Справа № 480/4762/22
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2024-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 480/4762/22

адміністративне провадження № К/990/33494/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження без виклику учасників як суд касаційної інстанції справу № 480/4762/22

за позовом приватного підприємства «Запорожець ОВ» до виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Перцової Т.С., суддів: Жигилія С.П., Русанової В.Б.,

УСТАНОВИВ:

Суть спору

1. У липні 2022 року приватне підприємство «Запорожець ОВ» (далі - позивач, ПП «Запорожець ОВ») звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - відповідач, Виконавчий комітет), в якому просило:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.04.2022 № 112 «Про продовження терміну дії договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми»;

1.2. визнати незаконною бездіяльність та зобов`язати Виконавчий комітет Сумської міської ради укласти додаткові угоди до Договору № 94/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми та Договору № 93/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми, в яких визначити умову щодо терміну дії договорів, а саме: з моменту укладання договору до проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування у межах території Сумської міської територіальної громади на зазначених у договорах маршрутах;

1.3. покласти всі судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Сумської міської ради.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність оскаржуваного рішення Виконавчого комітету № 250 від 24.06.2022, яким неправомірно вилучено з переліку договорів, які відповідач мав намір продовжити, договір № 94/26-17 від 10.03.2017 та договір № 93/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми, які укладені виключно з ПП «Запорожець ОВ».

2.1. Позивач наполягає на порушенні відповідачем порядку та процедури ухвалення оскаржуваного рішення, як такого, що прийняте на засіданні ВК СМР від 24.06.2022 у спосіб, не зазначений у пункті 1 Розділу 8 Регламенту роботи виконавчих комітетів СМР, а також всупереч пункту 9 частини другої статті 2 КАС України без надання можливості позивачу прийняти в ньому участь, надати аргументи, спростувати причини розгляду, запропонувати шляхи вирішення проблем.

2.2. Як наголошує позивач, в силу положень пункту 14-1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176 «Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту» (далі - Постанова № 176) та пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» (далі - Постанова № 1081) договір або дозвіл, строк дії якого закінчується у період дії воєнного стану в Україні, вважається таким, дію якого продовжено на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування, а відтак позивач мав законне право на продовження дії договорів, строк дії яких закінчився 20.03.2022.

2.3. Зауважує, що з моменту прийняття рішення № 112 від 29.04.2022 до дати прийняття оскаржуваного рішення відповідачем так і не було укладено додаткової угоди, про яку йде мова у рішенні № 112, однак позивач продовжував виконувати умови договорів за погодженням з ВК СМР.

2.4. Стверджує, що спроможність позивача виконувати зобов`язання була підтверджена шляхом продовження виконання своїх зобов`язань за погодженням з відповідачем, а також відсутністю зауважень з боку ВК СМР щодо такого виконання. Вказану обставину також підтверджує відсутність в рішенні №112 від 29.04.2022 посилання на необхідність проведення перевірки спроможності перевізника. Звернув увагу, що вказаним рішенням ВК СМР фактично висловлена не лише згода, а й необхідність укладення додаткових угод до договорів з позивачем. Отже, після прийняття рішення № 112, сторонами виконані всі умови, передбачені пунктом 4-1 Постанови № 1081 та пункту 14- 1 Постанови № 176, зокрема в частині доведення спроможності виконувати зобов`язання позивачем відповідно до укладеного з ним договору.

2.5. Крім того, на думку позивача, вказівка підготувати договір про організацію перевезення пасажирів за маршрутом № 19, що є предметом договору № 93/26-17 від 10.03.2017, з іншим перевізником ФОП ОСОБА_1 , суперечить статті 43 Закону України «Про автомобільний транспорт», яким встановлено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах; іншого способу законодавство не передбачає. Однак, ФОП ОСОБА_1 ніколи не приймала участі у конкурсі, предметом якого був маршрут № 19. Таким чином, відповідач прийняв спірне рішення від 24.06.2022 № 250 не у порядку, передбаченому Регламентом, та з порушенням норм чинного законодавства, а відтак останнє є протиправним та підлягає скасуванню.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. Рішенням ВК СМР від 07.03.2017 № 103 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми» уведено в дію рішення конкурсного комітету з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми, оформленого протоколом № 3-17 засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми від 28.02.2017.

4. Між ПП «Запорожець ОВ» та Виконавчим комітетом Сумської міської ради 10.03.2017 укладено Договори:

- № 94/26-17 про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми строком до 20.03.2022, яким доручено позивачу перевозити пасажирів і багаж на об`єкті конкурсу № 19: маршрут № 3 «Аеропорт Героїв Крут» автобусами, що працюють в звичайному режимі.

- № 93/26-17 про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми строком до 20.03.2022, яким доручено позивачу перевозити пасажирів і багаж на об`єкті конкурсу № 20: маршрут № 19 «Роменська Ковпака» автобусами, що працюють в звичайному режимі.

5. Відповідно до умов договорів № 94/26-17, № 93/26-17 від 10.03.2017 (аналогічних за змістом), зокрема п. 6.1, зміна умов цього Договору допускається за взаємною згодою Сторін. Про зміну умов Договору Сторони підписують відповідну додаткову угоду до Договору. Усі додаткові угоди та додатки до цього Договору є його невід`ємними частинами. У випадку зміни законодавства, яке регулює правовідносини між організатором та перевізником, сторони вносять відповідні зміни до договору. Зміни в даному випадку вносяться шляхом складання та направлення організатором перевізнику відповідної додаткової угоди до Договору, Додаткова угода до Договору направляється в порядку, передбаченому пунктом 4.7. Договору, Організатором протягом 30 календарних днів, з моменту набрання чинності змінами законодавства. Перевізник, зобов`язаний підписати додаткову угоду до договору протягом, 20 календарних днів з моменту її направлення Організатором, в порядку, передбаченому пунктом 4.7. Договору.

6. Виконавчим комітетом Сумської міської ради 26.01.2022 оголошено конкурс для визначення на конкурсних засадах перевізників, які можуть виконувати необхідні обсяги перевезень і забезпечувати якість надання послуг на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування на території Сумської міської територіальної громади.

7. У зв`язку із введенням на території України воєнного стану, конкурс для визначення на конкурсних засадах перевізників, які можуть виконувати необхідні обсяги перевезень і забезпечувати якість надання послуг на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування на території Сумської міської територіальної громади, оголошений 26.01.2022, не відбувся.

8. Відповідно до преамбули рішення від 29.04.2022 № 112 «Про продовження терміну дії договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми» Виконавчий комітет Сумської міської ради, беручи до уваги введення воєнного стану в Україні у зв`язку з військовою агресією Російської федерації проти України, зазначив, що проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування у межах території Сумської міської територіальної громади у запланований термін та за визначеною чинним законодавством процедурою не є можливим.

9. З метою надання послуг з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми, керуючись підпунктом 12 пункту «а» частини першої статті 30 та частиною першою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідач вирішив вжити заходи щодо підготовки змін до договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми, в тому числі і № 94/26-17, № 93/26-17 від 10.03.2017, шляхом укладення додаткових угод.

10. Відповідно до пункту 2 вказаного рішення Відділу транспорту, зв`язку та телекомунікаційних послуг Сумської міської ради ( ОСОБА_2 ) доручено підготувати додаткові угоди до договорів, що перелічені у пункті 1 цього рішення. У відповідних додаткових угодах визначити умову щодо терміну дії договорів, а саме: з моменту укладання договору до проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування у межах території Сумської міської територіальної громади на зазначених у договорах маршрутах.

11. Рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.04.2022 № 112 «Про продовження терміну дії договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми» внесені зміни до рішення від 29.04.2022 № 112, а саме вилучено з пункту 1 рішення договори № 93/26-17 від 10.03.2017 та № 94/26-17 від 10.03.2017. Рішення доповнено пунктом 3 згідно з яким до проведення конкурсу з перевезення пасажирів у межах території Сумської міської територіальної громади призначено автомобільним перевізником на міському автобусному маршруті загального користування № 19 «Роменська Ковпака» фізичну особу підприємця ОСОБА_1 .

12. Позивач звернувся до відповідача з заявою від 27.06.2022, вказавши, що підприємство спроможне виконувати зобов`язання у відповідності до договорів № 94/26-17 від 10.03.2017 та № 93/26-17 від 10.03.2017 протягом дії воєнного стану і протягом одного року з дня його припинення чи скасування. До вищезазначеної заяви було додано додаткові угоди до вказаних договорів.

13. Відповідач зробив висновок про відсутність у позивача можливості належного виконання умов договорів. На підтвердження цього надано акти, складені спеціалістами відділу транспорту, зв`язку та телекомунікаційних послуг за результатами перевірок з питань дотримання умов договору про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми на маршруті № 3 «Аеропорт - Героїв Крут», перевізник ПП «Запорожець ОВ» у яких зафіксовані порушення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

14. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 у задоволенні адміністративного позову приватного підприємства «Запорожець ОВ» до виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії відмовлено.

14.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з недоведеності протиправності рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 та відсутності підстав для продовження дії договорів № 94/26-17 від 10.03.2017 та № 93/26-17 від 10.03.2017, оскільки у розумінні пункту 4-1 Постанови № 1081, продовження дії договорів не є автоматичним, а потребує згоди сторін договору на його продовження, а також підтвердження можливості виконання перевізником умов договору. Однак, у спірних правовідносинах ПП «Запорожець ОВ» є неспроможним для виконання зобов`язань по вказаним договорам, що відповідач підтвердив відповідними актами, у зв`язку з чим згода ВК СМР на таке продовження також відсутня. Судом враховано, що відсутність такої згоди свідчить і пункт 1.1 спірного рішення, у якому відповідачем вирішено вилучити договори № 94/26-17 від 10.03.2017 та № 93/26-17 від 10.03.2017, стороною у яких є позивач, з переліку договорів за якими проводиться підготовка проектів додаткових угод.

14.2. Щодо доводів позивача про порушення відповідачем вимог Регламенту роботи виконавчих органів Сумської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради № 250 від 16.05.2017, наслідком чого стало позбавлення ПП «Запорожець ОВ» можливості брати у засіданні при прийнятті рішення, суд першої інстанції зазначив, що пунктом 1 Розділу 8 вказаного регламенту передбачено, що у випадках запровадження на території Сумської області об`єднаної територіальної громади режиму надзвичайної ситуації, надзвичайного стану або інших в випадках, визначених законодавством України, засідання виконавчого комітету Сумської міської об`єднаної територіальної громади, як виняток, можуть проводитися в онлайн режимі з використанням спеціальних програмних засобів.

14.3. За оцінкою суду цієї інстанції, у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану, не запрошення позивача на засідання виконавчого комітету 24.06.2022, не є підставою для скасування рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250.

15. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2023 апеляційну скаргу приватного підприємства «Запорожець ОВ» задоволено частково, рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 у справі № 480/4762/22 скасовано та прийнято постанову, якою позов приватного підприємства «Запорожець ОВ» до виконавчого комітету Сумської міської ради задоволено частково:

визнано протиправним та скасовано пункт 1.1 рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.04.2022 № 112 «Про продовження терміну дії договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми»;

зобов`язано Виконавчий комітет Сумської міської ради укласти додаткові угоди до Договору № 94/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми та Договору № 93/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми, у відповідності до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.04.2022 № 112 «Про продовження терміну дії договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми»;

стягнуто на користь приватного підприємства «Запорожець ОВ» за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Сумської міської ради судові витрати на правничу допомогу, понесені у зв`язку з розглядом справи в суді першої інстанції, у розмірі 7000 грн;

стягнуто на користь приватного підприємства «Запорожець ОВ» за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Сумської міської ради судові витрати по сплаті судового збору за подання позову та апеляційної скарги в загальному розмірі 12405 грн;

в іншій частині позовних вимог відмовлено.

15.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що Виконавчим комітетом, з огляду на наявність згоди відповідача на продовження терміну дії договорів від 10.03.2017 № 94/26-17 та № 93/26-17, укладених з ПП «Запорожець ОВ», а також відсутність доказів неспроможності виконувати позивачем договірні зобов`язання під час дії воєнного стану, не доведено наявності законних та обґрунтованих підстав для прийняття п.1.1 рішення від 24.06.2022 № 250, що зумовлює визнання в цій частині вказаного рішення протиправним та скасування.

15.2. Так, суд апеляційної інстанції зазначив, що рішенням № 112 від 29.04.2022 відповідач виразив свій намір (згоду) на продовження дії договорів, укладених з ПП «Запорожець ОВ», строк дії яких закінчився під час дії воєнного стану. При цьому, з аналізу договорів № 94/26-17, № 93/26-17 від 10.03.2017 вбачається, що сторони передбачили обов`язок організатора протягом 30 календарних днів, з моменту набрання чинності змінами законодавства направити перевізнику додаткову угоду про зміни до договору. Своєю чергою, постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2022 № 512 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176 і від 03.12.2008 № 1081» були внесені зміни до законодавства, що безпосередньо регулює відносини перевізника та організатора в частині продовження дії договору у період дії воєнного стану в Україні, а відтак Виконавчий комітет протягом 30 календарних днів, з моменту набрання чинності змінами законодавства (06.05.2022), тобто до 05.06.2022, мав направити додаткову угоду ПП «Запорожець ОВ».

15.3. Разом з цим, у спірних правовідносинах жодних додаткових угод направлено позивачу не було, натомість відповідач лише 24.06.2022 оскаржуване рішення № 250, яким внесені зміни до рішення від 29.04.2022 №112, а саме вилучено з пункту 1 рішення договори № 93/26-17 від 10.03.2017 та № 94/26-17 від 10.03.2017.

15.4. За оцінкою суду апеляційної інстанції, такі дії виконавчого комітету є непослідовними та такими, що поставили позивача у стан правової невизначеності, оскільки з 29.04.2022 ( дата ухвалення рішення №112) ПП «Запорожець ОВ» мав законні, небезпідставні очікування на продовження з ним договірних відносин, та, крім того, продовжував виконувати перевезення пасажирів на обумовлених договорами маршрутах № 3 та № 19.

15.5. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що відповідачем не доведено неспроможність позивача виконувати договірні зобов`язання по договорам від 10.03.2017 № 94/26-17 та № 93/26-17, як обов`язкову умову, передбачену пунктом 14-1 Порядку № 176 та Правил № 1081, як підставу для не продовження дії вказаних договорів в умовах дії воєнного стану.

15.6. Суд цієї інстанції акцентував увагу і на тому, що встановлені у справі обставини чітко вказують на те, що тривалий час після закінчення договорів про перевезення від 10.03.2017 № 94/26-17 та № 93/26-17 ПП «Запорожець ОВ» за погодженням з виконавчим комітетом, зокрема вираженим у рішенні № 112 від 29.04.2022, відбувалося обслуговування маршрутів № 3 та № 19, і навіть - перевірка такого обслуговування, хоча протягом 2 місяців через бездіяльність відповідача жодних додаткових угод так і не було укладено.

15.7. Стосовно дотримання відповідачем вимог Регламенту роботи виконавчих органів Сумської міської ради в частині забезпечення позивачу можливості брати участь і засіданні виконавчого комітету суд апеляційної інстанцій констатував, що саме по собі введення воєнного стану, оголошення повітряних тривог, не є підставою для звільнення відповідача від обов`язків, покладених на нього чинним законодавством, зокрема в частині дотримання вимог Регламенту. Крім того, відповідачем не наведено жодного нормативно-правового акту, яким було зупинено на період дії воєнного стану дію норм Регламенту.

15.8. У підсумку суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що оскільки права ПП «Запорожець ОВ», за захистом яких він звернувся з цим позовом, фактично були порушені лише пунктом 1.1 спірного рішення, то відсутності підстав для скасування рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 в повному обсязі, як просив позивач, а тому позовні вимоги підлягають частковому задоволенню. Крім того, враховуючи прийняття судом апеляційної інстанції висновку про скасування п.1.1 спірного рішення у відповідача буде відсутня необхідність заміщення перевізника по маршрутам, обумовленим в договорах № 94/26-17 від 10.03.2017 та № 93/26-17 від 10.03.2017, укладених з ПП «Запорожець ОВ».

15.9. За висновком суду апеляційної інстанції належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача буде зобов`язання ВК СМР укласти додаткові угоди до Договору № 94/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми та Договору № 93/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми, у відповідності до рішення ВК СМР від 29.04.2022 № 112.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

16. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій ФОП ОСОБА_1 , як особа, яка не брала участі у справі, звернулася до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, де, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2023 у справі № 480/4762/22 та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

16.1. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що ФОП ОСОБА_1 не було залучено до участі у розгляді справи № 480/4762/22 ні в Сумському окружному адміністративному суді, ні в Другому апеляційному адміністративному суді. Водночас, задовольняючи позовні вимоги про скасування п. 1.1 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 суд апеляційної інстанції прийняв рішення щодо прав та обов`язків ФОП ОСОБА_1 , що стосується здійснення перевезень пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми № 19 та № 3.

16.2. У цьому аспекті вказує, що згідно із висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 29.05.2020 у справі № 140/1868/19, від 03.11.2022 у справі №260/61/22, правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

16.3. Підставою касаційного оскарження є також пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України на обґрунтування якого касатор посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 4-1 Постанови № 1081, пункту 14-1 Постанови № 176.

16.4. Так, скаржник вказує, що вказані норми регулюють процес коли у перевізника, з яким укладений договір на перевезення пасажирів міським транспортом (ПП «Запорожець ОВ»), відсутні можливості забезпечити потреби багатотисячного міста у перевезенні пасажирів під час військового стану, що підтверджується відповідними документальними перевірками, і на його місце орган місцевого самоврядування призначає нового перевізника, котрий в повній мірі виконує взяті на себе зобов`язання. Однак суд апеляційної інстанції трактує, що виявлені порушення, зафіксовані у відповідних актах органу місцевого самоврядування, є такими, що жодним чином не перешкоджають ПП «Запорожець ОВ» виконувати договірні зобов`язання.

16.5. Касатор також уважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що саме неодноразове (декілька, три і більше) допущення перевізником по окремому маршруту порушень умов договорів може свідчити про його неспроможність виконувати перевезення пасажирів та багажу, що у цій справі відповідачем жодним чином не доведено, оскільки такий висновок не відповідає фактичним обставинам.

17. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19.10.2023 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2023 року у справі № 480/4762/22, оскільки З матеріалів касаційної скарги слідує, що фізична особа-підприємець ОСОБА_1 не зверталася до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції у цій справі і апеляційний перегляд такого рішення за її апеляційною скаргою не відбувся.

17.1. Цією ж ухвалою відкрите касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2023 у справі № 480/4762/22 з підстав необхідності перевірки доводів скаржника про те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції може мати безпосередній вплив на права і обов`язки особи, яка не є стороною у справі, а саме ФОП ОСОБА_1 .

18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 11.04.2024 закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику учасників за наявними у справі матеріалами.

19. Від Виконавчого комітету надійшов відзив на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 , у якому відповідач підтримує викладені у ній доводи та просить задовольнити вимоги касаційної скарги.

19.1. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19.10.2023 про відкриття касаційного провадження за вказаною касаційною скаргою отримано ПП «Запорожець ОВ» 27.10.2023, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення АТ «Укрпошта», ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 700. Правом подати відзив на касаційну скаргу позивач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

21. Реалізацію права особи на судовий захист може бути здійснено шляхом касаційного оскарження актів судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки їх перегляд у такому порядку гарантує відновлення порушених прав людини і громадянина. Право на касаційне оскарження судових рішень у контексті частин першої, другої статті 55, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України є складовою права кожного на звернення до суду будь-якої інстанції відповідно до закону (рішення Конституційного Суду України від 08.07.2010 № 18-рп/2010).

22. Частиною першою статті 13 КАС України визначено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

23. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

24. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках.

25. Щодо учасників справи, то їх коло визначено частинами першою та другою статті 42 КАС України, якими передбачено, що учасниками справи є сторони, треті особи. У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

26. На відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести свій правовий зв`язок зі сторонами спору або безпосередньо із судовим рішенням через обґрунтування такого критерію, як вирішення судом питання про її право, інтерес та/або обов`язок як елементів змісту матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір. Такий зв`язок повинен бути безпосереднім, а не ймовірним чи опосередкованим іншими правовідносинами.

27. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

28. У судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси.

29. За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 24.06.2008 у справі №2/164-35/246, судове рішення, що оскаржується особою, не залученої до участі у справі, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

30. Зазначена правова позиція була підтримана Верховним Судом у постанові від 17.05.2018 у справі № 904/5618/17, у постанові від 11.07.2018 у справі № 911/2635/17, та застосована в ухвалах від 19.10.2018 у справі № 826/13182/17, від 20.05.2020 у справі № 2а-4563/11/2670 від 30.10.2020 у справі № 818/1088/15, від 20.01.2021 у справі № П/811/303/16, від 02.09.2022 у справі № 640/16646/21 та інших і є сталою.

31. Отже, для вирішення питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з`ясувати, чи виникли у зв`язку з прийняттям судового рішення у цієї особи нові права чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.

32. Необхідно зазначити, що одним із процесуальних правових засобів є преклюзія повторного позову, який унеможливлює новий розгляд (перегляд) вимог, справи за якими вже є розглянутими та остаточно вирішеними, в частині поширення дії преклюзивної заборони на осіб, які не були безпосередніми учасниками справи, що завершилась ухваленням остаточного судового рішення, але вважаються такими, інтереси яких були належним чином представленими стороною цієї справи. Однією з передумов такого преклюзивного ефекту, є, серед іншого, встановлення тісного правового зв`язку між особою, яка не брала участі у першій справі, та безпосередньою стороною справи, який існував до прийняття першої справи до розгляду. За умови встановлення судом такого зв`язку ці особи вважаються належно представленими та зв`язаними висновками судового рішення, незважаючи на те, що вони не є названими у справі сторонами. При цьому преклюзивний ефект судового рішення щодо суб`єкта господарювання поширюється на його учасників чи інших осіб, незалежно від того, чи брали вони безпосередню участь у справі.

33. В адміністративному судочинстві з метою залучення до справи осіб, чиїх прав та обов`язків може стосуватися судове рішення, та з метою більш повного та всебічного з`ясування обставин у справі, діє інститут третьої особи.

34. Відповідно до частин другої та п`ятої статті 49 КАС треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

35. Згідно з частиною другою статті 51 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу.

36. Верховний Суд зазначає, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.

37. При цьому участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

38. Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14.04.2020 у справі №580/3136/19, від 23.04.2020 у справі №811/1470/18, від 29.04.2020 у справі №703/2908/17, від 01.02.2024 у справі № 260/3428/21, від 29.02.2024 у справі № 340/3739/21.

39. Аналіз вищевказаних процесуальних норм свідчить також про те, що єдиною підставою для залучення до участі у справі третіх осіб є встановлення фактів про те, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі.

40. Такі обставини можуть бути виявлені судом самостійно при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду, або ж наведені у відповідних клопотаннях про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача.

41. На обґрунтування свого порушеного права ФОП ОСОБА_1 вказує, що відповідно до п.1.2 оскаржуваного у цій справі рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 22.06.2022 № 250, доповнено пунктом 3 наступного змісту:

« 3. До проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування у межах території Сумської міської територіальної громади призначити автомобільним перевізником на міському автобусному маршруті загального користування № 19 «Роменська - Ковпака» фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 ».

42. При цьому, як зауважує касатор, судом апеляційної інстанції не було визнано протиправним п. 1.2 та п. 1.3 рішення Виконавчого комітету від 24.06.2022 № 250, згідно із якими було укладено договір № 258/26-22 про організацію перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування в м. Суми № 19 «Роменська - Ковпака» з ФОП ОСОБА_1 .

43. За доводами касаційної скарги стверджується, що виконання постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2023 передбачає одночасне обслуговування маршруту № 19 двома перевізниками (ПП «Запорожець ОВ» та ФОП ОСОБА_1 ), що призведе до проблеми визначення кількості транспортних засобів від кожного з перевізників. Як наслідок, виникнуть труднощі при узгодженні графіків руху, розподілу пасажирів на маршруті між транспортними засобами перевізників тощо.

44. Отже, за таких обставин зміняться у негативний бік умови господарської та фінансової діяльності ФОП ОСОБА_1 . Окрім того, всі неузгоджені моменти між водіями перевізників можуть вплинути на розростання конфліктних ситуацій як на кінцевих зупинках, так і під час руху транспортних засобів, що негативно позначиться на умовах роботи найманих працівників ФОП ОСОБА_1 та на безпеці перевезення пасажирів.

45. Оцінюючи вказані доводи колегія суддів зауважує, що в контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

46. Предметом позову у цій справі є оскарження перевізником ПП «Запорожець ОВ», зокрема, рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.04.2022 № 112 «Про продовження терміну дії договорів про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми» пунктом 1 якого вилучено з пункту 1 рішення № 112 договори № 93/26-17 від 10.03.2017 та № 94/26-17 від 10.03.2017, які укладені виключно з ПП «Запорожець ОВ».

47. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2023 визнано протиправним та скасовано пункт 1.1 рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 24.06.2022 № 250.

48. При цьому, за оцінкою суду апеляційної інстанції, враховуючи прийняття судом висновку про скасування п.1.1 спірного рішення, у відповідача буде відсутня необхідність заміщення перевізника по маршрутам, обумовленим в договорах №94/26-17 від 10.03.2017 та № 93/26-17 від 10.03.2017, укладених з ПП «Запорожець ОВ».

49. За висновком суду апеляційної інстанції належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача буде зобов`язання Виконавчого комітету укласти додаткові угоди до Договору № 94/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми та Договору № 93/26-17 від 10.03.2017 про організацію перевезень пасажирів на міських автомобільних маршрутах загального користування в м. Суми, у відповідності до рішення Виконавчого комітету від 29.04.2022 № 112.

50. У той же час, пунктом 1.3 спірного рішення було постановлено доповнити рішення Виконавчого комітету від 29.04.2022 № 112 пунктом 3, згідно з яким до проведення конкурсу з перевезення пасажирів у межах території Сумської міської територіальної громади призначено автомобільним перевізником на міському автобусному маршруті загального користування № 19 «Роменська Ковпака» ФОП ОСОБА_1 .

51. За доводами касаційної скарги та відзиву на неї на виконання вказаного пункту укладено договір від 01.07.2022 № 258/26-22 про організацію перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування в м. Суми № 19 «Роменська - Ковпака» з ФОП ОСОБА_1 .

52. Обслуговування вказаного маршруту згідно із умовами договору № 258/26-22 від 01.07.2022, укладеного між Виконавчим комітетом Сумської міської ради та ФОП ОСОБА_1 , має здійснюватися транспортними засобами у кількості 13 одиниць.

53. ФОП ОСОБА_1 не була стороною та не приймала участі у справі під час її розгляду у судах першої та апеляційної інстанцій.

54. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 306 КАС України суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду, зокрема, з`ясовує склад учасників судового процесу. У разі встановлення, що рішення суду першої інстанції може вплинути на права та обов`язки особи, яка не брала участі у справі, залучає таку особу до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

55. Частинами другою, третьої статті 308 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

56. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

57. При цьому, згідно з пунктом 4 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

58. Зі змісту наведених правових норм слідує, що суд апеляційної інстанції на стадії підготовки справи до апеляційного розгляду, виявивши порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які виразились, зокрема, у незалученні до участі у справі особи, якщо суд прийняв рішення про її права, свободи, інтереси та обов`язки, може залучити до участі у справі таку особу як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

59. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції, надаючи оцінку оскаржуваному позивачем рішенню, не звернув увагу на те, що виконання постанови суду апеляційної інстанції, якою скасований пункт 1.1 рішення від 24.06.2022 № 250 та зобов`язано Виконавчий комітет укласти додаткові угоди до Договору № 94/26-17 від 10.03.2017 та Договору № 93/26-17 від 10.03.2017 (на перевезення по маршруту № 19 "Роменська Ковпака"), у відповідності до рішення Виконавчого комітету від 29.04.2022 № 112, має безпосередній вплив на права і обов`язки не лише для позивача (ПП «Запорожець ОВ»), але і для ФОП ОСОБА_1 з якою укладено договір про організацію перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування в м. Суми № 19 «Роменська - Ковпака». У зв`язку з чим оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції підлягаю скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду цієї інстанції, яка має вирішити питання про необхідність залучення ФОП ОСОБА_1 , із яким укладено відповідний договір.

60. Усунути виявлені недоліки рішень судів попередніх інстанцій під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає.

61. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

62. Згідно з частиною четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

63. Отже, за встановлених обставин справи та з огляду на характер і предмет спірних правовідносин, Суд вважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на обов`язки особи, яка не є сторонами у справі, а саме - ФОП ОСОБА_1 , що відповідно до статті 353 КАС України є підставою для скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення справи на новий судовий розгляд до цього суду.

64. При цьому, оскільки Верховий Суд встановив порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваного судового рішення, колегія суддів зазначає, що не переглядає оскаржуване рішення на предмет правильності застосування норм матеріального та процесуального права у межах інших доводів скаржника, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, позаяк повинен відбутися новий судовий розгляд справи.

65. З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі № 480/4762/22 скасувати, справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк