Справа № 280/6675/23
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2024-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

07 травня 2024 року м. Дніпросправа № 280/6675/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Запорізької обласної ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року у справі №280/6675/23 за позовом Комунального підприємство "Облводоканал" Запорізької обласної ради до Запорізької обласної ради, Голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального підприємства "Облводоканал" Запорізької обласної ради (далі - позивач) до Запорізької обласної ради (далі - відповідач 1), Голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 (далі - відповідач 2), в якій позивач просив суд:

визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Запорізької обласної ради №50-р від 01.09.2022 в редакції розпорядження голови Запорізької обласної ради №44-р від 27.07.2023.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року у справі №280/6675/23 21 позов задоволено: визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Запорізької обласної ради №50-р від 01.09.2022 в редакції розпорядження голови Запорізької обласної ради №44-р від 27.07.2023.

Відповідач 1 - Запорізька обласна рада, не погодившись з рішенням суду подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено письмовими доказами, наявними в матеріалах справи, що 01.09.2022 головою Запорізької обласної ради, керуючись ст. 17, п. 18 ч. 6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч. 5 ст. 24 Господарського кодексу України, рішенням обласної ради від 15.02.2022 № 7 «Про внесення змін до рішення обласної ради від 30.08.2018 № 19 «Про затвердження Порядку проведення перевірок діяльності комунальних підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області», відповідно до прийнятого рішення Координаційно-дорадчої ради з питань управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області при голові Запорізької обласної ради, засідання якої відбулось 10 серпня 2022 року (протокол № 14), та доповідної записки начальника управління з питань соціально-економічного розвитку та бюджету виконавчого апарату обласної ради від 29.08.2022, було прийнято розпорядження № 50-р «Про проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання».

Пунктом 1 розпорядження № 50-р від 01.09.2022 передбачено провести перевірку комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання, за період з 01.01.2021 по 31.07.2022.

Відповідно до п. 2 вирішено створити комісію з проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання, та затвердити її склад.

Згідно із планом перевірки комунального підприємства «Облводоканал», затвердженим розпорядженням голови Запорізької обласної ради від 01.09.2022 № 50-р, до питань, які підлягають перевірці, включені: 1) статутна діяльність; 2) додержання чинного законодавства з кадрової роботи; 3) додержання вимог чинного бюджетного та господарського законодавства, у т.ч.: фінансово-господарська діяльність; використання коштів обласного бюджету; оплата праці з нарахуваннями; дотримання вимог чинного законодавства при здійсненні закупівель; 4) стан використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене на праві господарського відання.

27.07.2023 головою Запорізької обласної ради, керуючись рішенням обласної ради від 15.02.2022 № 7 «Про внесення змін до рішення обласної ради від 30.08.2018 № 19 «Про затвердження Порядку проведення перевірок діяльності комунальних підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» (зі змінами)», на виконання розпорядження голови Запорізької обласної ради від 01.09.2022 № 50-р «Про проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання» та відповідно доповідної записки заступника начальника управління з питань соціально-економічного розвитку та бюджету виконавчого апарату обласної ради від 20.07.2023, було прийнято розпорядження № 44-р «Про внесення змін до розпорядження голови Запорізької обласної ради від 01.09.2022 № 50-р «Про проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання».

Згідно із п. 1 розпорядження № 44-р від 27.07.2023 внесено до розпорядження такі зміни: 1) викласти та затвердити склад комісії з проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання, у редакції, що додається; 2) викласти та затвердити план перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання, у редакції, що додається.

Згідно із планом перевірки комунального підприємства «Облводоканал», затвердженим розпорядженням голови Запорізької обласної ради від 27.07.2023 № 44-р, до питань, які підлягають перевірці, включені: 1) статутна діяльність; 2) додержання чинного законодавства з кадрової роботи; 3) додержання вимог чинного бюджетного та господарського законодавства, у т.ч.: фінансово-господарська діяльність; використання коштів обласного бюджету; оплата праці з нарахуваннями; дотримання вимог чинного законодавства при здійсненні закупівель; 4) стан використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене на праві господарського відання.

На ім`я генерального директора комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради надійшов лист за підписом голови комісії з проведення перевірки ОСОБА_2 «Про надання документів».

Листом комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради від 21.08.2023 № 12/0890 голові комісії з проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради на виконання вимоги від 16.08.2023 були надані наступні документи: колективний договір з додатками; контракт з керівником з додатками та всіма змінами; всі накази по підприємству; табелі обліку робочого часу (П-5); відомості по нарахуванню заробітної плати (П-7), звіти 1-ДФ; банківські документи (виписки, платіжні доручення, відомості з виплати заробітної плати); головну книгу, журнали-ордери, відомості по рахунках, касову книгу, авансові звіти; договори з контрагентами на товари, роботи, послуги та отримання благодійної допомоги, грантів, дарунків; меморандуми про співпрацю, в рамках яких була отримана благодійна допомога, гранти, дарунки від донорів; документи, акти тощо щодо оприбуткування основних засобів та ТМЦ, у тому числі отриманих від благодійників; довідку щодо знаходження та використання безоплатно отриманої; путьові листи, які підтверджують використання автотранспорту та спеціальної техніки або транспорту; документи, які підтверджують дебіторську та кредитну заборгованість по кожному контрагенту; плани використання бюджетних коштів, Довідки про зміни до плану використання бюджетних коштів; інформацію в табличній формі помісячно про чисельність працівників.

Не погоджуючись з прийнятим відповідачем розпорядженням від 27.07.2023 № 44-р, позивач звернувсь до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. (стаття 1 Закону № 280/97-ВР).

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. (стаття 10 закону № 280/97-ВР).

Згідно із частиною п`ятою статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення можуть проводити перевірки, які не належать до заходів державного нагляду (контролю), на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій.

Повноваження голови обласної ради визначені ч. 6 ст. 55 Закону № 280/97-ВР, де право створювати будь-які комісії не передбачено.

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (стаття 46 Закону № 280/97-ВР).

Згідно з положеннями статей 47, 48 Закону №280/97-ВР передбачено можливість утворення двох видів комісій: постійні комісії ради, які є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету; тимчасові контрольні комісії, які є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради.

Відповідно до частин 2, 4 ст. 48 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради.

Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

З аналізу вищенаведених норм вбачається, що створення комісій (як постійних, так і тимчасових), затвердження їхнього складу та обрання голів віднесено до компетенції обласної ради як органу місцевого самоврядування.

Пункт 18 ч. 6 ст. 55 Закону №280/97-ВР передбачає, що голова обласної ради вирішує інші питання, доручені йому радою.

З матеріалів справи вбачається, що оскаржуваним розпорядженням від 27.07.2023 № 44-р, в тому числі, було викладено та затверджено склад комісії з проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання.

Колегія суддів також враховує, що правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).

Дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно частини другої статті 17 та частини третьої статті 18 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення можуть проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, організовувати їх проведення, а при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що комунальні підприємства є підконтрольними відповідним органам місцевого самоврядування згідно частини першої статті 17 Закону № 280/97-ВР, проте, комісіям не можуть делегуватись повноваження органів державної влади або такі, що відсутні у органу місцевого самоврядування, тобто комісії не можуть підміняти собою контрольні (наглядові) функції державних органів або професійних установ (осіб).

В межах повноважень голова обласної ради дійсно може видавати розпорядження, однак видавати розпорядження, яким затверджувати склад комісії з перевірки з метою здійснення контрольних функцій, перевірок господарської діяльності в тій чи іншій сфері господарювання Законом № 280/97-ВР не передбачено.

Надаючи оцінку дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з частиною 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом, відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Пункт другий частини першої ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачає, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати - нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

У частині другій ст.15 цього Закону зазначено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті.

Як встановлено судом першої інстанції, та підтверджено матеріалами справи, що оскаржуване Розпорядження оприлюднено не було, що в свою чергу є порушенням вимог статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення. З огляду на те, що предметом оскарження є акт індивідуальної дії, та відповідно, наведені порушення впливають на права та інтереси позивача, а також створюють для нього відповідні негативні наслідки.

З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що відповідач, видаючи розпорядження від 27.07.2023 №44-р «Про внесення змін до розпорядження голови Запорізької обласної ради від 01.09.2022 № 50-р «Про проведення перевірки комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради з окремих питань фінансово-господарської діяльності та стану використання і збереження майна спільної власності територіальних громад, яке закріплене за ним на праві господарського відання», діяв не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, доводи апеляційної скарги повністю спростовуються зібраними у справі доказами, та не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу судового рішення, тому не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

З урахуванням приведеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні в судовому засідання усіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Запорізької обласної ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року у справі №280/6675/23,- залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року у справі №280/6675/23,- залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України касаційному оскарженню не підлягає за виключенням випадків, встановлених цим пунктом.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко