Справа № 120/2806/24
Суддя: Сало Павло Ігорович
Дата ухвалення: 2024-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2024 р. Справа № 120/2806/24

Вінницький окружний адміністративний суд у складі судді Сала Павла Ігоровича, розглянувши в м. Вінниці в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури до Мурованокуриловецької селищної ради, треті особи, які не заявляють які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

06.03.2024 поштою до суду надійшов адміністративний позов керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави до Мурованокуриловецької селищної ради.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло смт. Муровані Курилівці Вінницької області. Відтак на відповідача покладений обов`язок щодо створення відповідного виконавчого органу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, який утворюється селищною радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Водночас, як зазначає прокурор, згідно з інформацією Мурованокуриловецької селищної ради, викладеною у листі № 02-13/369 від 25.01.2024, відповідний орган селищною радою не створений. Крім того, листом від 27.11.2023 № 05-12-1533 Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації повідомило прокурора, що будь-яких звернень від Мурованокуриловецької селищної ради щодо надання погоджень на створення спеціально уповноважених органів культурної спадщини та листів з пропозиціями про погодження у Міністерстві культури та інформаційної політики України про створення спеціально уповноважених органів культурної спадщини населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України (смт. Муровані Курилівці), до Управління не надходило.

Також відповідно до інформації Міністерства культури та інформаційної політики України, викладеної у листах № 06-35/11049-23 від 13.12.2023 та № 06/62/11262-23 від 19.12.2023, за результатами перевірки актуальної бази даних документообігу МКІП, за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення його керівника Мурованокуриловецька селищна рада не зверталась.

Відтак, вважаючи неправомірною бездіяльність відповідача щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, прокурор звертається до суду з цим позовом.

Ухвалою суду від 11.03.2024 відкрито провадження в адміністративній справі за позовом прокурора та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні). Цією ухвалою також задоволено клопотання прокурора (позивача) про залучення третіх осіб та залучено до участі у справі третіми особами, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України.

22.03.2024 через підсистему "Електронний суд" до суду надійшли письмові пояснення від Міністерства культури та інформаційної політики України (далі третя особа 2, Міністрерство), в яких зазначається, що Міністерство, як центральний орган виконавчої влади, немає відокремлених структурних підрозділів, які б могли забезпечити виконання вимог законодавства щодо збереження та охорони культурної спадщини. Водночас законодавець наділив такими функціями, зокрема, громади, які діють через відповідні виконавчі органи органів місцевого самоврядування.

Третя особа 2 вказує про те, що відсутність такого виконавчого органу сприятиме як порушенням законодавства про охорону культурної спадщин, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища та притягнення винних до відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Відтак Міністерство вважає, що вимоги керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури є підставними та підлягають задоволенню.

25.03.2024 через підсистему "Електронний суд" до суду надійшли письмові пояснення від Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації (далі третя особа 1, Управління).

Третя особа 1 зазначає, що відповідно до пп. 11 п. "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національності та громадянської ідентичності належить забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

На думку Управління, наявність спеціально уповноваженого органу культурної спадщини Мурованокуриловецької селищної ради надасть можливість здійснення моніторингу об`єктів культурної спадщини на території громади, оперативного прийняття рішень щодо їх збереження, реставрації та відновлення.

Відтак третя особа 1 виступає на стороні прокурора та підтримує заявлені ним позовні вимоги.

27.03.2024 поштою до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позов заперечує та просить відмовити у його задоволенні.

Відповідач зазначає, що норми Закону України "Про охорону культурної спадщини" не зобов`язують сільську, селищну, міську раду створювати окремий спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Тому, як вважає відповідач, таким органом є виконавчий комітет Мурованокуриловецької селищної ради, створений рішенням 4 сесії селищної ради 8 скликання від 29.01.2021 № 39 "Про утворення виконавчого комітету Мурованокуриловецької селищної ради ".

Відповідач зауважує, що селищною радою не приймалося рішення про створення окремого спеціально уповноваженого органу культурної спадщини, а функції такого органу здійснює виконавчий комітет селищної ради. Відтак Мурованокуриловецька селищна рада не зверталась до центрального органу виконавчої влади щодо погодження створення такого органу.

Наразі відповідачем опрацьовується питання щодо надання повноважень окремого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини відділу містобудування та архітектури Мурованокуриловецької селищної ради.

29.03.2024 поштою до суду надійшла відповідь на відзив, в якій прокурором наголошується на тому, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" встановлює вимогу щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у цій сфері на інші виконавчі органи влади, як помилково вважає відповідач.

03.04.2024 через підсистему "Електронний суд" до суду надійшли заперечення, в яких відповідач вказує про те, що ні Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Закон України "Про охорону культурної спадщини" не містить заборони щодо виконання здійснення повноважень у сфері охорони культурної спадщини виконавчим комітетом ради.

Відповідно до ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Вивчивши матеріали справи, оцінивши доводи сторін на підтримку своїх вимог та запаречень, а також пояснення по суті спору, надані третіми особами, суд встановив, що смт. Муровані Курилівці (дата заснування або перша писемна згадка 1493 рік) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" включене до Списку історичних населених місць України.

Керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури звернувся до Вінницької обласної військової адміністрації з листом від 15.11.2023 за № 53-5395вих-23, в якому просив надати інформацію, чи надходили від Мурованокуриловецької селищної ради звернення, пропозиції щодо надання погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та щодо надіслання, переадресування до Міністерства культури та інформаційних технологій України погоджень на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, смт. Муровані Курилівці.

Листом від 27.11.2023 за № 05-12-1533 Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації на виконання резолюції начальника обласної військової адміністрації повідомило прокурора, що до Управління не надходили звернення та пропозиції від Мурованокуриловецької селищної ради щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.

Відтак керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури звернувся до голови Мурованокуриловецької селищної ради з листом від 23.01.2024 за № 53-357вих-24, в якому просив надати інформацію про те, чи скеровано радою звернення або пропозиції до Вінницької обласної військової адміністрації чи до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо погодження створення уповноважених органів охорони культурної спадщини.

Листом від 25.01.2024 за № 02-13/369 Мурованокуриловецька селищна рада повідомила прокурора, що станом на 01.01.2024 на території Вінницької області створено лише три спеціально уповноважених органи охорони культурної спадщини. При цьому селищною радою опрацьовується питання щодо можливості створення окремого органу охорони культурної спадщини. Водночас на даний час такі обов`язки покладені на відділ містобудування та архітектури Мурованокуриловецької селищної ради, який є виконавчим органом селищної ради та співпрацює з відповідним органом Вінницької обласної військової адміністрації.

Прокурор вважає, що відповідач допускає неправомірну бездіяльність не створюючи спеціально уповноважений орган з питань охорони культурної спадщини, а тому звертається до суду з цим позовом.

Щодо наявності підстав для представництва прокурором державних інтересів у цій справі, то суд зазначає таке.

Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 23.10.2018 у справі № 906/240/18.

З огляду на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу

Таким чином, аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Прокурор зазначає, що саме на Мурованокуриловецьку селищну раду покладено обов`язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Разом з тим прокурор зауважує, що порушення допущене самою Мурованокуриловецькою селищною радою, яка є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Тобто у цій справі один й той же орган місцевого самоврядування може бути лише однією стороною: або позивачем, або відповідачем. Водночас інший орган, яким має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання відсутній, що дає підстави для самостійного звернення прокурора до суду задля захисту інтересів держави.

Оцінивши доводи прокурора на підтримку підстав звернення до адміністративного суду з цим позовом, суд доходить висновку, що керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури, реалізуючи свої представницькі повноваження, в достатньому обсязі обґрунтував у чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та передбачені законом підстави для звернення до суду.

Отже, прокурор правомірно та за наявності відповідних підстав звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд керується такими мотивами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України № 1805-III від 08.06.2000 року "Про охорону культурної спадщини" (далі Закону № 1805-III ).

За приписами статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі пам`ятка) об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

історичне населене місце населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною третьою статті 3 Закону № 1805-III визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону № 1805-III).

Таким чином, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам`яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-III.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За нормами абзацу 11 частини першої статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) виконавчі органи рад органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно підпункту 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно з частинами п`ятою та шостою статті 3 Закону № 1805-III виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

З матеріалів справи слідує, що Мурованокуриловецькою селищною радою не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини.

Вказаний факт підтверджується листом відповідача за № 02-13/369 від 25.01.2024 у відповідь на звернення керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури, в якому повідомляється, що селищною радою опрацьовується питання щодо можливості створення окремого органу охорони культурної спадщини, водночас такі обов`язки наразі покладено на відділ містобудування та архітектури Мурованокуриловецької селищної ради, який є виконавчим органом селищної ради та співпрацює з відповідним органом Вінницької обласної військової адміністрації.

Аналізуючи зміст Положення про відділ містобудування та архітектури Мурованокуриловецької селищної ради, затвердженого рішенням 12 сесії Мурованокуриловецької селищної ради 8 скликання від 30.07.2021 № 419, можна дійти висновку, що зазначений відділ не наділений функціями, визначеними безпосередньо Законом № 1805-ІІІ, відтак вимоги вказаного Закону відповідачем не виконані.

У відзиві на позовну заяву Мурованокуриловецька селищна рада посилається на те, що Закон № 1805-III не зобов`язує місцеву раду створювати окремий спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Таким органом, на думку відповідача, є виконавчий комітет Мурованокуриловецької селищної ради, створений рішенням 4 сесії селищної ради 8 скликання від 29.01.2021 № 39 "Про утворення виконавчого комітету Мурованокуриловецької селищної ради ".

Разом з тим, як видно з Положення про виконавчий комітет Мурованокуриловецької селищної ради, до повноважень виконкому не входять функції із збереження пам`яток місцевого значення та виконання інших норм Закону № 1805-ІІІ.

Також суд зауважує, що приписами Закону № 1805-III закріплено вимогу щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.

В цьому контексті суд погоджується із доводами прокурора, що неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини.

Отже, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Мурованокуриловецької селищної ради слід вважати порушенням вимог Закону № 1805-III, яке унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Мурованокуриловецької селищної ради.

Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши обґрунтованість вимог прокурора, оцінивши зібрані у справі докази в їх сукупності, суд приходить до переконання про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки під час розгляду справи не залучались свідки та не проводились експертизи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись ст.ст. 72, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Мурованокуриловецької селищної ради щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Зобов`язати Мурованокуриловецьку селищну раду утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Інформація про учасників справи:

1) позивач: керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури (, службова адреса: вул. Покровська, 5, м. Могилів-Подільський, Вінницька область, 24000) в інтересах держави;

2) відповідач: Мурованокуриловецька селищна рада (, місцезнаходження: вул. Київська, 13, м. Жмеринка, Вінницька область, 23100);

3) третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача 1: Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації (, місцезнаходження: вул. Соборна, 15а, м. Вінниця, 21050);

4) третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача 2: Міністерство культури та інформаційної політики України (, місцезнаходження: вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601).

Повне рішення суду складено 14.05.2024.

Суддя Сало Павло Ігорович