Справа № 480/1733/22
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2024-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Воловик С.В.

29 квітня 2024 р. Справа № 480/1733/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мельнікової Л.В.,

Суддів: Курило Л.В. , Бегунца А.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року по справі за адміністративним позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про визнання бездіяльності протиправною,-

В с т а н о в и в:

28.01.2022 територіальне управління Державної судової адміністрації України в Сумській області (далі ТУ ДСА України в Сумській області) звернулось з позовною заявою до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі - Управління Держаудитслужби в Сумській області) у якій просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання висновку на заперечення до акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності № 201808-19/06 від 01.06.2021.

Позов мотивував тим, що відповідно до пункту 8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на І квартал 2021 та на підставі направлень на проведення ревізії, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Сумській області за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, за результатами якої складено акт від 01.06.2021 № 201808-19/06.

Не погоджуючись з порушеннями, зазначеними у вказаному акті ревізії, 10.06.2021 позивач подав відповідачу заперечення.

05.07.2021 супровідним листом № 201808-17/1903-2021, підписаним в.о. начальника управління Людмилою Дубинкою, ТУ ДСА України в Сумській області отримало висновок без реквізиту «Затверджено», складений заступником начальника управління - начальником відділу контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту, фінансових послуг, ЖКГ, інфраструктури та зв`язку Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби у Сумській області.

Уважаючи, що такий документ не є висновком на заперечення до акта ревізії, ТУ ДСА України в Сумській області звернулося з цим позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Заперечуючи вимоги адміністративного позову відповідач зазначив, що Порядок подання об`єктом контролю заперечень (зауважень) до акту ревізії та їх розгляд органом державного фінансового контролю врегульований Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою КМУ від 20.06.2006 № 550 (далі Порядок № 550) та Методичними рекомендаціями з організації, проведення ревізії та реалізації її результатів, затвердженими наказом Держфінінспекції України 04.03.2015 № 63 (далі Методичні рекомендації)

Вказує, що дійсно, пунктом 43 Порядку № 550 передбачено обов`язок органу державного фінансового контролю надати письмовий висновок на заперечення щодо акту ревізії, який затверджується керівником органу або його заступником.

В той же час, форма висновку на заперечення (додаток 2), затверджена Методичними рекомендаціям, передбачає, що висновок оформлюється без реквізиту «ЗАТВЕРДЖЕНО» у випадку, коли ревізію очолював керівник відокремленого підрозділу.

Так, ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача очолювала ОСОБА_1 , яка на час проведення ревізії виконувала обов`язки начальника Управління Держаудитслужби в Сумській області. У зв`язку з цим, розгляд висновків на заперечення здійснювався заступником начальника ОСОБА_2 , який не брав участі у ревізії та займає рівнозначну посаду.

Таким чином, у відповідності до Методичних рекомендацій висновок на заперечення акту ревізії від 01.06.2021 № 201808-19/06 надіслано позивачу без реквізиту «ЗАТВЕРДЖЕНО».

З вищезазначених підстав, відповідач вважає позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 25.07.2022 (розгляд справи відбувся за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) позовну заяву ТУ ДСА України у Сумській області задоволено.

Судовим рішенням визнано протиправною бездіяльність Управління Держаудитслужби щодо ненадання висновку на заперечення ТУ ДСА України у Сумській області до акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності № 201808-19/06 від 01.06.2021.

Рішення вмотивовано тим, що за результатами розгляду заперечень ТУ ДСА України в Сумській області на акт ревізії № 201808-19/06 від 01.06.2021, Управління Держаудитслужби в Сумській області письмовий висновок у встановленому порядку не складався, що свідчить про допущену бездіяльність та наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі Управління Держаудитслужби в Сумській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове, яким позовну заяву залишити без задоволення.

Аргументи, наведені відповідачем в обґрунтування вимог апеляційної скарги, фактично аналогічні наведеним у відзиві на позовну заяву.

Відзив на апеляційну скаргу від позивача не надходив, що не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, а судове рішення відповідно до положень ст. 316 КАС України слід залишити без змін, з наступних підстав.

Судовим розглядом справи встановлено, що на виконання пункту 8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021, на підставі направлення № 100 від 24.02.2021 (а.с. 16), заступником начальника управління начальником відділу Управління Держаудитслужби в Сумській області ОСОБА_1 проведена ревізія фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Сумській області за період з 01.01.2019 по 31.12.2020.

За результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Сумській області якої 01.06.2021 складено акт № 201808-19/06 (а.с. 9-10).

Не погоджуючись з встановленими актом № 201808-19/06 порушеннями, 10.06.2021 позивач подав заперечення № 01-1350/21 до акту ревізії (а.с. 17-19).

05.07.2021 листом № 201808-17/1903-2021 «Про надання висновків на заперечення» Управлінням Держаудитслужби в Сумській області на виконання вимог п. 43 Порядку № 550 надано висновок на заперечення до акту ревізії, у якому відсутній реквізит «Затверджую» (а.с. 6-8).

Погоджуючись з висновками суду першої інстанції, колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з ч. 1 ст. 11 Закону № 2939-XII плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, визначається Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 (далі Порядок № 550).

Згідно з пунктом 2 вказаного Порядку №550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до пункту 35 Порядку № 550, результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Акт ревізії містить:

вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об`єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб органу державного фінансового контролю та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об`єкта контролю у період, що підлягав ревізії;

констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень.

Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

На виконання пункту 36 Порядку № 550, акт ревізії підписується посадовою особою органу державного фінансового контролю та керівником і головним бухгалтером об`єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку, а також за необхідності іншими працівниками об`єкта.

Відповідно до пункту 42 Порядку № 550 у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об`єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник органу державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 43 Порядку № 550 орган державного фінансового контролю аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником (пункт 43 Порядку).

Отже, за змістом вказаних норм, у разі, якщо об`єкт контролю не згодний з актом ревізії, він має право подати на нього заперечення. За результатами розгляду таких заперечень, орган державного фінансового контролю в обов`язковому порядку складає висновок, який затверджується керівником або його заступником.

Як уже зазначалось вище 10.06.2020 позивач не погоджуючись з висновками акту ревізії від 01.06.2021 № 201808-19/06 подав заперечення.

05.07.2021 супровідним листом № 201808-17/1903-2021, підписаним в.о. начальника управління Людмилою Дубинкою, ТУ ДСА України в Сумській області отримало висновок, складений заступником начальника управління - начальником відділу контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту, фінансових послуг, ЖКГ, інфраструктури та зв`язку Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби у Сумській області.

Колегія суддів зазначає, що отриманий ТУ ДСА України у Сумській області за результатами розгляду заперечень на акт ревізії висновок не містить реквізиту «ЗАТВЕРДЖЕНО» з інформацією про особу, яка його затвердила, що свідчить про недотримання вимог пункту 43 Порядку № 550.

Колегія суддів також зазначає, що постановою КМУ № 55 від 17.01.2018 «Деякі питання документування управлінської діяльності» затверджено Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади (далі Інструкція № 55).

Пунктом 37 Інструкція № 55 документ може бути затверджений розпорядчим документом установи або у випадках, визначених у додатку 2, посадовою особою (посадовими особами), до повноважень якої (яких) належать питання, зазначені у такому документі. Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила, порядки тощо) затверджуються розпорядчим документом установи, що видала відповідний акт.

Документ, який не є примірником або копією документа, створеного в електронній формі, може бути затверджений конкретною посадовою особою. У такому випадку гриф затвердження складається із слова «ЗАТВЕРДЖУЮ», найменування посади, підпису, власного імені і прізвища особи, яка затвердила документ, дати затвердження.

Посилання відповідача на приписи Методичних рекомендацій з організації, проведення ревізії та реалізації її результатів, затверджених наказом Держфінінспекції № 63 від 04.03.2015, за змістом яких висновок на заперечення оформляється без реквізиту «ЗАТВЕРДЖЕНО» у випадку, коли ревізію очолював керівник відокремленого підрозділу, колегія суддів не приймає, оскільки цей локальний акт має рекомендаційний характер і не може суперечити згаданому Порядку № 550.

Таким чином, враховуючи наведені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що за результатами розгляду заперечень ТУ ДСА України в Сумській області на акт ревізії № 201808-19/06 від 01.06.2021, Управлінням Держаудитслужби письмовий висновок у встановленому порядку не складався, що свідчить про допущену бездіяльність та наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Інші доводи апеляційної скарги та заперечення сторін на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи те, що справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження, рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

На підставі наведеного, керуючись статтями 292, 293, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області залишити без задоволення, а рішення Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року, - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л.В. Мельнікова
Судді Л.В. Курило А.О. Бегунц