Справа № 300/5315/23
Суддя: Нос Степан Петрович
Дата ухвалення: 2024-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2024 рокуЛьвівСправа № 300/5315/23 пров. № А/857/22777/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Носа С. П.,

суддів Кухтея Р. В., Шевчук С. М.;

за участю секретаря судового засідання Вовк А. Ю.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Комунального підприємства «Електроавтотранс» на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року у справі № 300/5315/23 (головуючий суддя Главач І.А., м. Івано-Франківськ) за позовом Комунального підприємства «Електроавтотранс» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області про визнання протиправною та скасування вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

08 серпня 2023 року Івано-Франківським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Комунального підприємства «Електроавтотранс» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень, виявлених ревізією № 130907-14/1641-2023 від 27.07.2023 року в частині п.1 щодо забезпечення стягнення на користь КП «Електроавтотранс» матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок закупівлі електричної енергії за завищеною ціною, з TOB «ЕК «Енолл» в сумі 1 370 438,27 грн., та з ТОВ «Укр. Газ Ресурс» в сумі 982 158,90 грн, в тому числі, шляхом вжиття заходів щодо визнання недійсними додаткових угод від 16.09.2021 № 4 та від 19.11.2021 № 6 до договору від 04.01.2021 № 2, а також додаткових угод від 21.10.2022 № 2 та від 11.11.2022 № 3 до договору від 13.12.2021 № 292, відповідно до статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 215-217, 610-625 Цивільного кодексу України.

В обґрунтування вимог позовної заяви зазначено, що пункт 1 вимоги №130907-14/1641-2023 про усунення порушень, виявлених ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Електроавтотранс» Івано-Франківської міської ради за період з 01.04.2019 по 31.12.2022, є протиправним, неконкретизованим, тому підлягає скасуванню. Вказана вимога прийнята без врахування позиції КП «Електроавтотранс», яка полягає у відсутності порушень чинного законодавства зі сторони позивача. Спірні угоди укладені КП «Електроавтотранс» обгрунтовано та на підставі чинного законодавства.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року в задоволенні позові відмовлено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, позивачем - Комунальним підприємством «Електроавтотранс», подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано ті самі доводи, що і в обгрунтування позовних вимог.

Учасники справи явки уповноважених представників в судове засідання не забезпечили, хоча були належно повідомлені про дату, місце і час судового засідання.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а оскаржуване рішення змінити з таких підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Встановлено, що відповідно до п. 4.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2023 року, на підставі направлення від 27.03.2023 №98, виданого начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області Богданом Грицаком начальником відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області Наталією Мельник проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Електроавтотранс» Івано-Франківської міської ради за період з 01.04.2019 по 31.12.2022.

У ході проведення ревізії встановлено ряд фінансових порушень, які зафіксовано в акті від 26.06.2023 №07-21/1 (Т.1 а.с. 12-102).

Не погодившись зі змістом акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Електроавтотранс» надало заперечення на означений акт, з врахуванням яких Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області надало Висновок від 26.07.2023 на заперечення до акта ревізії від 26.06.2023 №07-21/1 (а.с. 103-127) та надіслало вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 27.07.2023 №130907-14/1641-2023 (Т.1 а.с. 128-129).

Так, за результатами ревізії встановлено, зокрема, порушення законодавства на загальну суму 2 475 750,65 грн, а саме: в порушення ч.2 ст. 632 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV, пунктів 2, 7 ч.5 ст.41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII із внесеними змінами (далі Закон №922-VIII), КП «Електроавтотранс» внесено зміни до істотних умов договору від 04.01.2021 №2 «Про постачання електричної енергії споживачу» (при укладенні додаткових угод від 16.09.2021 №4 та від 19.11.2021 №6) та договору від 31.12.2021 №292 «Про постачання електричної енергії споживачу» (при укладенні додаткових угод від 21.10.2022 №2 та від 11.11.2020 №3) без документального підтвердження коливання ціни електроенергії на ринку та при відсутності порядку зміни ціни у договорі у разі зміни регульованих цін (тарифів) і нормативів, що призвело до зайвої оплати протягом 2021-2022 років ТОВ «ЕК «ЕНОЛЛ» та ТОВ «УКР ГАЗ РЕСУРС» вартості електричної енергії на загальну суму 2 352 597,17 грн (з ПДВ), в тому числі, ТОВ «ЕК «ЕНОЛЛ» на суму 1 370438,27 грн та ТОВ «УКР ГАЗ РЕСУРС» на суму 982 158,90 грн. Дане порушення призвело до завдання матеріальної шкоди (збитків) підприємству на вищевказану суму.

З метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення в подальшому, керуючись п.3 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (зі змінами), пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (зі змінами), підп.9 п.4, підп.16 п.6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, підп.7 п.4, підп.14 п.6 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 22.02.2022 №115, відповідач, зокрема, пунктом 1 вимагає: забезпечити стягнення на користь КП «Електроавтотранс» матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок закупівлі електричної енергії за завищеною ціною, з ТОВ «ЕК «ЕНОЛЛ» в сумі 1 370 438,27 грн та з ТОВ «УКР ГАЗ РЕСУР» в сумі 982 158,90 грн, в тому числі, шляхом вжиття заходів щодо визнання недійсними додаткових угод від 16.09.2021 №4 та від 19.11.2021 №6 до договору від 04.01.2021 №2, а також додаткових угод від 21.10.2022 №2 та від 11.11.2022 №3 до договору від 31.12.2021 №292, відповідно до статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 215-217, 610-625 Цивільного кодексу України.

Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції частково погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Пунктом 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМУ №43 від 03 лютого 2016 р. (далі Положення №43) визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів.

Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно з п.п. 9 п.4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Предметом спірних правовідносин є скасування вимоги, яка пов`язана із відшкодуванням збитків, заподіяних внаслідок закупівлі електричної енергії за завищеною ціною.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що збитки чи інші суми, які підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

З цього приводу колегія суддів апеляційного суду зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.

Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

Отже, спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

До того ж, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

До подібних висновків Верховний Суд дійшов і у постанові від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, а також у постановах від 11 вересня, 11 жовтня та 20 листопада 2018 року у справах №825/1481/16, №813/4101/17 та №815/4223/16.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядають справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мають право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права і обов`язки для позивача.

Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спір у цій справі по суті зумовлений незгодою позивача з вимогою відповідача.

У постанові від 30 листопада 2020 року у справі №804/4463/17, де предметом оскарження були дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги, Верховний Суд указав на помилковість доводів скаржника стосовно неможливості визнання протиправною і скасування відповідної вимоги лише з тих мотивів, що сама вимога не оскаржувалася позивачем, при цьому Верховний Суд виходив з того, що з аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

Натомість, суд першої інстанції, відмовляючи в позові, виходили зокрема з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

При цьому, суд першої інстанції залишив поза увагою юридичну природу згаданої вимоги, яка, як уже зазначалося, є індивідуально-правовим актом, обов`язковим до виконання відповідною підконтрольною установою в силу закону, та відповідно здатна впливати на господарську діяльність такої установи.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17 та від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18.

Як убачається з матеріалів справи, позивач у позовній заяві оскаржує дії відповідача щодо пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги, при цьому заперечує як констатовані відповідачем порушення, так і факт заподіяння матеріальної шкоди (збитків) та не погоджується з визначеним контролюючим органом способом усунення цих порушень.

Таким чином, у розглядуваному випадку суд першої інстанції фактично поставили право позивача на доступ до суду у залежність від того, чи реалізує таке право відповідач, при цьому залишили поза увагою юридичну природу вимоги органу фінансового контролю, безпосередні підстави звернення до суду, не надав оцінку доводам учасників справи по суті вимоги, не дослідив наявні у матеріалах справи докази і не надав оцінку обставинам справи.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що у чинному законодавстві відсутня заборона Держаудитслужби проводити такого роду перевірку як у позивача, виписані вимоги є наслідками викладених висновків у акті перевірки та були надіслані на адресу позивача із вимогами усунення встановлених порушень із зазначенням строків їх усунення та надання повідомлення про таке усунення.

Відтак, суд не вбачає обставин перевищення відповідачем наданих йому законодавством повноважень на проведення перевірки та складення за її наслідками висновку у вигляді акту.

Як вбачається з Акту від 26.06.2023 №07-21/1, відповідачем було вказано про те, що внесення змін до істотних умов договорів здійснено з порушенням вимоги частини 5 статті 41 Закону №992, якою визначено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватись після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі крім випадків збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю та призвело до завдання матеріальної шкоди (збитків) підприємству.

Апеляційний суд зазначає, що Закон №922-VIII встановлює імперативну норму, згідно з якою зміна істотних умов договору про закупівлю може здійснюватися виключно у випадках, визначених ст. 41 Закону №922-VIII, а саме п. 2 ч. 5 наведеної норми у випадку коливання цін на ринку чи то у бік збільшення, чи у бік зменшення, що надає сторонам право змінювати умови договору щодо ціни товару, при цьому не більше ніж на 10% та не збільшуючи загальну суму договору.

Відповідно, зміна істотних умов договору про закупівлю, зокрема збільшення ціни за одиницю товару, є правомірною виключно за таких умов: відбувається за згодою сторін; порядок зміни умов договору має бути визначений самим договором; підстава збільшення коливання ціни такого товару на ринку (обґрунтоване і документально підтверджене постачальником); ціна за одиницю товару може збільшуватися не більше ніж на 10%; загальна сума (ціна) договору не повинна збільшуватися.

Під коливанням ціни необхідно розуміти зміну за певний період часу ціни товару на ринку чи то в сторону зменшення, чи в сторону збільшення, та таке коливання має відбуватись саме в період після укладання договору і до внесення змін до нього чи у період між попередніми та наступними змінами до договору.

З матеріалів справи встановлено, що КП «Електроавтотранс» внесено зміни до істотних умов договору від 04.01.2021 №2 «Про постачання електричної енергії споживачу» (при укладенні додаткових угод від 16.09.2021 №4 та від 19.11.2021 №6) та до договору від 31.12.2021 №292 «Про постачання електричної енергії споживачу» (при укладенні додаткових угод від 21.10.2022 №2 та від 11.11.2020 №3) без документального підтвердження коливання ціни електроенергії на ринку та при відсутності порядку зміни ціни у договорі у разі зміни регульованих цін (тарифів) і нормативів.

Так, додатковою угодою від 16.09.2021 №4 сторонами з 21.09.2021 змінено істотні умови договору від 04.01.2021 №2 «Про постачання електричної енергії споживачу» підвищено ціну електроенергії з 2,011356 грн за 1 кВт.год. до 2,85062784 грн за 1 кВт.год.

В п.5.3 договору від 04.01.2021 №2 «Про постачання електричної енергії споживачу» процитовано ч.5 ст.41 Закону №922, однак не встановлено порядку зміни ціни.

Згідно п.7 ч.5 ст.41 Закону №922 істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема, зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS регульованих цін (тарифів) і нормативів, що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни.

Оскільки у вказаному договорі від 04.01.2021 №2 «Про постачання електричної енергії споживачу» відсутній порядок зміни ціни, то додаткова угода від 16.09.2021 №4 укладена з порушенням п.7 ч.5 ст.41 Закону №922.

Додатковою угодою від 19.11.2021 №6 сторони внесли зміни до договору від 04.01.2021 №2 «Про постачання електричної енергії споживачу», а саме збільшено ціну на електроенергію з 01.11.2021 до 2,873863 грн. за 1 кВт.год.

Однак, при укладанні додаткової угоди №5 від 17.11.2021 до договору від 04.01.2021 №2, яка діяла з 15.10.2021 року, уже враховано коливання ціни електроенергії на майданчику РДН (ринок «на добу наперед») у торговій зоні ОЕС України за цей період, зокрема 1 декаду жовтня (01.10-10.10) 2021 року.

Підставою для укладання додаткової угоди №6 від 19.11.2021 була цінова довідка Харківської торгово-промислової палати від 20.10.2021 №2629/21, в якій відображено коливання ціни на ринку в сторону збільшення на 10,66 % за 1 декаду жовтня 2021 року та 2 декаду жовтня 2021 року. Однак не відображено коливання ціни від останньої зміни (з 15.10 по 01.11.2021).

Оскільки коливання ціни електроенергії на ринку за 1 декаду жовтня (з 01 по 10 жовтня) 2021 року уже було враховано при укладанні додаткової угоди №5 від 17.11.2021 року, то цей період не може враховуватися при укладанні додаткової угоди №6 від 19.11.2021 року, і відповідно, для укладання додаткової угоди №6 необхідно було підтвердити коливання ціни від останньої зміни (з 15.10 по 01.1 1.2021).

Таким чином, додаткова угода від 19.11.2021 №6 до договору про постачання електричної енергії споживачу від 04.01.2021 №2 укладена КП «Електроавтотранс» з ТОВ «ЕК «ЕНОЛЛ», з порушенням вимог п.2 ч. 5 ст. 41 Закону №922.

Додатковою угодою від 21.10.2022 №2 сторони внесли зміни до договору від 31.12.2021 №292 «Про постачання електричної енергії споживачу», а саме збільшено ціну на електроенергію з 11.10.2022 до 3,65599 грн. за 1 кВт.год.

Для обґрунтування збільшення вартості ціни по даній додатковій угоді застосовано цінову довідку від 13.09.2022 №627-1/22 Харківської торгово-промислової палати.

В ціновій довідці Харківської торгово-промислової палати від 13.09.2022 №627-1/22 відображено коливання ціни на ринку в сторону збільшення на 12,01% за 1 декаду серпня (01.08-10.08) 2022 року та 1 декаду вересня (01.09-10.09) 2022 року, що не відображає коливання ціни від останньої її зміни (з 01.09 по 11.09.2022).

Слід зазначити, що при укладанні додаткової угоди №1 від 20.10.2022, яка діяла з 01.09.2022 року, як підставу для збільшення вартості ціни уже було враховано коливання ціни електроенергії за серпень 2022 року.

Отже, додаткова угода від 21.10.2022 №2 укладена з порушенням п.2 ч.5 ст.41 Закону №922.

Додатковою угодою від 11.11.2022 №3 сторони внесли зміни до договору від 31.12.2021 №292 «Про постачання електричної енергії споживачу», а саме збільшено ціну на електроенергію з 01.10.2022 до 3,94365 грн. за 1 кВт.год.

Для обґрунтування збільшення вартості ціни по даній додатковій угоді застосовано цінову довідку від 23.09.2022 №692-2/22 Харківської торгово-промислової палати.

В ціновій довідці Харківської торгово-промислової палати від 23.09.2022 №692-2/22 відображено коливання ціни на ринку в сторону збільшення на 8,69% за 1 декаду вересня (01.09-10.09) 2022 року та 2 декаду вересня (11.09-20.09) 2022 року, що не відображає коливання ціни від останньої її зміни (з 11.09 по 01.10.2022).

Слід зазначити, що при укладанні додаткової угоди №2 від 21.10.2022, яка діяла з 11.09.2022 року, як підставу для збільшення вартості ціни уже було враховано коливання ціни електроенергії за 1 декаду вересня 2022 року.

Отже, додаткова угода від 11.11.2022 №3 укладена з порушенням п.2 ч.5 ст.41 Закону №922.

Крім того, позивачем до судової справи надано копію цінової довідки Харківської торгово-промислової палати від 04.10.2022 №732/22 (договір про постачання електричної енергії споживачу від 31.12.2021 №292, укладений КП «Електроавтотранс» із ТОВ «УКР ГАЗ РЕСУРС»), в якій зазначено, що згідно інформації з офіційного сайту АТ «Оператор ринку» середньозважена ціна на майданчику ринку «на добу наперед» (РДН) у торговій зоні ОЕС (об`єднаної енергетичної системи) України за серпень (01.08 - 31.08) 2022 року складала 2993,06 грн./МВт.год. та за вересень (01.09 - 30.09) 2022 року складала 3503,26 грн./МВт.год, а отже збільшилась на 17,05 %.

Однак, після ретельного її аналізу видно, що вона відображає коливання ціни на ринку в сторону збільшення за серпень (01.08-31.08) 2022 року та вересень (01.09 - 30.09) 2022 року, але не відображає коливання ціни від останньої зміни (з 01.09 по 11.09.2022 - додаткова угода від 21.10.2022 №2, з 11.09 по 01.10.2022 - додаткова угода від 11.11.2022 №3 до договору), що також не може бути підставою укладення додаткових угод до договору від 31.12.2021 №292, а отже не спростовує порушенням вимог п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону №922.

Виходячи з наведеного, судом першої інстанції прийнято вірне рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, але при цьому суд виходив з хибних мотивів.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (ч. 4 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України).

Керуючись статтями 241, 250, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Електроавтотранс» задовольнити частково, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року у справі № 300/5315/23 змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позовних вимог.

В решта частині оскаржуване рішення суду залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 03.04.2024