Справа № 460/5807/23
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2024-04-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 460/5807/23

адміністративне провадження № К/990/446/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє ОСОБА_2 ,

на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року (суддя Дорошенко Н.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року (колегія у складі суддів Глушка І.В., Довгої О.І., Запотічного І.І.)

у справі № 460/5807/23

за позовом ОСОБА_1

до Державної інспекції ядерного регулювання України,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Акціонерне товариство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом»,

про визнання протиправним та скасування наказу.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 06.03.2023 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної інспекції ядерного регулювання України (далі - Держатомрегулювання, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Держатомрегулювання від 21.09.2022 №562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії".

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держатомрегулювання 21.11.2012 видала ліцензію експлуатуючій організації ДП НАЕК "Енергоатом" ВП "Рівненська АЕС" про те, що ОСОБА_1 має право на здійснення організаційно-розпорядчих функції, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС". Строк дії ліцензії з 21.11.2012 по 21.11.2015, продовжувався до 21.11.2021, до 21.11.2027.

3. Ліцензією визначені її умови:

- відповідність ліцензованої посадової особи кваліфікаційним та ліцензійним вимогам;

- відсутність порушень ліцензованою посадовою особою законодавства, норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, які призвели або могли привести до порушень експлуатаційних меж та/або умов безпечної експлуатації ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів, підвищення ризику додаткового опромінення персоналу та населення;

- дотримання принципів культури безпеки та вимог системи управління якістю при роботі на ліцензованій посаді;

- систематичне вдосконалення знань та вмінь відповідно до індивідуальної програми підтримання кваліфікації;

- успішне проходження в установленому порядку перевірки знань та норм і правил ядерної та радіаційної безпеки, медичного огляду.

4. Листом від 30.08.2022 № 01-11762/26-вих.ДП "НАЕК "Енергоатом" передало на розгляд Держатомрегулювання Акт розслідування порушень умов ліцензії ліцензованою посадовою особою ВП "Рівненська АЕС" генеральним директором ОСОБА_1 . Розслідування стосувалося експлуатаційної події, яка сталася 06.10.2022 у ВП РАЕС, а саме порушення меж, умов безпечної експлуатації. Також зазначено, що порушення встановленого експлуатуючою організацією порядку класифікації подій в роботі АЕС повідомлення про них і розслідування їх вже мали місце у ВП РАЕС 06.08.2021. Вказано на те, що у ВП РАЕС відбувається систематичне недотримання (ігнорування) принципів культури безпеки, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки в частині визначення та обліку експлуатаційних подій, а також приховування інформації щодо подій, в тому числі і важливих для безпеки.

5. За змістом означеного Акту розслідування, ДП "НАЕК "Енергоатом" встановлено порушення умов ліцензії ПО № 000035 на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки ліцензованою посадовою особою - генеральним директором ВП РАЕС ОСОБА_1 в частинах: встановлення порушень ліцензованою особою законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, які призвели або могли привести до порушень експлуатаційних меж та/або умов безпечної експлуатації ядерної установки та не дотримання принципів культури безпеки при роботі на ліцензованій посаді.

6. ДП "НАЕК "Енергоатом" пропонувала Держатомрегулювання розглянути питання застосування двох процедур: зупинення або анулювання ліцензії.

7. Відповідно до протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501 Ліцензійна комісія розглянула питання щодо анулювання ліцензії ПО № 000035 і запропонувала її анулювати.

8. Наказом Держатомрегулювання від 21.09.2022 №562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії" відповідно до абз. 2 п. 8.3.3 та абз. 6 п. 8.5 Умов та порядку видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, затверджених наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 28.12.2011 №195, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 25.01.2012 №113/20426, (далі - Умови та порядок) та з урахуванням рекомендацій Ліцензійної комісії з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Держатомрегулювання (протокол ЛКПО №15-08/0501 від 08.09.2022), наказано:

1. Анулювати ліцензію серія ПО № 000035, видану ДП "НАЕК "Енергоатом" на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, ОСОБА_1 на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС", у зв`язку з неспроможністю посадової особи дотримуватися ліцензійних умов.

2. ДП "НАЕК "Енергоатом" вжити заходів щодо дотримання механізму класифікації експлуатаційних подій відповідно до Положення про порядок розслідування та обліку експлуатаційних подій у роботі атомних станцій, затвердженого наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 12.07.2021 №411, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08.09.2021 № 1182/36804.

9. Позивач з наказом не погодився, оскаржив його до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ прийнято не у спосіб, визначений законом. Покликаючись на Умови та порядок, Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України, затвердженого наказом Держатомрегулювання від 07.09.2022 №545, позивач вважає, що у разі виявлення порушень ліцензованою посадовою особою умов ліцензії експлуатуючою організацією проводиться розслідування порушень умов ліцензії.

Для підготовки пропозицій щодо прийняття рішення про видачу, відмову у видачі, внесення змін до ліцензії, зупинення, поновлення дії, анулювання ліцензії в Держатомрегулюванні України створюється Ліцензійна комісія. Рішення Ліцензійної комісії приймаються більшістю голосів членів ліцензійної комісії, які присутні на засіданні, і оформляються відповідним протоколом.

Оскаржуваний наказ винесено на підставі рішення Ліцензійної комісії щодо анулювання Ліцензії, оформленого протоколом № 15-08/0501 від 08.09.2022. Питання щодо анулювання ліцензії розглядалося Ліцензійною комісією у складі 7 членів: ОСОБА_3 (Голова), ОСОБА_4 (Заступник Голови), ОСОБА_5 (Секретар), ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 та ОСОБА_9 . За анулювання ліцензії проголосувало 3 члени з 7 - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 ; "проти" проголосував 1 член з 7 - ОСОБА_5 ; "за зупинення дії ліцензії" проголосувало 2 члени з 7 - ОСОБА_4 та ОСОБА_9 ; "утримався" від голосування 1 член з 7 - ОСОБА_3 .

Таким чином, на думку позивача, рішення Ліцензійної комісії щодо анулювання Ліцензії, оформлене протоколом № 15-08/0501 від 08.09.2022, прийняте не у спосіб, визначений законом, оскільки за таке рішення не проголосувала більшість зі складу присутніх на засіданні членів (4 з 7), як того вимагає п. 4.5 Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України.

Як наслідок оскаржуваний наказ є протиправним, адже його прийнято на підставі рішення Ліцензійної комісії, яке фактично не було проголосоване необхідною кількістю голосів членів комісії.

11. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що рішення про анулювання ліцензії є правомірним. Ліцензійна комісія є дорадчим органом Держатомрегулювання, а її рішення, оформлені протоколом, носять рекомендаційний характер, не мають ознак індивідуального правового акту.

Під час розгляду справи про порушення ОСОБА_1 умов ліцензії на засіданні Ліцензійної комісії розглядалося два питання: про можливість зупинення дії ліцензії або про її анулювання. Проект рішення про зупинення дії зазначеної ліцензії не набрав достатньої кількості голосів. При цьому за проект рішення про зупинення дії ліцензії проголосував, зокрема, ОСОБА_4 . Оскільки проект зазначеного рішення не набрав достатньої кількості голосів, він не оформлювався відповідним протоколом.

Другим питанням обговорювався проект про можливість анулювання ліцензії, який було підтримано більшістю голосів членів ліцензійної комісії (4 з 7 присутніх, що відповідає пункту 4.5 Положення про ліцензійну комісію) та оформлено протоколом від 08.09.2022 № 15-08/0501, який підписали всі члени ліцензійної комісії, в тому числі ОСОБА_4 .

У зазначеному протоколі ОСОБА_4 зробив запис про те, що він голосував і за рішення про зупинення дії ліцензії. Такий запис позивач помилково трактує не як голосування «за» анулювання ліцензії, а як голосування «проти» анулювання ліцензії. Для однозначного трактування своєї позиції, член Ліцензійної комісії ОСОБА_4 надав пояснення щодо голосування, яке додано до відзиву.

12. Третя особа ДП «НАЕК «Енергоатом» у відзиві від 07.04.2023 зазначила, що оскаржила наказ Держатомрегулювання від 21.09.2022 № 562 до Окружного адміністративного суду м. Києва (справа № 640/16542/22). Підставами позову є те, що у Держатомрегулювання не було достатніх підстав для анулювання ліцензії. Таке рішення є передчасним, оскільки не надано достатнього часу для усунення виявленого порушення. Крім того, зобов`язання ДП «НАЕК «Енергоатом» вжити заходів щодо дотримання механізму класифікації експлуатаційних подій (п. 2 Наказу) повинно прийматися у формі розпорядження, а не наказу. 28.10.2022 відкрито провадження у цій справі.

Третя особа вважає, що Ліцензійна комісія є дорадчим органом, рішення з рекомендацією про анулювання ліцензії прийнято більшістю голосів, отже підстав позову не доведено.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 14.09.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023, відмовив у задоволенні позову.

14. Суди дійшли висновку, що матеріали справи не містять доказів оформлення рішення про розгляд питання про зупинення ліцензії. Такий протокол не оформлявся, оскільки позитивного рішення за результатами розгляду цього питання не прийнято. Зазначена обставина не суперечить положенням п. 4.7 Положення про Ліцензійну комісію, за змістом якого рішення комісії у формі протоколу складається та підписується усіма присутніми членами комісії лише у випадку, коли відповідне рішення було прийняте на засіданні комісії.

Зміст протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501 вказує на те, що лише один член Ліцензійної комісії - ОСОБА_5 , проголосував проти пропозиції анулювати ліцензію, про що він зазначив в тексті протоколу; не підтримав таку пропозицію й ОСОБА_3 , вказавши в протоколі, що утримався; члени Ліцензійної комісії ОСОБА_6 , ОСОБА_7 та ОСОБА_8 підписали протокол про анулювання ліцензії без коментарів та зауважень. Та обставина, що члени ліцензійної комісії ОСОБА_4 та ОСОБА_9 підписали протокол з пропозицією анулювати ліцензію, однак при цьому зазначили коментар про те, що вони голосували за зупинення дії ліцензії, лише підтверджує факт обговорення питання як про зупинення, так і про анулювання ліцензії. При цьому те, що означені члени комісії попередньо підтримали пропозицію зупинити дію ліцензію, не свідчить про їх незгоду з пропозицією анулювати ліцензію, оскільки перше питання проголосоване не було.

Суди взяли до уваги, що спірний наказ не приймався на підставі протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501, як стверджував позивач, а лише з урахуванням викладених в такому протоколі рекомендацій. Відповідно до пунктів 1.1 та 5.6 Умов та порядку Ліцензійна комісія утворюється лише для підготовки пропозицій. Сформульована таким колегіальним органом та викладена у відповідному протоколі пропозиція не має ознак акту індивідуальної дії, не носить обов`язкового характеру, не призводить до виникнення, зміни чи припинення юридичних прав та обов`язків учасників відповідних правовідносин та не зумовлює прийняття конкретного рішення органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Прийняття наказу про анулювання ліцензії є дискреційним повноваженням Держатомрегулювання та не має причинно-наслідкового зв`язку з результатами голосування членів Ліцензійної комісії.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

16. Скаржник наводить такі підстави касаційного оскарження:

(а) відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування абз. 4 пп. 14 п. 4, п. 14 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 363 (далі - Положення № 363); п. 5.1, 5.6 Умов та порядку видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, затверджених наказом Держатомрегулювання від 28.12.2011 № 195 (далі - Умови та порядок); п. 1.1, 2.1, пп. 3.1.1, 3.1.3, 3.1.6 п. 3.1 Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України, затвердженого наказом Держатомрегулювання від 07.09.2022 № 545 (далі - Положення № 545);

(б) помилковим є висновок судів про те, що Ліцензійна комісія є дорадчим органом Держатомрегулювання. Рішення комісії, оформлене у вигляді протоколу, призводить до виникнення, зміни чи припинення юридичних прав та обов`язків учасників правовідносин, є обов`язковою передумовою оформлення відповідного наказу Голови Держатомрегулювання. Ліцензійна комісія розглядає матеріали справи з анулювання ліцензії, визначає спроможності/неспроможності ліцензованої посадової особи виконувати заявлений вид діяльності, повноваження ж голови Держатомрегулювання зводяться до формальної функції - видачі та підписання наказу про анулювання ліцензії;

(в) порушення умов ліцензії в частині порушення законодавства, норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки та недотримання принципів культури безпеки при роботі на ліцензованій посаді не є тотожним неспроможності посадової особи дотримуватися ліцензійних умов та не тягне за собою анулювання ліцензії, може бути підставою для зупинення дії ліцензії;

(г) суди не надали оцінки доводам позивача, викладеним у письмових поясненнях від 11.08.2023; відповідач прийняв рішення про анулювання ліцензії за підставою, яка не аналізувалася Ліцензійною комісією; нормативно-правові акти у сфері використання ядерної енергії та забезпечення ядерної безпеки не містять визначення категорії "неспроможність дотримуватися ліцензійних умов"; критеріїв, за яких така неспроможність може бути кваліфікована уповноваженим органом державного регулювання.

Протокол та Акт розслідування не містять висновку про неспроможність позивача дотримуватися умов ліцензії. Спроможність позивача дотримуватися ліцензійних умов підтверджується безпосередньо ліцензією. За 30 років роботи на атомній електростанції йому неодноразово продовжувався строк дії ліцензії. ОСОБА_1 володіє необхідним обсягом знань, особистих якостей та характеристик, що дозволяють йому сумлінно виконувати посадові обов`язки, усвідомлювати обсяги відповідальності за порушення законодавства, норм, правил та стандартів у сфері забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. Законодавство у сфері ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації не передбачає будь-якої кваліфікуючої ознаки (повторності, системності) для цілей вирішення питання щодо анулювання ліцензії.

Для цілей прийняття оскаржуваного наказу подія 06.08.2021 на Відокремленому підрозділі "Рівненська АЕС" не мала значення та не повинна була враховуватися відповідачем, а службове розслідування за фактом події, що відбулася 10.06.2022, встановило множинність суб`єктів, які начебто допустили порушення законодавства, норм і правил з ядерної та радіаційної безпеки, проте ліцензію анулювали лише щодо позивача як генерального директора;

(ґ) суди першої та апеляційної інстанцій припустили, що на обговорення та голосування Ліцензійної комісії виносилося також питання про зупинення дії ліцензії. Проте відповідач не надав доказів обговорення та голосування питання щодо зупинення дії ліцензії. Рукописні записи в Протоколі голосування "за зупинення дії ліцензії", виконані двома членами комісії ( ОСОБА_4 та ОСОБА_9 ), є незгодою з рішенням Ліцензійної комісії у питанні анулювання ліцензії. За таке рішення не проголосувала більшість зі складу присутніх на засіданні членів Ліцензійної комісії.

17. Ухвалою від 18.01.2024 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

Підставою для відкриття касаційного провадження стали доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України.

18. У відзиві третя особа ДП «НАЕК «Енергоатом» зазначає про правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що спірний наказ був прийнятий не на підставі протоколу Ліцензійної комісії, а лише з урахуванням викладених в ньому рекомендацій, адже діяльність комісії носить допоміжний характер і спрямована на підготовку пропозицій.

Рішення про зупинення дії ліцензії не набрало відповідної кількості голосів.

Також зазначає, що додаткові пояснення позивача від 11.08.2023 є заявою про зміну підстав позову; вони були подані 11.08.2023 після закриття підготовчого провадження 15.05.2023, тобто з порушенням ч. 1 ст. 47 КАС України та ч. 5 ст. 159 КАС України (без надання судом дозволу на їх подання).

19. Також третя особа клопотала про заміну правонаступником. Ухвалою Суду задоволено таке клопотання та замінено ДП «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» правонаступником АТ «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом».

20. Відповідач у відзиві зазначає про правильність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на дотримання встановленої законодавством процедури анулювання ліцензії.

ВП РАЕС було неправильно кваліфіковано подію, що відбулася на енергоблоці №3 10.06.2022, а менш ніж за рік відбулася повторна експлуатаційна подія з порушенням в роботі елементів каналу системи безпеки. Порушення встановленого експлуатуючою організацією порядку класифікації подій в роботі АЕС, повідомлення про них і розслідування вже мали місце у ВП РАЕС 06.08.2021. Комісія експлуатуючої організації відзначила, що:

- відсутність фіксації в оперативній документації спрацювання ІЗП ПГ-4 (системи захисту другого контуру від перевищення тиску), неповідомлення ДП «НАЕК «Енергоатом» та Держатомрегулювання, свідчать про приховування та перекручування даних, які впливають на оцінку безпеки;

- відмічається погіршення стану культури безпеки у ВП РАЕС.

Комісія експлуатуючої організації надала позивачу як генеральному директору пропозиції:

- вжити невідкладних заходів з метою належної організації функціонування системи врахування досвіду експлуатації і розслідування та обліку порушень в роботі ВП РАЕС відповідно до чинних вимог з ядерної та радіаційної безпеки;

- посилити контроль за персоналом вимог нормативних, виробничих та організаційно-розпорядчих документів в частині розслідування та обліку порушень в роботі ВП РАЕС і врахування досвіду експлуатації.

Систематичні випадки приховування інформації щодо подій, важливих для АЕС, обґрунтовано оцінено як порушення з боку позивача.

Ліцензійна комісія розглядала дві пропозиції стосовно позивача, достатню кількість голосів набрало рішення про анулювання ліцензії.

21. Учасники справи просили розглядати справу за їх участі. Ухвалою від 27.03.2024 клопотання задоволене, справу призначено до розгляду у судовому засіданні з викликом сторін.

22. 11.04.2024 в судовому засіданні Суд заслухав пояснення учасників справи по суті касаційної скарги і за їх згодою продовжив розгляд справи в порядку письмового провадження.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзивів на неї, дійшов такого висновку.

24. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

25. Суд звертає увагу на те, що підставою позову є порушення способу прийняття протоколу Ліцензійної комісії від 08.09.2022 про анулювання ліцензії. Саме з цим, як наслідок, позивач пов`язує незаконність наказу Держатомрегулювання від 21.09.2022 № 562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії". Позивач не обґрунтовував незаконність наказу іншими підставами, зокрема не ставив під сумів обставини, які передували і були приводом для анулювання ліцензії. Заяв про зміну підстав позову позивач не подавав.

Суд першої інстанції ухвалою від 31.07.2023 витребовував докази, які стосуються відсторонення ОСОБА_1 , розслідування експлуатаційної події на ВП «Рівненська АЕС». Такі докази було надано. Однак суд не оцінював їх у рішенні і не виходив за межі позовних вимог чи їх підстав відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України. Суд апеляційної інстанції теж цих доказів не аналізував і не робив щодо них висновків, а перевірив рішення у межах підстав та предмету позову та відповідних доводів апеляційної скарги.

З огляду на це Суд вважає за можливе розглядати лише ті доводи касаційної скарги і відзивів на неї, які безпосередньо стосуються підстав позову.

26. Ключовими для вирішення справи (з огляду на підстави позову) є дотримання процедури прийняття рішення про анулювання ліцензії.

27. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Правові та організаційні засади дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії, а також загальні положення регулювання суспільних відносин, що виникають під час її провадження, як виняток із загальних положень, установлених Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» визначає Закон України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11.01.2000 № 1370-XIV (далі - Закон № 1370-XIV).

29. Відповідно до ст. 2 Закону № 1370-XIV основними завданнями цього Закону є правове регулювання відносин під час провадження дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії.

30. Документами дозвільного характеру у сфері використання ядерної енергії є ліцензії, дозволи, у тому числі окремі дозволи, сертифікати про затвердження у разі перевезення радіоактивних матеріалів (п. 4 ст. 1 Закону № 1370-XIV).

31. Згідно з п. 10 ст. 1 Закону № 1370-XIV ліцензія на провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії - документ дозвільного характеру, виданий уповноваженим органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, що засвідчує право ліцензіата на провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії за умови забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання.

32. Суд звертає увагу, що Закон № 1370-XIV не передбачає Ліцензійної комісії або схожого органу, задіяного у процедурі видачі ліцензій чи їх анулювання.

33. Відповідно до ст. 23 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" від 08.02.1995 № 39/95-ВР (далі - Закон № 39/95-ВР) державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки здійснює орган виконавчої влади згідно із законодавством України.

34. Статтею 22 Закону № 39/95-ВР передбачено, що державне регулювання безпеки використання ядерної енергії полягає у забезпеченні безпеки людини, навколишнього природного середовища, ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання.

Державне регулювання безпеки використання ядерної енергії передбачає, зокрема, видачу документів дозвільного характеру на здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії (провадження дозвільної діяльності); здійснення державного нагляду за дотриманням законодавства, умов документів дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, включаючи примусові заходи (державний нагляд).

35. Статтею 24 Закону №39/95-ВР визначена компетенція органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, згідно з якою орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, зокрема:

- формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки використання ядерної енергії;

- розробляє і здійснює заходи щодо формування культури безпеки у сфері використання ядерної енергії та захищеності ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання;

- визначає критерії та вимоги безпеки, додержання яких обов`язкове під час використання ядерної енергії, відповідно до яких розробляються та затверджуються норми та правила з ядерної та радіаційної безпеки, норми, правила з фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, нормативно-правові акти з обліку та контролю ядерних матеріалів, застосування гарантій нерозповсюдження ядерної зброї, вимоги щодо управління якістю діяльності з використання ядерної енергії в частині ядерної та радіаційної безпеки;

- здійснює державний нагляд за дотриманням законодавства, умов, передбачених документами дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, у тому числі за аварійною готовністю суб`єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії; у разі виявлення порушень застосовує в межах своїх повноважень примусові заходи до юридичних і фізичних осіб згідно із законодавством.

36. Суд звертає увагу на те, що Закон №39/95-ВР теж не передбачає Ліцензійної комісії як органу, задіяного у процедурі видачі чи анулювання ліцензій.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 363 затверджено Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України (далі - Положення № 363).

38. Відповідно до п. 1 Положення № 363 Держатомрегулювання є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії.

39. Відповідно до п. 3 Положення № 363 основними завданнями Держатомрегулювання є, зокрема:

1) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері безпеки використання ядерної енергії;

2) здійснення державного регулювання безпеки використання ядерної енергії;

3) здійснення повноважень компетентного органу з фізичного захисту ядерного матеріалу та ядерних установок відповідно до Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу та ядерних установок; з питань безпечного перевезення радіоактивних матеріалів відповідно до правил ядерної та радіаційної безпеки при перевезенні радіоактивних матеріалів; з питань аварійного оповіщення та інформування згідно з Конвенцією про оперативне оповіщення про ядерні аварії.

40. Частина 4 ст. 9 Закону № 1370-XIV встановлює, що умови та порядок видачі ліцензій на провадження діяльності персоналу та посадових осіб експлуатуючої організації визначаються органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

41. Відповідно до ч. 1 ст.12 Закону № 1370-XIV ліцензування діяльності у сфері використання ядерної енергії, що підлягає ліцензуванню відповідно до цього Закону, здійснюється органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

42. Наведені положення Закону № 1370-XIV кореспондуються з нормами пп. 14 п. 4 Положення № 363, згідно з якими Держатомрегулювання здійснює в установленому законодавством порядку ліцензування, зокрема, діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки.

43. Отже, єдиним органом, який ліцензує діяльність посадових осіб експлуатуючої організації і визначає порядок ліцензування є Держатомрегулювання.

44. Наказом Держатомрегулювання від 28.12.2011 № 195 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.01.2012 № 113/20426) затверджено Умови та порядок видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації.

32. Згідно з п. 5.1 Умов та порядку процес ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації складається з таких процедур:

- відбір та підготовка кандидата;

- перевірка знань законодавства, норм і правил з ядерної та радіаційної безпеки в екзаменаційній комісії експлуатуючої організації, уповноваженого органу управління експлуатуючою організацією (щодо керівника та заступників керівника експлуатуючої організації) у присутності та за участю державного інспектора Держатомрегулювання України в рамках здійснення державного нагляду;

- подання до Держатомрегулювання України документів на отримання ліцензії;

- попередній розгляд документів у Держатомрегулюванні України;

- розгляд документів та підготовка пропозицій ліцензійною комісією;

- прийняття рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії.

33. Відповідно до п. 5.6 Умов та порядку для підготовки пропозицій щодо прийняття рішення про видачу, відмову у видачі, внесення змін до ліцензії, зупинення, поновлення дії, анулювання ліцензії в Держатомрегулюванні України створюється ліцензійна комісія. Результати розгляду заяви та документів оформлюються протоколом засідання ліцензійної комісії.

34. Відповідно до п. 8.7 Умов та порядку рішення про зупинення, анулювання, поновлення дії ліцензії оформлюється Держатомрегулюванням України в письмовому вигляді відповідно до встановленого порядку .

35. Суд звертає увагу на те, що про Ліцензійну комісію йдеться у підзаконному правовому акті, який видано Держатомрегулювання. Її функція у ліцензійній процедурі полягає у підготовці пропозицій щодо прийняття рішень, котрі стосуються ліцензування.

36. Порядок формування та організацію роботи ліцензійної комісії врегульовано Положенням про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України, затвердженим наказом Держатомрегулювання від 07.09.2022 № 545.

37. Відповідно до п. 1.1. Положення № 545 ліцензійна комісія з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України (далі - Ліцензійна комісія) утворюється для підготовки пропозицій щодо прийняття рішення про видачу, відмову в видачі, внесення змін, переоформлення, зупинення дії, анулювання і поновлення дії, видачі дублікатів ліцензій посадовим особам діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки.

38. Згідно з п. 2.1 Положення № 545 ліцензійна комісія є постійно-діючим колегіальним органом, який очолює Голова Ліцензійної комісії. Голова Ліцензійної комісії має Співголову Ліцензійної комісії (в частині ЕО сховищ для захоронення РАВ) та заступника, який виконує його обов`язки у разі відсутності. Склад ліцензійної комісії затверджується наказом Держатомрегулювання (п. 2.2.)

39. Пунктом 3.1.1 Положення № 545 передбачено, що Ліцензійна комісія розглядає ліцензійні справи щодо видачі, відмови у видачі, внесення змін, переоформлення, зупинення дії, анулювання і поновлення дії, видачі дублікатів ліцензій на провадження діяльності посадової особи експлуатуючої організації, до службових обов`язків якої належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки.

40. Згідно цього ж Положення Ліцензійна комісія відповідно до покладених на неї завдань обговорює спроможність ліцензованої посадової особи виконувати заявлений вид діяльності (п. 3.1.3), пропонує видати, відмовити в видачі, внести зміни, переоформити, зупинити дію, анулювати чи поновити дію, видати дублікат ліцензії (п. 3.1.6).

41. Персональний склад ліцензійної комісії визначено наказом Держатомрегулювання від 07.09.2022 № 545 у складі 9 осіб з числа працівників Держатомрегулювання та відокремлених підрозділів.

42. Підсумовуючи, Суд бере до уваги, що правовий статус Ліцензійної комісії, повноваження у процедурі ліцензування і персональний склад визначено наказами Держатомрегулювання. Діяльність Ліцензійної комісії включає обговорення спроможності ліцензованої посадової особи виконувати заявлений вид діяльності і спрямована на підготовку пропозицій на розгляд Голови, який від імені Держатомрегулювання приймає рішення щодо ліцензування.

43. Дослідивши протокол від 08.09.2022, суди встановили, що у засіданні Ліцензійної комісії 08.09.2022 взяло участь 7 членів комісії, засідання було повноважним. На засіданні комісії обговорювалися питання про зупинення та про анулювання ліцензії. Більшістю голосів запропоновано анулювати ліцензію ПО № 000035 ДП «НАЕК «Енергоатом» на те, що ОСОБА_1 має право на здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, на посаді генерального директора ВП «Рівненська АЕС».

44. Суд відхиляє доводи касаційної скарги щодо неправильного тлумачення судами волевиявлення двох членів Ліцензійної комісії, оскільки ці доводи спрямовані на переоцінку доказів. Однак відповідно до ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

45. Спірним наказом Держатомрегулювання від 21.09.2022 №562 з урахуванням рекомендацій Ліцензійної комісії (протокол ЛКПО № 15-08/0501 від 08.09.2022) анульовано ліцензію, видану ДП "НАЕК "Енергоатом" на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, ОСОБА_1 на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС", у зв`язку з неспроможністю посадової особи дотримуватись ліцензійних умов.

46. Сутнісних доводів щодо (не)спроможності ОСОБА_1 дотримуватися ліцензійних умов або самостійних підстав незаконності оскаржуваного наказу Держатомрегулювання на обґрунтування позову не наведено. Суди за межі підстав та вимог позову не виходили і обставин щодо дотримання ОСОБА_1 ліцензійних умов не перевіряли. Незгода позивача з оцінкою його спроможності дотримуватися ліцензійних умов може бути підставою окремого позову.

47. Враховуючи наведене, Суд не вбачає неправильного застосування абз. 4 пп. 14 п. 4, п. 14 Положення №363, п. 5.1, 5.6 Умов та порядку, п. 1.1, 2.1, пп. 3.1.1, 3.1.3, 3.1.6 п. 3.1 Положення № 545 у спірних відносинах і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції.

48. Суд не вбачає за доцільне аналізувати інші доводи касаційної скарги та відзиву, оскільки води виходять за межі касаційного розгляду.

49. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

50. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

51. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення судів першої й апеляційної інстанції без змін.

52. Судові витрати за наслідками касаційного розгляду слід покласти на позивача.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року у справі №460/5807/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя С.М. Чиркін

Суддя В.М. Шарапа