Справа № 990/106/23
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2024-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В.
щодо справи № 990/106/23 (провадження № 11-42заі24) за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У травні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, в якому в редакції уточнень до нього просив визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради від 28 квітня 2023 року № 37 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя».
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 30 січня 2024 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Судове рішення мотивовано тим, що за змістом Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) в редакції, чинній з урахуванням змін, внесених Законом України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX; набрав чинності 05 серпня 2021 року), висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП).
Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.
Посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у справах цієї категорії, зокрема у постанові від 23 листопада 2023 року (справа № 990/124/22), суд першої інстанції зазначив, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.
Суд першої інстанції виснував, що під час розгляду справи позивач так і не обґрунтував суду у правовому аспекті зміни стану його суб`єктивних матеріальних прав та обов`язків, тобто фактів припинення чи неможливості реалізації його прав та/або виникнення додаткового обов`язку. Вважає, що узагальнені доводи позивача полягають у критиці мотивів рішення Етичної ради, суб`єктивному ставленні позивача до обставин, наведених у рішенні, суб`єктивному ставленні позивача до наслідків, спричинених таким рішенням. Метою ж звернення до суду із цим позовом фактично є сатисфакція, отримання якої задовольнить суб`єктивне ставлення позивача до підстав, з яких він припинив участь у конкурсі на посаду члена ВРП, тобто має більше моральний аспект, аніж правовий.
Отже, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що в межах цього спору відсутній об`єкт судового захисту: в умовах, коли конкурсна процедура щодо обрання члена ВРП від представників наукових установ закінчена, рішення Етичної ради не порушує прав позивача, не змінює їх обсяг, не припиняє їх, як і не покладає на позивача додаткових обов`язків. Обраний позивачем спосіб захисту у вигляді скасування рішення Етичної ради жодним чином не відновить права позивача, про порушення яких він стверджує (порушення права на належну правову процедуру і доступ до професії). Задоволення ж моральних потреб особи (зокрема, відновлення репутаційних втрат) не є завданням адміністративного судочинства. Рішення Ради ухвалено в межах чітко визначеного конкурсу з метою оцінки кандидата в короткий період конкурсної процедури, тому не може мати юридичного значення та негативно вплинути на проходження кандидатом інших процедур, пов`язаних з його професійною кар`єрою або участю в інших конкурсах.
Водночас суд першої інстанції вирішив, що не може погодитися з такими висновками Великої Палати Верховного Суду у розгляді подібних спорів і не вважає їх достатніми для ухвалення судового рішення про відмову відкрити провадження або закриття провадження у справі, бо притримується тієї думки, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), може підлягати саме дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Не погодившись із указаним рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 та Етична рада подали апеляційні скарги.
Наголошує, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення кандидата на посаду члена ВРП або звільнення з неї. Таким чином, висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду. Натомість, остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме органами, визначеними статтею 131 Конституції України. Щодо таких остаточних рішень і здійснюється судовий контроль.
Етична Рада зауважила, що відсутній спір (позивач обрав штучний спосіб захисту), що своєю чергою виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Наголошує, що поданий ОСОБА_1 позов не підлягає розгляду - ані за правилами адміністративного судочинства, ані судовому розгляду взагалі.
ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог. Вважає, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим внаслідок недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та порушення норм процесуального права.
На думку скаржника, суд першої інстанції не взяв до уваги наведені доводи про порушення права на належну правову процедуру в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції (ця стаття поширює гарантії захисту і на публічно-правові спори між особою і державою). Рішення Етичною радою ухвалене з порушенням права на участь особи у процесі його прийняття та права на обґрунтоване несприятливе для особи рішення, ухвалене суб`єктом правозастосування на основі чинного законодавства та в межах наданих йому законом повноважень; воно складене з урахуванням відомостей, отриманих під час співбесіди, а також із втручанням у приватне життя в розумінні статті 8 Конвенції (зокрема, вказаним рішенням порушено право на доступ до професії, на особистий розвиток, а також поставлено під сумнів професійну репутацію в аспекті розвитку і формування відносин професійного та ділового характеру).
ОСОБА_1 зазначив, що суд першої інстанції не надав значення тому, що предметом позову є протиправність оскаржуваного рішення Етичної ради, з огляду на низку порушень, допущених нею як органом, наділеним владними повноваженнями, щодо позивача у процесі проходження конкурсної процедури, що призвело до порушення права на доступ до професії. Вважає, що Етична рада, надаючи оцінку наявним у справі документам, зокрема матеріалам спецперевірки, поясненням, обґрунтовуючи висновки щодо невідповідності кандидатури позивача показникам критерію професійної етики і доброчесності, застосувала законодавство, яке втратило чинність.
Крім того, скаржник указує на помилковість висновку суду першої інстанції про те, що «оскаржуване у цій справі рішення Етичної ради відповідач ухвалив у межах конкурсної процедури, умови якої позивачу були відомі заздалегідь, а тому його посилання на необґрунтованість або недоведеність обставин, які стали підставою для прийняття рішення органом у межах його дискреційних повноважень, є недоречними». Щодо цього зазначив, що ухвалення рішення в межах конкурсної процедури автоматично не забезпечує його законності та обґрунтованості, а обов`язок стосовно доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
Отже, ОСОБА_1 вважає, що суд першої інстанції припустився порушень норм процесуального права, оскільки не дотримався вимог щодо обґрунтованості та вмотивованості судового рішення. Внаслідок цього поза увагою та оцінкою суду залишилися доводи позовної заяви, зокрема щодо наявності в оскаржуваному рішенні недостовірних і жодним чином не обґрунтованих Етичною радою тверджень про необхідність декларування відомостей про матір як члена сім`ї у 2017-2019 роках, недостовірних відомостей про місце роботи, а також факту складання Етичною радою оскаржуваного рішення без урахування права на участь у його прийнятті та упередженого ставлення окремих її членів.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 та 12 березня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційними скаргами Етичної Ради та ОСОБА_1 , а ухвалою від 27 березня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, зважаючи на можливість забезпечення справедливого судового розгляду в цій справі на основі письмових доказів без виклику учасників сторін для особистого надання пояснень.
Суть постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 11 квітня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково, апеляційну скаргуЕтичної Ради задовольнила, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2024 року скасувала, а провадження у справі закрила.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:
- Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидатана цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї;
- остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду члена ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховною радою України (далі - ВРУ) (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення);
- висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидатана посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду;
- з урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена ВРП судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, ВРУ, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Ради буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів ВРП;
- спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема, оскарження висновку щодо відповідності (невідповідності) кандидата на посаду члена Ради критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада в таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції зазначеного Закону.
Велика Палата Верховного Суду також наголосила, що оцінка відповідності, зосібна, позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась винятково як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У межах неї Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Глава 2 КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність) різних адміністративних справ.
Відповідно до частини першої статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Зазначена норма викладена в редакції Закону № 1635-IX, який набрав чинності 05 серпня 2021 року.
Цим Законом доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IXусі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.
Таким чином, Етична рада не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем у справах згідно з визначеним статтею 22 КАС України переліком справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції. Водночас Етична рада є суб`єктом, який може бути відповідачем у справах, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та підсудних Верховному Суду як суду першої інстанції.
У справі, що розглядається, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому оскаржує рішення Етичної ради про невідповідність його як кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності й у зв`язку із цим просить суд визнати його протиправним та скасувати.
Таким чином, ОСОБА_1 заявив позов до відповідача - Етичної ради, якої немає в переліку, наведеному у статті 22 КАС України, та щодо правовідносин, які не визначені пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, а тому ця справа не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.
Наведене свідчить про те, що, звертаючись із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, позивач порушив визначені КАС України правила інстанційної підсудності.
Так, частиною першою статті 20 КАС України встановлено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо: оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;
3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо: примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;
5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Згідно із частиною другою статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.
Відповідно до частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Якщо така особа не має місця проживання (перебування) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.
У разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається адміністративним судом за вибором позивача (частина друга статті 25 КАС України).
Таким чином, спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності підсудні окружним адміністративним судам. Такі спори вирішуються за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) особи-позивача, або ж позивач має право звернутися до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 29 КАС України суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо при відкритті провадження у справі суд встановить, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.
Ураховуючи наведене, вважаю, що адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним і скасування рішення Етичної ради від 28 квітня 2023 року № 37 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» мала бути передана за вибором позивача до адміністративного суду за його зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) або за місцезнаходженням відповідача.
Таким чином, оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не уповноважений здійснювати розгляд цієї справи, на мою думку, апеляційні скарги необхідно було задовольнити частково, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2024 року скасувати, а справу направити до належного суду (за вибором позивача - до адміністративного суду за його зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) або за місцезнаходженням відповідача).
Суддя І. В. Желєзний