Справа № 160/20531/21
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2024-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
2. Звертаючись до суду з вищевказаним позовом, ОСОБА_1 просила:
- визнати протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру від 4 жовтня 2021 року № 21/88 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката від 18 січня 2013 року № 000503 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним і скасувати наказ Держгеокадастру від 6 жовтня 2021 року № 486 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника» у частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 18 січня 2013 року № 000503 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Держгеокадастр поновити дію кваліфікаційного сертифіката від 18 січня 2013 року № 000503 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 шляхом внесення відомостей до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.
4. Приймаючи таку постанову, Верховний Суд виходив з того, що відповідальність, передбачена частиною другою статті 68 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» у вигляді позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), належить до дисциплінарної відповідальності.
5. Беручи до уваги відсутність у Законі України «Про землеустрій» норм, які б регламентували строк, у продовж якого до сертифікованого інженера-землевпорядника може бути застосовано санкцію, визначену в частині другій статті 68 цього Закону, Верховний Суд, в силу положень частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку, що в цьому випадку за аналогією підлягають застосуванню норми Кодексу законів про працю України.
6. Верховний Суд вважав, що до спірних у цій справі правовідносин підлягають застосуванню норми частини другої статті 148 Кодексу законів про працю України, згідно з якими дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
7. Встановивши, що оспорені позивачкою рішення Комісії та Держгеокадастру про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника були прийняті у строк, який перевищує два роки з моменту вчинення нею відповідних дій (засвідчення підписом виготовленої документації із землеустрою), Верховний Суд констатував, що такі адміністративні акти не відповідають встановленим законом вимогам щодо строку притягнення особи до відповідальності, а отже не відповідають й критеріям, визначеним у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
9. У пункті 67 вищезгаданої постанови Верховного Суду надано визначення поняттю «дисциплінарна відповідальність» як різновиду юридичної відповідальності, що передбачає застосування спеціальних заходів або покарань (дисциплінарних стягнень) до особи, за вчинення нею дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні цією особою своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених правилами внутрішнього трудового розпорядку, колективним договором або нормативно-правовими актами, що регулюють професійну діяльність такої особи.
10. А у пункті 68 цієї ж постанови Верховного Суду окреслено види дисциплінарної відповідальності й зазначено, що залежно від джерела правового регулювання її можна умовно поділити на два види: 1) загальну, яка врегульована нормами Кодексу законів про працю України та правилами внутрішнього трудового розпорядку і яка застосовується до всіх працівників, окрім тих, для кого дисциплінарна відповідальність визначена спеціальними актами законодавства; 2) спеціальну, яка передбачає застосування певних заходів впливу до осіб залежно від їхньої посади, специфіки роботи або характеру порушень і яка визначена спеціальними нормативно-правовими актами.
11. Такі, запропоновані Верховним Судом підходи до визначення поняття «дисциплінарна відповідальність» та поділу її на види, на мою думку, не викликають сумнівів у правильності їх тлумачення й цілком об`єктивно, ґрунтовно передають змість та характер цих категорій.
12. Водночас, визначаючи суб`єктів загальної дисциплінарної відповідальності та учасників правовідносин, що виникають з приводу застування дисциплінарних стягнень у межах такого виду відповідальності, слід звернути увагу на загальні норми трудового законодавства, зокрема Кодексу законів про працю України та Закону України від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».
13. Так, у розумінні норм статті 12 Кодексу законів про працю України та статті 1 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» роботодавцем є власник підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, виду діяльності, галузевої належності або уповноважений ним орган (керівник) чи фізична особа, яка відповідно до законодавства використовує найману працю.
14. Ці ж норми права надають таке визначення терміну «працівник»: фізична особа, яка працює на підставі трудового договору на підприємстві, в установі, організації чи у фізичної особи, яка використовує найману працю.
15. Органи, правомочні застосовувати загальні дисциплінарні стягнення, визначені у статті 147-1 Кодексу законів про працю України, а саме: орган, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) відповідного працівника, або органу, вищому у порядку підлеглості щодо цього органу, а для працівників, які займають виборні посади, дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення може бути застосоване тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законом.
16. Загальна дисциплінарна відповідальність може мати місце у відносинах, які мають ознаки підпорядкованості, підлеглості, характерні для правового зв`язку між роботодавцем та працівником у широкому розумінні цих понять, які є безпосередніми учасниками таких правовідносин. Дисциплінарні стягнення у межах загальної дисциплінарної відповідальності, як це вбачається зі змісту статей 21-1, 40, 139, 140, 147 Кодексу законів про працю України, можуть застосовуватись стосовно окремих несумлінних працівників за порушення трудової дисципліни, яка охоплює обов`язки працівника працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження роботодавця, додержувати трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна роботодавця, з яким укладено трудовий договір, у тому числі за відмову працівника від виконання роботи у базові дні та години, у разі систематичного невиконання працівником без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку.
17. Спеціальна ж дисциплінарна відповідальність має свої характерні особливості й передбачає наявність спеціального закону, нормативно - правового акту, які б чітко визначали суб`єктів такої відповідальності та органи, правомочні здійснювати відповідні дисциплінарні провадження, й застосовувати заходи дисциплінарного впливу (дисциплінарні стягнення) стосовно таких суб`єктів, порядок таких проваджень та застосування вказаних заходів, строки, упродовж яких вони можуть бути застосовані.
19. Цей закон також визначає суб`єкти, об`єкти, систему землеустрою та принципи, на яких він базується, органи, що здійснюють регулювання у сфері землеустрою.
20. За приписами статті 7 Закону України «Про землеустрій» правову основу землеустрою становлять Конституція України, Земельний кодекс України, закони України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», «Про планування і забудову територій», цей Закон, закони України та інші нормативно-правові акти.
21. Однак жоден акт законодавства, який становить правову основу землеустрою, не місить норм щодо дисциплінарної відповідальності сертифікованих інженерів - землевпорядників й узагалі не оперує таким поняттям як дисциплінарна відповідальність, не закріплює ані за Комісією, ані за Держгеокадастром статусу дисциплінарних органів, не наділяє їх повноваженнями щодо притягнення до такого виду відповідальності, не визначає порядку та строку застосування дисциплінарних стягнень, їх видів тощо.
22. Стаття ж 68 Закону України «Про землеустрій» (частина перша) встановлює лише те, що особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом, але спеціального закону про дисциплінарну відповідальність сертифікованих інженерів - землевпорядників не існує.
23. Окрім цього, відповідно до норм статей 4, 22 та 26 Закону України «Про землеустрій» суб`єктами землеустрою є, зокрема, юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій. Землеустрій здійснюється на підставі, зокрема, укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою. Розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи сертифікований інженер-землевпорядник, який є відповідальним за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
24. Це засвідчує, що сам собою факт отримання фізичною особою кваліфікаційного сертифіката інженера - землевпорядника не наділяє таку особу правом на розроблення документації із землеустрою й автоматично не закріплює за нею статусу розробника такої документації. Для виконання робіт з розроблення документації із землеустрою особа, яка отримала вищевказаний сертифікат, повинна, окрім іншого, або у встановленому законом порядку набути статусу фізичної особи - підприємця, або працювати за основним місцем роботи у юридичній особі, яка володіє необхідним технічним і технологічним забезпеченням, і яка відповідає вимогам, що висуваються законом до розробників документації із землеустрою.
25. Відповідно, передбачена частиною другою статті 68 Закону України «Про землеустрій» санкція у вигляді позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), не зумовлює звільнення такої особи з основного місця роботи, якщо вона працювала у юридичній особі, яка відповідає вимогам до статусу розробника документації із землеустрою, й так само не є визначеною законом підставою для припинення діяльності фізичної - особи підприємця.
26. Тобто трудова діяльність фізичної особи - сертифікованого інженера-землевпорядника не припиняється після позбавлення (анулювання) виданого їй раніше кваліфікаційного сертифіката.
28. У подальшому складена позивачкою землевпорядна документація була скасована у судовому порядку внаслідок допущення нею низки порушень законодавства та підзаконних актів, несумлінного ставлення до виконання своїх обов`язків та неврахування усіх обставин, які мали значення для розроблення землевпорядної документації.
29. Притягнення позивачки до відповідальності за порушення законодавства у сфері землеустрою не унеможливлює притягнення її до дисциплінарної відповідальності в порядку, встановленому законом, і навпаки.
30. Враховуючи, що негативні наслідки від таких порушень мали вплив й на юридичну особу, у якій працювала позивачка, і яке у спірних відносинах виступало розробником документації із землеустрою за відповідним договором, то й дисциплінарне стягнення на неї могло бути накладене керівником такого суб`єкта господарювання у вигляді догани, звільнення, або інших заходів, передбачених трудовим договором або контрактом.
31. Зважаючи, що безпосереднім роботодавцем ОСОБА_1 є власник вищезгаданої юридичної особи або уповноважений ним орган (керівник), то саме цей суб`єкт у розумінні норм статті 147-1 Кодексу законів про працю України є органом, правомочним застосовувати передбачені законом (статтею 147 цього ж Кодексу) дисциплінарні стягнення в межах загальної дисциплінарної відповідальності, зокрема у вигляді догани чи звільнення, й таким чином здійснювати вплив на позивачку як на працівника, припиняти її трудову діяльність.
32. Саме між вказаними вище суб`єктами існують відносини підпорядкованості (керівник - підлеглий), а тому ані Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру, ані сам Держгеокадастр у спірних правовідносинах не виступають органами, правомочними на застосування до ОСОБА_1 заходів загальної дисциплінарної відповідальності. Таких повноважень закон за ними не визначає.
33. Оскільки законодавство, яке врегульовує спірні у цій справі правовідносини, не містить норм про дисциплінарну відповідальність сертифікованих інженерів - землевпорядників, а відповідного спеціального закону, дисциплінарного положення чи статуту, або іншого нормативного акту про таку відповідальність не існує, то ОСОБА_1 не може вважатися й суб`єктом спеціальної дисциплінарної відповідальності. Відповідно держава в особі її органів, які виступають відповідачами у справі, що розглядається, не наділена повноваженнями щодо притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності. Правової підстави для цього, визначеної законом, не існує.
34. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів.
36. З урахуванням вищевикладеного, можна констатувати, що прийняті у спірних правовідносинах та оспорені позивачкою адміністративні акти не є результатом реалізації відповідачами компетенції щодо застосування дисциплінарних стягнень, оскільки закон не передбачає дисциплінарної відповідальності для сертифікованих інженерів - землевпорядників і не наділяє Держгеокадастр і його органи такими повноваженнями.
37. Визначаючи те, до якого виду відповідальності належить віднести застосовані Держгеокадастром заходи у вигляді позбавлення кваліфікаційного сертифіката, варто пам`ятати, що у теорії права розрізняють конституційну, кримінальну, адміністративну, цивільну, дисциплінарну, матеріальну відповідальність. Критерієм видової класифікації заходів відповідальності має бути юридична природа відповідного правопорушення та характер шкоди, що ним спричинена.
38. Очевидно, що застосована до ОСОБА_1 санкція не належить до конституційної, кримінальної, адміністративної, цивільної або матеріальної відповідальності, а також, як вже зазначено вище, не є дисциплінарною відповідальністю. Вважаю, що у цьому випадку має місце саме адміністративна відповідальність.
39. Чіткого визначення адміністративної відповідальності та основних її ознак законодавство України не місить, проте у частині першій статті 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення наведене визначення адміністративного правопорушення (проступку), яким визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
40. При цьому стаття 2 цього ж Кодексу встановлює, що законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України.
41. Зі змісту цих норм можливо констатувати, що адміністративна відповідальність виражається у застосуванні до порушників юридично визначених у законах України санкцій (заходів впливу) внаслідок вчинення ними адміністративного правопорушення (проступку), однак таке визначення адміністративної відповідальності є вузьким і лише узагальнено відображає це поняття. Тому, враховуючи відсутність нормативного визначення поняття «адміністративна відповідальність», варто звернути увагу на викладені у юридичній науці думки науковців та теоретико - правові дефініції цієї категорії.
42. Так, юридичній науці висловлюються думки про публічно - правову природу адміністративної відповідальності. Це виражається у тому, що вона має публічний державно-обов`язковий характер. Вона настає при порушенні загальнообов`язкових правил, які встановлюються публічною адміністрацією, тобто слугує засобом охорони встановленого державою правопорядку, загальноприйнятих і закріплених у законах правил поведінки у тих чи інших сферах суспільних відносин. Обумовлюється тим, що охорона правового порядку - мета і функція держави, її обов`язок, який здійснюється органом адміністративної юрисдикції від імені держави і незалежно від волі і бажання зацікавлених осіб. Притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адміністративної відповідальності, здійснюється здебільшого органами виконавчої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин.
43. Отже адміністративна відповідальність виступає, з одного боку, як необхідний елемент механізму державного управління і є фактично різновидом державно-управлінських відносин, а з другого - засобом охорони суспільних відносин у сфері державного управління. Цей вид юридичної відповідальності є універсальним засобом охорони надзвичайно широкого спектру суспільних відносин, які регулюються різними галузями права, а тому підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є не тільки адміністративне правопорушення (проступок) у розумінні КУпАП, а й порушення норм інших галузей права у випадках, прямо передбачених чинним законодавством. Відповідно норми, що регламентують адміністративну відповідальність, містяться у різних за своєю правовою природою актах (законах, у тому числі кодифікованих актах законодавства, інших нормативно правових актах, наприклад у правилах благоустрою населених пунктів, правилах розміщення зовнішньої реклами, різноманітних порядках тощо), що нехарактерне для інших видів юридичної відповідальності.
44. Ще однією ознакою, яка відрізняє адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності (особливо яскраво це прослідковуються у порівнянні з дисциплінарною відповідальністю), є те, що між суб`єктом, що притягує до відповідальності, і особою, яка притягується до відповідальності, відсутні відносини службового підпорядкування.
45. Адміністративна відповідальність полягає в застосуванні (реалізації) санкцій правових норм, вона пов`язана з примусом, з негативними для правопорушника наслідками, яких він має зазнати.
46. З вищенаведеного висновується, що адміністративна відповідальність як окремий і самостійний вид юридичної відповідальності виконує такі функції: охоронну (полягає в охороні суспільних відносин та реакції на порушення правових норм, які встановлені державою); захисну (захист прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку); каральну (є мірою відповідальності та покаранням правопорушника за вчинення протиправного, карального та винного діяння); управлінську (виступає, з одного боку, як необхідний елемент механізму державного управління і є різновидом державно-управлінських відносин, а з іншого - засобом охорони всіх суспільних відносин, які відносяться до сфери державного управління, здійснює зміцнення законності); превентивну (попереджає порушення законодавства, запобігає їм, та стимулює правомірну поведінку суб`єктів суспільних відносин), виховну (формує думку про необхідність неухильного додержання Конституції і законів України, виховує повагу до прав, честі і гідності інших громадян, до сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством).
47. Серед науковців та у теорії права існує думка й про те, що у переважній більшості випадків адміністративна відповідальність є кінцевим результатом контрольних повноважень органів державної влади, так як притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації органом державного управління такої функції державного управління, як контроль.
49. Видаючи кваліфікаційний сертифікат, держава в особі Держгеокадастру офіційно підтверджує наявність у особи професійної кваліфікації для здійснення робіт із землеустрою. Анулювання ж такого сертифікату спричиняє зворотний результат, коли особа вже не може вважатись такою, що відповідає кваліфікаційним вимогам, передбаченим законом для такого виду діяльності.
50. Здійснюючи передбачені статтею 14 Закону України «Про землеустрій» повноваження щодо здійснення сертифікації інженерів-землевпорядників, ведення Державних реєстрів сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою, виконує не дисциплінарну, а контрольну функцію з метою задоволення загальносуспільного і державного інтересів у цій сфері відносин, які полягають у забезпеченні неухильного дотримання законодавства усіма суб`єктами землеустрою, його якісного та належного здійснення відповідними особами і попередження порушень з їх сторони, чим також досягається превентивний ефект.
51. Звідси висновується, що мета визначених Законом України «Про землеустрій» повноважень відповідачів, які були ними реалізовані у спірних відносинах як органами, що здійснюють регулювання у сфері землеустрою, обумовлюється їх публічно - владною природою й полягає, насамперед, у забезпеченні дотримання усіма і кожним встановленого державою правового порядку - у контексті цієї конкретної справи: у неухильному виконанні усіма вимог законодавства у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру, має на меті, шляхом застосування визначеної законом санкції (заходу впливу), попередити наступні порушення законодавства, прав та/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади, що притаманно саме адміністративній відповідальності.
52. За неведеного вважаю, що застосовні до позивачки заходи у вигляді анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера - землевпорядника за своєю природою та правовим спрямуванням належить відносити до адміністративної відповідальності, оскільки такі є способом реагування на допущені нею порушення, наслідком реалізації відповідачами охоронних, управлінських (адміністративних) та контрольно - наглядових функцій, покликані забезпечити правопорядок та неухильне додержання законодавства у сфері землеустрою усіма учасниками цих відносин, а отже не належать до дисциплінарних стягнень у межах загальної або спеціальної дисциплінарної відповідальності.
53. У зв`язку з цим помилковим є поширення на спірні правовідносини норм статті 142 Кодексу законів про працю України. Ці норми спірних правовідносин не врегульовують, оскільки такі не стосуються застосування дисциплінарних стягнень, притягнення до дисциплінарної відповідальності будь - якого виду (загальної чи спеціальної). Застосування їх за аналогією під час вирішення спору у справі, що розглядається, не відповідає нормам статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.
54. З огляду на це, визнання протиправним та скасування оскаржених у цій справі адміністративних актів з підстав порушення визначеного статтею 142 Кодексу законів про працю України строку для застосування дисциплінарного стягнення, на мою думку є помилковим і не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального, дотриманні норм процесуального права.
Суддя Наталія КОВАЛЕНКО