Справа № 500/9889/21
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2024-04-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2024 рокуЛьвівСправа № 500/9889/21 пров. № А/857/6719/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.,

суддів: Матковської З.М., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судових засідань Гладкої С.Я.,

розглянувши у судовому засіданні апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області та ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року (головуючий суддя: Баранюк А.З., місце ухвалення - м. Тернопіль, дата складення повного тексту 30.05.2024) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування припису,

встановив:

ОСОБА_1 , 29.12.2021, через засоби поштового зв`язку, звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач) від 26.11.2021 № 1659- ДК/0851Пр/03/01/-21.

Обґрунтовує вказану заяву тим, що посадовою особою було порушено порядок проведення перевірки - таку було проведено з порушенням строків, визначених законодавством; його з підставою для проведення перевірки ніхто не ознайомлював; копії направлення (посвідчення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не вручав. Згідно наказу відповідача перевірці підлягало дотримання вимог земельного законодадавства при використанні конкретно визначеної земельної ділянки (об`єкт перевірки) за кадастровим номером (далі також - к.н.) :01:001:0413. Проте, державним інспектором було встановлено порушення щодо використання земельних ділянок, які є суміжними із вказаною земельною ділянкою. Будь-яких порушень земельного законодавства щодо використання земельної ділянки, яка була об`єктом перевірки, матеріали перевірки не містять. Відтак, при проведенні заходу державного контролю державний інспектор вийшов за межі питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, що є істотним порушенням вимог частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Зауважує, що будь-яких відомостей про те, на якій підставі державний інспектор дійшов висновку, що саме позивачем, а не іншою особою, допущено порушення вимог земельного законодавства відносно земельних ділянок, які є суміжними із земельною ділянкою, яка була об`єктом перевірки, оскаржувані припис і постанова, як і акти обстеження земельної ділянки та перевірки дотримання вимог земельного законодавства, не містять. У зв`язку з цим встановлені державним інспектором порушення вимог земельного законодавства не підтверджені жодними об`єктивними відомостями чи доказами та ґрунтуються виключно на припущеннях, що є недопустимим.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано припис ГУ Держгеокадастру від 26 листопада 2021 року № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, що не пов`язана з використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держгеокадастру на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 454 грн 00 коп.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держгеокадастру на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 3500 грн 00 коп.

Із цим рішенням суду першої інстанції не погодилися Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області та ОСОБА_1 та оскаржили його в апеляційному порядку.

ГУ Держгеокадастру вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, при цьому суд не в повному обсязі з`ясував обставини, які мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи та неповного дослідження доказів, невірного застосування судом норм матеріального та процесуального права. Тому просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що об`єктом перевірки було додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель при використанні земельної ділянки за к.н. :01:001:0413, що належить на праві власності позивачу. У ході перевірки встановлено, що площа земельної ділянки, яка використовується позивачем, перевищує площу належної йому на праві власності земельної ділянки. Межі ділянки, що належить позивачу згідно правопосвідчувальних документів, не відповідають межам її фактичного використання на місцевості, зокрема самовільно зайняті суміжні земельні ділянки площами 0,025 та 0,0750 га, що відображено а акті перевірки. Відповідно суд першої інстанції дійшов хибного висновку, що матеріали перевірки є неналежним доказом виявленого порушення. Так, наявними у справі актом обстеження земельної ділянки та актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства зафіксовано обставини самовільного зайняття земельної ділянки площею 0,0750 га шляхом встановлення загородження в сукупності із суміжною належною позивачу на праві власності земельною ділянкою, що стало підставою для прийняття оскаржуваного припису. Відтак дії та акти відповідача вчинені в межах його повноважень, є фактично обґрунтованими та відповідають вимогам чинного законодавства України.

Також представник ГУ Держгеокадастру не погоджується з розміром стягнутих з відповідача на користь позивача витрат на правничу допомогу, обґрунтовуючи це не підтвердженням розміру таких витрат позивачем і не врахуванням судом першої інстанції фактичних обставин справи та судової практики, які стосуються цього питання.

ОСОБА_1 оскаржує рішення суду першої інстанції в частині залишення чинним припису державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26.11.2021 № 1659- ДК/0851Пр/03/01/-21, що не пов`язана із використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га та вважає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, а також неправильно застосував норми матеріального права, що стало наслідком неправильного вирішення частини позовних вимог. Тому просив скасувати рішення суду першої інстанції в частині залишення чинним припису ГУ Держгеокадастру від 26 листопада 2021 року № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, що не пов`язана із використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га, та ухвалити нове судове рішення, який вказаний припис визнати протиправним та скасувати припис у цілому.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовував загалом тими ж обставинами, що й вимоги позовної заяви, зокрема, щодо порушення порядку проведення перевірки, що при проведенні перевірки державний інспектор вийшов за межі питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, а також того, що на підтвердження використання земельної ділянки площею 0,025 га ним, а не іншою особою, відповідач не надав жодного документа. А висновок суду про використання ним цієї ділянки ґрунтується виключно на припущеннях, що є недопустимим. Також матеріали справи не містять доказів розташування тимчасових споруд (навісів), що використовуються для зберігання будівельних матеріалів, на земельній ділянці, яка є суміжною із належною йому земельною ділянкою, яка була об`єктом перевірки.

Позивач, подав відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог залишити без змін.

Відповідач, подав відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області задоволено частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року в адміністративній справі № 500/9889/21 скасовано.

Позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26 листопада 2021 року № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, яка стосується порушень, пов`язаних зі знищенням ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0315 га (кадастровий номер :01:002:0101), вкривши площу цієї земельної ділянки щебнем та використовуючи її для складування будівельних матеріалів.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 227 (двісті двадцять сім) грн 00 коп.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 1750 (одна тисяча сімсот п`ятдесят) грн 00 коп.

Із цією постановою суду апеляційної інстанції не погодився ОСОБА_1 та оскаржив його в касаційному порядку.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 у справі № 500/9889/21 скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2024 року прийнято до провадження справу № 500/989/21 та призначено до апеляційного розгляду у судовому засіданні на 30 квітня 2024 року о 10:00 год.

У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги позивача та просив задовольнити її з підстав, що у ній наведені, також заперечив щодо доводів апеляційної скарги відповідача.

Представник відповідача у судовому засіданні підтримав вимоги своєї апеляційної скарги та просив задовольнити її з підстав, що у ній наведені, також заперечив щодо доводів апеляційної скарги позивача.

Третя особа в судове засідання не з`явилася, хоча належним чином була повідомлена про його дату, час та місце.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню, а апеляційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області підлягає задоволенню з таких мотивів.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що припис ГУ Держгеокадастру від 26 листопада 2021 року № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, що не пов`язана з використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га є протиправним та підлягає скасуванню.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що на підставі листа Управління Служби безпеки України в Тернопільській області від 03.11.2021 № 69/14-3310 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло наказ від 09.11.2021 № 1659-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», пунктом 1 якого передбачено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земельної ділянки, як об`єкта перевірки, за к.н. :01:001:0413 по м. Тернопіль.

Надалі до цього наказу внесено зміни згідно з наказами від 23.11.2021 № 1725-ДК (продовжено по 29.11.2021 строк здійснення заходу державного контролю) та від 25.11.2021 № 1752-ДК (в пункті 1 слова «по м. Тернопіль» замінено словами «на території Великогаївської територіальної громади»).

Державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області 26.11.2021 провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки за к.н. :01:001:0413 на території Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, за результатами чого склав:

- акт обстеження земельної ділянки № 1659-ДК/390/АО/Ю/01/-21;

- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки № 1659-ДК/1013АП/09/01/-21.

Як свідчить зміст актів, у результаті проведення перевірки державним інспектором установлено, що огорожею із металевої секційної сітки огороджено земельну ділянку загальною площею 0,1911 га, яка вкрита щебеневим покриттям та використовується для складування і реалізації будівельних матеріалів. Указану площу земельної ділянки складають сформовані ділянки: площею 0,0846 га (к.н. :01:001:0413) та площею 0,0315 га (к.н. :01:002:0101), а також несформовані земельні ділянки загальною площею 0,0750 га.

Також за межами огорожі до земельних ділянок з к.н. :01:002:0104, :01:001:2904, :01:001:0038, :01:001:1910 ОСОБА_1 самовільно зайняв земельну ділянку загальною площею 0,0250 га для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого.

Згідно відомостей з Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 0,0315 га (к.н. :01:002:0101) належить до земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (землі загального користування, угіддя-пасовище). На цю земельну ділянку установлено обмеження у використанні (охоронні зони навколо інженерних комунікацій площею 0,0079 га та охоронні зони навколо (вздовж) об`єкта енергетичної системи площею 0,0045 га). Крім цього на площу 0,0315 га встановлено земельний сервітут відповідно до договору про встановлення земельного сервітуту від 01.03.2021, укладеного між Великогаївською сільською радою та ОСОБА_1 . Згідно з цим договором установлено право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладення та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, право встановлення будівельних риштувань та складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд.

За висновком державного інспектора, позивач, не маючи правовстановлюючих документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку чи право користування нею, самовільно зайняв несформовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га у межах встановленої огорожі.

Отже, загальна площа самовільно зайнятої земельної ділянки, суміжної із земельною ділянкою з кадастровим номером :01:001:0413 на території Великогаївської територіальної громади, становить 0,1000 га (0,0750 га + 0,0250 га).

Під час перевірки також установлено, що позивач своєю діяльністю знищив ґрунтовий покрив (родючий шар ґрунту) земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,1065 га, з них: площею 0,0315 га (к.н. :01:002:0101) та загальною площею 0,0750 га (самовільно зайняті ділянки в межах огорожі), вкривши площу цих земельних ділянок щебнем та використовуючи для складування будівельних матеріалів.

За результатами вказаної перевірки державний інспектор виніс припис від 26.11.2021 за № 1659-ДК/0851Пр/03/01/-21 про усунення виявленого порушення вимог земельного законодавства відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України, який було надіслано позивачу засобами поштового зв`язку.

Не погодившись із таким приписом, позивач звернувся із цим позовом до суду.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 3 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі ЗК) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Як передбачено статтею 187 ЗК контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до абз. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 188 ЗК державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV (далі - Закон № 963-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

У статті 1 Закону № 963-IV було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:

охорона земель це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

самовільне зайняття земельної ділянки це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Статтею 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:

забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Як передбачено статтею 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ (набрав чинності 27.05.2021) статтю 9 Закону № 963-IV було доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.

Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.

Як випливає зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.

З 27.05.2021 набули чинності зміни до статті 9 Закону № 963-IV, частиною п`ятої якої прямо передбачено поширення дії Закону № 877-V на порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У статті 2 Закону № 877-V (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт", державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії (частина друга статті 2).

Частиною одинадцятою цієї ж статті передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель (статтю 2 було доповнено частиною одинадцятою так само згідно із Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ).

Отже, норми цього Закону № 877-V поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині другій цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах третій п`ятій цієї статті щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 дійшов висновку, що дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів, оскільки провадження суб`єктом земельних відносин господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель несе ризики настання негативних наслідків від провадження такої, що вимагає здійснення контрольних функцій з боку держави для забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу, а також повинно забезпечуватися використання ними владних повноважень виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Застосувавши зазначений підхід до вирішення спору Верховний Суд у вказаній постанові сформулював такий правовий висновок у спірних правовідносинах:

1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).

З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи суд апеляційної інстанції зазначає, що Законом № 877-V установлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 826/15258/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17, на які посилається позивач, обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що позивач у своїй апеляційній скарзі покликається на те, що під час проведення перевірки з дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої складено оскаржуваний припис, посадовими особами відповідача не дотримано процедури проведення перевірки.

Зокрема, позивач покликається на те, що відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону № 877-V, строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, однак захід державного нагляду проведено у період з 09.11.2021 по 26.11.2023.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції не бере такі до уваги, оскільки згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 23.11.2021 № 1725-ДК «Про внесення змін до наказу від 09.11.2021 № 1659-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», внесено зміни до наказу від 09.11.2021 № 1659-ДК, на підставі якого проведено перевірку, зокрема, слово та цифри: «по 22 листопада 2021» замінено словами та цифрами «по 29 листопада 2021».

Крім цього, суд апеляційної інстанції, звертає увагу на те, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.

Указане відповідає позиції Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19.

Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що 26.11.2021 державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Тернопільській області (далі - державний інспектор) провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки за к.н. :01:001:0413 на території Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, за результатами чого склав:

- акт обстеження земельної ділянки № 1659-ДК/390/АО/Ю/01/-21 від 26.11.2021;

- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки № 1659-ДК/1013АП/09/01/-21 від 26.11.2021 (а. с. 14 - 17).

У результаті проведення перевірки державним інспектором встановлено, що огорожею із металевої секційної сітки, огороджено земельну ділянку загальною площею 0,1911 га, яка вкрита щебеневим покриттям та використовується для складування і реалізації будівельних матеріалів. Вказану площу земельної ділянки складають сформовані ділянки: площею 0,0846 га (к.н. :01:001:0413) та площею 0,0315 га (к.н. :01:002:0101), а також несформовані земельні ділянки загальною площею 0,0750 га.

На площу 0,0315 га встановлено земельний сервітут відповідно до договору про встановлення земельного сервітуту від 01.03.2021, укладеного між Великогаївською сільською радою та ОСОБА_1 . Згідно цього договору встановлено право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладення та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, право встановлення будівельних риштувань та складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд.

Крім цього, за межами огорожі до земельних ділянок з к.н. :01:002:0104, :01:001:2904, :01:001:0038, :01:001:1910 позивач самовільно зайняв земельну ділянку загальною площею 0,0250 га для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що загальна площа самовільно зайнятої земельної ділянки, суміжної із земельною ділянкою з к.н. :01:001:0413 на території Великогаївської територіальної громади, становить 0,1000 га (0,0750 га, самовільно обгородивши її огорожею + 0,0250 га за межами огорожі).

На вказаних земельних ділянках розташовані тимчасові споруди (навіси), що використовуються для зберігання будівельних матеріалів, що свідчить про самовільне захоплення цих земельних ділянок позивачем (а. с. 74, 131).

Також, знищено ґрунтовий покрив (родючий шар ґрунту) земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га (самовільно зайнята ділянка в межах огорожі), оскільки таку покрито щебенем та використовується для складування будівельних матеріалів.

Зазначені порушення підтверджені дослідженими в ході судового розгляду справи наданими відповідачем Витягами (Інформацією) із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, копіями акта обстеження земельної ділянки № 1659-ДК/390/АО/Ю/01/-21 від 26.11.2021, акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки № 1659-ДК/1013АП/09/01/-21 від 26.11.2021, графічних та фото- матеріалів, плану-схеми земельної ділянки.

Щодо земельної ділянки площею 0,0315 га за к.н. :01:002:0101, яку позивач використовує для складування будівельних матеріалів, як вважає позивач на законних підставах, відповідно до договору про встановлення земельного сервітуту від 01.03.2021, то суд апеляційної інстанції не бере такі до уваги. Оскільки, згідно цього договору, встановлено право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладення та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, право встановлення будівельних риштувань та складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд.

Однак, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що позивач по суті використовує цю ділянку для реалізації та зберігання будівельних матеріалів, в межах здійснення своєї господарської діяльності, тобто не у відповідності до умов договору про встановлення земельного сервітуту від 01.03.2021, яким, зокрема, визначено складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд. Натомість, доказів останнього позивачем не надано, не здобуті вони і судом апеляційної інстанції.

Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції, проаналізувавши матеріали справи, дійшов висновку, що в межах проведеної перевірки встановлені фактичні дані, що підтверджують факт самовільного зайняття позивачем несформовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га та знищення ним своєю діяльністю ґрунтового покриву (родючий шар ґрунту) земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,1065 га, а висновки державного інспектора відповідають вимогам щодо обґрунтованості, такі містять всі необхідні відомості, які повинні враховуватися при прийнятті вмотивованого рішення.

В діях позивача, на переконання суду апеляційної інстанції, наявний беззаперечний склад порушення вимог земельного законодавства, а припис відповідач виніс обґрунтовано, з врахуванням обставин у справі.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки оскаржуваний припис відповідача є таким, що прийнятий в межах повноважень і у спосіб, що визначені нормативно-правовими актами, так як за наслідками розгляду справи не встановлено підстав для визнання незаконним такого, а тому відсутні підстави для задоволення позову.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції при частковому задоволенні позову допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми процесуального та матеріального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття постанови про відмову у задоволені позову.

Згідно приписів ст. 139 КАС України, підстав для стягнення судових витрат не має.

Керуючись ст. ст. 310, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

постановив:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області задовольнити, скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року у справі № 500/9889/21 та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування припису - відмовити повністю.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Гінда
судді З. М. Матковська
В. В. Ніколін
Повне судове рішення складено 09.05.2024