Справа № 280/2652/23
Суддя: Ясенова Т.І.
Дата ухвалення: 2024-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 травня 2024 року м. Дніпросправа № 280/2652/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),

суддів: Головко О.В., Суховарова А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2023 року (суддя Семененко М.О.) в адміністративній справі за позовом Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Департамент освіти і науки Запорізької міської ради звернувся до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області, в якому просив: визнати протиправним та скасувати п.2 Вимоги від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень» Управління Східного офісу Держаудитслужби в частині: «... 2.Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 гривень. ...».

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2023 року відмовлено в задоволені позову.

Позивач, не погодившись з рішенням суду звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом не враховано висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 09.03.2023 у справі №500/2489/21, від 29.03.2023 у справі №160/17775/21.

Так, та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ, з чим кореспондується пункт 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок № 550), жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом (удового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, є індивідуально-правовим актом (а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована) полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду.

Відповідач в Акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради за період з 01.01.2019 по 31.12.2021 від 30.11.2022 №040803-20/23 і у відзиві наполягає на тому, що: згідно меню-вимог та оборотно-сальдових відомостей по рахунку 1511 встановлено, що дошкільними навчальними закладами в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 списано продуктів харчування, які придбані всупереч Нормам харчування у навчальних та оздоровчих закладах, на загальну суму 4526902,30 грн, що на 280743,51 грн більше придбаних через списання залишку продуктів харчування, який обліковувався на початок 2019 року та в наступних звітних періодах на складах дошкільних навчальних закладів.

Відповідно до примірного двотижневого меню дошкільними навчальними закладами, в особі медичних працівників (сестер медичних старших), надавалося до Департаменту попереднє щомісячне замовлення на придбання продуктів харчування, яке затверджувалось керівниками відповідних дошкільних навчальних закладів. Щодня на кожний наступний день відповідно до наявності продуктів харчування та з урахуванням примірного двотижневого меню старшими медичними сестрами складались меню-розклади. Страви виготовлялись відповідно до картотеки страв, яка підписувалися керівниками дошкільних навчальних закладів, окремо для двох вікових груп - дітей віком до 3 років та дітей віком від 3 до 6 (7) років.

Скаржник зазначає, що за приписами законодавства, до сестер медичних старших, які у закладах дошкільної освіти списували продукти харчування, згідно приписів ст.ст.130-136 Кодексу законів про працю України може прийняти розпорядження тільки їх роботодавець - керівник закладу дошкільної освіти.

Оскільки департамент освіти і науки Запорізької міської ради (в тому числі і його відокремлені структурні підрозділи) не є роботодавцем для персоналу закладів дошкільної освіти (в тому числі і сестер медичних старших, про яких зазначає відповідач у відзиві на позов) то притягнення їх до матеріальної відповідальності (як на тому наполягає відповідач) саме апелянтом - не є можливим.

В Акті ревізії від 30.11.2022 №040803-20/23 усупереч п.35 Порядку № 550 не зазначені особи, винні у допущених порушеннях, джерела інформації про списання.

Відтак, департамент освіти і науки Запорізької міської ради не будучи роботодавцем для персоналу закладів дошкільної освіти і не маючи винних у нібито допущених порушеннях осіб на думку контролюючого органу повинен вживати заходи реагування, передбачені ст.ст.130-136 Кодексу законів про працю України до чужих працівників.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду і у постанові від 22.12.2022 у справі №826/13003/17 і у постанові від 09.03.2023 у справі №500/2489/21 акцентував увагу, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми.

Скаржник зазначає, що відповідач в Акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради за період з 01.01.2019 по 31.12.2021 від 30.11.2022 №040803-20/23, відзиві на позов, наполягає на тому, що продукти харчування згідно меню-вимог використано для виготовлення страв дітям віком до 3 років та віком від 3 до 6 (7) років, чим порушено вимоги пп.1.13. п.1 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров`я України від 17.04.2006 №298/227 (далі Інструкція №298/227), Додаток 2 Норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах, та призвело до незаконного їх списання на загальну суму 4246158,79 гривень. Внаслідок вищезазначеного, міському бюджету завдано збитки на загальну суму 3191840,01 грн, Департаменту - на суму 1054318,78 гривень.

Зазначає, що судом проігноровано, що пп.1.13. п.1 Інструкції №298/227, Додаток 2 «Норми харчування у закладах дошкільної освіти (крім санаторних) для дітей старше одного року» до постанови Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 №1591 «Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку», не регламентують механізм, порядок і спосіб списання продуктів харчування, в той час як предметом спору є саме списання таких активів.

Також судом першої інстанції не надано належної оцінки тому, що відповідач, вдавшись до методології харчування дітей у дошкільних закладах освіти, всупереч п.35 № 550, не зазначив в констатуючій частині Акту особу винну у списані запасів: заклади освіти під час виготовлення страв або департамент освіти і науки Запорізької міської ради.

Відповідач зазначав у акті, що у своєму меню, дошкільні навчальні заклади враховували ікру кабачкову та пиріжки з повидлом яблучним, проте такі страви відсутні у затвердженому примірному меню (Додаток 1 до пункту 1.12 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах).

Проте, відповідачем ненадані жодні докази перевірки даних примірного двотижневого меню для дітей груп загального розвитку. Надано тільки Довідку щодо придбання та списання окремих продуктів харчування по Територіальному відділу освіти Шевченківського району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради всупереч нормам, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 №1591 «Про затвердження норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах» за період з 01.01.2019 по 31.08.2021 року» і аналогічні довідки по іншим 6 районам м. Запоріжжя.

В Акті ревізії зазначено, що ревізію правильності витрачання коштів на харчування проведено вибірковим способом за період з 01.01.2019 по 31.12.2021. Під час проведення ревізії, інвентаризація продуктів харчування на складах дошкільних навчальних закладів (ясла-садків) та загальноосвітніх навчально-виховних комплексів, не проводилась у зв`язку з тим, що станом на момент проведення ревізії, залишки продуктів харчування не можливо перевірити через відсутність з початку дії воєнного стану списання продуктів харчування на потреби дітям дошкільної освіти та учням закладів загальної середньої освіти, які були придбані за рахунок коштів місцевого бюджету з початку 2022 року та в минулих періодах.

Вказує на те, що судом не враховано відсутність доказів того, що відповідач реально досліджував меню, в якому дошкільні навчальні заклади враховували ікру кабачкову та пиріжки з повидлом яблучним, як зазначено в Акті ревізії від 30.11.2022 №040803-20/23.

Також суд не врахував надані листи-погодження Запорізького міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області: від 27.11.2019 за №Вих-26-17/2704 «Про розгляд примірного двотижневого меню на зимово-весняний період 2019-2020р.»; від 23.11.2020 за №Вих-26-17/2596 «Про розгляд примірних двотижневих меню на зимово-весняний період 2020-2021р.»;від 26.02.2021 за №Вих-26-17/472 «Про розгляд примірного двотижневого меню на весняний період 2021р.»;від 26.08.2020 за №Вих-26-17/1966 «Про розгляд примірного двотижневого меню на осінній період 2020н.р.» та інші, якими після проведення гігієнічної оцінки наданого варіанту примірного двотижневого меню Держпродспоживслужба вважає за можливе його використання.

Скаржник зазначає, що спір також, полягає у помилкових висновках відповідача щодо способу і порядку подачі страв дітям, способу приготування їжі здобувачам освіти.

Так, у висновку на заперечення до акту ревізії вказано, що згідно меню-розкладок та карток-розкладок дошкільних навчальних закладів встановлено, що ікра кабачкова не відносилась до перших і других страв та відповідно не піддавалась термічній обробці, а видавалась дітям як холодна страва. Ікра кабачкова придбавалась Департаментом під герметичним закупорюванням, проте, дошкільним навчальним закладам дозволено заготівлю овочів у вигляді висушування, соління, квашення без їх герметичного закупорювання. Дошкільні навчальні заклади в своєму меню враховували пиріжки з повидлом фруктовим, та відповідно нього складали меню-розкладки, в яких відображалось списання повидла фруктового при приготуванні пиріжків.

Поза увагою суду залишилась відсутність компетенції відповідача у сферах уведення в обіг харчових продуктів), що і призвело до не об`єктивного та недостовірного (викривленого) викладення фактичних обставин, протиправних висновків.

Скаржник зазначає, що п.1.17 глави 1 Інструкції №298/227 передбачено, що Консерви м`ясні, рибні та овочеві можуть використовуватися як виняток при відсутності м`яса, риби, свіжих овочів, але тільки після їх термічної обробки при приготуванні перших і других страв.

В Акті ревізії не зазначено про документів які б свідчили про наявність/відсутність термічної обробки повидла, ікри кабачкової (промислового виробництва).

Так, не взято до уваги виключення пп.1 п.1 «Змін до деяких наказів Міністерства охорони здоров`я України», затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 01.08.2022 №1371 у розділі IX «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженому наказом Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 №234, пункту 3, яким раніше передбачалось: З метою підвищення якості та ефективності організації харчування у дошкільних навчальних закладах засновники (власники) та керівники цих закладів повинні забезпечити виконання Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров`я України від 17 квітня 2006року №298/227, зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 05 травня 2006року за №523/12397.

В Акт ревізії ґрунтується на приписах Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров`я України від 17.04.2006 №298/227 та не має посилання на Санітарний регламент для дошкільних навчальних закладів, затверджений наказом Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 №234, який вже діяв у період з 01.01.2019 по 30.12.2021, охоплений ревізією.

Від третьої особи надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить її задовольнити, рішення суду скасувати та ухвалити нове судове рішення яким задовольнити позов.

В обґрунтування зазначено, зокрема про відсутність порушення вимог пп.1.13 п.1 Інструкції № 298/227. Так, ікра кабачкова (промислового виробництва) та повидло (промислового виробництва) не входить в перелік заборонених продуктів.

Страви в примірні двотижневі меню закладами освіти вносились як з додатку 1 Інструкції № 298/227, так і з методичних посібників для харчування дітей в організованих колективах, рекомендованих Міністерством освіти і науки України», узгоджених з Міністерством охорони здоров`я України. таких авторів.

Головним управлінням Держпродспоживслужби в Запорізькій області при проведенні гігієнічної оцінки примірник двотижневих меню обов`язково запрошувалась картотека страв, в якій зазначено склад продуктів та технологія приготування. В технологічній картці на страву «Ікра кабачкова» було зазначено, що вона підлягає термічній обробці (протушування).

З 01.09.2021 набрала чинність постанова Кабінету Міністрів України № 305 від 24.03.2021, якою затверджено норми та Порядок харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку. Енергетична та поживна цінність їжі (вміст макро- і мікронутрієнтів) повинна відповідати загальним віковим потребам здобувачів освіти/дітей згідно з нормами фізіологічних потреб в основних харчових речовинах та енергії, визначеними МОЗ. Порядок визначає принципи планування та механізм організації харчування здобувачів освіти/дітей у закладах дошкільної освіти, закладах загальної середньої освіти та інших закладах освіти, що провадять освітню діяльність на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти з метою створення безпечного, здорового освітнього середовища.

Засновники (власники) та керівники дошкільних навчальних закладів є відповідальними за організацію харчування дітей у дошкільних навчальних закладах відповідно до Порядку.

Наказом Міністерства охорони здоров`я України 01 серпня 2022 року № 1371 п. 3 розділу IX (вимоги до організації харчування) Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів щодо використання Інструкції № 298/227 за № 523/12397 виключено.

Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду залишити без змін.

В обґрунтування посилається на правову позицію, висловлену в постановах Верховного Суду щодо оскарження вимог органів державного фінансового контролю, з якою зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає, цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Враховуючи викладене, вважає що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки судом, всебічно перевірено обставини справи, вирішено спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради їх не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Відповідно до п.3.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IІІ квартал 2022 року, Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради за період з 01.01.2019 по 30.12.2021.

В акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради за період з 01.01.2019 по 30.12.2021 від 30.11.2022 №040803-20/2, зазначено, що співставленням даних переліку продуктів харчування, які визначені Нормами харчування у навчальних та оздоровчих закладах та примірного двотижневого меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, яке наведене у Додатку 1 до пункту 1.12. Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, з даними меню-вимог на видачу продуктів харчування дошкільних навчальних закладів встановлено, що окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий) в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 видавались у дошкільних навчальних закладах для виготовлення страв дітям віком до 3 років та дітей віком від 3 до 6 (7) років всупереч Нормам харчування у навчальних та оздоровчих закладах та вимогам Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах. Внаслідок придбання Департаментом вказаних продуктів харчування в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 відбулось незаконне списання вищезазначених продуктів харчування на загальну суму 4 246 158,79 грн, чим завдано збитків міському бюджету на загальну суму 3 191 840,01 грн, Департаменту - на суму 1 054 318,78 грн.

19.12.2022 Департаментом освіти і науки Запорізької міської ради подано заперечення (зауваження) до акта ревізії від 30.11.2022 №040803-20/2.

Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області листом від 09.01.2023 №040803-15/82-2023 направило на адресу позивача висновки на заперечення до акта від 30.11.2022 №040803-20/2.

29.01.2023 Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області винесено вимогу №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень», якою на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, підпунктом 15 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 № 3, управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області вимагає зокрема:

-у пункті 1: «Розглянути на нараді результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності у порядку, встановленому законодавством, працівників Департаменту освіти, винних у допущених порушеннях.»

-у пункті 2: «Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4 246 158,79 гривень».

Вважаючи протиправним пункт 2 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 23.01.2023 №040803-15/224-2023, позивач звернувся до суду з позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, відсутні підстави для визнання протиправним та скасування пункту 2 спірної вимоги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016 (далі Положення № 43), визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 3, 9 пункту 4 Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: інспектування (ревізії); вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

За приписами підпункту 16 пункту 6 Положення № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі Закон № 2939).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до статті 2 Закону № 2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

За змістом статті 4 Закону № 2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

За пунктом 1 частини 1 статті 8 Закону № 2939, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;

За приписами статті 11 Закону, плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.

Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550.

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 4, 5 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами пункту 7, 10, 15 статті 10 Закону № 2939, органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Пунктом 50 Порядку № 550 передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції.

У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, від 18.03.2020 у справі №814/2567/16, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16.

У постанові Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суд, який розглядає справу і наділений процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мав право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 22 грудня 2022 року справа № 826/13003/17, від 21 грудня 2023 року справа № 826/13003/17, від 24 січня 2024 року справа № 420/6625/21.

Колегія суддів зазначає, що спірна вимога у частині яка вона оскаржується позивачем, містить пункт, якими зобов`язано позивача вчинити дії, а саме питання щодо притягнення до відповідальності (відповідно до норм статей 130-136 Глави IX Гарантії при покладенні на працівників матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації КЗпП України). Очевидно, що цей пункт спрямований на притягнення винних працівників, до матеріальної відповідальності у порядку статей 130 - 136 КЗпП України.

Суд зазначає, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де є схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Такий правовий висновок викладено у пункті 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19.

У пункті 39 постанови від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20) Велика Палата Верховного Суду в конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

У постанові Верховного Суду України від 23.02.2016 (справа № 818/1857/14), зазначив:

«Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Отже, оскаржувані пункти 2, 4 Вимоги не вказують на стягнення збитків, тому це не виключає права підконтрольної установи на їх перевірку в судовому порядку.

Оскаржуваний пункт 3 Вимоги вказує на стягнення збитків, а отже, він має перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання Вимоги протиправною».

Як слідує з судових рішень у справі № 818/1857/14 органом державного фінансового контролю була складена вимога про: зобов`язання позивача не допускати нецільового використання коштів (пункт 2); перерахування коштів спеціального фонду в сумі 24 357, 36 грн. до Державного бюджету України (пункт 3); вжиття заходів щодо повернення коштів в сумі 11 310, 78 грн. на рахунок Лікарні, в іншому випадку стягнення з осіб, винних у недоотриманні власних надходжень шкоди, у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 КЗпП України (пункт 4).

У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Отже, скасовані у справі 818/1857/14 пункти 2, 4 Вимоги, як і у цій справі стосувались зобов`язання вчинити дії та забезпечення відшкодування (вжиття заходів) коштів, що не є вимогою про стягнення (перерахування) коштів, позаяк забезпечення відшкодування може відбутись і у інші способи, ніж стягнення (звернення до суду з відповідним позовом, з претензією до контрагента та інше).

Суд зазначає, що у цій справі вже звертав увагу на те, що зміст оскаржуваної вимоги в частині встановлених фінансових порушень хоч і вказує на забезпечення відшкодування збитків, проте не містить вимоги про їх стягнення. Вимога ж в частині зобов`язання позивача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, взагалі не вказує на збитки.

За висновком Верховного Суду у постанові від 22 грудня 2022 року справа №826/13003/17, не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Отже, висновки суду першої інстанції є помилковими.

Щодо правомірності прийняття спірної вимоги в оскаржуваній частині, колегія суддів зазначає наступне.

Як вбачається зі змісту Акта ревізії, пояснень відповідача, висновки щодо використання певних продуктів харчування для виготовлення страв призвело до незаконного списання на загальну суму 4 246 158,79 гривень, що відповідно призвело до завдання збитків міському бюджету на загальну суму З 191 840,01 грн, Департаменту - на суму 1 054 318,78 гривень, ґрунтуються на наступному.

Так, ревізією встановлено, що окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий) в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 видавались у дошкільних навчальних закладах для виготовлення страв дітям віком до 3 років та дітей віком від 3 до 6 (7) років всупереч Нормам харчування у навчальних та оздоровчих закладах та вимогам Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах.

Крім того, перевіркою даних примірного двотижневого меню для дітей групі загального розвитку (при триразовому харчуванні) дошкільних навчальних закладів (ясла-садка) територіальних відділів освіти Олександрівського, Хортицького, Вознесенівського, Шевченківського, Заводського, Дніпровського та Комунарському районів Департаменту освіти та науки Запорізької міської ради на зимово-весняний період 2018-2019, 2019-2020, 2020-2021 роки, літньо-осінній період 2020 року, весняний період 2021 року, затверджених начальниками відповідних територіальних відділів освіти, з примірним двотижневим меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, яке наведене у Додатку 1 до пункту 1.12 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах встановлено, що дошкільні навчальні заклади (ясла-садка), крім санаторних, складали меню не у відповідності до примірного двотижневого меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, передбаченого Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах.

Так, у меню, дошкільні навчальні заклади враховували ікру кабачкову та пиріжки з повидлом яблучним, проте такі страви відсутні у затвердженому примірному меню (Додаток 1 до пункту 1.12 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах).

Разом з цим, до примірного двотижневого меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, яке наведене у Додатку 1 до пункту 1.12 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладе передбачено: ікра буряково-моркв`яна, ікра бурякова, ікра з буряка та моркви, салат з квашеної капусти, салат з зеленого горошку та цибулі, буряк, припущений з сметаною (замість ікри кабачкової); а також булка, булка з маслом, з твердим сиром, булка з медом, пиріжок з рисом та яйцем, пиріжок з яблуками (замість пиріжків з повидлом яблучним).

Згідно п.4.7 Інструкції за №523/12397, взагалі забороняється замовляти, приймати та використовувати у дошкільному навчальному закладі перець.

Пунктом 1.12 Інструкції передбачено, як приправи і спеції у літній і зимовий періоди року дозволяється використовувати зелень петрушки, кропу, селери, цибулі, часнику тощо, лавровий лист, сік лимона або лимонну кислоту.

Отже, на думку відповідача, використання перцю молотого у харчуванні дітей у дошкільних навчальних закладах не передбачено.

Щодо використання у харчовому процесі повидла та ікри кабачкової (промислового виробництва), як зазначено вище, ці продукти харчування не передбачені Нормами харчування у закладах дошкільної освіти (крім санаторних) для дітей старше одного року (Додаток 2), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 №1591 «Про затвердження норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах, Примірним двотижневим меню для дітей дошкільних навчальних закладів (груп) загального типу, яке наведене у Додатку 1 до пункту 1.12 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах.

Таким чином, Департаментом освіти придбано окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий), в періоді з 01.01.2019 по 31.08.2021 згідно заявок дошкільних навчальних закладів для потреби щодо виготовлення страв дітям віком до 3 років та віком від 3 до 6(7) років, які не передбачені Додатком 2 «Норми харчування у закладах дошкільної освіти (крім санаторних) для дітей старше одного року» до постанови Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 №1591 «Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку».

Зазначені продукти харчування згідно меню-вимог використано для виготовлення страв дітям віком до 3 років та віком від 3 до 6(7) років, чим порушено вимоги пп.1.13. п.1 Інструкції №298/227, Додаток 2 Норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах, та призвело до незаконного їх списання на загальну суму 4 246 158,79 гривень. Внаслідок вищезазначеного, міському бюджету, завдано збитки на загальну суму 3 191 840,01 грн, Департаменту - на суму 1 054 318,78 гривень.

Статтею 119 БК України визначено, що нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми або в порядку використання бюджетних коштів (включаючи порядок та умови надання субвенцій); бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Частиною 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

За положеннями статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать зокрема: а) власні (самоврядні) повноваження: 2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів; 6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.

Стратегічні загальнодержавні пріоритети у сфері забезпечення грудних дітей та дітей раннього віку достатнім, високоякісним та безпечним дитячим харчуванням з метою реалізації конституційних прав дитини на достатній життєвий рівень, охорону здоров`я і життя, а також організаційні, соціальні та економічні засади державної політики у цій сфері визначено Законом України «Про дитяче харчування» від 14 вересня 2006 року № 142-V (далі Закону № 142) чиним у період який перевірявся.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 142, законодавство у сфері забезпечення грудних дітей та дітей раннього віку достатнім, високоякісним та безпечним дитячим харчуванням базується на Конституції України та включає цей Закон і закони України «Про охорону дитинства», «Про дошкільну освіту», «Про безпечність та якість харчових продуктів », «Про молоко та молочні продукти», інші нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини у цій сфері.

За приписом ст. 3 Закону України «Про дитяче харчування», державна політика у сфері забезпечення грудних дітей та дітей раннього віку достатнім, високоякісним та безпечним дитячим харчуванням, спрямована на зміцнення та збереження здоров`я населення, здійснення профілактики захворювань, пов`язаних з порушенням харчування, поліпшення демографічної ситуації в Україні.

Держава гарантує дитині право на охорону здоров`я та сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, у тому числі раціонального харчування.

Держава забезпечує створення соціально-економічних умов, за яких можливо задовольнити потреби кожної дитини у високоякісному та безпечному харчуванні на достатньому рівні.

Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення державної політики щодо поліпшення стану дитячого харчування, координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади у цій сфері.

Відповідно до пункту 56 Інструкції з обліку запасів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України №125 від 08.12.2000, видача запасів з місць відповідального зберігання проводиться за документами встановленої форми, що затверджуються керівником установи. Для бюджетних установ, поряд з формами, встановленими наказом Міністерства статистики України №193 від 21.06.96 «Про затвердження типових форм первинних облікових документів з обліку сировини та матеріалів», застосовуються наступні форми: 1) накладна, що призначена для оформлення надходження запасів на склад та видачі запасів зі складу; 2) меню-вимога на видачу продуктів харчування, яка призначена для видачі продуктів харчування зі складу. Меню-вимога складається щодня на підставі даних про кількість людей, що харчуються, та натуральних норм розкладки продуктів харчування. Меню-вимога з підписом осіб про видачу і одержання продуктів харчування передається в бухгалтерію в строки, встановлені графіком документообігу, але не рідше як п`ять раз на місяць. Приймаючи меню-вимогу, бухгалтерія обов`язково проводить звірку кількості осіб, що харчувались згідно з даними меню-вимоги, з фактичною наявністю на певну дату осіб, яким призначене харчування; 3) забірна картка призначена для оформлення матеріальних цінностей, що видаються систематично протягом місяця.

Рух продуктів харчування в дитячих дошкільних закладах відбувається так: продукти закуповуються у постачальників та за накладними видаються завгоспу, який відображає отримані продукти в книзі складського обліку. На кожен дань в залежності від кількості дітей, згідно картки-розкладу, завгоспом медсестрою, кухарем підписується меню-вимога та затверджується завідуючою. На підставі меню-вимоги, завгосп видає кухарю необхідну кількість продуктів. Меню-вимога передається в бухгалтерію. Продукти харчування в дитячих навчальних закладах списувались бухгалтерією після надходження меню-вимог на кожен день з урахуванням кількості дітей.

Меню-вимоги формувались відповідно до Інструкції з організації харчування дітей в дошкільних навчальних закладах», затвердженої спільним наказом Міністерства освіти і науки України та Міністерства охорони здоров`я України №298/227 від 17.04.2006.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» від 22.11.2004 № 1591 затверджено:

1) норми харчування у: закладах дошкільної освіти для дітей віком до одного року згідно з додатком 1; закладах дошкільної освіти (крім санаторних) для дітей старше одного року згідно з додатком 2; санаторних закладах дошкільної освіти (групах) згідно з додатком 3; дитячих будинках, загальноосвітніх школах-інтернатах, інтернатах у складі закладів загальної середньої освіти, школах соціальної реабілітації та професійних училищах соціальної реабілітації, закладів професійної (професійно-технічної) освіти згідно з додатком 4; закладах спеціалізованої освіти спортивного профілю із специфічними умовами навчання згідно з додатком 5; дитячих закладах оздоровлення та відпочинку згідно з додатком 6; закладах загальної середньої освіти для одноразового харчування учнів згідно з додатком 7;

2) норми заміни продуктів за енергоцінністю згідно з додатком 8.

Пунктами 3, 4 Постанови № 1591 визначено: Міністерству освіти і науки, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям забезпечити дотримання норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, затверджених цією постановою, у межах відповідних бюджетних призначень. Міністерству охорони здоров`я разом з Міністерством освіти і науки установити до 1 травня 2005 р. порядок організації харчування дітей у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку.

Колегія суддів зазначає, що вказані норми харчування не визначає продуктового набору та видів продуктів, що використовуються.

Наказом Міністерства охорони здоров`я України 24.03.2016 № 234 відповідно до абзацу десятого частини першої статті 1 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», абзацу третього підпункту 12 пункту 4 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 затверджено Санітарний регламент для дошкільних навчальних закладів (далі Санітарний регламент), який визначає санітарно-епідеміологічні вимоги до дошкільних навчальних закладів усіх форм власності (створених у тому числі в житлових та нежитлових приміщеннях), виконання яких дозволяє створити нешкідливі умови розвитку, виховання, навчання дітей, режим роботи, умови для фізичного розвитку та зміцнення здоров`я дітей.

Відповідно до п.1-3 розділу IX Вимоги до організації харчування Санітарного регламенту, харчування дітей здійснюється відповідно до норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2004 року № 1591.

Засновники (власники) та керівники дошкільних навчальних закладів є відповідальними за організацію харчування дітей у дошкільних навчальних закладах відповідно до Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства освіти і науки України від 01 червня 2005 року № 242/329, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 15 червня 2005 року за № 661/10941.

З метою підвищення якості та ефективності організації харчування у дошкільних навчальних закладах засновники (власники) та керівники цих закладів повинні забезпечити виконання Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров`я України від 17 квітня 2006 року № 298/227, зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 05 травня 2006 року за № 523/12397.

Колегія суддів не приймає посилання скаржника на внесені зміни до Санітарного регламенту, оскільки вони внесені наказом від 01.08.2022 №1371, тобто, після періоду який перевірявся.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 № 1591 спільним наказом Міністерства освіти і науки України та Міністерства охорони здоров`я України від 17.05.2006 № 298/227 затверджено Інструкцію з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, що зареєстрована в Міністерстві юстиції України 05.05.2006 № 523/12397.

Вказаною Інструкцією визначено загальні вимоги до раціонального харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, визначено порядок оцінки ефективності харчування, санітарно-гігієнічні вимоги до постачання, безпеки, якості, умов зберігання і реалізації продуктів харчування і продовольчої сировини.

Згідно пункту 1.12 Інструкції, раціональне харчування в дошкільному навчальному закладі передбачає обов`язкове складання меню. Примірне двотижневе меню складається на зимово-весняний і літньо-осінній періоди року або на кожен сезон року окремо та погоджується з територіальним органом Державної санітарно-епідеміологічної служби України і затверджується керівником навчального закладу (додаток 1). У разі внесення змін примірне двотижневе меню повторно погоджується з територіальним органом Державної санітарно-епідеміологічної служби України. Примірне двотижневе меню складається з урахуванням забезпечення сезонними продуктами: свіжими (консервованими, квашеними) овочами, ягодами, фруктами (сухофруктами), соками, варенням тощо. Як приправи і спеції у літній і зимовий періоди року дозволяється використовувати зелень петрушки, кропу, селери, цибулі, часнику тощо, лавровий лист, сік лимона або лимонну кислоту. Зелень може бути парниковою або вирощеною у відкритому ґрунті. У харчуванні дітей забороняється застосування оцту, натуральної кави, напоїв з неї.

Як вбачається з пункту 1.13 Інструкції, харчування дітей здійснюється відповідно до норм, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 № 1591 «Про затвердження норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах».

Розподіл продуктового набору за основними групами та видами продуктів (у відсотках) наведено у додатку 2.

За п.1.15-1.16 Інструкції, відповідно до примірного двотижневого меню повинно надаватися попереднє щомісячне замовлення на продукти до суб`єктів підприємницької діяльності, постачальників продуктів харчування і продовольчої сировини (дрібнооптова база, споживча кооперація, плодоовочева база, фірма, приватні підприємці тощо). Регулярно, один раз у 2-3 дні необхідно надавати заявки на продукти (додаток 3), які зберігаються у суб`єктів підприємницької діяльності, постачальників продуктів харчування і продовольчої сировини, копії заявок - у керівників дошкільних навчальних закладів з відміткою про їх виконання. Частота завезення продуктів, у тому числі продуктів, що швидко та особливо швидко псуються (м`ясо, риба, сир, сметана тощо), повинна суворо відповідати термінам реалізації та умовам зберігання продуктів, що швидко та особливо швидко псуються (додаток 4).

Ураховуючи можливі перебої у постачанні продуктів харчування, у дошкільному навчальному закладі повинен бути двотижневий запас рибних, м`ясних консервів, молочних продуктів тривалого терміну зберігання, фруктів. Запас овочів у дошкільному навчальному закладі повинен бути не більше ніж на 20 діб, круп, бобових - 30 діб.

Згідно п. 1.17 Інструкції, консерви м`ясні, рибні та овочеві можуть використовуватися як виняток при відсутності м`яса, риби, свіжих овочів, але тільки після їх термічної обробки при приготуванні перших і других страв. При цьому необхідно закуповувати натуральні консерви без додавання олії, томату, оцту. Із консервованих фруктових компотів промислового виробництва можна готувати страви тільки після розведення та обов`язкового повторного кип`ятіння. У харчуванні дітей, крім свіжих овочів, рекомендується використовувати солоні (огірки, капусту, яблука). Для кожного конкретного дошкільного навчального закладу за погодженням з територіальною санепідстанцією при наявності необхідних умов допускається заготівля овочів, зелені тощо - висушування, соління, квашення овочів без їх герметичного закупорювання.

Відповідно до пункту 1.18 Інструкції №298/227, щодня на кожний наступний день за наявності продуктів харчування та з урахуванням примірного двотижневого меню, картотеки страв необхідно складати меню-розклад. Меню-розклад складається окремо для двох вікових груп - дітей віком до 3 років та дітей віком від 3 до 7 років згідно затверджених норм харчування. В меню-розкладі зазначається кількість порцій для дітей до 3 років, дітей віком від 3 до 7 років та дітей, на яких поширюються пільги. Кількість продуктів (вага брутто), що використовуються, записується у меню-розкладі у вигляді дробу: в чисельнику - на одну дитину, в знаменнику - на всіх дітей. Обов`язково указується повна назва страв та їх теоретичний вихід для кожної вікової групи.

Відповідно до пункту 1.20 Інструкції, меню-розкладка складається згідно картотеки страв, яка затверджується керівником закладу. Картотека страв - це набір карток-розкладів страв для картотеки страв (додаток 5) за групами страв: перші, другі, треті страви, салати, гарніри тощо.

Пунктом 4 Інструкції визначено санітарно-гігієнічні вимоги до постачання, безпеки, якості, умов зберігання і реалізації продуктів харчування і продовольчої сировини, технології приготування страв.

Так, п.4.4 Інструкції визначає, що продукти харчування та продовольча сировина приймаються комірником (завгоспом), кухарем дошкільного навчального закладу або особою, яка визначена наказом керівника, відповідальною за приймання продуктів, із залученням медпрацівника (склад комісії з бракеражу продуктів харчування і продовольчої сировини затверджується керівником закладу). Оцінка якості продуктів харчування і продовольчої сировини проводиться за зовнішнім виглядом, запахом, смаком, кольором, консистенцією. Вони повинні прийматися лише за наявності супровідних документів, що підтверджують їх походження, безпечність і якість, повинні відповідати вимогам державних стандартів та мати позитивний висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи. Документи повинні засвідчувати безпечність і якість продуктів - ґатунок, категорію, дату виготовлення на підприємстві, термін реалізації, умови зберігання (для продуктів, що швидко псуються, термін реалізації і час виготовлення позначаються у годинах). Терміни реалізації визначаються підприємством-виробником або підприємством-постачальником (дрібнооптова база, торговельна організація, спонсор, що надав гуманітарну допомогу тощо). Перелік постачальників продуктів харчування та продовольчої сировини визначається рішенням тендерних комітетів (комісій) або на підставі укладених договорів за погодженням з територіальною установою санітарно-епідеміологічної служби. Закупівлю або придбання продуктів харчування (овочів, фруктів, молочних продуктів, м`яса, меду тощо) з індивідуальних або фермерських господарств, фірм, кооперативів, садових товариств проводять за погодженням із територіальною санітарно-епідеміологічною станцією.

За п.4.7 Інструкції, забороняється замовляти, приймати та використовувати у дошкільному навчальному закладі м`ясо та яйця водоплавної птиці, м`ясо, яке не пройшло ветеринарного контролю, м`ясні обрізки, субпродукти (діафрагму, кров, легені, нирки, голови тощо), за виключенням печінки та язика, а також свинину жирну, свинячі баки, річкову та копчену рибу, гриби, соуси, перець, майонез, вироби у фритюрі, у тому числі чіпси, вироби швидкого приготування, газовані напої, квас, натуральну каву, кремові вироби, вершково-рослинні масла та масла з доданням будь-якої іншої сировини (риби, морепродуктів тощо). В дошкільних навчальних закладах забороняється використовувати продукти, що містять синтетичні барвники, ароматизатори, підсолоджувачі, підсилювачі смаку, консерванти. Сардельки, сосиски, варені ковбаси повинні прийматися не нижче 1 ґатунку. Забороняється приймати продукти недоброякісні або сумнівної якості із закінченим терміном придатності або на межі його закінчення.

Колегія суддів зазначає, що вказаним пунктом встановлений обов`язок складання двотижневого меню та його погодження з територіальним органом Державної санітарно-епідеміологічної служби України і затвердженням його керівником навчального закладу. Положення Інструкції не містять вимог щодо обов`язкового поскладового дотримання меню яке складається навчальним закладом з Примірним двотижневим меню наведеним у додатку. Додаток 1 визначає саме Примірне двотижневе меню, тобто є примірником, як зразку, та не визначає обов`язковість дотримання кожного пункту та складової вказаного меню. Зазначене підтверджується вказаними пунктами Інструкції в якому визначено, що складене та затверджене меню мають включати сезонні продукти та передбачає внесення в цього замін. Також зазначене підтверджується тим, що Інструкцією передбачено організація дієтичного харчування.

29 березня 2017 року прийнято рішення про ліквідацію Держсанепідслужби, її функції виконують МОЗ, Держпраці та Держпродспоживслужба.

Матеріали справи свідчать, що позивачем складалось Примірне двотижневе меню, яке у відповідності до вимог погоджувалось з територіальним органом Держпродспоживслужба і затверджувалось керівником навчального закладу. Отже, меню та продукти вказані в ньому погоджені в відповідним органом. Зазначене відповідачем не спростовується. Акт ревізії не містить висновків вказаним обставинам в частині погодження меню.

Щодо посилання відповідача в Акті на те, що окремі продукти харчування (ікра кабачкова, повидло фруктове, перець молотий, пиріжки з повидлом яблучним) видавались всупереч Нормам харчування у навчальних та оздоровчих закладах та вимогам Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, колегія суддів зазначає, що як зазначалось, норми харчування не визначають продуктового набору та видів продуктів, що використовуються, так, ними встановлено лише норми використання, зокрема овочів (загалом, свіжих, різаних, консервованих, зелені), кондитерських виробів, тощо, без їх конкретизації.

Додаток 2 Інструкції відносить повидло до кондитерських виробів. Додаток 1 Інструкції передбачає використання у різних меню ікри кабачкової, буряково-моркв`яної, бурякової тощо, що з огляду на можливість заміни складу меню, дозволяє їх взаємозаміну.

Також, Норми харчування взагалі не регулює питання використання приправи та паприки, що проігноровано відповідачем. Пункт 1.12 Інструкції передбачає використання у якості приправи і спеції у літній і зимовий періоди року зелень петрушки, кропу, селери, цибулі, часнику тощо, лавровий лист, сік лимона або лимонну кислоту, тобто не обмежується переліченими. Посилання на п. 4.7 Інструкції щодо заборони використання перцю, колегія суддів вважає незмістовним, оскільки вказаний пункт не містить конкретизації (свіжий, мелений, різаний, сушений, у якості приправ або паприки тощо).

У Примітці Додатку 18 Інструкції Норм втрати маси продуктів і страв при термічній обробці (%), зазначено, що при випіканні з дріжджового тіста виріб втрачає в середньому 11% (ватрушка з сиром - 15%, пиріжки з повидлом - 13%, пиріжки з відвареним м`ясом, випечені - 10%, оладки смажені - 15%). Тобто, передбачено виготовлення пиріжків з повидлом без зазначення його виду.

Колегія суддів наголошує, що Нормам харчування у навчальних та оздоровчих закладах та вимогам Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах прямо передбачено можливість заміни певних складових меню та продуктів які використовуються при виготовлені страв.

Також, колегія суддів зазначає, що відповідач вважає, що мало місце зайве списання продуктів харчування в дитячих навчальних закладах, проте, акт не містить детального розрахунку відповідних обсягів списання, не містить джерела інформації про таке списання та фактично обсяги списання гуртуються фактично на обсягах загальної кількості спожитих (закуплених) продуктів (списання активів).

Відповідно до приписів п.35 Порядку №550, результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. Акт ревізії містить зокрема, констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, визначений у разі наявності в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень, а також іншу інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю, та факти, що стосуються періоду, який підлягає ревізії. Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

У порушення вказаних норм, відповідач не встановив посадових осіб які відповідальні за списання продуктів харчування, дотримання норм використання продуктів, складання карток-розкладів, меню тощо.

Відтак, акт не містить висновки щодо органів та їх посадових осіб, внаслідок дій яких завдано збитки, яких необхідно притягнути до матеріальної відповідальності у порядку статей 130 - 136 КЗпП України, зокрема, заклад освіти або департамент освіти і науки або орган Держпродспоживслужби, та відповідно їх працівники. Тобто, відповідач не конкретизував, щодо саме яких осіб має вжити заходи позивач. Зазначене фактично унеможливлює виконання такої вимоги. Спонукання позивача самостійно їх визначити, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

З огляду на вищевикладене, суд дійшов до висновку про протиправність та необґрунтованість п. 2 вимоги відповідача, що свідчить про наявність підстав для задоволення позову.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На підставі викладеного, оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та дійшов помилково висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позову, судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про задоволення позову.

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Керуючись ст. ст. 139, 241-245, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2023 року скасувати.

Прийняти нове судове рішення.

Позовні вимоги Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати п.2 Вимоги від 23.01.2023 №040803-15/224-2023 «Про усунення виявлених порушень» Управління Східного офісу Держаудитслужби в частині: «... 2.Відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України незаконно списаних продуктів харчування на загальну суму 4246158,79 гривень. ...»..

Стягнути Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області за рахунок бюджетних асигнувань на користь Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради судовий збір у сумі 6710 грн. 00 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів після складення повного тексту в порядку, визначеному ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя Т.І. Ясенова

суддя О.В. Головко

суддя А.В. Суховаров