Справа № 420/1603/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 квітня 2024 року

м. Київ

справа №420/1603/19

адміністративне провадження № К/9901/18791/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року (головуючий суддя Шеметенко Л.П., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі № 420/1603/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» до Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області, за участю третіх осіб - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення від 06 березня 2018 року № 328-VІІ-ХХV,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» (далі також позивач) звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області (далі також відповідач або сільська рада), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06.03.2018 № 328-VII-XXV «Про затвердження детального плану території» (далі також рішення № 328-VII-XXV) щодо затвердження детального плану території в с. Приморське на території Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області з метою індивідуального дачного будівництва площею 0,2000 га.

03 травня 2019 року та 23 травня 2019 року в судовому засіданні до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявлять самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, було залучено ОСОБА_3 та ОСОБА_2 .

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу, що даний позов підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року задоволено клопотання третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_3 - ОСОБА_4 про заміну третьої особи її правонаступником.

Замінено третю особу без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_3 процесуальним правонаступником - ОСОБА_1 .

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року апеляційну скаргу позивача задоволено частково:

рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2019 року скасовано;

прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково:

визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06 березня 2018 року № 328-VII-XXV «Про затвердження детального плану території в с. Приморське на території Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області»;

в задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

30 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 (третя особа), надіслана 28 липня 2020 року, у якій скаржниця просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

04 вересня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 23 квітня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено таке.

ТОВ «Акмангіт» є власником комплексу нежитлових будівель та споруд - база відпочинку «Будівельник», розташованої в селі Приморське, Кілійського району, Одеській області.

На підставі рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області № 295 від 28 грудня 2006 року земельну ділянку площею 1,39 га, на якій розташована база відпочинку «Будівельник», вилучено до земель запасу Приморської сільської ради.

Згідно тимчасового договору оренди землі № 70 від 02 січня 2007 року позивачеві передана в оренду земельна ділянка площею 1,39 га до затвердження на сесії в установленому законом проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

В подальшому, у зв`язку із затвердженням Генерального плану с. Приморське та зміною меж населеного пункту, Приморською сільською радою були прийняті рішення № 299-VI-XV від 18 жовтня 2012 року та № 312-VII-XXIV від 26 січня 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,9203 га в довгострокову оренду строком на 49 років та згідно попереднього договору резервування земельної ділянки № 05 від 01 січня 2018 року позивачеві передана в користування земельна ділянка площею 0,9203 га до 31 грудня 2020 року на період здійснення землевпорядних робіт.

У відповідності до вищевказаних рішень відповідача та на виконання умов укладеного договору позивачем було замовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду та здійснювались необхідні його погодження.

Проте рішенням № 328-VII-XXV затверджено детальний план території (далі також ДПТ), на якій розташовано базу відпочинку «Будівельник».

Зазначеним детальним планом території на вищевказаній земельній ділянці передбачено індивідуальне дачне будівництво.

Позивач стверджує, що відповідачем всупереч нормам чинного законодавства та з порушенням вимог статті 19 Конституції України прийнято оскаржуване рішення про затвердження ДПТ, яким фактично змінено Генеральний план села Приморське Кілійського району Одеської області, функціональне призначення земельної ділянки, а саме передбачено індивідуальне дачне будівництво на землях бази відпочинку позивача.

Водночас зауважує, що затвердження вказаного ДПТ відбулося без попереднього його оприлюднення та проведення обов`язкових громадських слухань. Затвердження в такий спосіб рішення Приморської сільської ради позбавляє права позивача та територіальної громади приймати участь у вирішенні питань розвитку, планування, забудови та іншого використання території села.

Вважає рішення відповідача про затвердження вказаного ДПТ, яким передбачено створення двох земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, протиправним, прийнятим з перевищенням повноважень і всупереч інтересам позивача, громадян і державним інтересам, оскільки відповідачем фактично змінено стратегію розвитку села, передбачену Генеральним планом, без врахування потреб села та інтересів громадян і юридичних осіб.

У відзиві на позовну заяву відповідач вказує, що ТОВ «Акмангіт» не було подано пропозицій під час проведення громадських слухань щодо затвердження детального плану території.

З огляду на відсутність обґрунтованих пропозицій позивача під час проведення громадських слухань, відповідач стверджує, що права останнього не порушені, що унеможливлює право на звернення до суду про скасування рішення.

Вважає, що сільською радою дотримано порядок проведення громадських слухань при прийнятті спірного рішення.

На думку відповідача, у разі відсутності кадастрового номеру земельної ділянки, який присвоюється після виготовлення та затвердження проекту землеустрою, не проведення державної реєстрації земельної ділянки, у ТОВ «Акмангіт» не виникає право оренди на земельну ділянку.

Водночас зауважує, що земельні ділянки, які були сформовані (кадастровий номер :02:001:1667 та :02:001:1684), пройшли державну експертизу землевпорядної документації з позитивними висновками.

Акцентує увагу на тому, що ТОВ «Акмангіт», якому надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, з 2006 року не вчинив обов`язкових дій щодо оформлення права оренди на земельну ділянку площею 0,9203 га та не надав на затвердження на сесію Приморської сільської ради проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Також зазначає, що рішення про затвердження чи зміну генерального плану села не створює, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов`язків окремих осіб.

У відповіді на відзив позивач зазначає, що оголошення в газеті, на яке посилається відповідач, взагалі не містило необхідної інформації, на підставі якої можливо було б ідентифікувати земельну ділянку та стверджувати, що мова на обговореннях буде йти саме про ту земельну ділянку, на якій розташовані об`єкти нерухомості позивача.

Також відповідач не доводить той факт, що зазначене повідомлення стосується саме того детального плану, про яке йтиметься в оскаржуваному рішенні. Вважає, що відповідачем було грубо порушено порядок та процедуру проведення громадських слухань.

В поясненнях треті особи вказують, що позивач не зазначив в чому полягає порушення його прав та інтересів оскаржуваним рішенням № 328-VII-XXV.

Акцентують увагу на тому, що позивач не є ані користувачем, ані власником земельної ділянки щодо якої прийнято рішення № 328-VІІ-ХХV.

Стверджують, що надана позивачем копія попереднього договору резервування земельної ділянки між позивачем та відповідачем № 05 від 08 січня 2018 року не встановлює права користування земельною ділянкою.

Вважають, що спірне рішення № 328-VII-XXV прийнято в межах повноважень Приморської сільської ради та у відповідності до норм чинного законодавства.

На думку третіх осіб, Приморською сільською радою виконані усі вимоги щодо проведення громадських слухань.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Акмангіт» є власником комплексу нежитлових будівель та споруд - база відпочинку «Будівельник», розташованої в селі Приморське Кілійського району Одеської області.

На підставі рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області № 295 від 28 грудня 2006 року земельну ділянку площею 1,39 га, яка знаходиться під базою відпочинку «Будівельник», вилучено до земель запасу Приморської сільської ради, надано згоду позивачеві на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду строком на 49 років.

На підставі тимчасового договору оренди землі № 70 від 02 січня 2007 року ТОВ «Акмангіт» передана в оренду земельна ділянка площею 1,39 га до затвердження на сесії в установленому законом порядку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У зв`язку із затвердженням Генерального плану с. Приморське та зміною меж населеного пункту Приморською сільською радою було прийнято рішення № 299-VI-XV від 18 жовтня 2012 року та № 312-VII-XXIV від 26 січня 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,9203 га в довгострокову оренду строком на 49 років.

На підставі попереднього договору № 05 резервування земельної ділянки від 01 січня 2018 року ТОВ «Акмангіт» передана в користування земельна ділянка площею 0,9203 га до 31 грудня 2020 року на період здійснення землевпорядних робіт.

22 грудня 2017 року Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області було прийнято рішення № 294-VII-XXІІІ «Про надання дозволу на розробку детального плану території для індивідуального дачного будівництва на території с. Приморського Кілійського району Одеської області», згідно з яким вирішено надати виконавчому комітету Приморської сільської ради дозвіл на розроблення детального плану території земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, площею 0,2000 га, що знаходиться за адресою: с. Приморське, Кілійського району Одеської області, покладено функції замовна на розробку детального плану території на виконком Приморської сільської ради.

06 березня 2018 року Приморська сільська рада Кілійського району Одеської області прийняла рішення № 328-VII-XXV (спірне рішення), пунктом 1 якого було затверджено детальний план території в с. Приморське на території Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області з метою індивідуального дачного будівництва площею 0,2000 га.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач оскаржив його до суду першої інстанції, посилаючись на незаконність та порушення процедури його прийняття.

Також судами попередніх інстанцій було встановлено таке.

На підставі заяви від 18 січня 2019 року та відповідного проекту землеустрою було затверджено проект землеустрою щодо відведення частини земельної ділянки, вказаної у пункті 1 рішення № 328-VII-XXV, та передано у власність ОСОБА_2 земельну ділянку кадастровий номер: :02:001:1667 для індивідуального дачного будівництва, загальною площею 0,1000 га за адресою: с. Приморське, Кілійський район, Одеська область.

Також на підставі заяви від 19 січня 2019 року та відповідного проекту землеустрою було затверджено проект землеустрою щодо відведення частини земельної ділянки, вказаної у пункті 1 рішення № 328-VII-XXV, та передано у власність ОСОБА_5 земельну ділянку кадастровий номер: :02:001:1684, для індивідуального дачного будівництва, загальною площею 0,1000 га за адресою: с. Приморське, Кілійський район, Одеська область.

Вказані земельні ділянки, які були сформовані (кадастровий номер :02:001:1667 та :02:001:1684), пройшли державну експертизу землевпорядної документації з позитивними висновками.

В подальшому земельна ділянка кадастровий номер: :02:001:1684, для індивідуального дачного будівництва, загальною площею 0,1000 га за адресою: с. Приморське, Кілійський район, Одеська область, на підставі договору купівлі-продажу від 14 березня 2019 року стала власністю ОСОБА_3 та на підставі договору купівлі-продажу від 04 грудня 2019 року передана у власність ОСОБА_1

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення є обґрунтованим та правомірним, прийнятим у відповідності до вимог чинного законодавства.

Судом першої інстанції було встановлено, що у газеті «Наше время» (випуск від 02 січня 2018 року) було оголошено про проведення громадських слухань проекту детального плану території 05 лютого 2018 року о 10.00 год.

З урахуванням зазначеного, суд першої інстанції дійшов до висновку, що відповідачем були виконані вимоги щодо проведення громадських слухань.

На думку суду, позивач мав можливість протягом місяця ознайомитись з детальним планом території та подати свої зауваження та пропозиції до нього, що не було здійснено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції на підставі оцінки додатково витребуваних ухвалою від 05 березня 2020 року доказів, дійшов висновку, що відповідачем не було дотримано процедури оприлюднення проекту містобудівної документації - детального плану території та проведення громадських слухань, що виключало можливість затвердження такого детального плану.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник покликається на відсутність правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Стверджує, що суд апеляційної інстанції не перевірив встановлені обставини справи та не переглянув по суті рішення суду першої інстанції, обмежившись покликанням на порушення норм процесуального права та не надавши оцінку правильності застосування норм матеріального права.

Вважає, що судом апеляційної інстанції не врахована позиція третіх осіб, а саме ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , які на законних підставах набули право власності на земельні ділянки, щодо яких оскаржується детальний план території.

На думку скаржника, відповідачем були виконані вимоги щодо проведення громадських слухань та обговорення детального плану, а позивач мав можливість протягом місяця ознайомитись з детальним планом території та подати свої зауваження та пропозиції до нього. Проте товариство відповідним правом не скористалося.

Водночас в матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що позивачу не надано на його вимогу або було відмовлено в ознайомленні з проектом детального плану території після публікації відповідного оголошення в газеті.

Зауважує, що позивачем не оспорюється сам факт проведення громадських слухань, а оспорюється лише порядок інформування позивача про їх проведення.

Також вважає, що права скаржника не можуть бути порушені спірним рішенням, за відсутності правових підстав володіння/користування земельною ділянкою на території Приморської сільської ради.

У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, ухвалене з урахуванням правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент звернення до суду.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.

Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Колегія суддів також враховує, що за сталою судовою практикою підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.

Предметом спору є пункт 1 рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06 березня 2018 року № 328-VII-XXV «Про затвердження детального плану території в с. Приморське на території Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області».

З покликання на практику Верховного Суду, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що спірне рішення є нормативно-правим актом.

В свою чергу, статтею 264 КАС України встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

За правилами цієї статті, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" треба розуміти, як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Крім того, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеній у абзаці четвертому пункту 3.3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020, у законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права.

Таким чином, положення частини другої статті 264 КАС України "право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт" слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - "суспільна дія"), згідно з якою позов може бути подано в інтересах "публічного порядку, законності" (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

Тотожна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19, від 26 вересня 2023 року у справа № 320/2015/22.

При зверненні до суду позивач зазначив, що на території земельної ділянки, щодо якої затверджено детальний план, розташований комплекс нежитлових будівель та споруд бази відпочинку «Будівельник», власником якого згідно витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно є ТОВ «Акмангіт». Також позивачем зауважено, що за рішеннями Приморської сільської ради товариству було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 1,39 га (яка включає спірну земельну ділянку, про затвердження детального плану якої прийнято оспорюване рішення) та згідно попереднього договору резервування земельної ділянки № 05 від 01 січня 2018 року, укладеному між Приморською сільською радою та ТОВ «Акмангіт» згідно рішення сесії Приморської сільської ради від 26.01.2018 року № 306-VII-XXIV "Про резервування земельних ділянок та встановлення орендної плати на землю в межах с. Приморське на період виготовлення проектної документації відведення земельної ділянки», товариству передана земельна ділянка під базою відпочинку «Будівельник», площею 0,9203 га, в користування до 31 грудня 2020 року на період здійснення землевпорядних робіт.

З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, що затвердження детального плану території у цьому випадку впливає на право позивача, як особи, яка мала намір отримати спірну земельну ділянку в оренду.

Отже, ТОВ «Акмангіт» має право оскаржити пункт 1 рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06 березня 2018 року № 328-VII-XXV, як суб`єкт правовідносин, у яких може бути застосовано цей акт.

Згідно із загальнодоступною інформацією, наявною у Єдиному державному реєстрі судових рішень, позивачем оскаржується рішення відповідача № 498-VII-XXXV від 06 лютого 2019 року «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва на території с. Приморське Кілійського району Одеської області та передачі безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва за адресою: Одеська обл., Кілійський р-н, с. Приморське» у справі № 502/1977/19.

В межах справи, яка розглядається, колегія суддів не надає оцінку договірним відносинам позивача з відповідачем щодо користування земельною ділянкою, оскільки правовідносини щодо прав власності як позивача, так і третіх осіб на земельну ділянку щодо якої затверджено детальний план, не є предметом спору в цій справі.

Щодо дотримання відповідачем передбаченої законодавством процедури прийняття вказаного рішення, колегія суддів зазначає таке.

Колегія суддів враховує, що Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до пунктів 34 та 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

У статті 1 Закону України 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено:

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Водночас у пунктах 2, 3 частини 1 цієї статті вказано, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно зі статтею 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Згідно з частиною третьою статті 19 Закону № 3038-VI на підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Частиною 4 статті 19 цього Закону визначено, що детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Відповідно до частин п`ятої, шостої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Частиною восьмою статті 19 Закону визначено, що детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відтак, детальний план території є видом містобудівної документації, яка уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Згідно з частиною третьою статті 21 Закону № 3038-VI замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити:

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;

2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація), визначає Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16 листопада 2011 року № 290 (далі також Порядок № 290), в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 4.1 Порядку № 290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно пункту 4.8 Порядку № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови.

Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Пунктом 4.3 Порядку № 290 визначено, що замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї, зокрема, при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення детального плану території міста є відповідна сільська, селищна, міська рада, а замовником розроблення детального плану території є виконавчий орган такої ради.

З огляду на зазначене, Приморська сільська рада є уповноваженим на видачу дозволу на розроблення детального плану території в с. Приморське органом, а виконавчий комітет, як виконавчий орган Приморської сільської ради правомірно визначений замовником розроблення містобудівної документації детального плану.

Згідно із пунктом 4.9 Порядку № 290, крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні: забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» (далі також Порядок № 555).

Порядком № 555 визначено механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація).

Пунктом 2 Порядку № 555 встановлено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

Згідно із пунктом 3 Порядку № 555 сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують:

оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;

реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;

узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);

оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Пунктами 4-5 Порядку № 555 визначено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити:

1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі;

2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації;

3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення;

4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації;

5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій;

6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій;

7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду (пункт 6 Порядку № 555).

З метою з`ясування обставин щодо дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення про затвердження детального плату території, судом апеляційної інстанції ухвалою від 05.03.2020 року було витребувано від Приморської сільської ради докази оприлюднення рішення щодо розроблення проекту містобудівної документації (детального плану) з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; докази оприлюднення розробленого проекту містобудівної документації (графічних матеріалів детального плану); відомості стосовно того, чи подавались громадськістю пропозиції з приводу розроблення детального плану території та у разі подання таких, доказів про результати їх розгляду; докази оприлюднення рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06 березня 2018 року № 328-VII-XXV «Про затвердження детального плану території».

Судом апеляційної інстанції зауважено, що на виконання вимог зазначеної ухвали суду, відповідач надав письмові пояснення, згідно яких повідомлено суд, що рішення щодо розроблення проекту містобудівної документації (детального плану) з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками не приймалось та, відповідно, не оприлюднювалось.

Також, судом апеляційної інстанції встановлено, що Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області було прийнято рішення № 294-VII-XXІІІ від 22 грудня 2017 року «Про надання дозволу на розробку детального плану території для індивідуального дачного будівництва на території с. Приморського Кілійського району Одеської області».

Проте, доказів опублікування цього рішення відповідачем не надано.

Щодо дотримання порядку оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні, відповідач зазначив, що розроблений проект містобудівної документації також не оприлюднювався.

Відповідач акцентував увагу на тому, що на виконання вимог чинного законодавства Приморською сільською радою 02 січня 2018 року було опубліковано в газеті «Наше врємя» оголошення щодо проведення 05 лютого 2018 року громадських слухань щодо затвердження детального плану території.

У підтвердження вказаного відповідачем було надано копію сторінки газети «Наше время» від 02 січня 2018 року.

Судом апеляційної інстанції правильно зауважено на тому, що відповідно до положень статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» саме оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

В контексті спірних правовідносин суд апеляційної інстанції покликався на висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 10 липня 2018 року у справі № 369/7675/14-а, від 14 серпня 2018 року у справі № 695/725/15-а, від 19 червня 2019 року у справі № 815/1884/18, від 13 березня 2020 року у справі № 320/6466/18, згідно якого «громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються оприлюдненням проектів містобудівної документації на місцевому рівні, наданням особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюдненням результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації».

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищенаведеного правового висновку Верховного Суду.

Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що проект детального плану території в с. Приморське на території Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області з метою індивідуального дачного будівництва не оприлюднювався, доступ до цієї інформації громадськості забезпечено не було.

Неоприлюднення самого проекту детального плану унеможливлює подання заінтересованими особами пропозицій щодо нього.

Водночас зміст опублікованого повідомлення про проведення громадських слухань не відповідає положенням пункту 5 Порядку № 555 та не містить всієї необхідної інформації.

З огляду на зазначене, колегія судів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про незабезпечення відповідачем належної процедури проведення громадських слухань щодо проекту вказаного детального плану.

Також судом апеляційної інстанції взято до увагу доводи позивача про те, що у порушення статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оголошення про проведення громадських слухань було розміщено у друкованому засобі масової інформації 02 січня 2018 року, тоді як договір на розроблення детального плану території було укладено з відповідним виконавцем робіт лише 04 січня 2018 року.

Дійсно, судом апеляційної інстанції встановлено, що договір про розроблення детального плану території № 003/18 було укладено між Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області та ФОП ОСОБА_6 04 січня 2018 року. За умовами вказаного договору Замовник замовляє, а Виконавець бере на себе виконання робіт по виготовленню містобудівної документації - детального плану території земельної ділянки на території с. Приморського Кілійського району для індивідуального дачного будівництва.

Відтак, повідомлення про проведення громадських слухань по обговоренню проекту детального плану території було опубліковано до розроблення самого проекту детального плану, тобто за відсутності предмету обговорення, що свідчить про грубе порушення вимог Закону № 3038-VI та Порядку № 555.

Пунктом 4.12 Порядку № 290 встановлено, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, відповідна районна державна адміністрація забезпечують оприлюднення детального плану території протягом 10 днів з дня його затвердження.

Згідно частини 5 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Частиною 11 статті 59 цього Закону визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Згідно із частиною першою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації, до яких статтею 13 цього Закону віднесено і органи місцевого самоврядування, зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частиною 2 статті 15 цього Закону передбачено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем у порушення зазначених вимог чинного законодавства не було оприлюднено спірне рішення.

Судам апеляційної інстанції акцентовано увагу на тому, що надана відповідачем роздруківка з сайту Приморської сільської ради: prymorska-rada.at.ua не є належним доказом оприлюднення оскаржуваного рішення та жодним чином не підтверджує таке оприлюднення, з огляду на те, що вказані у даній роздруківці посилання стосуються зовсім інших рішень Приморської сільської ради. На сайті Приморської сільської ради відсутні відомості щодо оприлюднення рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06 березня 2018 року № 328-VII-XXV.

Колегія суддів з покликанням на зміст статті 341 КАС України зауважує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Доводи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів, проте таким доказам судом апеляційної інстанції надано належну правову оцінку.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про недотримання відповідачем процедури оприлюднення проекту містобудівної документації - детального плану території та проведення громадських слухань, що виключало можливість затвердження такого детального плану.

Враховуючи викладене, оскаржуване рішення сільської ради не може вважатись законним та обґрунтованим.

Частиною 9 статті 264 КАС України визначено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Статтею 265 КАС України передбачено наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним. Так, частиною 1 цієї статті передбачено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (частина друга статті 265 КАС України).

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 264 КАС України, оскаржуване рішення від 06 березня 2018 року № 328-VII-XXV є протиправним та підлягає визнанню нечинним.

Верховний Суд критично оцінює доводи скаржника про те, що судом апеляційної інстанції надано оцінку лише процесуальним нормам, оскільки судом апеляційної інстанції розглянуто справу по суті спору та з урахуванням встановлених обставин правильно застосовано норми матеріального права.

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.

Рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі № 420/1603/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа