Справа № 580/1763/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2024 року

м. Київ

справа № 580/1763/19

адміністративне провадження № К/9901/557/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 (головуючий суддя: Земляна Г.В., судді: Парінов А.Б., Собків Я.М.) у справі № 580/1763/19 за позовом Приватного підприємства «Міськбуд-Плюс» до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У травні 2019 року Приватне підприємство «Міськбуд-Плюс» (далі - ПП «Міськбуд-Плюс» або позивач) звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 № 199 «Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси».

Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 05.08.2019 у задоволенні позову відмовив.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 03.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про задоволення позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2024 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території, рішенням Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015 було затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси.

07.04.2016 рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради № 393 (на виконання рішення Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015) було затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та враховано проект детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

Відповідно до детального плану території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодороги Н-16 в місті Черкаси, затвердженого рішення № 393 від 07.04.2016, земельна ділянка по вул. Менделєєва, 4 в місті Черкаси віднесена до земель рекреаційного призначення на якій можливе розташування будинків відпочинку та пансіонатів.

Так, рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 № 2-885 було вирішено припинити обласному комунальному підприємству «Готельний комплекс «Дніпро» Черкаської обласної ради право користування земельною ділянкою площею 5,3731 га (кадастровий номер :02:003:0034) по вул. Менделєєва, 4 та надати цю земельну ділянку позивачу без зміни цільового призначення, яка за цільовим призначенням віднесена до земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) в оренду до 30.04.2020 під комплекс будівель і споруд.

На виконання вищезазначеного рішення між позивачем (орендар), з однієї сторони, та Черкаською міською радою (Орендодавець), з іншої сторони, було укладено Договір оренди землі від 14.09.2016.

Водночас, звернувшись у 2019 році до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міськради з питання надання містобудівних умов та обмежень забудови по вул. Менделєєва, 4 в місті Черкаси, позивач дізнався, що 26.02.2019 Виконавчим комітетом Черкаської міської ради було прийнято рішення №199 «Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси», яким доповнено Рішення № 393 пунктом 4 такого змісту: «Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)».

Позивач вважає, що внесеними змінами відповідач фактично зупинив дію рішення № 393 на невизначений термін, чим порушив право ПП «Міськбуд-Плюс» на отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, якою позивач користується на підставі договору оренди.

Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржуване рішення прийняте у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень. Відповідач стверджує, що оскаржуване рішення прийняте з метою актуалізації генерального плану міста Черкаси, оскільки останній передбачає розміщення на спірній земельній ділянці лісів, тоді як рішення, до якого внесені зміни, передбачає спорудження готельного комплексу.

Згодом відповідач подав додаткові письмові пояснення у справі, в яких зазначив, що спірне рішення прийняте з метою недопущення суперечностей між положеннями детального плану території та генерального плану міста Черкаси, проект зміни до якого перебуває на розгляді виконкому.

Відповідач також вказує на необґрунтованість тверджень позивача, що оскаржуване рішення перешкоджає реалізації прав підприємства на забудову земельної ділянки, оскільки відповідно до генерального плану міста Черкаси спірна земельна ділянка належить до зони природно-заповідного фонду, а отже до внесення відповідних змін її забудова заборонена.

Позивач подав суду відповідь на відзив. Наполягає, що спірне рішення порушує його права на отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в місті Черкаси в межах її цільового призначення, визначеного рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси».

Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, в яких повторно наголосив, що віднесення земельної ділянки до зони природно-заповідного фонду відповідно до генерального плану міста Черкаси перешкоджає її забудові, незважаючи, що детальний план території передбачає інше цільове призначення. Отже оскаржуване рішення не впливає на права позивача.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території рішенням Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015 затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси, загальною площею 42 га.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та зазначено про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

У цей час, Черкаська міська рада прийняла рішення від 28.07.2016 № 2-885 «Про припинення обласному комунальному підприємству «Готельний комплекс «Дніпро» Черкаської обласної ради права користування земельною ділянок по вул. Менделєєва, 4 та про надання ПП «Міськбуд-Плюс» земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 (у зв`язку з орендою комунального нерухомого майна)».

На реалізацію цього рішення, між позивачем (Орендар), з однієї сторони, та Черкаською міською радою (Орендодавець), з іншої сторони, було укладено договір оренди землі від 14.09.2016.

У відповідності до пунктів 1 - 2 договору від 14.09.2016, Орендодавець на підставі рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-885 надає, а Орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку, що за цільовим призначенням відноситься до категорії земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення), яка знаходиться по вул. Менделєєва, 4. В оренду передається земельна ділянка площею 5,3731 га (кадастровий номер :02:003:0034) під комплекс будівель та споруд. За функціональним використанням земельну ділянку віднесено до категорії земель громадського призначення. На земельній ділянці знаходяться такі об`єкти нерухомого майна та інфраструктури: комплекс будівель та споруд.

Водночас, рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 № 199 «Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси» доповнено рішення виконкому № 393 пунктом 4 наступного змісту: «Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)» (далі - оскаржуване рішення).

Вважаючи, що оскаржуваним рішенням відповідач порушив права ПП «Міськбуд-Плюс», як законного користувача земельної ділянки, та принцип легітимних очікувань, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Проаналізувавши положення статей 16, 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також пункту 4.1 ДБН Б. 1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території», суд першої інстанції констатував, що детальний план території в межах населеного пункту не може суперечити його генеральному плану.

На підставі інформації зазначеної у пояснювальній записці до проекту оскаржуваного рішення № 199, суд першої інстанції установив, що затверджений рішенням відповідача від 07.04.2016 № 393 детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси передбачає розміщення на ній готельного комплексу, тоді як генеральний план м. Черкаси визначає розміщення на цій території лісів.

Отже, оскаржуване рішення прийняте з метою недопущення суперечностей між положеннями детального плану території та генерального плану м. Черкаси, проект зміни до якого перебуває на розгляді відповідача.

Суд першої інстанції також констатував, що оскаржуване рішення стосується регулювання питань у сфері організації та планування територій, прийнято із додержанням процедури, передбаченої для актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру та відповідає вимогам закону.

При вирішенні спору суд першої інстанції також врахував Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 (справа № 1-9/2009), у абзаці 4 пункту 4.1 якого зазначено про право органів місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством прийняті ними рішення з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Так у абзаці 7 пункту 4.1. цього рішення, Конституційний Суд України сформував правовий висновок, згідно із яким органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Саме із застосуванням цього правового висновку Конституційного Суду України, суд першої інстанції відхилив доводи позивача, що до актів органів місцевого самоврядування не можуть бути внесені зміни.

Також суд першої інстанції відхилив доводи позивача про те, що оскаржуване рішення перешкоджає реалізації права на забудову земельної ділянки, якою Товариство користується на підставі договору оренди, оскільки правовідносини щодо реалізації позивачем прав користувача земельною ділянкою не стосуються предмету цього спору.

Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, визнавши оскаржуване рішення ненормативним актом.

У контексті цих висновків, із посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, суд апеляційної інстанції зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Також суд апеляційної інстанції послався на постанову Верховного Суду від 23.11.2018 у справі № 811/613/13-а (2-ап/811/69/13), в якій касаційний суд виснував, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Дослідивши зміст оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції встановив, що внесені зміни до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси» призвели до порушення прав позивача, оскільки змінено цільове використання території та позбавлено права позивача на виконання умов Договору від 14.09.2016.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції, що спірне рішення прийнято в межах та спосіб, що передбачені вимогами чинного законодавства.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного і обґрунтованого рішення суду першої інстанції.

Скаржник зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з метою недопущення конфлікту між положеннями детального плану території, яким передбачається розташування на спірній земельній ділянці готельного комплексу з положеннями Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, яким передбачається розміщення на цій території лісів, та Плану зонування території м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, яким відповідну територію віднесено до території природно-заповідного фонду.

Вважає, що внаслідок неправильного тлумачення норм матеріального права суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків, що оскаржуване рішення є ненормативним актом.

У контексті цих доводів, скаржник зазначив, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Натомість рішення виконкому № 393 про затвердження детального плану території, власне до якого внесені зміни оскаржуваним рішенням, має ознаки акту нормативного характеру, а саме: рішення має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовується неодноразово.

Апеляційним судом безпідставно не застосовані при вирішенні цієї справи висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Натомість суд апеляційної інстанції застосував до спірних правовідносин позицію Верховного Суду (справа № 811/613/13-а (2-ап/811/69/13), викладену у неподібних правовідносинах, що виникли за інших фактичних обставин справи та нормативно-правового регулювання.

Одночасно скаржник вважає помилковими твердження позивача про неможливість реалізації намірів забудови території внаслідок відтермінування оскаржуваним актом дії Рішення № 363, оскільки з урахуванням положень генерального плану міста Черкаси (територія лісів) та плану зонування території (територія природно-заповідного фонду), наміри забудови позивача щодо будівництва будинку відпочинку (готельного типу), навіть за наявності діючого детального плану території, не можуть бути реалізовані в силу приписів частини третьої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», адже невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (в тому числі генеральному плану території та плану зонування території) є підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на законності прийнятого судом апеляційної інстанції рішення. Стверджує, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Позивач вважає, що рішення про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги та авто дороги Н - 16 в м. Черкаси - є ненормативним правовим актом одноразового застосування, і, відповідно, вичерпує свою дію самим фактом його прийняття - схваленням, погодженням такого проекту органом місцевого самоврядування.

Відповідно до детального плану території між вулицями Дахнівська, Мініна Пожарського та автодороги Н-16 в м. Черкаси , затвердженого рішенням № 393 від 07.04.2016, спірна земельна ділянка є земельною ділянкою рекреаційної зони активного відпочинку і на ній можливе розташування будинків відпочинку та пансіонатів.

Отже ПП «Міськбуд - Плюс», як користувач земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси , має право планування та забудови такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.

Водночас, внесеними змінами виконавчий комітет Черкаської міської ради фактично зупинив дію рішення № 393 на невизначений термін, тим самим порушив право ПП «Міськбуд - Плюс» у реалізації своїх прав, як законного користувача земельною ділянкою, наданою останньому на підставі рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 № 2-885 на отримання містобудівних умов та обмежень для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).

Також при вирішенні справи позивач просить врахувати, що у межах розгляду справи № 712/4500/17 судами встановлено, що згідно із витягом з Державного земельного кадастру, під зеленими насадженнями на цій земельній ділянці перебуває 0,0934 га, а вся інша територія відноситься до земель під капітальною забудовою, прибудинковою територією та не вкрита лісовою рослинністю.

Крім того, рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2020 у справі № 580/1767/19, визнано протиправною відмову Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради у наданні ПП «Міськбуд-Плюс» містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси для будівництва будинку відпочинку (готельного типу) від 21.05.2019 № 36350-арх та відповідно зобов`язано Департамент видати ПП «Міськбуд-Плюс» містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки загальною площею 5,3731 га по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).

Скаржник подав відповідь на відзив, у якому наполягає, що оскаржуване рішення є нормативним актом, виданим у межах і у спосіб визначених законом повноважень.

Так, детальний план населеного пункту повинен уточнювати положення генерального плану, тобто, узгоджуватись з ним, деталізувати його та не суперечити йому.

Оскаржуване рішення було прийнято виконкомом з метою приведення у відповідність до законодавства України прийнятих рішень Черкаською міською радою щодо внесення змін до містобудівної документації та регулювання земельних відносин та недопущення невідповідності детального плану території генеральному плану м. Черкаси.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 № 199 «Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси» на предмет відповідності його визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, колегія суддів зазначає таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваним рішенням № 199 відповідач вніс зміни до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси» в частині строків набрання ним чинності.

Отже, відповідач оскаржуваним рішенням відтермінував момент набрання чинності рішення виконкому № 393 до моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)».

Суд першої інстанції установив, що затверджений рішенням відповідача від 07.04.2016 № 393 детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси передбачає розміщення на ній готельного комплексу, тоді як генеральний план м. Черкаси визначає розміщення на цій території лісів.

Отже, прийняття цього рішення було обумовлено необхідністю недопущення суперечностей між положеннями детального плану території та генерального плану м. Черкаси, проект зміни до якого перебуває на розгляді відповідача.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 3038-VII управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.

Відповідно до частин першої, третьої статті 8 Закону № 3038-VII планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до частин першої, другої статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4 Закону № 280/97-ВР).

Згідно із частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Підпунктом 3 пункту «а» частини першої статті 33 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, як підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.

Положеннями статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша).

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради (частина шоста).

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята).

Згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Вирішуючи питання правової природи оскаржуваного рішення виконкому, колегія суддів зазначає таке.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Також, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп зазначено, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Колегія суддів також зазначає, що варто розуміти «дух» КАС України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям «норми права»: 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.

У статті 1 Закону № 3038-VI визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.07.2021 у справі № 260/20/19, від 06.10.2021 у справі № 369/4091/15-а, від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20, та інших.

Зважаючи на викладене, оскаржуване рішення відповідача № 199, яким внесено зміни до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 №393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси» є нормативно-правовим актом.

Водночас, вирішуючи справу суд апеляційної інстанції помилково послався на висновки Верховного Суду, сформовані у постанові 23.11.2018 у справі №811/613/13-а (2-ап/811/69/13), оскільки правовідносини у цій справі не є подібними, ухвалені за інших фактичних обставин справи, з урахуванням іншої нормативної бази, що у своїй сукупності не дозволяє аналогічно застосувати правову позицію у справі, що розглядається.

Так, у справі № 811/613/13-а вирішувалося питання юрисдикційної підсудності спору про оскарження рішення міськради, в результаті прийняття якого виникли правовідносини позики, забезпеченої договором застави між суб`єктами господарювання.

Отже, суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, неправильно визначив правову природу оскаржуваного у цій справі акту органу місцевого самоврядування.

Також колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду та відкриття провадження у справі).

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Згідно із положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Зі змісту цих норм вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

Також, імперативні вимоги КАС України до суду, які спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, визначені частинами третьою та п`ятою статті 245 КАС України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.

Водночас, Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

З поміж іншого, Рекомендація № R (87)16 визначає, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Проте суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, не дотримались порядку, визначеного статтями 264, 265 КАС України, зокрема, не зобов`язали відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи, а також не дотримались інших вимог, визначених цими статтями КАС України.

Своєю чергою, недотримання судами встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги відповідача частково, скасувавши рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Одночасно з цим, колегія суддів не оцінює інші доводи, викладені виконкомом у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 у справі № 580/1763/19 скасувати.

Справу № 580/1763/19 направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

А. А. Єзеров