Справа № 420/16166/23
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2024-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 травня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/16166/23

Перша інстанція: суддя Хурса О. О.,

повний текст судового рішення

складено 23.01.2024, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2024 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України, в якому позивач просить суд:

- визнати протиправним наказ №1047-Н від 05.06.2023 року Національного антикорупційного бюро України в частині припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 з 07.09.2023 року з посади головного спеціаліста Одеського територіального управління Національного антикорупційного бюро України у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису, на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу»;

- поновити ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста Одеського територіального управління Національного антикорупційного бюро України.

- стягнути з Національного антикорупційного бюро України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що згідно з п.2 Наказу №1047-Н від 05.06.2023 року припинено державну службу та звільнено позивача з 07.09.2023 року з посади головного спеціаліста Одеського територіального управління Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу». Натомість не було запропоновано рівнозначної або ж нижчої посади державної служби, відповідно до професійної підготовки та професійних компетенцій позивача.

Відповідачем подано відзив, у якому, останній звертає увагу на те що, згідно службової записки від 08.05.2023 року №14/10247-17 надано список працівників Одеського територіального управління (з більш високою продуктивністю праці в порядку спадання), згідно з яким ОСОБА_1 має найнижчу продуктивність праці серед працівників Одеського територіального управління.

Посилаюсь на висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 22.09.2020 року у справі №161/7196/19, відповідач зауважив, що саме роботодавець має дискреційні повноваження щодо визначання продуктивності праці кожного працівника окремо.

Зважаючи на відсутність у позивача необхідної кваліфікації та з огляду на її низьку продуктивність праці, відповідач вважає, що позивач не мала переважного права на залишенні на роботі. Більше того, навіть при високій продуктивності праці, але при відсутності відповідної кваліфікації ОСОБА_1 не представлялося можливим запропонувати відповідну посаду, а тому продуктивність праці в даному випадку не могла вплинути на остаточне рішення роботодавця.

Згідно з інформацією Відділу по роботі з персоналом від 20.07.2023 року №17/17166-10 з моменту попередження позивача про наступне вивільнення до моменту підготовки наказу Директора НАБУ від 05.06.2023 року №1047-Н вакантних рівнозначних посад у територіальних управліннях Національного бюро не було.

Таким чином, зважаючи на те, що у відповідача була відсутня можливість запропонувати позивачу рівнозначні посади, а нижчої посади державної служби не було, тому відповідач вважає що, звільнивши ОСОБА_1 відповідно до п.1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» дотримався порядку припинення державної служби, що визначений ч.3 ст.87 Закону.

14.08.2023 року позивач подав відповідь на відзив, в якій зазначив, що аналізу продуктивності праці і кваліфікації позивача та інших кандидатів на посади головних спеціалістів, відповідачем не проводилось. Довідок про результати порівняльного аналізу з наведенням даних, які свідчать про переважне право одного кандидата перед іншим не складалось. Зміст службової записки керівника юридичного управління до начальника відділу по роботі з персоналом від 11.05.2023 року №10/10642-17 підтверджує відсутність інформації, документів та інших відомостей, які б стосувались перевірки наявності і порівняння рівня кваліфікації та продуктивності праці.

09.11.2023 року відповідач надав заперечення на відповідь на відзив, в яких зауважив на тому, що НАДС не уповноважене надавати роз`яснення положень Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України».

Сторони також надали письмові пояснення по справі, в яких висловили власну думку щодо правильного вирішення спору.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2024 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1 ; адреса: АДРЕСА_1 ) до Національного антикорупційного бюро України (03035, м. Київ, вулиця Василя Сурикова, 3; Код ) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку.

На вказане рішення суду ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2024 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт вважає, що судом першої інстанції при вирішенні справи неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, неповно з`ясовані судом обставини, що мають значення для справи, а тому, на думку апелянта, є всі підстави для скасування рішення.

12.03.2024 року (вхід.№10854/24) на адресу суду апеляційної інстанції від представника Національного антикорупційного бюро України Ярчака Ігоря Степановича надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому заявник просить апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Крім того, після розгляду апеляційної скарги у відкритому судовому засіданні з наданням пояснень щодо правових позиції відповідачем надіслані додаткові пояснення з аналізом підстав та причин дискреційного рішення суб`єкта владних повноважень та заперечення позивачки на ці аргументи.

Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Директора НАБУ від 09.08.2017 року №1391-p ОСОБА_2 призначено на посаду головного спеціаліста Одеського територіального управління НАБУ.

З метою ефективного виконання завдань НАБУ виникла необхідність оптимізації структури, штатного розкладу та штатного розпису НАБУ з метою підвищення ефективності виконання завдань та функцій підрозділів, які займаються оперативною та аналітичною роботою. Зокрема, потребувала оптимізації та зменшення чисельності структура територіальних управлінь НАБУ.

Отже, Наказом Директора Національного бюро від 05.05.2023 року №9-ДСК «Про затвердження структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного антикорупційного бюро України» змінено структуру, штатний розпис та штатний розклад Національного бюро з 10.05.2023 року, у тому числі зменшено штатну чисельність головних спеціалістів Одеського територіального управління НАБУ.

10.05.2023 року на виконання положень п.1 ч.1 та абз.1 ч.3 ст.87 Закону України «Про державну службу» та наказу Директора НАБУ від 05.05.2023 року №9-ДСК, ОСОБА_1 письмово попередили скорочення посади державної служби, яку вона обіймає, внаслідок зміни структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного бюро з 10.05.2023 року.

Наказом №1047-Н від 05.06.2023 року НАБУ припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 з 07.09.2023 року з посади головного спеціаліста Одеського територіального управління НАБУ у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису, на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Не погоджуючись із вищевказаним наказом відповідача про звільнення з посади державної служби та вважаючи його протиправним, а своє звільнення таким, що відбулося з порушенням законодавчо визначеної процедури, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Положеннями ч.2 ст.38 Конституції України передбачено, що громадянам гарантовано рівне право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Згідно з вимогами ч.1 ст.43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Частиною шостою зазначеної статті Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Спірні правовідносини врегульовані Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889-VIII (далі Закон №889-VІІІ) та Кодексом законів про працю України (далі КЗпП України).

Відповідно до вимог ч.1, 2 ст.1 Закону №889-VІІІ державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Згідно з вимогами ч.1, 3 ст.5 Закону №889-VІІІ правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

За правилами частини 1 статті 34 Закону №889-VIII призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених цим та іншими законами України.

Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII визначено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.

Підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення наведені у статті 87 Закону №889-VIII.

Відповідно до вимог п.1 ч.1 ст.87 Закону №889-VІІІ підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.

Відповідно до вимог ч.3 ст.87 Закону №889-VІІІ в редакції Закону №1285-IX від 23.02.2021 року суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.

З аналізу частини 3 статті 87 Закону №889-VІІІ у редакції Закону України від 23.02.2021 року №1285-IX випливає, що у суб`єкта призначення виник обов`язок пропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей, а його право звільнити державного службовця поставлено в пряму залежність від наявності однієї з двох умов: повинна бути відсутня можливість запропонувати відповідні посади або державний службовець відмовився від переведення на запропоновану посаду.

ОБГРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Колегією суддів встановлено, що 12.05.2023 року позивач ознайомилась з попередженням про скорочення посади державної служби №03/10495-00 від 10.05.2023 року внаслідок зміни структури та штатного розпису (т.1 а.с.51). Однак, одночасно із попередження вбачається, що відповідачем не запропоновано рівнозначної посади або нижчої посади.

Натомість у попередженні повідомлено, що враховуючи кваліфікацію і продуктивність позивача відсутня можливість запропонувати іншу відповідну посаду державної служби, як яка відповідає професійній підготовці та професійній компетенції останньої.

Також попередженням повідомлено позивача, що вакансія за відповідною професійною підготовкою та професійних компетенцій враховуючи кваліфікацію і продуктивність праці позивача відсутня.

Повідомлено, що у випадку появи вакансії протягом 30 календарних днів її буде запропоновано позивачу.

Стосовно доводів апеляційної скарги щодо неможливості пропонування позивачу посад державної служби у зв`язку з відсутністю у неї відповідної професійної підготовки, колегія суддів зазанчає наступне.

Так, згідно з вимогами ч.ч.1, 7 ст.10 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» до працівників Національного бюро належать особи, які є гласними і негласними штатними працівниками, з числа осіб начальницького складу, державних службовців та інших працівників, які працюють за трудовими договорами в Національному бюро.

Трудові відносини працівників Національного бюро регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На спеціалістів Національного бюро, які не мають спеціальних звань, поширюється дія Закону України «Про державну службу». Посади спеціалістів Національного бюро відносяться до відповідних категорій посад працівників апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, їх територіальних органів у порядку, встановленому законодавством.

Відповідно до вимог п.4 ч.1 ст.83 Закону України «Про державну службу» державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону).

Однією із підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (п.1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу»).

За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.

Так, сукупний аналіз частини 3 ст.87 Закону №889-VIII в редакції, що діяла на час попередження позивача про скорочення, доводить, що суб`єкт призначення одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю. Тобто випадки передбачені у ст.42 КЗпП України при рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації.

Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 20.03.2023 року у справі №580/7962/21.

Як вбачається з матеріалів справи, згідно до інформації Відділу по роботі з персоналом, що надана у службовій записці від 25.07.2023 року №17/17400-10, позивач має освіту за спеціальністю «Економіка та організація промисловості продовольчих товарів».

До посадових обов`язків позивача відносилося зокрема:

1) загальний документообіг прийняття, реєстрація, облік: вхідної, вихідної кореспонденції, поштових відправлень; вхідної, вихідної кореспонденції ДСК;

2) забезпечення складання номенклатури справ, визначення документів і справ, що підлягають знищенню, забезпечення належного зберігання службових документів, оформлення та передачі їх на архівне зберігання згідно із затвердженою номенклатурою справ (формування електронного архіву системи документообігу «АСКОД»), здійснення пошуку документів, виготовлення необхідних копій документів (у т.ч. архівних копій);

3) вжиття заходів для збереження інформації з обмеженим доступом: - забезпечення належної роботи АВРМ для роботи з документацією ДСК; - вжиття заходів щодо роботи РСП;

4) забезпечення роботи Комісій з питань евакуації та інвентаризації у територіальних управліннях.

Отже, ОСОБА_1 мала вищу економічну освіту та здійснювала функції пов`язані із веденням діловодства.

Як вбачається з матеріалів справи, станом на 07.09.2023 року в НАБУ (в Центральному апараті та територіальних управліннях) були наявні вакантні посади. Однак, дослідивши їх перелік з урахуванням наявної освіти, стажу роботи позивача тощо, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що жодна з цих посад не є рівнозначною за вимогами відносно посади, яку позивач займала станом на день звільнення, оскільки ОСОБА_1 не відповідала кваліфікаційним вимогам жодній посаді з вказаного переліку.

Згідно структурного штату розпису на 2023 рік від 24.04.2023 територіальні управління НАБУ (Львівське, Одеське, Харківське) передбачало по 5 посад головного спеціаліста.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до наказу Національного бюро від 05.05.2023 року №9-ДСК «Про затвердження структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного антикорупційного бюро України» змінено структуру територіальних управлінь.

Структурою штатного розпису на 2023 рік від 10.05.2023 посади головних спеціалістів скорочено до 3 посад у кожному із територіальних управлінь НАБУ.

Водночас з профілей посад головного спеціаліста територіальних управлінь, що містяться у матеріалах справи вбачається підвищення кваліфікаційних вимог. Зокрема, підвищено вимоги до п.2.2 профілей посад, щодо наявності досвіду у сфері права, або ж наявності посвідчення водія категорії В, В1.

Зміст виконуваної роботи за кожним із профілей головного спеціаліста територіальних управлінь штатного розпису на 2023 рік від 10.05.2023 передбачає проведення попереднього аналізу заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення.

Колегія суддів не бере до уваги доводи сторони позивача про можливість зайняття посади головного спеціаліста в центральному апараті НАБУ у зв`язку із рівнозначністю із посадовою головного спеціаліста територіального управління, оскільки з профілей зазначених посад вбачається кваліфікаційна вимога - володіння іноземною мовою.

Крім того, докази наявності на підтвердження рівня володіння англійською мовою позивачем надано під час розгляду справи в суді першої інстанції, та на час вирішення питання про відповідність позивача кваліфікаційним вимогам, документів на підтвердження рівня знання іноземної мови особиста справа позивача не містила.

Крім того, наданий позивачем доказ про знання мови містить лише рівень знання мови визначений за результатами проходження тесту, та не містить даних позивача щодо унеможливлює ідентифікувати належність сертифікату саме ОСОБА_1 .

Стосовно доводів апеляційної скарги про відсутність доказів проведення порівняльного аналізу кваліфікації та продуктивності праці, колегія суддів зазначає наступне.

Так, позивач стверджує, що порівняльний аналіз кваліфікації та продуктивності праці працівників здійснювався на підставі довідки у довільній формі, яка не містить жодної інформації, окрім як оцінки працівників.

Такі доводи позивача суперечать фактичним обставинам справи та наявним у матеріалах справи доказам.

Статтею 42 КЗпП України передбачено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.

При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається: 1) сімейним - при наявності двох і більше утриманців; 2) особам, в сім`ї яких немає інших працівників з самостійним заробітком; 3) працівникам з тривалим безперервним стажем роботи на даному підприємстві, в установі, організації; 4) працівникам, які навчаються у вищих і середніх спеціальних учбових закладах без відриву від виробництва; 5) учасникам бойових дій, постраждалим учасникам Революції Гідності, особам з інвалідністю внаслідок війни та членам сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членам сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України, а також особам, реабілітованим відповідно до Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років», із числа тих, яких було піддано репресіям у формі (формах) позбавлення волі (ув`язнення) або обмеження волі чи примусового безпідставного поміщення здорової людини до психіатричного закладу за рішенням позасудового або іншого репресивного органу; 6) авторам винаходів, корисних моделей, промислових зразків і раціоналізаторських пропозицій; 7) працівникам, які дістали на цьому підприємстві, в установі, організації трудове каліцтво або професійне захворювання; 8) особам з числа депортованих з України, протягом п`яти років з часу повернення на постійне місце 15 проживання до України; 9) працівникам з числа колишніх військовослужбовців строкової служби, військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу та осіб, які проходили альтернативну (невійськову) службу, - протягом двох років з дня звільнення їх зі служби; 10) працівникам, яким залишилося менше трьох років до настання пенсійного віку, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат.

Перевага в залишенні на роботі може надаватися й іншим категоріям працівників, якщо це передбачено законодавством України.

Отже, при звільненні державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на підставі п.1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» застосовуються положення статті 42 КЗпП України, відповідно до якої переважне право на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці надається саме працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.

Верховний Суд у постанові від 10.08.2021 року у справі №1940/1241/18, аналізуючи норми ст.42 КЗпП України зауважив, що визначальним критерієм для визначення наявності переважного права на залишенні на роботі при скороченні чисельності штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці є саме рівень кваліфікації працівника та продуктивність праці.

Поняття «висока кваліфікація» та «продуктивність праці» законодавчо не визначені, однак вони трактуються ВС з вказівкою на невичерпність їх критеріїв, і це підводить до висновку, що такі поняття можуть визначатися з урахуванням специфіки роботи кожного підприємства.

Тому, при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов`язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці.

У процесі цього аналізу, як правило, враховуються такі обставини, як: наявність відповідної освіти, післядипломної освіти, документів про підвищення кваліфікації, відсутність дисциплінарних стягнень, наявність заохочень за успіхи в роботі, отримання премій за виконання особливо важливих робіт, відсутність прогулів, відпусток без збереження заробітної плати, тривалої тимчасової непрацездатності, зауважень з боку адміністрації щодо строків і якості виконуваних завдань, обсяги виконуваних робіт тощо. Рівень кваліфікації визначається в залежності від освіти працівника та здобутих ним навичок під час виконання робіт за певною спеціальністю, а продуктивність праці вимірюється певними виробничими (службовими) показниками.

Продуктивність праці і кваліфікація працівника повинні оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку роботодавець повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників.

Відтак, першочергово керівник державної служби повинен надати оцінку переважного права на залишенні на роботі тих працівників, посади яких підлягають скороченню.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 13 березня 2020 року у справі №813/2688/16, від 08 травня 2019 року у справі №806/1175/17, від 20 лютого 2019 року у справі №819/691/17, від 11 липня 2018 року у справі № 816/1232/17.

До службової записки від 08.05.2023 року №14/10247-17 додано, зокрема список працівників Одеського територіального управління (з більш високою продуктивністю праці в порядку спадання), згідно з яким ОСОБА_1 має найнижчу продуктивність праці серед працівників Одеського територіального управління.

Отже, колегія суддів зазначає, що матеріалами справи підтверджено, що відповідачем складено довідку у довільній формі, згідно з якою продуктивність праці ОСОБА_1 за 2020-2022 роки оцінюється «позитивно».

Дана довідка також містить оцінку продуктивності інших працівників.

З довідки також вбачається встановлення освіти позивача - «Економіка та організація промисловості продовольчих товарів». Юридичним управлінням складено службову записку №10/9141-01 від 08.04.2024 року, за наслідками розгляду якої Директором Національного бюро доручено Директору Одеського територіального управління надати інформацію на підставі якої складено службову записку від 08.05.2023 року №14/10247-17 зі списком працівників Одеського територіального управління (з більш високою продуктивністю праці в порядку спадання).

На підставі вищезазначеного доручення Директором Одеського територіального управління службовою запискою від 12.04.2024 року №22/9671-01 повідомлено, що під час проведеного аналізу та опрацювання враховувалося, що кожен з працівників Одеського територіального управління за період роботи в Національному бюро, фактично виконував різні посадові обов`язки та завдання і мав різні посадові інструкції:

- ОСОБА_3 - заступник директора Одеського територіального управління;

- ОСОБА_4 - головний спеціаліст (з питань управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням);

- ОСОБА_5 , ОСОБА_6 головний спеціаліст (по роботі зі свідками та заявниками);

- ОСОБА_7 головний спеціаліст (з питань забезпечення роботи Управління та взаємодії з громадськістю і засобами масової інформації);

- ОСОБА_1 головний спеціаліст (з документообігу). Деякі головні спеціалісти виконували більш технічну роботу, яка не потребувала належної освіти та досвіду, а деякі залучалися до виконання різних завдань, у тому числі могли виконувати роботу інших головних спеціалістів.

Деякі головні спеціалісти виконували більш технічну роботу, яка не потребувала належної освіти та досвіду, а деякі залучалися до виконання різних завдань, у тому числі могли виконувати роботу інших головних спеціалістів.

Колегія суддів зазначає, що матеріали справи містяться докази проведення порівняльного аналізу кваліфікації та продуктивності праці працівників територіальних управлінь, що спростовує відповідні доводи позивача.

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.01.2024 року у справі №400/4445/22 зазначено, що приписи ч.3 ст.87 Закону №889 покладають обов`язок на суб`єкта призначення/керівника державної служби враховувати переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю, й ця вимога викладена достатньо чітко і зрозуміло, що не залишає місця для її неоднозначного (множинного) розуміння та/чи застосування.

Колегія суддів зауважила, що КЗпП України, як і Закон №889 не регламентує як саме (за якою процедурою, на основі яких документів) має визначатися рівень кваліфікації і продуктивності праці, проте це питання було предметом дослідження Верховним Судом у постанові від 11.07.2018 року у справі №816/1232/17.

Так, у згаданій постанові Верховний Суд висловився щодо того, яким чином роботодавець може визначити хто з працівників має право на переважне залишення на роботі. Суд у цьому зв`язку наголосив також на необхідності дотримуватися відповідних положень КЗпП України (ст.42) при звільненні працівників з підстави, передбаченої п. 1 ч.1 ст.87 Закону №889.

Поряд із цим, у постанові від 25.01.2023 року у справі №600/752/22-а суд касаційної інстанції зазначив, що запропоновані у постанові Верховного Суду від 11.07.2018 у справі № 816/1232/17 підходи/способи не є вичерпні. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може зважити також на інші обставини, які, як він вважає, можуть мати значення для визначення того з державних службовців, хто є більш кваліфікованим і продуктивним у роботі. Важливо те, що визначення переважного права на залишенні на роботі має бути обґрунтованим і певним чином об`єктивованим (вираженим назовні, оформленим) для розуміння того, як відбувався цей процес, надто тими, кого це стосується.».

Доводи позивача про те, що додана довідка не є належним доказом, оскільки є формальною та не містить процесу оцінювання працівників, є безпідставними, адже законодавством не визначено вимог до форми та змісту довідки, яка може складатися у довільній формі, як і не конкретизовано стандарт деталізації процесу оцінювання працівників.

У довідці, яка міститься у матеріалах справи, викладено перелік працівників з більш високою кваліфікацією та продуктивністю праці, тому така довідка може вважатися належним та достатнім доказом на підтвердження проведення відповідачем оцінки кваліфікації та продуктивності праці працівників територіальних управлінь.

Суд не може володіти достатньою інформацією для визначення продуктивності праці будь-якого працівника, оскільки це є прерогативою виключно роботодавця, який володіє повною інформацією про результативність праці, що характеризує ефективність її витрат у виробництві та сфері послуг. Визначення працівників з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці є компетенцією роботодавця.

Отже, саме роботодавець має дискреційні повноваження щодо визначання критеріїв продуктивності праці кожного працівника окремо.

Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01.02.2023 року у справі №607/18097/19.

Колегія суддів звертає увагу, що законом детально не визначено процедуру оцінювання продуктивності праці, а тому неможливо категорично стверджувати про її порушення.

Більше того, матеріали справи містять докази проведення аналізу кваліфікації та продуктивності праці позивача, що підтверджується відповідною службовою запискою.

Враховуючи те, що у зв`язку зі зміною структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного бюро проведено оптимізацію посад, та як наслідок, до зайняття посади головного спеціаліста Одеського територіального управління підвищені кваліфікаційні вимоги, станом на день звільнення позивач вже не відповідала вимогам до посад головних спеціалістів територіальних управлінь передбачених новим штатним розписом.

Позивачем не наведено критерії, визначені у ст.42 КЗпП України, за якими вона мала право на переважне залишення на роботі при рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації.

Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів вважає, що у Національного бюро була відсутня можливість запропонувати позивачу рівнозначні посади, а нижчої посади державної служби не було, тому відповідач, звільнивши ОСОБА_1 відповідно до вимог п.1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» дотримався порядку припинення державної служби, що визначений ч.3 ст.87 Закону.

Окрім цього, колегія суддів дослідила в судовому засіданні обставини справи щодо наявності вакантних посад в структурі НАБУ не тільки в Одеському регіоні, а й в інших регіонах, які теоретично могли бути запропоновані позивачці, та упевнилась у правильності дискреційного рішення відповідача, яке є предметом спору.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем правомірно, з дотриманням встановленої чинним законодавством процедури його видання, а відтак відсутні підстави для визнання протиправним та скасування вищевказаного наказу.

Таким чином, у задоволенні вказаних позовних вимог слід відмовити.

З огляду на відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування наказу №1047-Н від 05.06.2023 року, вимоги про поновлення на роботі, стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу є необґрунтованими, безпідставними та також не підлягають задоволенню.

Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до вимог ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2024 року без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді Н.В. Вербицька К.В. Кравченко