Справа № 380/18475/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2024 року

м. Київ

справа № 380/18475/21

адміністративне провадження № К/990/1498/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Меґа-Тех»

до Міністерства культури та інформаційної політики України,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Громадська організація «Народна дія Львів»,

про визнання протиправними дій, скасування припису

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гавдика З.В. від 29 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Носа С. П.; Кухтея Р.В., Шевчук С.М. від 12 жовтня 2023 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Меґа-Тех» (далі - позивач; ТОВ «Меґа-Тех»; Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач; МКІП України; Міністерство), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент), Громадська організація «Народна дія Львів» (далі - ГО «Народна дія Львів»), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 19 жовтня 2021 року № 12519/6.11.6 щодо припинення проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті - «Будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1; вул. Волоській, 1-а; вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель».

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Меґа-Тех» зазначало, що в 2021 році разом з Товариством з обмеженою відповідальністю «Галпроектмонтаж» (далі - ТОВ «Галпроектмонтаж») на підставі містобудівних умов та обмежень, які затвердив виконавчий комітет Львівської міської ради своїм рішенням від 16 серпня 2019 року № 783, розпочали будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на земельних ділянках, що перебувають у користуванні позивача, на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові зі знесенням існуючих будівель. За оскаржуваним приписом, який надійшов 25 жовтня 2021 року на адресу Товариства, відповідач вимагає припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті, які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова та на території буферної зони «Львів. Ансамбль історичного центру», включеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, без відповідних погоджень та дозволів МКІП України.

Позивач вказував на те, що на момент видачі припису МКІП України не затвердило науково-проєктну документацію щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів міста Львова та щодо буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО; розміщені на вебсайті Міністерства відомості про площу історичного ареалу та буферної зони різняться на 150 га. Тому вважав, що у відповідача немає підстав стверджувати, що будівництво на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові здійснюється в межах такого ареалу та/або буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

На момент подачі позову не існувало механізму звернення суб`єкта містобудування до МКІП України для отримання дозволу на виконання будівельних робіт в межах історичного ареалу; в оскаржуваному приписі немає інформації про наказ органу охорони культурної спадщини щодо планового заходу, про складання акта огляду та направлення його ТОВ «Меґа-Тех».

Позивач довідався про проведення перевірки після отримання оскаржуваного припису; огляд проводився без присутності керівника ТОВ «Меґа-Тех» чи уповноваженої ним особи; працівник Департаменту під час проведення обстеження земельних ділянок не пред`явив посвідчення (направлення) на здійснення заходу; Департамент не входить до структури МКІП України та не є йому підзвітний.

Оскаржуваний припис МКІП України порушує права ТОВ «Меґа-Тех» на виконання будівельних робіт та завдає значні збитки.

3. Відповідач подав відзив, у якому просив відмовити в задоволенні позову. Обґрунтовував свої вимоги тим, що Львівська міська рада 9 грудня 2005 року прийняла рішення № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу міста Львова»; її виконавчий комітет 16 серпня 2019 року видав містобудівні умови та обмеження на проєктування об`єкта будівництва, в яких зазначено що земельні ділянки на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові знаходяться в межах історичного ареалу. Схема буферної зони розміщена на офіційному вебсайті ЮНЕСКО; межі буферної зони затверджені відповідно до Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини. Тому проєктна документація на будівництво має бути обов`язково погоджена з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Міністерство ж не здійснює захід державного нагляду (контролю), а здійснює охоронний захід.

4. ГО «Народна дія Львів» у відзиві на позов зазначала, що межі історичного ареалу міста Львова визначаються містобудівною документацією, розробленою Українським регіональним науково-реставраційним інститутом «Укрзахідпроектреставрація». Рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу міста Львова» з невідомих причин було непогоджене з МКІП України. Міністерство вжило виключно охоронні заходи щодо позивача у спосіб, передбачений Законом України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 29 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року, позов задовольнив.

6. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що в місті Львові у встановленому законом порядку не затверджений історичний ареал та межі буферної зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова»; відповідач не обґрунтував наявність та розмір охоронної (буферної) зони. Також суди дійшли висновку, що Міністерство у випадку ТОВ «Меґа-Тех» здійснило захід державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю, пов`язаною з об`єктами культурної спадщини, проте не виконало вимоги статей 7 та 10 Закону України від 5 квітня 2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) щодо видачі розпорядчих документів на позаплановий захід та забезпечення прав суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

7. Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що за відсутності визначеного Кабінетом Міністрів України порядку надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом № 1805-III, органи охорони культурної спадщини не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, оскільки такі дозволи не можуть бути отримані особами, що виконують відповідні роботи, з незалежних від них причин. Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичних ареалу та зони регулювання забудови м. Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу міста Львова, оскільки на момент прийняття виконавчим комітетом вказаного рішення діяли положення Закону № 1805-III та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. МКІП України не погодилося з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року, звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. МКІП України у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положення Закону № 1805-III, Закону № 3038-VI, Закону № 2806-IV, Закону України від 19 травня 2011 року № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 3392-VI) та Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 316 (далі - Порядок № 316), а також неврахування висновків щодо застосування статті 32 Закону № 1805-ІІІ та Порядку № 318, викладених у постановах Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 та від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21, щодо визначення меж історичного населеного пункту.

10. ТОВ «Меґа-Тех» та інші учасники справи не скористалося правом подати відзиви на касаційну скаргу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. МКІП України подало касаційну скаргу 11 січня 2024 року.

12. Верховний Суд ухвалою від 25 січня 2024 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 26 лютого 2024 року зупинив виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду рішенням від 29 липня 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.

13. Копія ухвали про відкриття касаційного провадження 26 січня 2024 року доставлена до електронних кабінетів ТОВ «Меґа-Тех» та Департаменту.

14. Копія поштового конверту, яким копія ухвали направлялася ГО «Народна дія Львів», повернулася до Суду без вручення за закінченням терміну зберігання. Однак третій особі відомо про відкриття касаційного провадження, оскільки 1 березня 2024 року вона отримала копію ухвали про зупинення виконання судових рішень.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що Львівська міська рада 9 грудня 2005 року прийняла рішення № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

16. Виконавчий комітет Львівської міської ради 16 серпня 2019 року прийняв рішення № 783 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель».

ТОВ «Меґа-Тех» є правонаступником Приватного підприємства «Мега-Тех» (далі - ПП «Мега-Тех»), якому разом з ТОВ «Галпроектмонтаж» надавалися містобудівні умови та обмеження .

17. ПП «Мега-Тех» і ТОВ «Галпроектмонтаж» замовили у Приватного підприємства «Вікторія Парк» розробку проєктної документації; Товариство з обмеженою відповідальністю «Українська будівельно-технічна експертиза» провело експертизу розробленої проєктної документації та надало свій позитивний висновок від 30 березня 2020 року № 7-47-19-ЕП/ЛО.

18. ПП «Мега-Тех» та ТОВ «Галпроектмонтаж» 31 березня 2020 року затвердили проєктну документацію, а 19 травня 2020 року - отримали в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ41.

19. МКІП України листом від 27 серпня 2021 року № 10268/6.11.6 доручило відповідним структурним підрозділам Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА) здійснити до 13 вересня 2021 року обстеження земельних ділянок на предмет дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини з метою відповідного реагування Міністерства в порядку п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III, у строк до 13 вересня 2021 року надати актуальні на момент підготовки відповіді акт візуального обстеження, матеріали фотофіксації, повну інформацію щодо замовника і виконавця робіт.

20. 3 вересня 2021 року начальник управління охорони об`єктів культурної спадщини департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської ОДА ОСОБА_1 та головний спеціаліст відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини ОСОБА_2 провели візуальне обстеження та надали акт обстеження містобудівної ситуації на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у м. Львові, й матеріали фотофіксації актуального стану об`єкта обстеження.

В акті обстеження містобудівної ситуації зазначено, що земельні ділянки за вказаною адресою знаходяться в межах історичного ареалу міста Львова, на території буферної зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку світової спадщини ЮНЕСКО. Зафіксовано облаштування будівельного майданчика: територія огороджена парканом, на території розміщені побутові та технологічні приміщення робітників та охорони. На будівельному майданчику у день обстеження працювала будівельна техніка: підйомний кран, бурильна установка для влаштування паль, екскаватор. Також працювали робітники - велися роботи з укріплення зрізаного схилу та влаштування підпірної стіни. На огорожі будівельного майданчика розміщено інформаційний стенд про те, що на об`єкт «Будівництво ПП «Мега-Тех» та ТОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель» зареєстровано повідомлення про початок виконання підготовчих робіт № ЛВ12, видане 28 лютого 2020 року Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові. Замовники будівництва - ПП «Мега-Тех» і ТОВ «Галпроектмонтаж».

21. Також суди встановили, що Львівська міська рада 9 грудня 2005 року прийняла рішення № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

22. 19 жовтня 2021 року МКІП України винесло ТОВ «Меґа-Тех» припис:

- негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель», які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 р. № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова») та на території буферної зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного ареалу», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону № 1805-III без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

- вжити заходів із приведення діяльності відповідно до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;

- надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

23. Зазначений припис позивач оскаржив до суду у цій справі.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.

29. Конституція України встановлює, що культурна спадщина охороняється законом (частина четверта статті 54); держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами (частина п`ята статті 54); кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

30. 19 вересня 2013 року Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, підписану Україною 31 жовтня 2007 року, шляхом прийняття Закону України № 581-VII.

31. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти «b», «c», «d» статті 1 Конвенції).

32. Сторони Конвенції зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти «a», «b», «e», «f», «g» статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства).

33. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифікованої Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI (6673-11) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

34. У преамбулі Закону № 1805-III («Про охорону культурної спадщини») також закріплено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

35. Охорона культурної спадщини відповідно до статті 1 Закону № 1805-III є системою правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою

36. Отже, держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, зокрема, території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

37. Частиною третьою статті 32 Закону № 1805-III (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначалося, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

38. Кабінет Міністрів України з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону № 1805-III, прийняв Постанову від 26 липня 2001 року № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» (далі - Постанова КМУ № 878), якою заніс, зокрема, міста Київ та Львів до Списку історичних населених місць України; та Постанову від 13 березня 2002 року № 318, якою затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.

39. Згідно з пунктами 10, 11 Порядку № 318 історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

40. МКІП України у касаційній скарзі покликається на правову позицію щодо застосування статті 32 Закону № 1805-III, положень Постанови КМУ № 878 та Порядку № 318 у розрізі повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері охорони культури, визначених у статті 32 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), сформульовану у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21.

У зазначеній постанові Судова палата відступила від попередніх висновків щодо застосування зазначених норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, про те, що незатвердження МКІП України меж історичного ареалу м. Львова у порядку, встановленому статтею 32 Закону № 1805-III, свідчить про фактичну відсутність таких меж та нівелює обов`язок суб`єктів містобудування отримувати дозвіл на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова.

41. У пункті 111 постанови Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21 в подібних правовідносинах Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулювала правовий підхід щодо необхідності отримання суб`єктом містобудування дозволу МКІП України на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова, який ґрунтується на тому, що:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- із огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, «Ансамбль історичного центру Львова» (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

42. До цього судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 відступила від правової позиції, сформульованої у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, про те, що у зв`язку з незатвердженням органом охорони культурної спадщини науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу міста Києва суб`єкту містобудування не потрібно отримувати дозвіл МКІП України.

У зазначеній постанові судова палата дійшла висновку, що визначені у Генеральному плані міста Києва та історико-архітектурному опорному плані як частині генплану зони охорони і межі історичного ареалу міста Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності, яка, у такому разі, не може здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

43. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові неправильно застосував статтю 32 Закону № 1805-III, статтю 32 Закону № 280/97-ВР, Постанову КМУ № 878 та Порядок № 318 без урахування висновків судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21.

44. До того ж Восьмий апеляційний адміністративний суд залишив поза увагою викладені в апеляційній скарзі МКІП України доводи щодо необхідності погодження господарської діяльності, включаючи містобудівну діяльність, що здійснюється у межах історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, відповідно до висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18.

45. Суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не дослідили містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва будівництво ПП «Мега-Тех» та ТОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою щодо наявності обмежень, пов`язаних з історичним ареалом міста; не надали правової оцінки історико-містобудівному опорному плану міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, та не перевірили занесення вулиці Волоської, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові до території історичного ареалу міста Львова, та/або територій, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО, та відповідно дійшли передчасного висновку про безпідставність припису МКІП України про припинення ТОВ «Меґа-Тех» будівельних робіт за вказаними адресами.

46. Також суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, який підтримав суд апеляційної інстанції, щодо поширення Закону № 877-V на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням МКІП України заходів охорони культурної спадщини.

47. Під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону № 1805-III, зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

48. Приймаючи оскаржуваний припис, МКІП України не здійснювало заходи державного контролю, не перебувало на території будівництва, а лише вживало охоронні заходи шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

49. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, надалі підтриманою у постановах Верховного Суду від 28 листопада 2019 року у справі № 826/2440/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15, від 23 жовтня 2020 року у справі № 825/1486/17, від 26 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, від 23 травня 2023 року у справі № 380/9773/21, від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21 та від 21 лютого 2024 року у справі № 380/7710/20.

50. На таку правову позицію Верховного Суду покликалося МКІП України у відзиві на позовну заяву та апеляційній скарзі, проте суди першої та апеляційної інстанцій не надали таким аргументам відповідача належної оцінки.

51. Із огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій не мали підстав керуватися під час вирішення спору нормами Закону № 877-V, перевіряти дії відповідача на предмет дотримання ним вимог вказаного Закону, який не поширює дію на заходи охорони культурної спадщини, регламентовані Законом № 1805-III.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

52. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

53. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

54. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

55. Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували статтю 32 Закону № 1805-III, статтю 32 Закону № 280/97-ВР, Постанову КМУ № 878 та Порядок № 318, не дослідили обставини необхідності отримання дозволу МКІП України на проведення будівельних робіт у випадку, якщо ТОВ «Меґа-Тех» здійснює такі роботи на території історичного ареалу міста Львова та/або буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

56. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

57. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

58. Недослідження судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення цієї справи.

59. Тому Суд має підстави задовольнити частково касаційну скаргу МКІП України, скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України і направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

60. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, не ухвалюючи нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року скасувати.

Справу № 380/18475/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Меґа-Тех» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними дій, скасування припису - направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа