Справа № 320/17067/23
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2024-04-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 квітня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О.,

при секретарі Литвин С.В.

за участю:

представників позивача: Денисюк Н.О., Борденюк С.Г.

представника відповідача: Пуленець А.С.

представників третіх осіб: Сам-Далірі А.С., Тихого В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року по справі за адміністративним позовом Національної спілки кінематографів України до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державного агентства з питань кіно, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Громадської організації «Творче об`єднання «Вавилон 13» про визнання протиправною та нечинною постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Національна спілка кінематографів України (далі по тексту - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМУ) в якому просила визнати протиправною та нечинною постанову КМУ від 07.03.2023 року №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року значений позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, які з`явилися у призначене судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Національна спілка кінематографістів України зареєстрована, як юридична особа з організаційно-правовою формою «творча спілка (інша професійна організація)» 18.12.1998. Основним видом діяльності Спілки є «Діяльність професійних громадських організацій» код за КВЕД - 94.12.

Відповідно до Статуту Національної спілки кінематографістів України, затвердженого Конференцією Спілки кінематографістів України 15.05.1992 та зареєстрованого Міністерством юстиції України 11.03.1993 за №427, Спілка є національною всеукраїнською творчою спілкою, суб`єктом творчої діяльності в сфері культури і мистецтва. Спілка є правонаступником Спілки кінематографістів України колишнього РСР на території Української РСР.

Метою Спілки відповідно до пункту 2.1 розділу ІІ Статуту є: активне сприяння розвитку українських екранних мистецтв як органічної складової частини національної та світової культури, їх інтеграції в єдиний світовий культурний процес; участь у створенні концепцій розвитку кіногалузі і розвитку телевідеопростору та їхньому впровадженні в життя; захист творчо-професійних, авторських і соціальних прав членів Спілки.

Розпорядженням КМУ від 31.03.2021 № 277-р «Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу» утворено Раду з державної підтримки кінематографії (далі по тексту - Рада) у складі згідно з додатком, відповідно до якого до складу Ради увійшли:

- ОСОБА_1 креативний продюсер, телеведучий, актор;

- ОСОБА_2 кіно- та телевізійний продюсер;

- ОСОБА_3 режисер-постановник;

- ОСОБА_4 продюсер;

- ОСОБА_5 виконавчий продюсер;

- ОСОБА_6 продюсер, кінознавець;

- ОСОБА_7 актор, режисер;

- ОСОБА_8 керівник Адвокатського та ріелторського об`єднання України;

- ОСОБА_9 продюсер.

Вказаним розпорядженням визнано таким, що втратило чинність, розпорядження КМУ від 6 березня 2019 р. № 202 «Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу».

Супровідним листом Держкіно від 17.02.2023 року на розгляд КМУ внесено проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії», підготовлений за власною ініціативою та підписаний першим заступником Голови ОСОБА_10 .

У пояснювальній записці вказано, що метою прийняття акта є нормативно-правове регулювання питань щодо роботи Ради в умовах воєнного стану.

Згідно з висновком Секретаріату КМУ, до проєкту постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії» та матеріалів до нього від 28.02.2023 у розділі 3 «Юридична експертиза» юридичним департаментом зазначено, зокрема, що ні Закон України «Про державну підтримку кінематографії в Україні», ні Закон України «Про правовий режим воєнного стану», ні інші закони не надають Кабінету Міністрів України права приймати рішення з порушених у проєкті питань.

Також, у розділі 4 «Результати узгоджень та консультацій» вказано про наявність зауважень Мінекономіки та Мін`юсту стосовно визначення частиною 1 статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» порядку діяльності Ради в разі припинення її повноважень.

У розділі 5 «Резюме та результати експертизи» вказано, що проєкт акта забезпечує досягнення поставленої мети та запропоновано розглянути проєкт акта на засіданні Урядового комітету з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, міжнародного співробітництва, культури, молоді, спорту та інформаційної політики.

Відповідно до пункту 6 протоколу №4 засідання Урядового комітету від 06.03.2023 розглянуто проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

У зв`язку з наявністю неврегульованих розбіжностей у позиціях Мін`юсту, Мінекономіки та Держкіно щодо проєкту постанови вирішено подати проєкт для розгляду на засіданні КМУ у редакції, запропонованій головним розробником, з метою прийняття остаточного рішення. Відзначено, що Міністром КМУ ОСОБА_11 не підтримано зазначене рішення.

Згідно з протоколом №31 засідання КМУ від 07.03.2023 прийнято, зокрема, постанову КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

Так, постановою КМУ від 07.03.2023 №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії» повноваження членів Ради з державної підтримки кінематографії, утвореної розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 р. № 277, продовжено на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування; формування нового складу Ради з державної підтримки кінематографії в період воєнного стану не проводиться (далі по тексту - оскаржувана постанова). Зазначена постанова КМУ набрала чинності 10.03.2023 року.

Позивач, не погоджуючись з оскаржуваною постановою, звернувся до з даним позовом до суду для захисту своїх прав та законних інтересів.

Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що продовжуючи на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування повноваження членів Ради, Кабінет Міністрів України вийшов за межі повноважень, встановлених відповідним Законом № 1977-VIII, чим порушив вимоги частини другої статті 19 Конституції України.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У даному випадку, спірним є питання законності оскаржуваної постанови КМУ від 07.03.2023 року №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

Колегія суддів апеляційної інстанції надає оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, і зазначає наступне.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 264 КАС України.

У відповідності до пункту 1 частини 1 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Згідно з частинами 2-3 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Відтак, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.

Крім того, з аналізу означених норм вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.05.2022 у справі № 160/9717/21 , від 13.03.2023 у справі № 620/4460/21.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Подібна позиція викладена Верховним Судом у постанові від 23.03.2023 у справі № 640/6699/20.

З огляду на зазначене, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що позивач - Національна спілка кінематографів України, має законне право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, з даним позовом за захистом порушених прав, свобод та законних інтересів, відповідно до ст. 5 КАС України.

Засади державної підтримки кінематографії в Україні, що має на меті створення сприятливих умов для розвитку кіновиробництва, встановлення прозорих процедур здійснення фінансування державою проектів у сфері кінематографії визначає Закон України від 23.03.2017 № 1977-VIII «Про державну підтримку кінематографії в Україні» (далі по тексту - Закон № 1977-VIII).

Відповідно до частини 1 статті 9 Закону № 1977-VIII з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Частиною 2 статті 9 Закону №1977-VIII визначено, що до складу Ради включаються особи, запропоновані:

1) центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері кінематографії, - одна особа;

2) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, - одна особа;

3) творчими спілками, громадськими об`єднаннями, господарськими об`єднаннями, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (упродовж останніх трьох років організовують періодично, не рідше одного разу на рік, громадські заходи щодо проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо), - сім осіб, одна з яких повинна мати вищу юридичну освіту, а одна - вищу економічну освіту.

Системний аналіз означених норм дає підстави для висновку про встановлення вимог до кандидатів, які висуваються до Ради, а саме:

- кандидат має бути запропонований, зокрема творчими спілками, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (упродовж останніх трьох років організовують періодично, не рідше одного разу на рік, громадські заходи щодо проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо).

Як вірно встановлено судом першої інстанції, відповідно до пункту 1.1 Розділу І Статуту Національної спілки кінематографістів України (нова редакція), затвердженого конференцією Спілки кінематографістів України 15.05.1992 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 11.03.1993 за №427 (далі по тексту Статут), Спілка є національною всеукраїнською спілкою, суб`єктом творчої діяльності в сфері культури і мистецтва, яка здійснює свою діяльність на території України на засадах самоуправління у відповідності до Конституції України, Закону України «Про культуру», Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», Податкового кодексу України, Цивільного кодексу України, інших нормативно-правових актів чинного законодавства, які регулюють діяльність творчих спілок, а також цього Статуту.

Відповідно до пункту 2.1 розділу ІІ Статуту метою діяльності Спілки є, зокрема, активне сприяння розвитку екранних мистецтв як органічної складової частини національної та світової культури, їх інтеграції в єдиний світовий культурний процес; участь у створенні концепцій розвитку кіногалузі і розвитку телевідеопростору та їхньому впровадженні в життя.

Завдання Спілки: впровадження в життя дієвої концепції розвитку кіногалузі в її взаємозв`язку з розвитком телевідеоінформаційного простору України; сприяння прийняттю та реалізації законодавчих актів щодо розвитку культури і мистецтва, поліпшення творчого, економічного, соціального, правового статусу кінематографістів-професіоналів членів Спілки та їхніх організацій, а також Спілки; підтримка громадських, культурних і творчих зав`язків з державними та громадськими організаціями, зі спорідненими міжнародними, національними, всеукраїнськими творчими Спілками, з координаційною радою творчих Спілок; співробітництво з міжнародними урядовими, громадськими, профспілковими та приватними організаціями як у сфері кінематографа і телебачення, так і в інших сферах суспільного життя (підпункти 2.2.1, 2.2.2, 2.2.6, 2.2.7 пункту 2.2 розділу ІІ Статуту).

Тобто, Спілка діє в організаційно-правовій формі творчої спілки та підпадає під визначення суб`єкта, статутні документи якого передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та телебачення, що зазначено у пункті 2.1 розділу ІІ Статуту.

На підтвердження здійснення активної діяльності, позивачем надано пояснення, відповідно до яких за останні 3 роки Спілкою організовано, зокрема, такі громадські заходи:

- 02.06.2020 зустріч з Головою Державного агентства України з питань кіно ОСОБА_12 ;

- 24.02.2021 творча зустріч з українським кінознавцем ОСОБА_13;

- 22.08 12.09.2021 онлайн фестиваль екранних мистецтв «Нехай квітує рідна Україна»;

- 15.09.2022 експертне обговорення «Якою має бути кінематографія в Україні?»;

- 02.02.2023 обговорення підсумків кінороку;

- 02.03.2023 конференція з обговорення підсумків участі української делегації у 73-му Берлінському міжнародному кінофестивалі.

Проведення означених вище заходів підтверджується наданими позивачем роздруківками з офіційного веб-сайту Спілки (НКСУ), який міститься за посиланням: https://www.ukrkino.com.ua/home/.

Наданими доказами підтверджується організація позивачем періодично, упродовж останніх трьох років, не рідше одного разу на рік, громадських заходів щодо проблем у сфері кінематографії.

Тобто, Національна спілка кінематографістів України відповідає критерію суб`єктів, які мають право на висування представників для участі у конкурсі на посаду члена Ради.

Так, Конституційний Суд України в Рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, у контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи:

- чіткість, зрозумілість, однозначність норм права;

- право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Зазначений підхід був застосований Верховним Судом у постановах, зокрема, від 26 травня 2021 року у справі №824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20 та від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20.

У постанові від 18 січня 2023 року у справі № 580/1300/22 Верховний Суд зазначив, що поняття «легітимні очікування», головним чином походять від англійського терміну «legitimate expectations» як розумні, небезпідставні або обґрунтовані очікування. У юридичній практиці зазначений термін також має такі альтернативні назви як правомірні, законні, розумні або виправдані сподівання.

Реалізація принципу легітимних очікувань полягає у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки; втілення легітимних очікувань унеможливлюється, зокрема, у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни правової основи у такі строки, що не є розумними та обґрунтованими.

У даному випадку, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що враховуючи положення частини 1 статті 9 Закону № 1977-VIII та розпорядження КМУ від 31.03.2021 № 277-року, які в сукупності свідчать про закінчення дворічного строку повноважень членів Ради, тобто повноваження які мали б припинитися автоматично 31.03.2023 року, у позивача, відповідно, були легітимні очікування на проведення конкурсу з метою обрання нових членів Ради та висунення своїх представників для участі у такому конкурсі, після завершення строку повноважень попереднього складу Ради.

Разом з тим, оскаржуваною постановою КМУ відтерміновано проведення конкурсу та продовжено термін дії повноважень членів Ради на весь період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування.

Зазначене свідчить про наявність у позивача права на звернення до суду, оскільки оскаржувана постанова КМУ порушує права та законні інтереси останнього.

Щодо доводів апелянта та Держкіно щодо відсутності у Статуті Спілки таких цілей статутної діяльності, як участь у формуванні складу органів, що вирішують питання у сфері державної підтримки кінематографії, оскільки положеннями частини другої статті 9 Закону № 1977-VIII на позивача як творчу спілку, не покладено обов`язок включення до цілей статутної діяльності означених вище цілей, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Так, ч. 2 статті 9 Закону № 1977-VIII визначено вичерпний перелік критеріїв, яким повинен відповідати суб`єкт висунення представників для участі у конкурсі на посаду до членів Ради, який не підлягає додатковому тлумаченню та розширенню.

Колегія суддів апеляційної інстанції наголошує, що Національна спілка кінематографістів України підпадає під критерії суб`єктів, які мають право на висування представників для участі у конкурсі на посаду члена Ради, під час формування нового складу Ради, а тому, відтермінування проведення конкурсу та продовження терміну дії повноважень членів діючої Ради, на весь період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування, які передбачені в оскаржуваній постанові КМУ, фактично позбавляють права позивача на висунення представників для участі у конкурсі на посаду члена Ради у 2023 році та кожні подальші 2 роки після закінчення повноважень Ради.

Таким чином, з огляду на сферу дії оскарженого позивачем нормативно-правового акта та діяльність позивача, на яку зазначений акт розповсюджує своє застосування, враховуючи особливість позовного провадження в окресленій категорії справ, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що Національною спілкою кінематографістів України було доведено належними доказами порушення прав та інтересів останнього оскаржуваною постановою.

У свою чергу, діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 1977-VIII кінематографія визнається сферою культури, яка підтримується державою з урахуванням мети і принципів, закріплених цим Законом та іншими законодавчими актами України.

Положеннями частин 1-2 статті 6 Закону № 1977-VIII визначено, що державна підтримка кінематографії здійснюється за рахунок коштів, передбачених для зазначених цілей відповідно до цього Закону, Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законодавчих актів. Управління коштами, отриманими для цілей державної підтримки кінематографії, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, є розпорядником коштів державної підтримки кінематографії та розпоряджається ними виключно на підставі рішень Ради з державної підтримки кінематографії.

Як вже зазначалось, правовими положеннями ч.1 статті 9 Закону № 1977-VIII передбачено, що Рада утворюється у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Системний аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку про наявність імперативно закріпленого дворічного строку дії повноважень членів Ради та автоматичного припинення їх повноважень по закінченню такого строку, без права повторного включення до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин.

Статтею 92 Конституції України визначено коло питань (суспільних відносин), які можуть бути врегульовані виключно законами України.

Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Статтею 113 Конституції України закріплено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі по тексту - Закон № 794-VII) є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Означені положення кореспондують з приписами частин першої та другої статті 49 Закону № 794-VII, відповідно до яких Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду від 28.10.2009 № 28-рп/2009 закріплення в Основному Законі України принципу верховенства права, невідчужуваності й непорушності прав і свобод людини і громадянина, гарантій їх здійснення та захисту визначає зміст законів, інших нормативно-правових актів, які повинні прийматися на основі Конституції і відповідати їй (частина друга статті 8). Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Це стосується, зокрема, і діяльності Кабінету Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113 Конституції України).

Тобто, КМУ наділений повноваженнями на видання обов`язкових до виконання постанов, на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до положень пункту 4 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1977-VIII з дня набрання чинності цим Законом закони та інші нормативно-правові акти діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

Разом з тим, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що оскаржуваною постановою повноваження членів Ради, утвореної розпорядженням КМУ від 31.03.2021 № 277, строк дії повноважень яких встановлений Законом № 1977-VIII, та автоматично припинився ще 31.03.2023, незаконно продовжено на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування.

Правовими положеннями ч. 1 ст. 19 Закону України «Про правотворчу діяльність» регламентовано, що юридична сила - це властивість нормативно-правових актів та встановлених ними норм права, що є основою для визначення співвідношення їх взаємної ієрархічної підпорядкованості у системі нормативно-правових актів, зумовленого сукупністю ознак, що випливають із:

1) засад конституційного ладу в Україні;

2) компетенції та територіальної юрисдикції суб`єкта правотворчої діяльності, визначених Конституцією України та (або) законом;

3) інших особливостей, визначених Конституцією України та (або) законом.

З урахуванням вимог частини першої цієї статті в Україні встановлюється така ієрархія нормативно-правових актів, зокрема:

1) Конституція України в системі нормативно-правових актів України має найвищу юридичну силу і є обов`язковою до виконання на території України;

2) чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, укладаються відповідно до Конституції України та мають на території України вищу юридичну силу, ніж нормативно-правові акти, зазначені у пунктах 3-13 цієї частини, і є обов`язковими до виконання на території України;

3) закони приймаються на основі Конституції України, чинних міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, мають на території України вищу юридичну силу, ніж нормативно-правові акти, зазначені у пунктах 4-13 цієї частини, і є обов`язковими до виконання на території України;

4) постанови Верховної Ради України, укази Президента України приймаються на основі та на виконання Конституції України та (або) законів, чинних міжнародних договорів України, мають на території України вищу юридичну силу, ніж нормативно-правові акти, передбачені пунктами 5-13 цієї частини, і є обов`язковими до виконання на території України;

5) постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Національного банку України приймаються на основі та на виконання Конституції України та (або) законів, чинних міжнародних договорів України, постанов Верховної Ради України та указів Президента України, мають на території України вищу юридичну силу, ніж нормативно-правові акти, передбачені пунктами 6-13 цієї частини, і є обов`язковими до виконання на території України (пп.1-5 ч. 2 ст. 19 Закону України «Про правотворчу діяльність»).

Відповідно, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що оскаржувана постанова протирічить нормам чинного законодавства, оскільки КМУ порушено принципи вищезазначеного Закону та ієрархію нормативно-правових актів, оскільки стаття 9 Закону № 1977-VIII має вищу юридичну силу, ніж оскаржувана постанова КМУ від 07.03.2023 року №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії», яка є нормативно правовим актом.

Щодо доводів апелянта на введення в Україні правового режиму воєнного стану, наслідком чого є застосування положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та вказує на недоцільність проведення конкурсного відбору членів Ради, у період дії воєнного стану, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

У зв`язку з військовою агресією російською федерації проти України Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/202, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. У подальшому строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався та діє на теперішній час.

Таким чином, як на дату прийняття відповідачем оскаржуваної постанови, так і на момент ухвалення рішення в даній справі, в Україні і далі діє воєнний стан, правовий режим якого визначається Законом України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі по тексту Закон № 389-VIII), який, згідно з преамбулою, визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

Частиною другою статті 9 Закону № 389-VIII встановлено, що Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Діяльність Кабінету Міністрів України в умовах воєнного стану регламентована положеннями статті 12-1 Закону № 389-VIII, відповідно до якої Кабінет Міністрів України в разі введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях:

1) працює відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України в умовах воєнного стану;

2) розробляє та вводить в дію План запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в окремих місцевостях України з урахуванням загроз та особливостей конкретної ситуації, яка склалася;

3) організовує та здійснює керівництво центральними та іншими органами виконавчої влади в умовах воєнного стану;

4) після початку збройного конфлікту здійснює заходи щодо створення відповідно до норм міжнародного гуманітарного права безпечних зон, організованих у спосіб, який дає змогу забезпечити захист цивільних осіб;

5) визначає особливості здійснення оборонних та публічних закупівель із забезпеченням захищеності державних замовників і замовників від воєнних загроз.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок колегії суддів першої інстанції, що зазначеними вище положеннями жодні повноваження Кабінету Міністрів України на прийняття нормативно-правових актів, які б не відповідали актам вищої юридичної сили (у даному випадку - Закону № 1977-VIII), не передбачені.

Таким чином, суд апеляційної інстанції зазначає, що КМУ продовжуючи на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування повноваження членів Ради, вийшов за межі наданих повноважень, чим порушив вимоги частини 2 статті 19 Конституції України.

Щодо посилання відповідача на тимчасове обмеження прав та свобод громадян, передбачених, зокрема, положеннями статті 38 Конституції України щодо права вільно бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування у розрізі спірних відносин (право бути обраним до складу Ради) не заслуговують на увагу суду апеляційної інстанції та є необґрунтованим, оскільки обмеження такого права не може бути здійсненим шляхом прийняття нормативно-правового акта, який суперечить акту вищої юридичної сили.

Доводи КМУ щодо неприпустимості припинення повноважень органів державної влади, інших державних органів в умовах воєнного стану, з посиланням на положення статті 10 Закону № 389-VIII також не заслуговують на увагу суду апеляційної інстанції, з огляду на наступне.

Частиною першою статті 10 Закону № 389-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, тобто 29.09.2022 року) визначено, що у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, розвідувальних органів та органів, підрозділи яких здійснюють контррозвідувальну діяльність.

Таким чином, повноважень Ради з державної підтримки кінематографії не віднесено до переліку, визначеного частиною 1 статті 10 Закону № 389-VIII, як і відсутні доводи, підтверджені належними та допустимими доказами, щодо неможливості проведення конкурсу для обрання членів вказаної Ради та її формування.

Щодо доводів Держкіно про перебування значної кількості представників від творчих спілок, громадських та господарських об`єднань, які мають право обратися до складу Ради на конкурсній основі, за межами України або на службі у Збройних Силах України, також не заслуговують на увагу суду апеляційної інстанції, оскільки не підтверджені належними та допустимими доказами.

Аналіз наведених правових положень та вищезазначених обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що КМУ дійшов помилкового висновку про наявність законних підстав для відтермінування проведення конкурсу до Ради, та незаконно продовжено термін дії повноважень членів Ради на весь період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування, а тому оскаржувана постанова підлягає скасуванню.

Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються, а в рішенні від 27.09.2010 по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» - що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.

У справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6» (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).

Аналіз наведених положень дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції дійти висновку, що даний адміністративний позов підлягає задоволенню, а тому доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду, оскільки оскаржувана постанова протирічить нормам чинного законодавства, а КМУ, під час її прийняття, вийшов за межі наданих повноважень.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.

В зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Н.П. Бужак

Л.О. Костюк

Повний текст виготовлено 29.04.2024 року