № 16/20, доповнена частиною третьою наступного змісту: « 3. У разі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану з метою забезпечення захисту життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у засіданні, та/або забезпечуватимуть її проведення, місце проведення, дата і час у розпорядженні міського голови про скликання сесії можуть не зазначатися», - а саме: в частині повноважень міського голови не визначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії дату і час проведення сесії.

Колегія суддів не вбачає підстав для задоволення вимог апеляційної скарги в іншій частині, оскільки питання дотримання відповідачем принципів відкритості засідань органу місцевого самоврядування вирішено судом, шляхом скасування ч. 2 ст. 82 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2019 року № 16/20 «Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 8 скликання», що, по суті, нівелює положення ч. 3 ст. 82 Регламенту.

При цьому, колегія суддів зауважує, що недотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду (у цій частині вимог), визначеного ст. 122 КАС України, з огляду на приписи ч. 2 ст. 308, ч. 3 ст. 317 КАС України не є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.

Інші доводи апеляційної скарги та заперечення сторін на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення (п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України).

Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміні рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України).

Частиною 6 ст. 139 КАС України передбачено, що якщо суд апеляційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

З урахуванням висновків суду апеляційної інстанції про часткове задоволення вимог апеляційної скарги ГО «Мережа антикорупційних центрів», колегія суддів, здійснюючи розподіл судових витрат у справі, приймає рішення про часткове стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Харківської міської ради на користь позивача судових витрат, які складаються із витрат по сплаті судового збору за подання адміністративного позову (т.1 а.с. 28-29) та подання апеляційних скарг на ухвалу та рішення (т. 1 а.с 67, т. 2 а.с. 212) у загальній сумі 5320,06 грн.

На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 292, 293, 308, 310, 311, 313, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Мережа антикорупційних центрів» задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року скасувати в частині відмови у задоволені позовних вимог Громадської організації «Мережа антикорупційних центрів» про визнання протиправним та нечинним п.п. 1.2 п. 1 рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» від 11 травня 2022 року № 255/22, яким стаття 15 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 № 16/20, доповнена частиною третьою наступного змісту:

« 3. У разі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану з метою забезпечення захисту життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у засіданні, та/або забезпечуватимуть її проведення, місце проведення, дата і час у розпорядженні міського голови про скликання сесії можуть не зазначатися», - а саме: в частині повноважень міського голови не визначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії дату і час проведення сесії.

Визнати протиправним та нечинним п.п. 1.2 п. 1 рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання «Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання» від 11 травня 2022 року № 255/22, яким стаття 15 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 № 16/20, доповнена частиною третьою наступного змісту:

« 3. У разі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відеоконференції в період дії воєнного стану з метою забезпечення захисту життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у засіданні, та/або забезпечуватимуть її проведення, місце проведення, дата і час у розпорядженні міського голови про скликання сесії можуть не зазначатися», - а саме: в частині повноважень міського голови не визначати у розпорядженні міського голови про скликання сесії дату і час проведення сесії.

В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року залишити без змін.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Харківської міської ради на користь Громадської організації «Мережа антикорупційних центрів» 5320 (п`ять тисяч триста двадцять) гривень 06 копійок у відшкодування витрат по сплаті судового збору.

Постанова Другого апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку на протязі тридцяти днів, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Мельнікова
Судді А.О. Бегунц Л.В. Курило

Постанова у повному обсязі складена і підписана 29 травня 2024 року.