Справа № 536/949/22
Суддя: Курило Л.В.
Дата ухвалення: 2024-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2024 р.Справа № 536/949/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Курило Л.В.,

Суддів: Мельнікової Л.В. , Бегунца А.О. ,

за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Піщанської сільської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.12.2023, головуючий суддя І інстанції: О.В. Гіглава, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 02.01.24 року по справі № 536/949/22

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5

до Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області , Максимівської гімназії Піщанської сільської ради третя особа: Відділ освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області

про відміну рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 (далі позивачі) звернулися до суду з позовною заявою до Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області, в якій просили:

- зобов`язати Піщанську сільську раду Кременчуцького району Полтавської області, як засновника Максимівського ліцею Піщанської сільської ради, вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею в повному обсязі згідно статуту, затвердженому рішенням 41 сесії 7 скликання Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 18.06.2019, а саме: відновити навчання дітей в 10-11 класах ліцею та прийняти дітей позивачів до 10 класу Максимівського ліцею;

- відмінити рішення 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.09.2021 "Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради" як таке, що має неоднозначне тлумачення та є протиправним.

В обґрунтування позовних вимог вказували, що за приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» усі рішення місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку, визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше з дати вказаної в рішенні. При цьому, в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг, тощо. Строк проведення консультацій з громадськістю визначається органом виконавчої влади і повинен становити не менше як 15 календарних днів. Оспорювані рішення, в розумінні пункту 3 Порядку №996, стосуються суспільно-економічного розвитку держави та реалізації прав і свобод громадян та впливають на конституційні права учнів та працівників навчального закладу. Оскільки оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право жителів с. Максимівка у складі Піщанської сільської ради територіальної громади, як право на освіту, отже є нормативно-правовими або регуляторними актами, та не є актами індивідуальної дії. Проекти регуляторних актів виносяться на громадське обговорення з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Разом з тим, Піщанською сільською радою взагалі не було витримано порядок прийняття рішення 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» та рішення позачергової 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради та затвердження Статутів». Взагалі не оприлюднено проекти регуляторних актів із відповідним аналізом регуляторного впливу, який повинен бути оприлюднений не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта, який також не оприлюднено у спосіб та порядок, передбачені чинним законодавством. Вказане свідчить про порушення під час підготовки прийняття оскаржуваних рішень Піщанською сільською радою вимог статей 9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Поряд з цим, при облаштуванні підвезення учнів із с. Максимівка до Піщанського ліцею шкільним автобусом не враховано положень постанови Головного державного санітарного лікаря України від 14.08.2001 №63 в частині допустимого часу, який може бути витрачено на підвезення дітей до навчального закладу. Також, додатково за рейтинговими підсумками ЗНО 2021 року Максимівський ліцей перебуває на 64 місці, а Піщанська гімназія аж на 114 місці.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 26.09.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 29.11.2022 прийнято до розгляду заяву представника позивачів про зміну предмету позову та залучено до участі у справі в якості співвідповідача Максимівську гімназію Піщанської сільської ради. Також залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Відділ освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 24.01.2023 провадження у справі зупинено до набрання законної сили рішенням Верховного Суду у справі №925/1741/21.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 23.10.2023 поновлено провадження у справі та призначено її до розгляду у підготовчому засіданні.

07.12.2023 року до суду першої інстанції представником позивачів подано заяву про зміну предмету позову, в якій просив::

- визнати протиправним та нечинним рішення 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» в частині пункту 1 Затвердити перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки, а саме: п. 2 та 2.1 додатку до рішення «Перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки»;

- визнати протиправним та нечинним рішення позачергової 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів», а саме: пункт 1 в частині перейменування Максимівського ліцею Піщанської сільської ради () на Максимівську гімназію Піщанської сільської ради, місцезнаходження (Кременчуцького району, с. Максимівка, вул. Соборності, 8) та пункт 5 про затвердження нової редакції Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради;

- зобов`язати відповідачів вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею Піщанської сільської ради в повному обсязі згідно статуту, затвердженого рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 16.02.2021 шляхом поновлення прийому дітей на навчання в 10-11 класи ліцею та забезпечення зарахування до навчання у 11 клас ліцею дітей позивачів для продовження здобуття загальної середньої освіти.

В обґрунтування поданої заяви вказувалось, що з моменту відкриття провадження у справі минуло майже 1,5 роки, а з моменту зупинення розгляду справи минуло майже 10 місяців, відповідно змінились певні життєві обставини, захисту яких потребували позивачі. При цьому, оскільки оскаржувані рішення є нормативно-правовими актами, тому відповідно до положень статті 245 КАС України підлягають визнанню протиправними та нечинними в оскаржуваних частинах.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.12.2023 року заяву про зміну предмету позову прийнято судом до розгляду.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26.12.2023 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним рішення 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 25.08.2022 "Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів" в частині зміни типу та перейменування Максимівського ліцею Піщанської сільської ради () на Максимівську гімназію Піщанської сільської ради, місцезнаходження: Кременчуцький район, с. Максимівка, вул. Соборності, 8 та затвердження нової редакції Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради.

Зобов`язано Піщанську сільську раду Кременчуцького району Полтавської області вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею Піщанської сільської ради відповідно до Статуту, затвердженого рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 16.02.2021.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Відмовлено у задоволенні клопотання про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.

Стягнуто за рахунок Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 661,60 грн.

Стягнуто за рахунок Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області на користь ОСОБА_2 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 661,60 грн.

Стягнуто за рахунок Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області на користь ОСОБА_3 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 661,60 грн.

Стягнуто за рахунок Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області на користь ОСОБА_4 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 661,60 грн.

Стягнуто за рахунок Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області на користь ОСОБА_5 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 661,60 грн.

Піщанська сільська рада Кременчуцького району Полтавської області не погодилась з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставин, що мають значення для справи та невірно застосовані норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Вказує, що судом не взято до уваги, що питання оптимізації є актуальним для галузі освіти протягом останніх років, оскільки щорічний аналіз мережі закладів освіти змушує шукати раціональні форми функціонування і розвитку як дошкільної, так і загальної середньої освіти для задоволення освітніх потреб населення. Відповідно до Концепції реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти «Нова українська школа» на період до 2029 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2016 року №998-р, загальна середня освіта України розпочала широку освітню реформу. 28 вересня 2017 року набув чинності Закон України «Про освіту», згідно з яким було відведено 5 років на переоформлення установчих документів закладів освіти з метою приведення їх у відповідність із цим Законом. Отже, до 28 вересня 2022 року потрібно привести у відповідність до Закону України «Про освіту» установчі документи закладів освіти відповідно до типу. Зробити це можна шляхом перепрофілювання (зміни типів), найменувань закладів освіти. Таким чином, з 28 вересня 2022 року в територіальних громадах не може бути жодних закладів зі ступенями, лише початкові школи, гімназії і ліцеї. У зв`язку із недостатнім контингентом учнів, Максимівський ліцей не може функціонувати з двома класами за трьома профілями навчання на рівні профільної середньої освіти ліцею, як і при прийняті спірних рішень так і при прийняті рішення суду.

На думку скаржника, судом першої інстанції не взято до уваги, що під час прийняття спірного рішення Піщанською сільською радою було забезпечено розумне співвідношення (пропорційність) між метою, на досягнення якої спрямовані спірні рішення, а саме покращення матеріально-технічних умов для отримання дітьми загальної середньої освіти, підвищення якості освіти, оптимізація розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами. З огляду на це, спірне рішення Піщанської сільської ради відповідає принципу найкращих інтересів для дітей (у розумінні кількісних та якісних характеристик майбутніх доведених позитивних змін у аспекті всіх дітей, інтереси яких зачіпає спірне рішення) та не є таким, що обмежує право на повну загальну середню освіту.

Також не погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення порядку оприлюднення та обговорення відповідного рішення, оскільки опублікування проєкту відповідного рішення, проведення інформаційно-роз`яснювальної роботи з педагогічним колективом та батьківською громадськістю, розгляд та надання відповідей на звернення окремих батьків, а також проведення зустрічей з батьками є допустимою формою консультації з громадськістю. При цьому, спірні рішення 10 сесії та позачергової 17 сесії обговорені та проекти цих рішень Піщанської сільської ради, протоколи та висновки комісій було оприлюднено на офіційному сайті відповідача. Наголошує, що депутати, які також є жителями Піщанської сільської територіальної громади, обрані жителями громади для представлення їх інтересів, на попередніх засіданнях комісій, засіданнях сесій підтримали проекти рішень і запропонували внести на розгляд сесії Піщанської сільської ради та одноголосно прийняли відповідні рішення, і як зацікавлені особи мали змогу висловити думку з приводу зазначених проектів рішень та самих рішень. Крім того, Максимівським ліцеєм, Відділом освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Піщанської сільської ради також розглядалася зміна типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів, шляхом проведення зборів, зустрічей з педагогічними колективами, батьками.

При цьому, судом не враховано, що проект спірного рішення Піщанської сільської ради було розміщено на офіційному сайті відповідача за рік до його прийняття, що давало змогу зацікавленим особам висловити думку щодо такого рішення. Органом управління закладами освіти Піщанської сільської ради - відділом освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Піщанської сільської ради було розроблено перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки, який затверджено рішенням 10 сесії 8 скликання «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради»14.09.2021 та п. 2 якого встановлено протягом 2021-2024 років змінити тип Максимівського ліцею Піщанської сільської ради на гімназію з початковою школою та дошкільним підрозділом, змінити назву Максимівського ліцею Піщанської сільської ради на Максимівську гімназію з початковою школою та дошкільним підрозділом, затвердити Статут Максимівської гімназії Піщанської сільської ради, що стало основою спірного рішення позачергової 17 сесії Піщанської сільської ради від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів». Тобто, дане рішення містить пряму норму організації проведення розгляду питання зміни типу та назв закладів освіти І-ІІІ ступенів І-ІІ ступенів та затвердження їх Статутів, в тому числі і Максимівського ліцею на Максимівську гімназію, та затвердження Статуту Максимівської гімназії, і на момент прийняття рішення позачергової 17 сесії Піщанської сільської ради «Про зміни типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» не змінює їх.

Позивач - ОСОБА_1 , надала письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Третя особа Відділ освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області, у наданому до суду письмовому відзиві на апеляційну скаргу просить її задовільнити та скасувати оскаржуване рішення суду.

Сторони про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Колегія суддів визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у відповідності до ч. 4 ст. 229 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що рішенням 41 сесії 7 скликання Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 18.06.2019 «Про реорганізацію Максимівського навчально-виховного комплексу (загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад) Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області» вирішено, зокрема:

- реорганізувати шляхом поділу Максимівського навчально-виховного комплексу (загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад) Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області у Максимівський ліцей Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області та заклад дошкільної освіти «Веселка» Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області;

- затвердити статут Максимівського ліцею Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області /том 1 а.с. 95-134/.

Максимівський ліцей Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області () зареєстрований в якості юридичної особи 02.09.2019, номер запису про реєстрацію 1 001016 /том 1 а.с. 52/.

Рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 16.02.2021 «Про зміну засновника, назви закладів освіти та затвердження Статутів у новій редакції», зокрема, вирішено:

внести зміни до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про засновника … Максимівського ліцею Недогарківської сільської ради … та вважати Піщанську сільську раду єдиним засновником цих закладів освіти;

у зв`язку зі зміною засновника, відповідно до пункту 1 даного рішення, змінити назву закладів освіти … Максимівський ліцей Недогарківської сільської ради у Максимівський ліцей Піщанської сільської ради;

затвердити Статути закладів освіти у новій редакції … Максимівського ліцею Піщанської сільської ради /том 1 а.с. 135-161/.

Як наслідок, відомості про Максимівський ліцей Піщанської сільської ради () внесено 04.03.2021 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, номер запису про реєстрацію 002001016 /том 1 а.с. 53/.

Відповідно до Концепції реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти «Нова українська школа» на період до 2029 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.12.2016 №998-р, загальна середня освіта України розпочала широку освітню реформу.

28.09.2017 набув чинності Закон України «Про освіту», підпунктом 13 пункту 3 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення» якого установлено, що переоформлення установчих документів закладів освіти з метою приведення їх у відповідність із цим Законом здійснюється протягом п`яти років з дня набрання чинності цим Законом.

Крім того, пунктом 5 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону рекомендовано засновникам закладів освіти протягом п`яти років привести установчі документи закладів освіти у відповідність із цим Законом.

У зв`язку з необхідністю приведення установчих документів закладів освіти у відповідність із законодавством, Відділом освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради розроблено перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки та підготовлено проект рішення 10 сесії 8 скликання «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради», яким затверджено перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки, доручено Відділу освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради розглянути можливість придбання шкільного автобусу для забезпечення підвозу учнів 10-11 класів до опорного закладу з коштів, які утворилися від залишків освітньої субвенції; підготувати проекти рішень «Про зміну типу та назв закладів освіти І-ІІІ ступенів І-ІІ ступенів та затвердження Статутів (у новій редакції)» для подальшого їх слухання на громадських обговореннях; провести громадські обговорення щодо реорганізації комунальних закладів освіти Піщанської сільської ради впродовж 2021-2022 років /том 1 а.с. 60-63/.

26.08.2021 проект рішення 10 сесії 8 скликання «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» оприлюднений на офіційному веб-сайті Піщанської сільської ради /том 1 а.с. 172/.

10.09.2021 на засіданні постійної депутатської комісії Піщанської сільської ради з питань освіти й молоді, культури, фізкультури та спору, охорони здоров`я та соціального захисту населення розглянуто вказаний проект рішення та надані висновки комісії щодо розгляду на сесії сільської ради /том 1 а.с. 64-69/.

14.09.2021 на пленарному засіданні 10 сесії Піщанської сільської ради 8 скликання депутати розглянули та одноголосно підтримали рішення «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» /том 1 а.с. 55-59/.

Так, рішенням 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» вирішено:

1. Затвердити перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки.

2. Відділу освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Піщанської сільської ради:

2.1 Розглянути можливість придбання шкільного автобусу для забезпечення підвозу учнів 10-11 класів до опорного закладу з коштів, які утворилися від залишків субвенції.

2.2 Підготувати проекти рішень «Про зміну типу та назв закладів освіти І-ІІІ ступенів І-ІІ ступенів та затвердження Статутів (у новій редакції)» для подальшого їх слухання на громадських обговореннях.

3. Провести громадські обговорення щодо реорганізації комунальних закладів освіти Піщанської сільської ради впродовж 2021-2022 років.

4. Контроль за виконанням даного рішення покласти на постійну депутатську комісію з питань освіти й молоді, культури, фізкультури та спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення /том 1 а.с. 55-59/.

Зокрема, пунктом 2 та підпунктом 2.1 цього пункту Перспективного плану оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки, затвердженого рішенням 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради», визначено:

"2. Зміна типу Максимівського ліцею Піщанської сільської ради на гімназію з початковою школою та дошкільним підрозділом.

Зміна назви з Максимівського ліцею Піщанської сільської ради на Максимівську гімназію з початковою школою та дошкільним підрозділом Піщанської сільської ради.

Затвердження Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради.

2.1 Здійснення організаційно-правових заходів у зв`язку із зміною типу і назви Максимівського ліцею на гімназію з початковою школою та дошкільним підрозділом Піщанської сільської ради:

- внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, громадських організацій;

- внесення змін до штатного розпису технічного і обслуговуючого персоналу;

- зменшення навантаження вчителів у зв`язку із зменшенням кількості класів (відсутності 9-11 класів);

- працевлаштування вивільнених працівників (за потребою);

- внесення змін до трудових книжок працівників." /том 1 а.с. 56-57/.

Відділом освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради відповідно до доручень, наданих рішенням 10 сесії Піщанської сільської ради 8 скликання від 14.09.2021, організовано розгляд питання зміни типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів, шляхом проведення зборів, нарад, зустрічей з педагогічними колективами, батьками.

Так, 22.10.2021 відбулася нарада керівників закладів освіти Піщанської сільської ради, на якій другим питанням розглянуто питання проведення оптимізації закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради та надано доручення керівникам закладів провести громадське обговорення щодо реорганізації комунальних закладів освіти Піщанської сільської ради протягом 2022-2023 років /протокол №2 від 22.10.2021, том 1 а.с. 181-182/.

09.02.2022 відбулася нарада при директорі Максимівського ліцею про ознайомлення з рішенням 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» та обговорено питання щодо зміни типу та назви Максимівського ліцею у Максимівську гімназію. У ході наради було надано завдання класному керівнику 9 класу ОСОБА_6 та іншим класним керівникам провести батьківські збори, на яких повідомити батьків про зміни, які плануються /протокол від 09.02.2022, том 1 а.с. 180/.

26.05.2022 директором Максимівського ліцею проведено громадські обговорення за участю адміністрації ліцею, класного керівника 9 класу ОСОБА_6 , батьків учнів 9 класу, учнів 9 класу і адміністрації опорного закладу Піщанського ліцею, директор якого запропонував батькам Максимівського ліцею продовжити навчання їхніх дітей у Піщанському ліцеї. За наслідками обговорення ухвалено провести повторні батьківські збори 9 класу та обговорити дане питання /протокол від 26.05.2022, том 1 а.с. 177-179/.

Також 26.05.2022 відбулися і класні батьківські збори, на яких обговорено рішення про закриття 10 класу у Максимівському ліцеї. В результаті батьківських зборів ухвалено звернутись з письмовою заявою до сільського голови ОСОБА_7 , начальника відділу освіти ОСОБА_8 з проханням про зустріч з батьками дітей Максимівського ліцею /протокол №4 від 26.05.2022, том 1 а.с. 185/.

У подальшому, 05.07.2022 було проведено громадське обговорення щодо звернення батьків учнів 9 класу Максимівського ліцею та мешканців с. Максимівка в особі представника ініціативної групи ОСОБА_1 , за присутності представників сільської ради - сільського голови, заступників сільського голови, старости села, представників Відділу освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради, адміністрації та педагогічного колективу Максимівського ліцею, батьків учнів 9 класу та жителів села Максимівка, де надавались відповіді на поставлені у зверненні батьків запитання. Роз`яснено повністю механізм підвозу учнів, які проживають у селі Максимівка до ОЗ Піщанського ліцею і в зворотному напрямку. В результаті обговорення вирішено - довести до відома адміністрації закладу освіти Максимівського ліцею, батьків та всіх присутніх про те, що з 01.09.2022 набору до 10 класу в закладі освіти не відбудеться у зв`язку із зміною назви та типу Максимівського ліцею на Максимівську гімназію; відділу освіти доручено розробити графіки-маршрути щодо підвезення дітей до опорного закладу Піщанського ліцею /протокол від 05.07.2022, том 1 а.с. 183-184/.

Піщанською сільською радою надавалися відповіді на колективне звернення від 30.06.2022 та запит на отримання публічної інформації до Піщанського сільського голови, начальника Відділу освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради щодо отримання інформації про роз`яснення набору учнів до 10, 11 класів та роз`яснення щодо створення опорних шкіл від 30.06.2022 /том 1 а.с. 173-176/.

11.08.2022 проект рішення позачергової 17 сесії 8 скликання «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» оприлюднений на офіційному веб-сайті Піщанської сільської ради /том 2 а.с. 121/.

25.08.2022 на засіданні постійної депутатської комісії Піщанської сільської ради з питань освіти й молоді, культури, фізкультури та спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення розглянуто проект рішення позачергової 17 сесії 8 скликання та надані висновки комісії щодо розгляду на сесії сільської ради /том 2 а.с. 122/.

25.08.2022 на пленарному засіданні позачергової 17 сесії 8 скликання від 25.08.2022 депутати розглянули та підтримали рішення «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» /том 2 а.с. 123/.

Так, рішенням позачергової 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів», зокрема, вирішено:

1. Змінити типи та перейменувати заклади загальної середньої освіти Піщанської сільської ради:

…

Максимівський ліцей Піщанської сільської ради () на Максимівську гімназію Піщанської сільської ради місцезнаходження: Кременчуцький район, с. Максимівка, вул. Соборності, 8;

…

5. Затвердити нову редакцію Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради.

11. Директорам закладів освіти зазначених у пунктах 2-10 подати для державної реєстрації установчі документи закладів відповідно до вимог чинного законодавства /том 1 а.с. 70-94/.

Примірник Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради, затверджений рішенням позачергової 17 сесії 8 скликання від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів», наданий до матеріалів цієї справи /том 1 а.с. 72-93/.

25.08.2022 на офіційному веб-сайті Піщанської сільської ради оприлюднено рішення позачергової 17 сесії 8 скликання від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» та поіменне голосування /том 1 а.с. 121/.

Запис про Максимівську гімназію Піщанської сільської ради () внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 06.09.2022 за номером 003001016 /том 1 а.с. 54/.

Вважаючи протиправним рішення 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» в частині пункту 1 Затвердити перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки, а саме: п. 2 та 2.1 додатку до рішення «Перспективний план оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради на 2021-2024 роки», а також протиправним рішення позачергової 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.08.2022 «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» в частині перейменування Максимівського ліцею Піщанської сільської ради () на Максимівську гімназію Піщанської сільської ради, місцезнаходження (Кременчуцького району, с. Максимівка, вул. Соборності, 8) та затвердження нової редакції Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 25.08.2022 "Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів" в частині зміни типу та перейменування Максимівського ліцею Піщанської сільської ради на Максимівську гімназію Піщанської сільської ради, місцезнаходження: Кременчуцький район, с. Максимівка, вул. Соборності, 8 та затвердження нової редакції Статуту Максимівської гімназії Піщанської сільської ради є протиправним внаслідок недотримання при його прийнятті приписів частини 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та положень Порядку №996 щодо оприлюднення та обговорення не менше ніж за один рік до прийняття його проекту, а тому підлягає визнанню нечинним у судовому порядку. Крім того, суд також дійшов висновку про наявність правових підстав для зобов`язання Піщанську сільську раду Кременчуцького району Полтавської області вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею Піщанської сільської ради відповідно до Статуту, затвердженого рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 16.02.2021.

Відмовляючи в задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про їх необґрунтованість.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (ч. 3 ст. 308 КАС України).

Оскільки рішення суду в частині відмови у задоволенні позовних вимог позивачами не оскаржено, а апеляційна скарга відповідача відповідних доводів в цій частині не містить, то з урахуванням положень ст. 308 КАС України, воно не підлягає апеляційному перегляду.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, колегія суддів дійшла висновку про наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною третьою статті 51 Конституції України закріплено, що сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Відповідно до ст. 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 4 березня 2004 року № 5-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що в аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 53 Конституції України «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах» у контексті частин першої, другої та четвертої зазначеної статті необхідно розуміти так:

доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості для реалізації цього права;

безоплатність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту означає можливість здобуття освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною третьою статті 53 Конституції України.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначених міжнародних актів, зокрема у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі № 460/25721/22.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Згідно зі статтями 5 та 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 6 Закону України «Про повну загальну середню освіту» (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в Україні створюються рівні умови для здобуття повної загальної середньої освіти.

Кожному забезпечується доступність та якість повної загальної середньої освіти.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про повну загальну середню освіту» доступність повної загальної середньої освіти - сукупність умов, що сприяють задоволенню освітніх потреб осіб та забезпечують кожній особі можливість здобуття повної загальної середньої освіти відповідно до державних стандартів, у тому числі наявність достатньої кількості закладів освіти, що забезпечують безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти, відсутність дискримінації за будь-якою ознакою чи обставиною, надання учням підтримки в освітньому процесі.

Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 442/8337/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.

Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з частиною першою стаття 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до абзацу другого пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради, яке приймається на її пленарному засіданні.

Частиною п`ятою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Згідно з положеннями частини першої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та /або суспільства.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають міські, сільські, селищні ради.

Відповідно до статті 24 Закону України «Про освіту» система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.

Установчі документи закладу освіти повинні передбачати розмежування компетенції засновника (засновників), інших органів управління закладу освіти та його структурних підрозділів відповідно до законодавства.

Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють:

засновник (засновники);

керівник закладу освіти;

колегіальний орган управління закладу освіти;

колегіальний орган громадського самоврядування;

інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу.

Частиною другою статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа): приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.

Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Отже, рішення про ліквідацію, реорганізацію, інші зміни організаційного характеру щодо навчального закладу приймається його засновником або уповноваженим ним органом після попереднього обговорення проекту відповідного рішення.

Перевіряючи дотримання суб`єктом владних повноважень встановленої процедури прийняття оскаржуваного рішення, колегія суддів дійшла висновку про наступне.

Відповідно до пункту «б» частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» публічний інтерес - інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби;.

Частиною другою статті 11 цього ж Закону визначено, що адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

Стаття 59 Закону України «Про адміністративну процедуру» визначає особливості адміністративного провадження з великою кількістю осіб.

Зокрема, частиною першою цієї статті передбачено, що для розгляду та вирішення справи, що стосується великої кількості осіб (як правило, більше десяти осіб), до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися представники таких осіб, а також, у випадках, передбачених законом, представники громадських об`єднань.

У справі, що стосується великої кількості осіб з однаковими інтересами, адміністративний орган може звернутися до таких осіб з вимогою призначити спільного представника. Якщо протягом встановленого адміністративним органом строку така вимога не буде виконана, адміністративний орган має право призначити з кола таких осіб спільного представника на власний розсуд.

Крім того, згідно з частиною другою статті 75 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний акт, що стосується великої кількості осіб, доводиться до відома таких осіб через офіційний веб-сайт адміністративного органу та/або шляхом публікації у друкованих медіа із зазначенням суті рішення, порядку ознайомлення з актом та порядку його оскарження.

Абзацом другим частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» передбачено, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

При цьому, пунктом 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 (далі Порядок №996), передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

На підставі пункту 11 Постанови № 996 консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Згідно з пунктом 12 цієї Постанови № 996, в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Пунктом 13 Постанови № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку, зокрема, якщо рішення впливає на таке важливе конституційне право, як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Правова позиція щодо необхідності проведення консультацій з громадськістю у разі вирішення питання про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 7 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі 460/25721/22.

Також суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

Як встановлено під час розгляду справи, проект оскаржуваного рішення позачергової 17 сесії 8 скликання «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» на офіційному веб-сайті Піщанської сільської ради був оприлюднений лише 11.08.2022, тобто з порушенням термінів його оприлюднення, визначених у статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» /том 2 а.с. 121/.

Про порушення процедури перепрофілювання (зміна типу) закладу загальної середньої освіти, регламентованої статтею 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», зазначено також у листі Управління Державної служби якості освіти у Полтавській області від 15.09.2022 №294/01-17, що направлявся представникам ініціативної групи мешканців с. Максимівки у відповідь на їх звернення. У вказаному листі маються посилання на те, що засновником ліцею відповідного рішення (проєкту рішення) прийнято та оприлюднено не було /том 2 а.с. 49-51/.

Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на дотримання порядку проведення обговорень з громадськістю проекту зазначеного рішення, виходячи з наступного.

Так, Відділом освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради відповідно до доручень, наданих рішенням 10 сесії Піщанської сільської ради 8 скликання від 14.09.2021, організовано розгляд питання зміни типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів, шляхом проведення зборів, нарад, зустрічей з педагогічними колективами, батьками.

22.10.2021 відбулася нарада керівників закладів освіти Піщанської сільської ради, на якій другим питанням розглянуто питання проведення оптимізації закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради та надано доручення керівникам закладів провести громадське обговорення щодо реорганізації комунальних закладів освіти Піщанської сільської ради протягом 2022-2023 років /протокол №2 від 22.10.2021, том 1 а.с. 181-182/.

09.02.2022 відбулася нарада при директору Максимівського ліцею про ознайомлення з рішенням 10 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 14.09.2021 «Про початок проведення оптимізації мережі закладів освіти Піщанської сільської ради» та обговорено питання щодо зміни типу та назви Максимівського ліцею у Максимівську гімназію. У ході наради було надано завдання класному керівнику 9 класу ОСОБА_6 та іншим класним керівникам провести батьківські збори, на яких повідомити батьків про зміни, які плануються /протокол від 09.02.2022, том 1 а.с. 180/.

26.05.2022 директором Максимівського ліцею проведено громадські обговорення за участю адміністрації ліцею, класного керівника 9 класу ОСОБА_6 , батьків учнів 9 класу, учнів 9 класу і адміністрації опорного закладу Піщанського ліцею, директор якого запропонував батькам Максимівського ліцею продовжити навчання їхніх дітей у Піщанському ліцеї. За наслідками обговорення ухвалено провести повторні батьківські збори 9 класу та обговорити дане питання /протокол від 26.05.2022, том 1 а.с. 177-179/.

Також 26.05.2022 відбулися і класні батьківські збори, на яких обговорено рішення про закриття 10 класу у Максимівському ліцеї. В результаті батьківських зборів ухвалено звернутись з письмовою заявою до сільського голови ОСОБА_7 , начальника відділу освіти ОСОБА_8 з проханням про зустріч з батьками дітей Максимівського ліцею /протокол №4 від 26.05.2022, том 1 а.с. 185/.

У подальшому, 05.07.2022 було проведено громадське обговорення щодо звернення батьків учнів 9 класу Максимівського ліцею та мешканців с. Максимівка в особі представника ініціативної групи ОСОБА_1 , за присутності представників сільської ради - сільського голови, заступників сільського голови, старости села, представників Відділу освіти, молоді та спорту Виконавчого комітету Піщанської сільської ради, адміністрації та педагогічного колективу Максимівського ліцею, батьків учнів 9 класу та жителів села Максимівка, де надавались відповіді на поставлені у зверненні батьків запитання. Роз`яснено повністю механізм підвозу учнів, які проживають у селі Максимівка до ОЗ Піщанського ліцею і в зворотному напрямку. В результаті обговорення вирішено - довести до відома адміністрації закладу освіти Максимівського ліцею, батьків та всіх присутніх про те, що з 01.09.2022 набору до 10 класу в закладі освіти не відбудеться у зв`язку із зміною назви та типу Максимівського ліцею на Максимівську гімназію; відділу освіти доручено розробити графіки-маршрути щодо підвезення дітей до опорного закладу Піщанського ліцею /протокол від 05.07.2022, том 1 а.с. 183-184/.

Отже, судовим розглядом встановлено, що у спірних правовідносинах проводилися громадські обговорення лише з питання зміни типу та назви Максимівського ліцею у Максимівську гімназію відповідно до перспективного плану, на яких доведено інформацію, що з 01.09.2022 набору до 10 класу в закладі освіти не відбудеться у зв`язку із зміною назви та типу Максимівського ліцею на Максимівську гімназію.

Тобто, вказані обговорення не можна вважати громадськими обговореннями саме проекту рішення позачергової 17 сесії 8 скликання «Про зміну типів та перейменування закладів освіти Піщанської сільської ради, затвердження Статутів» від 25.08.2022, оскільки останній фактично був оприлюднений на офіційному веб-сайті Піщанської сільської ради лише 11.08.2022, тобто не за один рік до його прийняття.

Колегія суддів зазначає, що порушення процедури при прийнятті рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultraviresaction - invalidact). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Відповідно до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Тобто, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків і, на противагу йому, принцип формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення.

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що спірне рішення не відповідає критеріям, визначеним частини другої статті 2 КАС України, оскільки прийняте із суттєвим порушенням встановленої законодавством процедури, зокрема без урахування думки батьків учнів, без проведення консультацій з громадськістю у будь-якій формі.

Вказаний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 13.02.2024 року по справі №320/5934/22.

З огляду на приписи ч.5 ст.242 КАС України, а також враховуючи правову позицію Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 року в справі №755/10947/17 відповідно до якої під час вирішення тотожних спорів суди мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, врахуванню в межах даної справи підлягають наведені вище саме судом апеляційної інстанції правові позиції Верховного Суду.

При цьому, оскільки протиправність оскаржуване рішення було зумовлено саме суттєвим порушенням встановленої законодавством процедури його ухвалення, тому колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на підстави, які зумовлювали його прийняття.

Відповідно до частин першої-другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Загальні способи захисту права у публічно-правових відносинах визначені положеннями статті 245 КАС України.

Виходячи зі змісту приписів частини другої статті 245 КАС України в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача, а саме: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

При цьому скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

Крім того, аналогічно, положеннями частини дев`ятої статті 264 КАС України також передбачено, що Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

При цьому відповідно до статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Отже, у разі визнання акта незаконним суд повинен скасувати його, якщо він є актом індивідуальної дії, або визнати нечинним, якщо він є нормативно-правовим актом, про що зазначити у резолютивній частині постанови.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права міститься у постановах Верховного Суду від 02.04.2018 у справі № 814/396/17, від 18.04.2018 у справі № 810/3687/16, від 20.08.2019 у справі № 817/368/16, від 10.09.2019 у справі № 826/3785/16, від 20.05.2020 у справі № 817/57/17.

У постанові від 08 лютого 2022 року у справі № 1540/3828/18 Верховний Суд також вказав, що відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.

Аналізуючи вказані положення, Верховний Суд у постанові від 28 вересня 2023 року у справі №640/17408/19 вказав, що процесуальному праву притаманний імперативний метод правового регулювання, тому формулюючи норми КАС України, щодо оскарження нормативно-правових актів, законодавець виходив із необхідності дотримання, серед іншого, принципу юридичної визначеності та необхідності сталого регулювання суспільних відносин.

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними, зокрема, у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 05 квітня 2001 № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012 від 4 червня 2019 року № 2-р/2019, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Таким чином, оскільки судовим розглядом встановлено, що рішення позачергової 17 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 25.08.2022 є нормативно-правовим актом, то єдиним наслідком визнання його протиправним може бути визнання його нечинним з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 04.04.2024 року по справі № 320/2796/23.

З урахуванням встановлених по справі обставин, рішення суду у вказаній частині задоволення позовних вимог є законним та обґрунтованим, а доводи апеляційної скарги не впливають на правомірність висновків суду.

Разом з тим, оскільки оскаржуване рішення відповідача втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням та не може застосовуватися до правовідносин, на регулювання яких було прийнято, а також не підлягають збереженню правовідносини, які виникли на його підставі, тому колегія суддів вважає передчасним висновок суду першої інстанції в частині зобов`язання Піщанську сільську раду Кременчуцького району Полтавської області вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею Піщанської сільської ради відповідно до Статуту, затвердженого рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 16.02.2021.

Судом першої інстанції не було враховано вищенаведених обставин, що призвело до неправильного вирішення справи.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

При цьому, суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), серія A, 303-A, п. 29).

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи те, що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального права, воно підлягає скасуванню в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Піщанську сільську раду Кременчуцького району Полтавської області вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею Піщанської сільської ради відповідно до Статуту, затвердженого рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 16.02.2021, із прийняттям в цій частині нового судового рішення про відмову в їх задоволенні.

В іншій частині рішення суду першої інстанції скасуванню не підлягає.

Керуючись ст. ст. 229, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Піщанської сільської ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.12.2023 по справі № 536/949/22 скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Піщанську сільську раду Кременчуцького району Полтавської області вчинити дії, спрямовані на відновлення діяльності Максимівського ліцею Піщанської сільської ради відповідно до Статуту, затвердженого рішенням 4 сесії 8 скликання Піщанської сільської ради від 16.02.2021.

Прийняти в цій частині нове судове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 у задоволенні вказаної частини позовних вимог.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.12.2023 по справі № 536/949/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Курило
Судді Л.В. Мельнікова А.О. Бегунц
Повний текст постанови складено 19.04.2024 року