Справа № 460/2219/24
Суддя: О.Р. Гресько
Дата ухвалення: 2024-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

07 травня 2024 року м. Рівне №460/2219/24

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді О.Р. Греська, розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1

доКваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області
про визнання дій протиправними, визнання відмови протиправною, визнання протиправним та скасування розпорядження,
В С Т А Н О В И В:

До Рівненського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправними дій щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит від 15.06.2023; про визнання протиправною відмови у наданні переліку рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, прийнятих протягом 2021-2023 року, з зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності, у відповідь на запит від 15.06.2023; про зобов`язання надати повну відповідь на запит від 15.06.2023, з зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності та застосовних стягнень; про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» №1 від 01.06.2023.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 15.06.2023 звернулася до відповідача із запитом на отримання публічної інформації, у якому просила надати таку інформацію: перелік рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, прийнятих протягом 2021-2023 років, з зазначенням даних особи, яку притягнули до відповідальності та застосованих стягнень; надати проекти порядків денних на найближчі заплановані засідання дисциплінарної палати КДКА; надати інформацію про склад дисциплінарної палати КДКА. Зазначає, що відповідь на свій запит отримала лише 28.12.2023. Вважає, що відповідач надавав відповідь на запит з порушенням п`ятиденного строку, як це вимагається чинним законодавством, неправомірно відмовив надати частину запитуваної інформації, прийняв протиправний акт, яким обмежив доступ до інформації, чим порушив її права на доступ до публічної інформації у формі відкритих даних відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-V, а тому за захистом свого порушеного права змушена звернутися до суду.

Ухвалою від 05.03.2024 призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося на підставі частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України.

У відзиві на позовну заяву відповідач проти позову заперечив, посилаючись на те, що персональні дані адвокатів, яких притягнуто до дисциплінарної відповідальності, є конфіденційною інформацією відповідно до розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023, яке як на дату надходження запиту, так і на даний час, є чинним, тому КДКА не вправі надавати запитувану інформацію третім особам без згоди осіб, яких вона стосується. Також відповідач вважає, що в розумінні чинного законодавства України дані про адвокатів, якими володіє КДКА, не є публічною інформацією. Крім того, оприлюднення у Єдиному реєстрі адвокатів прізвища, імені по-батькові адвоката та інформації щодо дисциплінарної відповідальності адвоката здійснюють КДКА регіону, в тому числі і КДКА Рівненської області, так як вони не є розпорядниками такої інформації, оскільки КДКА не вело та не веде ЄРАУ та не розміщує у ній визначеної нормативними актами інформації про адвокатів, оскільки оприлюднення інформації в ЄРАУ у формі відкритих даних здійснює Національна асоціація адвокатів України, у власності якої перебуває ЄРАУ та яка є його Держателем відповідно до п. 1.5 Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженого рішенням РАУ №74 від 22.08.2022. Отже, на переконання відповідача, КДКА Рівненської області на виконання вище зазначених рішень Ради адвокатів України заповнює Реєстр дисциплінарних проваджень шляхом передачі необхідної інформації Раді адвокатів України, яка здійснює ведення цих Реєстрів та публікує їх на офіційному веб-сайті НААУ. Таким чином, посилання позивачки на те, що КДКА Рівненської області допускає бездіяльність, оскільки не надає їй інформацію - дані про адвокатів, притягнутих до дисциплінарної відповідальності, які є у розпорядженні власника Реєстру дисциплінарних проваджень - НААУ, доручення на ведення якого надане Раді адвокатів України, відповідач вважає безпідставними.

Щодо вимоги про неправомірності розпорядження голови КДКА Рівненської області від 01.06.2023 р. №1, то відповідач вказує, що зазначеним місцевим нормативним актом жодним чином не зачіпаються права позивачки, оскільки визнана конфіденційною інформація не належить до публічної в розумінні вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», а інформацією, віднесеною до відритих даних про адвокатів, володіє НААУ, яке є розпорядником цієї інформації. Окрім того, вважаючи частину інформації публічною, позивачка вимагає визнати протиправним розпорядження в повному обсязі, намагаючись втручатися у дискреційні повноваження голови КДКА Рівненської області, розпорядження якої прийнято в межах її повноважень та відповідно до нормативних актів, що регулюють діяльність органів адвокатського самоврядування.

До суду надійшла відповідь на відзив, в якій позивач заперечувала проти доводів відповідача, викладених у відзиві. Акцентувала увагу на тому, що запитувана інформація предметно належить до інформації, що була отримана або створена відповідачем в процесі виконання ним своїх владних управлінських функцій щодо здійснення дисциплінарного провадження. Зазначає, що відповідач у відзиві вказує, що згодом КДКА передає цю інформацію Раді адвокатів України. Це підтверджує, що така інформація перебуває у її розпорядженні. Подальші організаційні дії, які здійснюються з цією інформацією, стосуються позивача як запитувача інформації. Крім того, з точки зору принципу максимального спрощення процедури отримання інформації, не можна покладати на громадянина тягар доведення того, хто з цих суб`єктів є розпорядником.

Розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив наступне.

15 червня 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області із запитом на публічну інформацію, у якому просила надати так інформацію:

1. Перелік рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, прийнятих протягом 2021-2023 року, з зазначенням даних особи, яку притягнули до дисциплінарно відповідальності та застосованих стягнень;

2. Надати проекти порядків денних на найближчі заплановані засідання дисциплінарної палати КДКА;

3. Надати інформацію про склад дисциплінарної плата КДКА.

Листом від 27.12.2023 №512 Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Рівненської області повідомила позивача про те, що запитувана інформація є конфіденційною та не може бути розголошена до закінчення воєнного стану.

Разом з тим, у цьому ж листі від 27.12.2023 №512 відповідачем у відповідь на запит на публічну інформацію від 15.06.2023 надано позивачу інформацію на поставленні питання, а саме: про відсутність прийнятих у 2021 році рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, наведено перелік рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, прийнятих за 2022 та 2023 рік із знеособленням даних осіб та застосованих стягнень, повідомлено, що проєкт порядку денного засідання дисциплінарної палати за січень 2024 року не сформовано, а також повідомлено про персональний склад дисциплінарної палати КДКА Рівненської області.

Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача щодо порушення строку розгляду запиту на публічну інформацію, ненадання повної інформації на запит від 15.06.2023 та прийняття на її думку акту, яким обмежено доступ до публічної інформації, звернулася з цим позовом до суду.

Предметом розгляду у цій справі є оцінка дій відповідача щодо дотримання ним вимог Закону №2939 під час розгляду запиту позивача на публічну інформацію від 15.06.2023.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно зі статтею 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону України «Про інформацію» право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.

Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

Суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі також Закон №2939).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

За змістом пункту 1 частини 1 статті 3 Закону № 2939 право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до пунктів 1, 2 статті 4 Закону № 2939 доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом.

Статтею 5 Закону № 2939 визначено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Відповідно до статті 12 Закону № 2939 суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Статтею 13 Закону № 2939 визначений перелік розпорядників інформації.

Так, відповідно до пункту першого частини першої статті 13 Закону №2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Згідно з статтею 14 Закону № 2939, якою визначені обов`язки розпорядників інформації, розпорядники інформації зобов`язані: оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Частинами першою, другою статті 19 Закону № 2939 визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Згідно із частинами першою, четвертою статті 20 Закону № 2939 розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Частиною третьою статті 22 Закону № 2939 передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Статтею 23 Закону № 2939 передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Запитувач має право оскаржити: відмову в задоволенні запиту на інформацію; відстрочку задоволення запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасне надання інформації; невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

Матеріалами справи підтверджується, що 15.06.2023 позивачем направлено на електронну адресу відповідача ІНФОРМАЦІЯ_1 запит на отримання публічної інформації. Натомість, відповідь на запит позивачем отримано 28.12.2023.

Таким чином, суд вважає, що відповідачем допущено порушення вимог ч. 1 ст. 20 Закону №2939, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області в частині визнання протиправними дій щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит від 15.06.2023 є обґрунтованими та такими, що належать до задоволення.

При цьому, суд вважає безпідставними твердження відповідача, що запит позивача не відповідає встановленим вимогам, що, в свою чергу, є підставою для відмови у наданні інформації, оскільки такий запит на публічну інформацію оформлений у відповідності до вимог ст. 19 Закону №2939 та був розглянутий Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області з наданням відповідної відповіді.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною відмови у наданні переліку рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, прийнятих протягом 2021-2023 року, з зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності, та про зобов`язання надати повну відповідь на запит з зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності, то суть спірних правовідносин зводиться до ненадання Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області для ОСОБА_1 повної інформації, оскільки відповідачем наведено перелік рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності, прийнятих за 2022 та 2023 роки, із знеособленням даних осіб, яких притягнули до відповідальності, в той час, як у запиті на публічну інформацію від 15.06.2023 позивач просила надати їй перелік відповідних рішень саме із зазначенням даних особи, яку притягнули до дисциплінарно відповідальності. При цьому, суд констатує, що у відповіді на запит наведено інформацію щодо застосовних стягнень по відношенню до осіб, яких притягнули до відповідальності.

Позиція позивача полягає в тому, що доступ до запитуваної інформації не може бути обмежений та запитувана інформація містить суспільний інтерес.

Тобто, в даному випадку з`ясуванню підлягають питання, чи є запитувана інформація (дані особи, яку притягнули до відповідальності) конфіденційною, чи може вона бути надана, чи становить запитувана позивачем інформація суспільний інтерес.

Відповідач у своєму відзиві вказує на те, що персональні дані адвокатів, яких притягнуто до відповідальності є конфіденційною інформацією відповідно до розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023.

Однак, з аналізу наявного у матеріалах справи розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023 «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» слідує, що до відомостей, що становлять конфіденційну інформацію КДКА Рівненської області віднесено, зокрема, інформацію про надходження до КДКА Рівненської області скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність; інформацію про дисциплінарні провадження щодо неналежної поведінки адвокатів, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність.

Вказана вище інформація не є тотожною інформації (даних) про особу, яку притягнули до дисциплінарно відповідальності, а саме - її прізвища, імені, по батькові.

При цьому, на момент розгляду даної адміністративної справи до переліку відомостей, що становлять конфіденційну інформацію КДКА Рівненської області, дані про особу, яку притягнули до дисциплінарно відповідальності, не віднесено до конфіденційної інформації.

Внесення відповідно до п. 2 розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023 «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» змін та доповнень до переліку відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, судом не встановлено.

Враховуючи викладене, розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023 «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» у даному випадку не врегульовує та не регламентує спірних правовідносин, що виникли між сторонами, щодо ненадання інформації (даних) про осіб, яких притягнули до дисциплінарно відповідальності, згідно з прийнятих Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області рішень за 2022 та 2023 роки.

За приписами частини першої статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Згідно з частиною 8 статті 6 даного Закону обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Частиною 1 статті 7 Закону № 2939-VI визначено, що конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга статті 6 Закону України «Про інформацію»).

Як вбачається із частини 2 статті 21 Закону України «Про інформацію» конфіденційною є інформація про фізичну особу, інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, а також інформація, визнана такою на підставі закону. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з частинами 1, 2 статті 29 цього Закону інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.

Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

Частинами 1, 2 статті 11 Закону України «Про інформацію» передбачено, що інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження.

Із вказаних норм законодавства вбачається, що саме є конфіденційною інформацією і за яких обставин вона може бути оприлюднена.

До такої інформації відносяться дані про фізичну особу, а саме про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження.

Конституційний Суд даючи офіційне тлумачення частин першої, другої статті 32 Конституції України в абзаці 5 п.3.3. рішення від 20.01.2012 у справі № 1-9/2012 визначив, яка інформація про особу відноситься до конфіденційної і за яких умов вона може бути оприлюднена. Зокрема, до такої інформації відносяться дані про місце проживання та перебування особи.

Суд вважає, що в конкретно визначеному випадку дані про особу, яку притягнули до дисциплінарно відповідальності, а саме - її прізвища, імені, по батькові, не є конфіденційною інформацією в розумінні Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Суд зазначає, що належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону № 2939-VI відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI (частина друга статті 6, частина перша статті 8, частина перша статті 9, п. 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).

За змістом частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.01.2024 у справі № 990/161/23 вказала, що запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI.

При аналізі відповідних справ Європейський суд з прав людини та вітчизняні суди застосовують "трискладовий тест", щоб визначити, чи було обґрунтованим обмеження в доступі до інформації. "Трискладовий тест" є юридичною конструкцією - засобом перевірки наявності необхідних умов для обмеження доступу до інформації. Іншими словами, обмеження доступу до публічної інформації без застосування "трискладового тесту" є незаконним і порушує право особи на інформацію.

"Трискладовий тест" є умовною назвою, яка прямо не згадана в українському законі. "Трискладовий" тому, що складається з трьох складових-умов, наявність яких (усіх разом) вимагається для обмеження доступу до інформації. Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації "трискладового тесту".

Для визначення можливості обмеження доступу до інформації застосовується "трискладовий тест" за частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI. Якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом, такий розпорядник інформації має встановити вид інформації з обмеженим доступом, за якою звернувся запитувач (конфіденційна, таємна або службова). Наступний крок - потрібно визначити, чи запитувана інформація стосується інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, чи можливі заворушення або злочини при наданні доступу до запитуваної інформації, чи в інтересах охорони здоров`я населення може обмежуватись доступ до цієї інформації, чи не постраждає репутація або права інших людей у результаті надання доступу до цієї інформації, чи отримано запитувану інформацію конфіденційно, чи стосується така інформація питання авторитету й неупередженості правосуддя. Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації. Якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь - розпорядник інформації має визначити, чи не буде розголошенням запитуваної інформації завдана істотна шкода зазначеним інтересам, наявність яких у запитуваній інформації він встановив. Якщо відповідь на це питання негативна, розпорядник інформації надає запитувачу доступ до зазначеної інформації.

Якщо відповідь на це питання позитивна, розпорядник інформації визначає: чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом у її отриманні. При позитивній відповіді на питання запитувачу інформації буде відмовлено в наданні доступу до запитуваної інформації. При негативній відповіді розпорядник інформації надає запитувачу доступ до запитуваної інформації .

Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації, є застосовування до такої інформації "трискладового тесту". Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2019 у справі № 9901/510/18.

Положення частини другої статті 6 Закону № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі "трискладового тесту". Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації. Таким чином, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини (вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05.04.2023 у справі № 420/27593/21).

Вказані вимоги відповідачем при відмові в наданні позивачу запитуваної інформації (даних) про осіб, яких притягнули до дисциплінарно відповідальності, згідно з прийнятих Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області рішень за 2022 та 2023 роки, оформленої листом №512 від 27.12.2023, дотримані не були.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначено Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 №5076-VI (далі Закон №5076-VI).

Згідно зі статтею 2 вказаного Закону адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність.

Відповідно до статті 33 Закону №5076-VI адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом. Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку. Дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється КДКА за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України.

Положеннями статті 37 Закону №5076-VI визначено, що дисциплінарне провадження складається з таких стадій: 1) проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; 2) порушення дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної справи; 4) прийняття рішення у дисциплінарній справі.

Процедуру здійснення дисциплінарного провадження на кожній із вказаних вище стадій врегульовано статтями 38, 39, 40 і 41 Закону №5076-VI.

Згідно зі статтею 38 Закону №5076-VI (перевірка відомостей про дисциплінарний проступок адвоката), член дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури за дорученням голови палати проводить перевірку відомостей, викладених у заяві (скарзі), та звертається до адвоката для отримання письмового пояснення по суті порушених питань. Під час проведення перевірки член дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури має право опитувати осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань, фізичних осіб необхідну для проведення перевірки інформацію, крім інформації з обмеженим доступом. За результатами перевірки відомостей членом дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури складається довідка, яка має містити викладення обставин, виявлених під час перевірки, висновки та пропозиції щодо наявності підстав для порушення дисциплінарної справи. Заява (скарга) про дисциплінарний проступок адвоката, довідка та всі матеріали перевірки подаються на розгляд дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

За результатами розгляду заяви (скарги) про дисциплінарний проступок адвоката, довідки та матеріалів перевірки дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більшістю голосів членів палати, які беруть участь у її засіданні, вирішує питання про порушення або відмову в порушенні дисциплінарної справи стосовно адвоката.

Відповідно до статті 40 Закону №5076-VI розгляд дисциплінарної справи здійснюється на засадах змагальності. Під час розгляду справи дисциплінарна палата заслуховує повідомлення члена дисциплінарної палати, який проводив перевірку, про результати перевірки, пояснення адвоката, стосовно якого порушено дисциплінарну справу, особи, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката, та пояснення інших заінтересованих осіб.

Згідно з частиною першою статті 41 Закону №5076-VI за результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури приймає рішення про притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку і застосування до нього дисциплінарного стягнення або про закриття дисциплінарної справи.

Наведені положення, що регламентують коло повноважень КДКА та порядок їх здійснення, дають підстави для висновку про те, що запитувана у відповідача позивачем та не надана йому інформація стосовно зазначення даних осіб, яких притягнули до відповідальності відповідно до прийнятих протягом 2022-2023 років рішень, підпадає під подане у статті 1 Закону № 2939-VI визначення, а саме - інформація, отримана або створена в процесі виконання КДКА своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у її володінні.

З аналізу положень чинного законодавства про доступ до публічної інформації вбачається, що розпорядник публічної інформації може (і повинен) надати не лише ту публічну інформацію, яку він з огляду на свій правовий статус створив, а й ту, яка була отримана ним (розпорядником) у процесі здійснення його повноважень, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у його володінні.

Вказане вище узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 10.12.2020 у справі №9901/105/20.

Враховуючи наведене в сукупності, суд дійшов висновку, що відповідач не виконав усі встановлені Законом № 2939-VI дії та неправомірно відмовив у наданні запитуваної позивачем публічної інформації (даних) про осіб (ПІБ), яких притягнули до дисциплінарної відповідальності, згідно з прийнятих Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області рішень за 2022 та 2023 роки.

З огляду на встановлені у справі обставини, суд вважає протиправною відмову Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області у наданні переліку інформацію на запит від 15.06.2023, з зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності з урахуванням визначених Законом №2339-VI вимог.

В свою чергу, для відновлення порушених прав та інтересів позивача належним способом захисту, з урахуванням положень ст. 5, 9 Кодексу адміністративного судочинства України буде зобов`язання відповідача надати інформацію на запит від 15.06.2023 із зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності, з урахуванням визначених Законом №2339-VI вимог.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» №1 від 01.06.2023, суд зазначає наступне.

По-перше, таке розпорядження не містить ознак нормативно-правового акту, а відтак спірні правовідносини не регулюються положеннями ст. 264 КАС України, які визначають особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

По-друге, як вже зазначалося вище по тексту, оскаржуване розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023 «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» у даному випадку не врегульовує та не регламентує спірних правовідносин, що виникли між сторонами, щодо ненадання інформації (даних) про осіб, яких притягнули до дисциплінарно відповідальності, згідно з прийнятих Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області рішень за 2022 та 2023 роки, оскільки у ньому (на момент вирішення спору) до переліку відомостей, що становлять конфіденційну інформацію КДКА Рівненської області, не віднесено даних про особу, яку притягнули до дисциплінарно відповідальності. При цьому, відповідно до п. 2 розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023 «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» внесення будь-яких змін та доповнень до переліку відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, судом не встановлено.

По-третє, відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені права, свободи або інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі № 18-рп/2004 термін порушене право, який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

Проте, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Суд дійшов висновку, що доводи позивача не містять жодного обґрунтування негативного впливу розпорядження голови КДКА Рівненської області №1 від 01.06.2023 «Про затвердження переліку конфіденційної інформації під час дії воєнного стану» на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це, в свою чергу, свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову у відповідній його частині.

Відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності таких дій та рішення.

Аналогічну позицію у подібних правовідносинах висловив Верховний Суд у постановах від 20.02.2019 №522/3665/17 та від 02.09.2020 №580/2354/19.

З огляду на вищезазначене суд вважає, що позовні вимоги в цій частині є безпідставними та необґрунтованими, оскільки спірне розпорядження не порушує прав, свобод чи інтересів позивача.

Таким чином, заявлений позов належить до часткового задоволення.

Враховуючи положення ч. 3 ст. 139 КАС України судовий збір, сплачений за подання цього позову, належить стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно до задоволених позовних вимог.

Керуючись статтями 241-246, 255, 257-262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Позов ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області про визнання дій протиправними, визнання відмови протиправною, визнання протиправним та скасування розпорядження задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації ОСОБА_1 на запит від 15.06.2023.

Визнати протиправну відмову Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області у наданні ОСОБА_1 інформації на запит від 15.06.2023 без зазначення даних осіб, яких притягнули до відповідальності.

Зобов`язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури Рівненської області надати ОСОБА_1 інформацію на запит від 15.06.2023 із зазначенням даних осіб, яких притягнули до відповідальності, з урахуванням визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації» вимог.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути з Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Рівненської області на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 1453,44 грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Учасники справи:

Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 . ЄДРПОУ/РНОКПП НОМЕР_1 )

Відповідач - Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Рівненської області (вул. Директорії, буд. 3, кв. 1,м. Рівне,Рівненська обл.,33013. ЄДРПОУ/РНОКПП 34112763)

Повний текст рішення складений 07.05.2024.

Суддя Олег ГРЕСЬКО