Справа № 280/1531/23
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2024-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 травня 2024 року м. Дніпросправа № 280/1531/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконувача обов`язки керівника Шевченківсько окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.05.2023 року в адміністративній справі №280/1531/23 (головуючий суддя першої інстанції Сіпака А. В.) за адміністративним позовом Заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Запорізька обласна рада про зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив:

- зобов`язати відповідача привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту сховище, обліковий номер №29603, що розташоване за адресою: вул. Оріхівське шосе, 10, м. Запоріжжя, у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

В обґрунтування позову зазначив, що відповідачем не вживаються заходи для приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №29603, що розташоване за адресою: вул. Оріхівське шосе, 10, м. Запоріжжя.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року у задоволенні позову було відмовлено з підстав відсутності у прокурора повноважень для звернення до суду з даним позовом та відсутності суб`єкту і права на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Не погодившись з даним рішенням суду, Шевченківська окружна прокуратура міста Запоріжжя Запорізької області подала на нього апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що окрім КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня» ЗОР обов`язок утримання в належному технічному стані захисної споруди цивільного захисту № 29603 покладений також на третю особу Запорізьку обласну раду, у зв`язку з перебуванням її в комунальній власності. Також апелянт не погоджується з аргументами суду першої інстанції щодо відсутності у КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня» ЗОР фінансування на відповідні витрати, враховуючи наявність у відповідача різних джерел формування коштів підприємства. На переконання апелянта, відповідач у вирішенні питання щодо утримання захисної споруди цивільного захисту не обмежений виключно коштами обласного бюджету. Крім того, заявник апеляційної скарги зазначає, що суд дійшов помилкового висновку про відсутність у спорі як суб`єкта владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з такими позовними вимогами до відповідача, так і заявлення позову до відповідача, який у спірних правовідносинах не виступає суб`єктом владних повноважень (виключена можливість розгляду справи в порядку адміністративного судочинства). При цьому навів основні завдання та повноваження ДСНС, відповідно до «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМУ від 16.12.2015 № 1052, та Кодексу цивільного захисту України, щодо можливості звернення органів ДСНС до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом. Також зазначив, що судом залишено поза увагою відсутність можливості у органів ДСНС здійснити контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання в період воєнного стану, що зумовили звернення з цим позовом прокурора. Отже, за твердженням апелянта, суд першої інстанції, відмовивши у задоволенні законного та обґрунтованого позову прокурора з формальних підстав, фактично позбавив державу можливості виконати конституційний обов`язок щодо спонукання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у належний стан.

Крім апеляційної скарги, апелянтом до суду подано пояснення в яких зазначено, що відповідач, маючи фінансову можливість привести у готовність до використанням за призначенням захисну споруду цивільного захисту сховище № 29603 не вживає жодних заходів з цього приводу, надаючи перевагу поточному ремонту інших приміщень підприємства, нехтуючи безпекою пацієнтів, співробітників, людей, які не мають можливості перебувати у сховищі в належних умовах під час численних тривог у місті Запоріжжі.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, наявні у справі докази, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції було встановлено, що на балансі Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради перебуває захисна споруда обліковий №29603 за адресою: м.Запоріжжя, Комунарський район, вул.Оріхівське шосе, буд.10, монолітно залізо-бетонна, місце розташування - вбудована в будівлю 9 поверхів, рік вводу в експлуатацію 1976, місткість - 300 осіб, загальна площа 256,9 кв.м., загальний об`єм 1150 куб.м., має 1 вхід та 1 аварійний вихід, клас сховища II, час приведення сховища у готовність 12 годин.

Власником об`єкта нерухомого майна реєстраційний номер: 01, тип об`єкта: головний корпус літ. К-5, інв.№10310001 є територіальні громади сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради.

В Акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №29603 від 19.10.2022 зазначено: «… 24.Висновок про можливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно з планом): не можливо. ЗАГАЛЬНИЙ ВИСНОВОК ПРО СТАН ГОТОВНОСТІ ЗАХИСНОЇ СПОРУДИ Станом на 19.10.2022 року сховище №29603 оцінюється як не готове до використання за призначенням …». Наведені 23 рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням.

З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховище № 29603 Шевченківська окружна прокуратура міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області звернулась до суду з даним позовом.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції зазначив про відсутність у розглянутому спорі як суб`єкта владних повноважень, який би за законом мав право звернення до суду з такими позовними вимогами, так і визначене законом право звернення до суду такої вимоги до відповідача. Також, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у позивача підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави з огляду на те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги відповідно до приписів ч.1 ст. 308 КАС України, зазначає наступне.

Частиною четвертою статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позові обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 КАС України.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

На прокуратуру покладаються, зокрема, функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом .

Представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті 23 зазначеного закону.

Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У позовній заяві прокурором наведені обґрунтування свого звернення до суду, суть яких в тому, що балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту сховище № 29603 є Комунальне некомерційне підприємство «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради.

Сховище № 29603 є обмежено придатним до використання за призначенням та підлягає ремонту, що підтверджено актом оцінки стану готовності від 19.10.2022, отже, не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя і здоров`я людей.

Невиконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту є порушенням державних інтересів та призводить до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії проти України.

Відповідачем, незважаючи на повномасштабну військову агресію, допускаються порушення та недотримання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, не вживаються заходи, спрямовані на приведення захисної споруди цивільного захисту у стан, придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей.

Суд погоджується із наявністю інтересів держави у забезпеченні безпечними умовами хворих, медичний та обслуговуючий персонал закладу охорони здоров`я, які в умовах воєнного стану повинні мати можливість скористатись укриттям цивільного захисту у випадку необхідності.

Однак, прокурор, звернувшись із цим позовом, визначив позивачем ГУ ДСНС у Запорізькій області, заявив позовні вимоги про зобов`язання відповідача привести у готовність до використання захисну споруду цивільного захисту сховище № 29603.

Прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 (далі Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС, згідно із пунктом 3 Положення № 1052, є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

ДСНС відповідно до покладених на неї завдань (пункт 4 Положення № 1052):

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням (пункт 6);

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту (пункт 7);

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання (пункт 39);

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пункт 48);

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки (пункт 52).

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Поряд із цим, вказаним Законом від 21.04.2021 року № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якою такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16);

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48);

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51).

Частиною третьою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).

Слід зазначити, що відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 46 КАС України юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, повноваження ГУ ДСНС у Запорізькій області визначені Кодексом цивільного захисту населення України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом.

Отже, суд першої інстанції дійшов обгрунтованого висновку в частині відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) із цим позовом.

Водночас суд першої інстанції, дійшовши обгрунтованого висновку щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом, помилково відмовив у позові.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:

« 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).

Такі правові висновки приведені у постанові Верховного Суду від 31.01.2024 по справі №340/5950/21.

Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, та зробивши правильний висновок щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом, помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду.

Відповідно до статті 319 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення суду першої інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 КАС Україи.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.

Водночас колегія суддів наголошує, що доводи прокурора щодо наявності у нього права на подання позову у цій справі не підтверджені, а відповідно, позов підлягає залишенню без розгляду.

Керуючись п.1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 319, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Виконувача обов`язки керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.05.2023 року в адміністративній справі №280/1531/23 задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року в адміністративній справі №280/1531/23 скасувати.

Позов Заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Запорізька обласна рада про зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.

У задоволенні іншої частини вимог апеляційної скарги Виконувача обов`язки керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.05.2023 року в адміністративній справі №280/1531/23 відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко