Справа № 640/23545/21
Суддя: Кушнова А.О.
Дата ухвалення: 2024-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 квітня 2024 року справа № 640/23545/21

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., суддів Дудіна С.О., Щавінського В.Р., за участю секретаря судового засідання Клименка В.В., розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Служба безпеки України про визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акту в частині,

за участю представників сторін:

позивач: Чорний І.Т.,

від відповідача: Бєльський - Панасюк О.О.,

від третьої особи: ОСОБА_2 ,

Суть спору: у серпні 2021 року до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) із позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому позивач просить суд:

- визнати протиправними та нечинними пункти 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2021 у справі №640/23545/21 (суддя Маруліна Л.О.) відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження. Призначено справу до розгляду в підготовчому засіданні.

Вказаною ухвалою суду зобов`язано відповідача не пізніше як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №640/23545/21 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та нечинними пунктів 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939; надати у судове засідання письмові докази на підтвердження опублікування оголошення.

24.09.2021 від відповідача через канцелярію Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов відзив на позовну заяву разом із клопотанням про продовження строку для подання доказів.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.10.2021 у справі №640/23545/21 (суддя Маруліна Л.О.) заяву Кабінету Міністрів України про продовження строку подання доказів задоволено: продовжено строк, встановлений ухвалою суду від 30.08.2021 для надання Кабінетом Міністрів України доказів до 15.10.2021.

13.10.2021 відповідачем через канцелярію Окружного адміністративного суду міста Києва подано докази у справі.

11.10.2021 від позивача до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла відповідь на відзив.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.11.2021 у справі №640/23545/21 (суддя Маруліна Л.О.) залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Службу безпеки України (далі - третя особа, СБУ). Встановлено третій особі, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача десятиденний строк для подання пояснень на позовну заяву.

18.11.2021 від позивача до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшли додаткові письмові пояснення по справі.

08.12.2021 від третьої особи до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшли письмові пояснення по справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.12.2021 у справі №640/23545/21 (суддя Маруліна Л.О.) закрито підготовче провадження та призначено справу до колегіального розгляду за головуванням судді Маруліної Л.О.

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.02.2022 у справі №640/23545/21 (головуючий суддя Маруліна Л.О., судді Добрівська Н.А., Кузьменко А.І.) здійснено перехід до розгляду справи в порядку письмового провадження.

Законом України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон №2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону №2825-IX з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

14.12.2022 вказаний Закон був опублікований в газеті «Голос України» №254 та набрав чинності 15.12.2022.

10.10.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду супровідним листом від 29.12.2022 №03-19/7820/22 «Про скерування за належністю справи» надійшли матеріали адміністративної справи №640/23545/21.

10.10.2023 відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Кушновій А.О.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 прийнято адміністративну справу №640/23545/21 до провадження судді Київського окружного адміністративного суду Кушнової А.О. Справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання у справі на 16.01.2024. Витребувано від відповідача докази опублікування оголошення про розгляд Київським окружним адміністративним судом адміністративної справи №640/23545/21 щодо оскарження пунктів 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939, у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

06.11.2023 від відповідача до Київського окружного адміністративного суду надійшов доказ здійснення публікації оголошення щодо оскарження вказаних пунктів.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.01.2024 витребувано додаткові докази в справі від відповідача. Відкладено підготовче судове засідання на 20.02.2024.

20.02.2024 від відповідача до Київського окружного адміністративного суду надійшли витребувані судом докази.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.02.2024 закрито підготовче провадження у справі. Призначено судове засідання для розгляду справи по суті колегією у складі трьох суддів (головуючий суддя Кушнова А.О., Дудін С.О., Щавінський В.Р.) на 04.04.2024.

На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що оформлення допуску до державної таємниці адвоката здійснюється за правилами, передбаченими пунктом 53 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування на підприємствах, установах і організаціях, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939 (далі - Порядок організації та забезпечення режиму секретності). Перелік документів, необхідних для отримання допуску до державної таємниці, встановлений в пунктах 54 та 56 даного Порядку.

Позивач просить суд визнати протиправними та нечинними вказані пункти 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності, оскільки постанова Кабінету Міністрів України, яка їх затвердила, не була офіційно опублікована відповідно до вимог законодавства. За твердженням позивача, це порушує принцип правової визначеності, адже громадяни, у тому числі позивач, не мають доступу до цієї постанови, не можуть передбачити порядок та наслідки її застосування до них.

У відзиві на позовну заяву відповідач пояснює, що постанова, якою затверджено спірні положення, була прийнята Урядом в межах його повноважень та відповідно до вимог Конституції та законодавства України. Зазначає, що дана постанова має гриф «Для службового користування», а тому не підлягала офіційному опублікуванню.

Відповідач також звертає увагу на те, що право позивача на інформацію в даному випадку не порушено, оскільки Державним бюро розслідувань на його запит роз`яснено зміст спірних положень Порядку організації та забезпечення режиму секретності. Крім того, позивачу надано перелік необхідних документів для отримання допуску до державної таємниці та запропоновано з`явитися до Управління режимно-секретної роботи та захисту інформації Державного бюро розслідувань з метою їх оформлення.

У відповіді на відзив на позовну заяву та у додаткових письмових поясненнях позивач наголошує, що оскаржувані пункти 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності визначають обов`язки громадян щодо подання заяв та необхідних документів для отримання допуску до державної таємниці. Відтак, позивач вважає, що дані норми є джерелом правової інформації відповідно до вимог Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» і повинні бути обов`язково оприлюднені.

Обов`язковість офіційного оприлюднення вищевказаних норм позивач підтверджує положеннями статті 57 Конституції України, статті 22 Закону України «Про державну таємницю», статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статей 21-1, 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», а також статей 3, 5 Указу Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності».

Також позивач звертає увагу на те, що оскаржувані пункти 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності суперечать приписам частини сьомої статті 22 Закону України «Про державну таємницю».

У своїх поясненнях третя особа в справі підтримує позицію відповідача. Відзначає, що Порядок організації та забезпечення режиму секретності є законним та прийнятим на виконання вимог Закону України «Про державну таємницю». Цей Порядок уточнює положення вказаного Закону з метою їх практичного застосування і реалізації.

Судове засідання 04.04.2024 знято з розгляду у зв`язку з відпусткою судді Дудіна С.О. Наступне судове засідання призначено на 15.04.2024.

Присутній у судовому засіданні 15.04.2024 позивач підтримав позов в повному обсязі та просив суд його задовольнити.

Представники відповідача та третьої особи, присутні у судовому засіданні в справі 15.04.2024, проти позову заперечували та просили суд відмовити у задоволенні позовних вимог.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в :

Кабінетом Міністром України прийнято постанову від 18.12.2013 №939 «Про затвердження Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», якою затверджено Порядок організації та забезпечення режиму секретності.

Зазначеній постанові надано гриф обмеження доступу «Для службового користування».

Відповідно до пункту 53 Порядку організації та забезпечення режиму секретності, якщо потреба громадянина у доступі до відомостей, що становлять державну таємницю, не пов`язана з місцем його основної роботи, служби або навчання, питання про надання допуску та доступу до державної таємниці розглядається керівником підприємства, установи, організації за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею, який без урахуванням номенклатури посад згідно з Законом України «Про державну таємницю» та цим Порядком, за погодженням відповідного органу СБУ визначає потребу громадянина в роботі із секретною інформацією та форму допуску до державної таємниці на підставі письмової вмотивованої заяви цього громадянина та подання РСО підприємства, установи, організації, де громадянин буде провадити діяльність, пов`язану з державною таємницею.

Для погодження питання щодо надання допуску до державної таємниці керівник підприємства, установи, організації за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею, надсилає органу СБУ письмове клопотання та документи, необхідні для прийняття рішення щодо надання доступу громадянину до інформації з відповідним ступенем секретності.

Після здійснення органом СБУ погодження підприємство, установа, організація за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею, подає органу СБУ документи, передбачені пунктом 56 цього Порядку, із зазначенням у вмотивованому запиті відомостей щодо такого погодження та додаткової інформації, яка міститься у заяві та поданні, зазначених в абзаці першому цього пункту.

У такому разі облікова картка, зазначена у підпункті 4 пункту 56 цього Порядку, і зобов`язання громадянина щодо збереження державної таємниці зберігаються в РСО підприємства, установи, організації за місцем провадження ним діяльності, пов`язаної з державною таємницею.

У разі необхідності надання громадянину допуску та доступу до відомостей вищого ступеня секретності, ніж передбачено раніше наданим йому допуском до державної таємниці, не за місцем його основної роботи, служби або навчання підприємством, установою, організацією за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею з вищою формою допуску, відповідно до вимог пункту 56 цього Порядку оформляються документи і разом з витребуваною за місцем його основної роботи обліковою карткою, визначеною у підпункті 4 пункту 56 цього Порядку, подаються органу СБУ. При цьому в обґрунтованому запиті зазначається необхідна додаткова інформація.

Після отримання від органу СБУ повідомлення про надання громадянину допуску до державної таємниці вищого ступеня підприємство, установа, організація за місцем провадження ним діяльності, пов`язаної з державною таємницею, надає йому доступ до державної таємниці вищого ступеня секретності та надсилає облікову картку, зазначену у підпункті 4 пункту 56 цього Порядку, із записом про таке надання до підприємства, установи, організації за основним місцем його роботи.

За змістом пункту 54 Порядку організації та забезпечення режиму секретності перелік питань, на які пропонується надати відповідь для оформлення допуску до державної таємниці (далі - перелік) за формою згідно з додатком 5, РСО підприємства, установи, організації надається громадянину після доведення йому правил надання відповідей на визначені у цьому переліку питання, можливих наслідків повідомлення недостовірних відомостей про себе, а також отримання письмової згоди на проведення перевірки та обробку його персональних даних у зв`язку з допуском до державної таємниці (далі - правила надання відповідей) за формою згідно з додатком 7.

Під час оформлення документів у зв`язку з наданням допуску до державної таємниці громадянин:

письмово дає відповіді на питання, визначені у переліку, та підписує кожний його аркуш;

подає дві кольорові фотокартки розміром 3,5 х 4,5 сантиметра, що відповідають його віку на час оформлення такого допуску;

бере на себе письмове зобов`язання громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, що складається за формою згідно з додатком 9, і передбачає його письмову згоду на визначені законом обмеження прав у зв`язку з допуском до державної таємниці та підтвердження того, що він ознайомлений стосовно відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері охорони державної таємниці.

Перелік з відповідями на визначені у ньому питання підписується працівниками РСО та підрозділу кадрового забезпечення підприємства, установи, організації і скріплюється печаткою РСО або печаткою підприємства, установи, організації.

Згідно з пунктом 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності для розгляду питання про надання або переоформлення громадянинові допуску до державної таємниці та проведення його перевірки у зв`язку з таким допуском РСО підприємства, установи, організації подає органу СБУ:

1) підписаний керівником підприємства, установи, організації вмотивований запит, у якому:

визначається необхідність надання громадянину допуску до державної таємниці з посиланням на відповідні пункту цього Порядку та порядковий номер у номенклатурі посад, а також форми допуску та кількість працівників, яким за цим порядковим номером у номенклатурі посад передбачено надання допуску до державної таємниці і вже надано такий допуск (крім випадків, передбачених абзацами третім - п`ятим пункту 52 і пунктом 53 цього Порядку);

викладається отримана під час співбесіди з громадянином попередня інформація, що може мати значення для прийняття рішення про надання йому допуску до державної таємниці;

зазначаються відомості, що підтверджують відсутність у громадянина психічних розладів, які можуть завдати шкоди охороні державної таємниці, згідно з переліком, затвердженим МОЗ та СБУ, з посиланням на документ, виданий спеціалізованим медичним закладом про проходження відповідного психіатричного огляду;

2) правила надання відповідей, складені на одному аркуші розміром 210 х 297 міліметрів та підписані громадянином, з його фотокарткою, які засвідчуються підписом працівника РСО, скріпленим печаткою РСО або підприємства, установи, організації;

3) засвідчений в установленому порядку перелік з відповідями громадянина на визначені у цьому переліку питання;

4) облікову картку громадянина про надання допуску та доступу до державної таємниці, складену за формою згідно з додатком 6 (далі - облікова картка), яка виготовляється з цупкого паперу розміром 210 х 297 міліметрів та реєструється у журналі реєстрації облікових карток громадян про надання допуску та доступу до державної таємниці, який ведеться за формою згідно з додатком 10, та попередні облікові картки, які містять дані про раніше надані (скасовані) йому такі допуски. На зворотному боці облікової картки друкарським способом зазначається прізвище, ім`я та по батькові громадянина, форма допуску до державної таємниці, які передбачається надати;

5) картку результатів перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, складену за формою згідно з додатком 8, яка виготовляється з цупкого паперу розміром 105 х 148 міліметрів та реєструється у журналі реєстрації карток результатів перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, який ведеться за формою згідно з додатком 11.

Облікова картка та картка результатів перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці заповнюються друкарським способом працівником РСО підприємства, установи, організації, що подає органу СБУ документи для оформлення громадянину допуску до державної таємниці.

У разі коли в обліковій картці не вистачає місця для подальшого внесення до неї даних про громадянина, заводиться нова облікова картка, яка реєструється за новим обліковим номером у журналі реєстрації облікових карток громадян про надання допуску до державної таємниці та зберігається разом з попередньою обліковою карткою. Зміни до облікових карток, які зберігаються в РСО підприємства, установи, організації, вносяться тільки працівниками РСО.

У журналі реєстрації облікових карток громадян про надання допуску до державної таємниці реєструються облікові картки, що оформлюються РСО, а також облікові картки, отримані за запитами з інших підприємств, установ, організації.

Гриф обмеження доступу зазначеним у цьому пункті документам надається відповідно до вимог законодавства.

Документи, які за змістом та формою не відповідають вимогам цього Порядку, пошкоджені або надіслані не за адресою, повертаються відправнику без опрацювання.

За вимогою органу СБУ підприємство, установа, організація додатково надає відповідні документи або їх засвідчені копії, необхідні для проведення перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці.

Вважаючи протиправними пункти 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності, позивач звернувся з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у цій справі, суд в першу чергу вважає за необхідне надати відповідь на питання щодо наявності у позивача права на оскарження даного Порядку, з приводу чого зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Як було зазначено судом вище, предметом спору у цій справі є окремі пункти Порядку організації та забезпечення режиму секретності, які затверджені нормативно-правовим актом - постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 264 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Згідно з частинами другою, третьою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Аналіз наведеної норми свідчить про те, що оскаржувати чинні нормативно-правові акти можуть суб`єкти правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.

Таким чином, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до таких суб`єктів.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.11.2021 у справі №480/8849/20.

У даному випадку, звертаючись до суду, позивач зазначає, що під час надання йому як адвокату допуску до державної таємниці до нього безпідставно застосовані оскаржувані положення пунктів 53, 54 та 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності, який офіційно не опубліковано. В додаткових письмових поясненнях позивач також вказує, що дані пункти не відповідають приписам частини сьомої статті 22 Закону України «Про державну таємницю».

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданим Шевченківським РВ ГУДМС України в м. Києві 09.04.2015 (том 1, а.с. 25-26).

Донецькою обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури видано ОСОБА_1 свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю від 30.07.2003 №1517 (том 1, а.с. 24).

З матеріалів справи вбачається, що СБУ було погоджено питання щодо надання позивачу як адвокату допуску до державної таємниці за формою 2 в рамках кримінального провадження №0000753 та запропоновано останньому з`явитися з метою підготовки відповідних документів до Державного бюро розслідувань.

Оформлення позивачу як адвокату допуску до державної таємниці здійснюється за правилами, передбаченими пунктом 53 Порядку організації та забезпечення режиму секретності. Це підтверджується листом Департаменту охорони державної таємниці та ліцензування Служби безпеки України від 05.08.2020 №26/2-4804 (том 1, а.с. 17-21).

Стосовно переліку документів, які необхідно надати позивачу для отримання допуску до державної таємниці, то останній звернувся до Державного бюро розслідувань із відповідним запитом про його отримання від 27.07.2021 №21-610-0812, в якому просив також зазначити нормативно-правовий акт, де наведено перелік таких документів із зазначенням дати офіційного оприлюднення (публікації) цього нормативно-правового акту (том 1, а.с. 8).

У відповідь, листом від 04.08.2021 №10-14/1304, Державним бюро розслідувань було роз`яснено позивачу зміст положень пунктів 54 та 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності, які визначають перелік документів, необхідних для отримання допуску до державної таємниці. А також повідомлено, що вказаний Порядок офіційно не опублікований, як такий, що не має загального значення чи нормативного характеру. З метою оформлення допуску до державної таємниці та надання доступу до матеріалів кримінального провадження №0000753, які містять відомості, що становлять державну таємницю, позивачу запропоновано надіслати вищезазначені документи або прибути до Управління режимно-секретної роботи та захисту інформації Державного бюро розслідувань для оформлення необхідних документів відповідно до вимог чинного законодавства у сфері охорони державної таємниці (том 1, а.с. 9-10).

Отже, матеріали справи містять достатньо доказів, які свідчать про застосування спірних пунктів 53, 54 та 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності у правовідносинах, в яких бере участь позивач, а саме щодо оформлення йому допуску до державної таємниці.

З огляду на викладене, суд вважає, що позивач має право оскаржити цей Порядок у вказаній частині, оскільки його застосовано до позивача. При цьому, з наведеного також вбачається, що спірним питанням в межах даної справи є виключно правомірність вказаних норм Порядку організації та забезпечення режиму секретності, який має гриф обмеження доступу «Для службового користування», через їх суперечність положенням статті 22 Закону України «Про державну таємницю» та офіційне не оприлюднення.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд зазначає таке.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно з статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

21.01.1994 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про державну таємницю» №3855-XII (далі - Закон №3855-XII; у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), який регулює суспільні відносини, пов`язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України.

У статті 1 Закону №3855-XII визначено, що допуск до державної таємниці - оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації, а доступ до державної таємниці - надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, або ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, цією посадовою особою відповідно до її службових повноважень.

Стаття 22 Закону №3855-XII регулює питання допуску громадян до державної таємниці.

Згідно з частиною другою цієї статті допуск до державної таємниці надається дієздатним громадянам України віком від 18 років, які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-технічної діяльності або навчання, органами Служби безпеки України після проведення їх перевірки. Порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України.

Для розгляду питання про надання громадянам допуску до державної таємниці державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, де працюють, проходять службу або навчаються громадяни, оформляються документи, які надсилаються до органів Служби безпеки України. Перелік та форми таких документів, а також порядок їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України (частина четверта статті 22 Закону №3855-XII).

Надання допуску передбачає: визначення необхідності роботи громадянина із секретною інформацією; перевірку громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці; взяття громадянином на себе письмового зобов`язання щодо збереження державної таємниці, яка буде йому довірена; одержання у письмовій формі згоди громадянина на передбачені законом обмеження прав у зв`язку з його допуском до державної таємниці; ознайомлення громадянина з мірою відповідальності за порушення законодавства про державну таємницю (частина сьома статті 22 Закону №3855-XII).

Порядок надання, переоформлення та скасування громадянам допуску до державної таємниці встановлюється Кабінетом Міністрів України (частина шоста статті 26 Закону №3855-XII).

На виконання зазначених вимог Закону №3855-XII Кабінет Міністрів України постановою від 18.12.2013 №939 затвердив згаданий вище Порядок організації та забезпечення режиму секретності.

Порядок організації та забезпечення режиму секретності встановлює єдині вимоги до організації та забезпечення режиму секретності в органах законодавчої, виконавчої та судової влади, органах прокуратури України, консультативних, дорадчих та допоміжних органах і службах, утворених Президентом України, інших державних органах, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності, що провадять діяльність, пов`язану з державною таємницею, та процедуру ведення обліку, виготовлення, користування, зберігання, пересилання матеріальних носіїв секретної інформації.

Твердження позивача про те, що оскаржувані пункти Порядку організації та забезпечення режиму секретності покладають на громадян додаткові обов`язки та суперечать вимогам положення частини сьомої статті 22 Закону №3855-XII не відповідають дійсності, адже такі лише уточнюють та конкретизують порядок взаємодії зі Службою безпеки України у процесі надання допуску до державної таємниці.

Щодо присвоєння Порядку організації та забезпечення режиму секретності грифу «Для службового користування», то суд вказує наступне.

Закон України «Про інформацію» від 02.10.1992 №2657-XII (далі - Закон №2657-XII; у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації. Водночас Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939-VI; у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом та інформації, що становить суспільний інтерес.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону №2657-XII право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

За змістом статей 21 Закону №2657-XII та 6 Закону №2939-VI інформація з обмеженим доступом є конфіденційною, таємною та службовою.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина друга статті 6 Закону №2939-VI).

Не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України «Про державну таємницю»), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону (частина п`ята статті 6 Закону №2939-VI).

Відповідно до приписів статті 9 Закону №2939-VI до службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «Для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Аналіз зазначених положень вказує на те, що певний вид інформації може бути включений до переліку відомостей, які становлять службову інформацію. Цей перелік не є вичерпним.

Як вбачається з листа Секретаріату Кабінету Міністрів України від 31.01.2024 №54/0/2-24 ДСК гриф «Для службового користування» Порядку організації та забезпечення режиму секретності було присвоєно розробником проекту - Службою безпеки України (супровідний лист від 18.09.2013 №26/4-10999). Обставини щодо присвоєння грифу «Для службового користування» інформації, що міститься в Порядку організації та забезпечення режиму секретності, позивачем в цій справі не оскаржуються.

При цьому, суд вважає за доцільне вказати, що сама сутність грифу «Для службового користування» зводиться до того, що існує перешкода чи додаткова умова в отриманні подібного роду інформації. В даному випадку, Порядок організації та забезпечення режиму секретності встановлює загальні вимоги до організації та забезпечення режиму секретності, а також визначає процедуру ведення обліку, виготовлення, користування, зберігання, пересилання матеріальних носіїв секретної інформації. Метою його прийняття є збереження в таємниці всіх тих відомостей, що віднесені до державної таємниці і розголошення яких може нанести шкоду інтересам держави. В контексті наведеного, обмеження доступу до відомостей цього Порядку є обґрунтованим, оскільки розголошення правил про те, як саме забезпечується режим секретності, необмеженому колу осіб може сприяти витоку інформації з обмеженим доступом.

Щодо необхідності офіційного опублікування Порядку організації та забезпечення режиму секретності, то суд зазначає наступне.

Згідно з статтею 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (далі - Регламент; у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.

Відповідно до пунктів 1-2, 6 § 31 Регламенту постанова Кабінету Міністрів набирає чинності з дня її офіційного опублікування, якщо інше не передбачено такою постановою, але не раніше дня її опублікування.

Постанови Кабінету Міністрів публікуються в офіційних виданнях - Офіційному віснику України та газеті «Урядовий кур`єр».

Постанови Кабінету Міністрів або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом (з грифом «Таємно», «Цілком таємно», «Особливої важливості» або «Для службового користування»), не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо такими постановами не встановлено пізніший строк набрання ними чинності.

Акти Кабінету Міністрів розміщуються на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів (Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади).

З метою впорядкування офіційного оприлюднення нормативно-правових актів, що їх приймають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, забезпечення регулювання суспільних правовідносин на основі чинних актів, запобігання перекрученням їх змісту, визначення порядку набрання ними чинності, прийнято Указ Президента України від 10.06.1997 №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» (далі - Указ №503/97).

Пунктом 1 Указу №503/97 установлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов`язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав (пункт 3 Указу №503/97).

Згідно з пунктом 5 Указу №503/97 нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов`язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Відповідно до пункту 7 Указу №503/97 акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Аналіз наведених норм свідчить, що нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України може не публікуватися за рішенням відповідного органу, якщо він відповідає одній з таких ознак: 1) не має загального значення; 2) не має нормативного характеру.

Акт має загальне значення, якщо його відповідні положення чи норми застосовні до широкого кола осіб або мають важливе значення для суспільства в цілому. Проте, в даному випадку Порядок організації та забезпечення режиму секретності не може бути визнаним актом загального значення, оскільки його положення застосовуються лише до конкретно визначених суб`єктів правовідносин, які мають відношення до державної таємниці та забезпечення національної безпеки. Тобто, ці вимоги обмежені в застосуванні і не мають загального значення для широкого кола осіб або для суспільства в цілому.

Таким чином, суд вважає, що оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939 не є актом загального значення, то її оприлюднення може здійснюватися шляхом безпосереднього доведення її до відома обмеженого кола заінтересованих осіб, у порядку, визначеному пунктом 7 Указу №503/97.

Варто зазначити, що позивач помилково тлумачить норму частини першої статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (на момент прийняття оскарженого порядку аналогічні положення були передбачені в частині першій статті 53 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010 №2591-VI). Ця норма визначає, що у випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню.

Опираючись на положення цієї норми позивач намагається довести, що за відсутності в Законі №3855-XII прямої вказівки на те, що порядок про надання допуску до державної таємниці, визначений Кабінетом Міністрів України, не підлягає публікації, такий обов`язково має бути опублікований.

Водночас згадана норма не визначає, що перелік постанов Кабінету Міністрів України, що містять інформацію з обмеженим доступом та які не підлягають опублікуванню, повинен бути встановлений саме законом. Вона лише відсилає до певних критеріїв, зазначених в законі, за наявності яких дозволяється обмежувати та не публікувати такі постанови або їх окремі положення. Законом, що визначає випадки, ознаки, критерії, за наявності яких дозволяється не публікувати та обмежувати доступ до інформації, зокрема, що міститься у нормативно-правових актах, є Закон №2939-VI.

Підсумовуючи наведене, суд констатує, що відсутність офіційного опублікування оскаржуваних норм Порядку організації та забезпечення режиму секретності не свідчить про їх протиправність.

Доводи позивача про те, що офіційне не опублікування спірних норм Порядку організації та забезпечення режиму секретності порушує принцип правової визначеності також є помилковими.

Як зазначено в постанові Верховного Суду від 09.02.2019 у справі №855/21/19, Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04.04.2011 №512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

Принцип правової визначеності передбачає, що органи державної влади повинні бути обмежені у своїх діях заздалегідь встановленими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити з великою точністю примусові заходи, що будуть застосовані представниками влади в тій чи іншій ситуації. Беручи це до уваги, особа може впевнено планувати свої дії.

З наведеного вбачається, що принцип правової визначеності фактично означає, що кожна особа повинна мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах. Це вимагає щоб правила або нормативні акти суб`єктів владних повноважень були чітко визначені та оголошені.

Однак, на думку суду, в даному випадку принцип правової визначеності не був порушений, оскільки навіть за умов обмеженого доступу до Порядку організації та забезпечення режиму секретності зміст його спірних вимог був доведений до відома позивача під час вирішення питання щодо надання йому допуску до державної таємниці.

До того ж, принцип правової визначеності не є абсолютним і може підлягати обмеженню у певних ситуаціях. Наприклад, як у цьому випадку, коли необхідність обмеження доступу до певних правил або нормативних актів виправдана потребою забезпечити національну безпеку. За таких обставин інтереси національної безпеки можуть переважати над принципом правової визначеності.

Враховуючи викладене у сукупності, суд вважає позов необґрунтованим і не вбачає підстав для його задоволення.

Беручи до уваги результат розгляду справи, підстави для вирішення судом питання про розподіл між сторонами судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

В судовому засіданні 15.04.2024 проголошено вступну та резолютивну частину, повний текст рішення суду складено 22.04.2024.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 255 КАС України, суд

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий суддя Кушнова А.О.

судді: Дудін С.О.

Щавінський В.Р.