Справа № 990/106/23
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2024-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/106/23

Провадження № 11-42заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та Етичної ради про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2024 року (судді Гімон М. М., Білоус О. В., Желтобрюх І. Л., Пасічник С. С., Ханова Р. Ф.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Етичної радипро визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

1. У травні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, в якому в редакції уточнень до нього просив визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради від 28 квітня 2023 року № 37 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» (далі - Оскаржуване рішення).

Прохання мотивує тим, що Оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, бо викладені у ньому обставини не відповідають дійсності. Указав, що надав належні докази на підтвердження зазначених у відповідних деклараціях відомостей, а Вища рада правосуддя (далі - ВРП, Рада) безпідставно вважала його матір членом сім`ї декларанта. Щодо питання придбання автомобіля позивач повідомив, що висновок Ради про наявність обґрунтованих сумнівів відносно законності джерел походження майна на його придбання є безпідставними, адже надані докази підтверджують як факт продажу попереднього автомобіля, так і достатність отримуваних доходів для придбання нового. Окремо позивач звертає увагу на використання Радою недостовірної інформації про посаду, яку обіймає позивач, а також пояснень, які були надані як письмово, так і під час співбесіди.

Твердить, що рішення Етичної ради є необґрунтованим, необ`єктивним, упередженим та несправедливим, а викладені у ньому висновки є довільними.

У своїх уточненнях позовних вимог (від 26 листопада 2023 року) позивач зазначив, що порушення щодо нього Етичною радою передбачуваної законом правової процедури у ході проведення конкурсу на посаду члена ВРП призвело до порушення права на доступ до професії, гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) (стаття 8), як наступного етапу професійного зростання.

Додає, що Оскаржуване рішення й надалі порушує право на доступ до професії, адже впливає на забезпечення права на участь в інших конкурсах без упередженого ставлення, позаяк Оскаржуване рішення розміщене у вільному доступі на офіційному веб сайті відповідача, а це рішення є необґрунтованим і містить недостовірні відомості.

2. Етична рада подала відзив на позовну заяву, у якому просила у задоволенні позову відмовити, позаяк оскаржуване у цій справі рішення відповідає критеріям обґрунтованості, вмотивованості й ухвалене з урахуванням права особи на участь у процесі його ухвалення. Ухвалюючи спірне рішення, Етична рада реалізовувала свої повноваження визначені законодавством, а надані позивачем документи і пояснення були предметом ретельної перевірки та аналізу.

Позивач надав відповідь на відзив, у якому повідомив, що, як на його думку, відповідач зловживає своїми повноваженнями, адже здійснив вибірковий підхід до застосування норм законодавства. Наполягав на правдивості як задекларованих у відповідних деклараціях відомостей, так і наданої відповідачеві інформації під час проходження конкурсу на посаду члена ВРП.

3. У липні 2023 року Етична рада подала клопотання про закриття провадження у справі. З покликанням на низку рішень Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) зазначила, що Етична рада в межах дискреційних повноважень ухвалила Оскаржуване рішення, яке не створює самостійних правових наслідків. У поданих уточненнях підкреслила, що судовий контроль може здійснюватися саме щодо остаточного рішення у процедурі конкурсу, яким рішення Етичної ради не є.

За наслідками розгляду поданого клопотання суд першої інстанції 31 жовтня 2023 року виніс ухвалу про відмову в задоволенні клопотання про закриття провадження у справі. Суд таке рішення обґрунтував, зокрема, тим, що Оскаржуване рішення для позивача є остаточним, адже на цьому участь позивача у конкурсі завершується, а рішення Етичної ради у наступних етапах конкурсу не оцінюється.

Аналіз компетенції, прав та повноважень Етичної ради дали підстави для висновку, що цей орган наділений державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають під час формування ВРП як органу суддівського врядування, робота в якому для члена ВРП є проходженням публічної служби. Відповідне рішення Етичною радою ухвалюється у процедурі відбору кандидата для обрання на цю службу.

Вважає, що судовий контроль за таким рішенням не може бути безмежним з огляду на закріплені у законодавстві вимоги, однак право на доступ до суду з таким позовом, предметом спору в якому є саме остаточне рішення, не може бути обмежено.

4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 30 січня 2024 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Цей суд виходив з того, що за змістом Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) в редакції, чинній з урахуванням змін, внесених Законом України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX; набрав чинності 05 серпня 2021 року), висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП).

Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.

З покликанням на висновки Великої Палати, викладені у справах цієї категорії, зокрема у постанові від 23 листопада 2023 року (справа № 990/124/22), суд першої інстанції зазначив, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.

Далі суд виснував, що під час розгляду справи позивач так і не обґрунтував суду у правовому аспекті зміни стану його суб`єктивних матеріальних прав та обов`язків, тобто фактів припинення чи неможливості реалізації його прав та/або виникнення додаткового обов`язку. Вважає, що узагальнені доводи позивача полягають у критиці мотивів рішення Етичної ради, суб`єктивному ставленні позивача до обставин, наведених у рішенні, суб`єктивному ставленні позивача до наслідків, спричинених таким рішенням. Метою ж звернення до суду із цим позовом фактично є сатисфакція, отримання якої задовольнить суб`єктивне ставлення позивача до підстав, з яких він припинив участь у конкурсі на посаду члена ВРП, тобто має більше моральний аспект, аніж правовий.

Відтак суд дійшов висновку, що в межах цього спору відсутній об`єкт судового захисту: в умовах, коли конкурсна процедура щодо обрання члена ВРП від представників наукових установ закінчена, рішення Етичної ради не порушує прав позивача, не змінює їх обсяг, не припиняє їх, як і не покладає на позивача додаткових обов`язків. Обраний позивачем спосіб захисту у вигляді скасування рішення Етичної ради жодним чином не відновить права позивача, про порушення яких він стверджує (порушення права на належну правову процедуру і доступ до професії). Задоволення ж моральних потреб особи (зокрема, відновлення репутаційних втрат) не є завданням адміністративного судочинства. Рішення Ради ухвалено в межах чітко визначеного конкурсу з метою оцінки кандидата в короткий період конкурсної процедури, тому не може мати юридичного значення та негативно вплинути на проходження кандидатом інших процедур, пов`язаних з його професійною кар`єрою або участю в інших конкурсах.

5. Заразом суд вирішив, що не може погодитися з такими висновками Великої Палати у розгляді подібних спорів і не вважає їх достатніми для ухвалення судового рішення про відмову відкрити провадження або закриття провадження у справі, бо притримується тієї думки, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, може підлягати саме дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Суд виходив і з того, що у параграфі 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд може підлягати саме легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

Суд наголосив, що, незважаючи на те, що встановлена рішенням Етичної ради невідповідність кандидата станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесності має значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, це не свідчить про відсутність в особи безпосереднього права на його оскарження в суді. У цих справах предметом спору можуть бути як незгода з висновками Етичної ради, так і перевірка дотримання нею процедури прийняття рішення, зокрема, в частині повноважного складу, прийняття його на засіданні Етичної ради та/або забезпеченні права особи на участь. Та обставина, що у судовій практиці відсутні судові рішення, які б свідчили про наявність з боку Етичної ради таких порушень, не означає, що можна заборонити особі оскаржити рішення, дії / бездіяльність Етичної ради в суді. Інакше нівелюється суть права на доступ до суду і може бути визнано порушенням статті 6 Конвенції (право на справедливий суд).

Формально Оскаржуване рішення Етичної ради не скасоване й існує як конкретно-індивідуальний акт державного органу, що констатує невідповідність позивача певній юридичній посаді, отже, може складати предмет позову. Однак наразі Оскаржуване рішення не здійснює регулюючого впливу на юрисдикційний статус позивача.

Наявність / відсутність порушеного права особи, щодо якої винесено акт індивідуальної дії, може бути встановлена виключно під час розгляду справи по суті позовних вимог, а не на етапі вирішення питання про відкриття провадження у справі (на цьому етапі за змістом статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не досліджується питання обґрунтованості позовних вимог - наявності порушеного права). Закриття ж провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу можливе у випадку, якщо на час вирішення питання про відкриття провадження у справі існували законні підстави для відмови у його відкритті, передбачені статтею 170 КАС України.

Встановлення за наслідками розгляду справи по суті позовних вимог відсутності порушеного права чи невідповідності обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є самостійною і достатньою підставою саме для ухвалення судом рішення про відмову в позові, що узгоджується з висновками Великої Палати (постанова від 01 грудня 2022 року у справі № 9901/926/18).

Надалі суд першої інстанції виснував, що за наслідками розгляду цієї справи у задоволенні позовних вимог слід відмовити через недоведеність позивачем наявності порушеного права. Додатково зазначив про неефективність обраного позивачем способу захисту і відсутності іншого, який міг би бути повним і забезпечувати у такий спосіб досягнення завдання адміністративного судочинства.

Останнє обґрунтовується також тим, що конкурс на посаду ВРП, у якому брав участь позивач, вже є закінченим. Більше того, оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідки для конкретної конкурсної процедури, у тому числі перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП.

Однак, на противагу висновкам Великої Палати, це не може бути визнано легітимною метою задля обмеження права доступу до суду з цим позовом, особливо в умовах, коли законодавством не визначено іншого органу, до компетенції якого входила б перевірка законності рішення Етичної ради.

Суд зазначив теж, що аналіз статті 91 Закону № 1798-VIII, Регламенту Етичної ради (далі - Регламент), затвердженого рішеннями Етичної ради від 01, 09 грудня 2021 року № 1 та № 4, зі змінами, внесеними відповідно до рішення Етичної ради від 26 квітня 2022 року № 4, а також Методології оцінювання відповідності кандидата на зайняття посади члена Вищої ради правосуддя та членів Вищої ради правосуддя критерію професійної етики та доброчесності, затвердженої Рішенням Етичної ради від 09 грудня 2021 року № 5, дали підстави для висновку, що, здійснюючи перевірку кандидата на відповідність критерію професійної етики та доброчесності й надаючи відповідну оцінку, Етична рада визначає, чи відповідає його поведінка наведеним критеріям.

Як убачається з Оскаржуваного рішення Етичної ради, його ухвалено на її засіданні, яке було повноважним (участь у ньому брали більше чотирьох її членів, як того вимагає пункт 2.2 Регламенту) та проводилось українською та англійською мовами із забезпеченням синхронного перекладу з кожної з мов (підпункт 2.2.1 Регламенту) за участю позивача.

Оскаржуване у цій справі рішення Етичної ради відповідач ухвалив у межах конкурсної процедури, умови якої позивачу були відомі заздалегідь, а тому його посилання на необґрунтованість або недоведеність обставин, які стали підставою для прийняття рішення органом в межах його дискреційних повноважень, є недоречними. Конкурсна процедура в таких умовах в частині встановлення відповідності кандидата певним критеріям на основі суб`єктивної оцінки, на відміну від процедури притягнення особи до дисциплінарної або інших видів відповідальності, не передбачає обов`язковості доведення вини особи або певних фактів. Достатнім є наявність конкретної інформації, яка, з урахуванням наданих кандидатом пояснень та аргументів (які не сприйняті як переконливі), не спростовує уяву (сприйняття) визначених законом осіб щодо його достатньої відповідності цим критеріям.

Тим часом під компетенцією державного органу розуміється сукупність встановлених для цього органу повноважень, які визначають предмет його діяльності. Компетенція, повноваження, функції і завдання адміністративного органу визначаються у Конституції України, профільних законах чи актах уряду, які приймаються саме для цього органу. Лише визначений законом орган уповноважений представляти державу в конкретній сфері державного управління, і жоден інший не уповноважений діяти замість нього та реалізовувати його повноваження. Тобто органи державної влади не взаємозамінні, одні не вправі ухвалювати рішень чи робити у своїх актах висновки з питань, що належать до компетенції інших. Компетенція означає, по-перше, перебування питання, яке належить вирішити, у межах предмета його владного відання, дозволеного законом, і, по-друге, наявність у нього необхідних владних повноважень для відповідних висновків.

Отже, кожен орган влади, використовуючи визначені саме для нього законом владні повноваження, зобов`язаний повно і правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення, в основі якого мають бути закладені конкретно визначені публічні інтереси. А завданням суду є належний та ефективний контроль відповідності таких дій закону й принципам права задля забезпечення дотримання таким органом прав особи, що звернулася за захистом, на кожній стадії такого провадження та за його наслідками.

6. Сторони не примирилися із цим рішенням і подали до Великої Палати апеляційні скарги.

Етична рада наголошує на хибності висновків суду першої інстанції щодо можливості розгляду справи по суті та з покликанням на висновки Великої Палати, викладені у постановах від 23 лютого 2023 року в справі №990/162/22 та від 23 лютого 2023 року у справі № 640/20919/22, від 20 липня 2023 року у справі № 90/34/23, від 14 вересня 2023 року в справі № 990/20/23, просить скасувати рішення суду першої інстанції та закрити провадження у справі.

В основному доводи апеляційної скарги перегукуються з висновками Великої Палати, викладеними у постановах цього суду, ухваленими за наслідками розгляду справ в аналогічних правовідносинах.

Наголошує, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення кандидата на посаду члена ВРП або звільнення з неї.

Таким чином, висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

Натомість, остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме органами, визначеними статтею 131 Конституції України. Щодо таких остаточних рішень і здійснюється судовий контроль.

З огляду на зміст позовних вимог, вважає, що відсутній спір (позивач обрав штучний спосіб захисту), що своєю чергою виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Наголошує, що поданий ОСОБА_1 позов не підлягає розгляду - ані за правилами адміністративного судочинства, ані судовому розгляду взагалі.

7. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги здебільшого є суголосними з доводами, викладеними у позовній заяві.

Вважає, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим внаслідок недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та порушення норм процесуального права.

На думку апелянта, суд першої інстанції не взяв до уваги наведені доводи про порушення права на належну правову процедуру в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції (ця стаття поширює гарантії захисту і на публічно-правові спори між особою і державою). Рішення Етичною радою ухвалене з порушенням права на участь особи у процесі його прийняття та права на обґрунтоване несприятливе для особи рішення, ухвалене суб`єктом правозастосування на основі чинного законодавства та в межах наданих йому законом повноважень; воно складене з урахуванням відомостей, отриманих під час співбесіди, а також із втручанням у приватне життя в розумінні статті 8 Конвенції (зокрема, вказаним рішенням порушено право на доступ до професії, на особистий розвиток, а також поставлено під сумнів професійну репутацію в аспекті розвитку і формування відносин професійного та ділового характеру).

Переконує, що суд першої інстанції не надав значення тому, що предметом позову є протиправність Оскаржуваного рішення Етичної ради, з огляду на низку порушень, допущених нею як органом, наділеним владними повноваженнями, щодо позивача у процесі проходження конкурсної процедури, що призвело до порушення права на доступ до професії.

Вважає, що Етична рада, надаючи оцінку наявним у справі документам, зокрема матеріалам спецперевірки, поясненням, обґрунтовуючи висновки щодо невідповідності кандидатури позивача показникам критерію професійної етики і доброчесності, застосувала законодавство, яке втратило чинність.

Позивач вказує на помилковість висновку суду першої інстанції про те, що «оскаржуване у цій справі рішення Етичної ради відповідач ухвалив у межах конкурсної процедури, умови якої позивачу були відомі заздалегідь, а тому його посилання на необґрунтованість або недоведеність обставин, які стали підставою для прийняття рішення органом у межах його дискреційних повноважень, є недоречними». Щодо цього зазначив, що ухвалення рішення в межах конкурсної процедури автоматично не забезпечує його законності та обґрунтованості, а обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України).

З погляду апелянта, суд першої інстанції припустився порушень норм процесуального права, оскільки не дотримався вимог щодо обґрунтованості та вмотивованості судового рішення. Внаслідок цього поза увагою та оцінкою суду залишилися доводи позовної заяви, зокрема, твердження щодо наявності в Оскаржуваному рішенні недостовірних і жодним чином не обґрунтованих Етичною радою тверджень про необхідність декларування відомостей про матір як члена сім`ї у 2017-2019 роках, недостовірних відомостей про місце роботи, а також факту складання Етичною радою Оскаржуваного рішення без урахування права на участь у його прийнятті та упередженого ставлення окремих її членів.

8. На апеляційну скаргу Етичної ради ОСОБА_1 подав відзив, у якому висловив свою незгоду з доводами, які відображені в апеляційній скарзі Етичної ради, та просив цю апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

Здебільшого доводи заперечення перегукуються з доводами позовної заяви та апеляційної скарги.

Вважає, що порушення Етичною радою передбаченої законом правової процедури проведення конкурсу на посаду члена ВРП стосовно нього призвело до порушення права на доступ до професії, гарантованого Конвенцією (стаття 8), а також до порушення його права на доступ до професії, особистий розвиток, адже впливає на забезпечення права на участь в інших конкурсах без упередженого ставлення, оскільки розміщене у вільному доступі на офіційному вебсайті Етичної ради.

Наполягає, що предметом спору в цій справі є оскарження рішення як індивідуального акта, ухваленого «іншим подібним органом» у межах конкурсу в ході формування складу державного органу - ВРП з приводу прийняття позивача на публічну службу у ВРП, яке є обов`язковим для з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ у частині неможливості голосування за позивача як кандидата на посаду члена ВРП, що відповідає ознакам публічно-правового спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Переконує, що Етична рада наділена повноваженнями, які притаманні суб`єкту владних повноважень, а отже, діяльність Етичної ради має характеризуватися певною послідовністю та передбачуваністю, що, зокрема, випливає з принципу належного урядування. Проте Етична рада, коли ухвалила Оскаржуване рішення, фактично нівелювала законні очікування, проявила непослідовність та непередбачуваність у своїй діяльності, діяла всупереч змісту принципу належного урядування та правової визначеності, які є невід`ємними складовими верховенства права. Такого роду діяльність є додатковим свідченням того, що оскаржуване рішення в цій частині не відповідає критерію обґрунтованості.

Виокремлює, що у своїх рішеннях щодо неможливості оскарження рішень Етичної ради Велика Палата некоректно посилається на пункт 53 рішення ЄСПЛ у справі «Меньшакова проти України», оскільки, як гадає апелянт, це рішення не є релевантним. Наводить інше рішення ЄСПЛ (у справі «Гловелі проти Грузії»), яке, як на його думку, є доречним у цій справі.

9. Етична рада через свого представника подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , скасувати рішення суду першої інстанції від 30 січня 2024 року та закрити провадження у справі.

Зазначає, що суд першої інстанції при ухваленні Оскаржуваного рішення повно та всебічно дослідив обставини справи, які мають значення для її вирішення, та зробив обґрунтовані висновки, зокрема, щодо відсутності об`єкта судового захисту в цій справі та неналежності способу захисту.

Водночас звертає увагу, що встановлені судом обставини та надана їм правова оцінка свідчать про наявність правових підстав для закриття провадження у справі, що унеможливлює прийняття судового рішення по суті спору.

Також Етична рада вважає, що викладені ОСОБА_1 в його апеляційній скарзі доводи та міркування щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог є безпідставними, а рішення Етичної ради ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України та законами України з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його ухвалення.

Згодом Етична рада подала заяву із запереченнями щодо відзиву позивача, в якій з аналогічних підстав, наведених у відзиві на позовну заяву та в апеляційній скарзі, просить під час апеляційного перегляду врахувати викладені в заяві доводи, скасувати Оскаржуване рішення суду першої інстанції та закрити провадження у цій справі.

10. Велика Палата дослідила наведені в апеляційних скаргах доводи, перевірила матеріали справи, переглянула Оскаржуване судове рішення і дійшла висновку про таке.

Насамперед треба нагадати, що у спорах, сторонами в яких з одного боку були особи, які кандидували на посаду члена ВРП і мали пройти передбачену законом конкурсну процедуру відбору кандидатів на цю посаду за критеріями професійної етики та доброчесності, законність якої мала забезпечити Етична рада в межах наданих їй повноважень, а з другого боку - власне Етична Рада, яка в рамках конкурсного відбору кандидатів на посаду члена ВРП ухвалила негативне для позивача ОСОБА_1 . Оскаржуване рішення, Велика Палата вже висловлювала правову позицію відносно неналежності таких спорів до юрисдикції адміністративних чи інших загальних судів (дивитись, зокрема, останню ухвалену в часі постанову Великої Палати від 20 липня 2023 року у справі № 990/34/23 (провадження № 11-34заі23).

У цих справах, фактичні обставини яких подібні до обставин спору у справі, розпочатій за позовом ОСОБА_1 , кандидати на посаду члена ВРП теж оскаржували неправильне (неточне) застосування відповідачем матеріального права, подібним чином описували процедурні порушення Етичної ради.

З приводу таких (спірних) правовідносин Велика Палата виробила сталу судову практику, суть якої зводиться до того, що судовий контроль не поширюється на окреслені дії та рішення Етичної ради.

Зокрема, покликаючись на наведені нижче релевантні джерела права й акти, виснувала про таке.

11. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає в захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Ради, , рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, (частина четверта статті 22 КАС України в редакції Закону № 1635-IX, який набрав чинності 05 серпня 2021 року).

Законом № 1635-IX доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до цього Закону.

12. За сталою практикою Великої Палати, Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів Ради, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.

Правовий статус Етичної ради визначено статтею 91 Закону № 1798-VIII та пунктом 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX.

За частиною першою статті 91 Закону 1798-VIII Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті Ради обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП; надсилає органу, що обирає (призначає) члена Ради, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП (пункти 8, 9 частини двадцятої статті 91 Закону № 1798-VIII).

До того ж пункт 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX встановлює, що Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Ради до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.

Порядок та черговість оцінювання відповідності діючих членів та кандидатів у члени Ради критеріям професійної етики та доброчесності визначаються Етичною радою з урахуванням можливості здійснення повноважень ВРП згідно з Конституцією України.

Для цілей такого оцінювання Етична рада діє відповідно до положень частин одинадцятої - вісімнадцятої, двадцятої, двадцять першої статті 91 Закону № 1798-VIII.

За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена Ради з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII.

Після розгляду мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП орган, що обрав (призначив) члена Ради, може ухвалити таке рішення: 1) про задоволення рекомендації та звільнення члена ВРП з посади; 2) про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена ВРП.

Рішення Етичної ради за результатами одноразового оцінювання відповідності членів Ради (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності оприлюднюються на офіційному вебпорталі судової влади України (абзаци перший - третій, п`ятий, восьмий, чотирнадцятий пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX).

У своїх рішеннях в аналогічних справах Велика Палата з посиланням на норми статті 131 Конституції України, статті 91 Закону № 1798-VIII, пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX виснувала, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Ради у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.

Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення) - суб`єктами обрання (призначення) членів Ради згідно зі статтею 131 Конституції України. Відповідно таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена ВРП має правове значення винятково для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржене в судовому порядку лише такою особою.

Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена ВРП судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Ради буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів ВРП.

Спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема, оскарження висновку щодо відповідності (невідповідності) кандидата на посаду члена Ради критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада в таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції зазначеного Закону.

13. Отож, оскільки спірні правовідносини, які виникли у справі за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради, мало чим відрізняються від правовідносин, щодо яких Велика Палата сформувала правову позицію про непоширення на ці відносини жодної судової юрисдикції, зважаючи на сталість і незмінність цієї позиції, а особливо - на брак законодавчих, фактичних, моральних тощо передумов для відступу від неї, ухвалене по суті судове рішення у цій справі не може залишатися в силі, воно підлягає скасуванню, а провадження у справі - закриттю через неналежність спору судам адміністративної юрисдикції.

14. Велика Палата вкотре наголошує, що оцінка відповідності, зосібна, позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась винятково як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У межах неї Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.

Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.

Велика Палата пам`ятає, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Звідси обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.

15.Велика Палата вважає, що мотивування відступу від сталої позиції Великої Палати у справах з описаним предметом спору, до якого вдався суд першої інстанції, не можна визнати виправданим чи таким, що ґрунтується на законі.

У цій справі суд навів власне, протилежне від правової позиці Великої Палати трактування (інтерпретацію) нормативного регулювання спірних правовідносин, але не навів мотивів, з огляду на які відійшов від сталої правової позиції Великої Палати.

Такими мотивами, принаймні, могли б бути наслідки зіставлення характеру (змісту) спірних правовідносин та казусів (правових ситуацій), на підставі яких була сформульована правова позиція Великої Палати; час виникнення зазначених правовідносин, умови їхньої дії та існування; відсутність / наявність між ними істотного часового розриву; стабільність / змінність нормативного регулювання відносин, щодо яких виник спір, і тих, що були підставами для формування правового висновку; відсутність / настання ґрунтовних змін у політико-соціальному житті країни, за буття яких сформульована правова позиція Великої Палати почала обмежувати та / або дезорієнтувати в питаннях забезпечення однакового застосування норм матеріального права; або ж у межах конкретних фактичних обставин справи виявлені обставини, які існували на час формулювання правового висновку, але містять у собі ознаки, які не охоплюються трактуванням Великої Палати, та є необхідними і достатніми для ухвалення, зокрема, й такого, як оспорене, судового рішення.

16. У цій справі апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції подав також позивач ОСОБА_1 . Хоча за вимогами процесуального закону доводи апеляційної скарги підлягають розгляду і зобов`язують суд апеляційної інстанції навести мотиви згоди з ними чи відхилення їх, у цій справі така мотивація суду видається неможливою, позаяк нема предмета перевірки судом апеляційної інстанції - рішення суду першої інстанції по суті спору, стосовно якого позивач ОСОБА_1 в основному й спрямував свої доводи.

Як згадано вище, Велика Палата скасувала рішення суду першої інстанції і закрила провадження у справі через те, що спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отож відсутність предмета судового перегляду виключає необхідність застосування процедури апеляційного перегляду судового рішення, яке скасоване, і забезпечення реалізації прав апелянта з процесуального погляду.

17. У відповідь на окремі доводи апелянта ОСОБА_1 про обмеження в доступі до суду Велика Палата має повторитись і зазначити, зокрема, що ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетятка та Шереметьєв проти України»).

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

18. Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правової системи, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідки для конкретної конкурсної процедури, серед іншого перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП. Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.

Отже, з огляду на те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата (кандидатки) станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесності має значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, закриття провадження в адміністративній справі про визнання незаконним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади є пропорційною наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.

19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Велика Палата звертає увагу, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» треба тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим Велика Палата не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.

20.Частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

У цій справі такої потреби немає, оскільки мотивами для закриття провадження у справі стали не стільки порушення правил предметної підсудності, скільки передчасне звернення суб`єкта адміністративного права до адміністративного суду, якому за процесуальним законом підсудний цей спір.

21. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення та закрити провадження у справі.

За правилами частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, Велика Палата вважає, що є необхідні й достатні підстави для скасування оскаржуваного рішення із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 243, 266, 311, 315, 319, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Апеляційну скаргу Етичної ради задовольнити.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2024 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков

О. Л. Булейко С. О. Погрібний

Ю. Л. Власов О. В. Ступак

І. А. Воробйова І. В. Ткач

І. В. Желєзний О. С. Ткачук

В. В. Король В. Ю. Уркевич

О. В. Кривенда Є. А. Усенко

С. Ю. Мартєв Н. В. Шевцова