Справа № 120/17671/23
Суддя: Томчук Андрій Валерійович
Дата ухвалення: 2024-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

21 березня 2024 р. Справа № 120/17671/23

Вінницький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Томчука А.В.,

за участі секретаря судового засідання: Товстун Н.М.,

представника позивача: Потапенко С.В.,

представника відповідача: Попович Ю.І.,

представника третьої особи: Павлічко О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом: Квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Товариство з обмеженою відповідальністю "Біоальтернатива"

до: 5 територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України

про: визнання протиправним та скасування аудиторського звіту

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2023 року Квартирно-експлуатаційний відділ м. Вінниця (далі - КЕВ м. Вінниця, позивач) звернувся в суд з позовною заявою до 5 територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування аудиторського звіту.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що в період з 27.09.2022 по 07.04.2023 3 територіальним управлінням внутрішнього аудиту Міністерства оборони України проведено аудит діяльності КЕВ м. Вінниця за період з 01.05.2020 по 31.08.2022, та за результатом чого, 07.04.2023 складено аудиторський звіт № 234/3/7.

Позивач не погодившись з висновками викладеними в аудиторському звіті від 07.04.2023 № 234/3/7, надіслав до Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони України лист № 573/372 про надання оцінки згаданому звіту в окремих його частинах. В свою чергу Департамент внутрішнього аудиту Міноборони України прийняв рішення про проведення позапланового незалежного аудиту іншим територіальним управлінням внутрішнього аудиту щодо законності та ефективності закупівель теплової енергії та робіт з капітального ремонту будівлі № 100/84.

Таким чином в період з 17.07.2023 по 28.07.2023 вже 5 територіальним управлінням внутрішнього аудиту Міністерства оборони України проведено аудит діяльності КЕВ м. Вінниця за період з 01.05.2020 по 31.08.2022, та за результатом чого, 28.07.2023 складено аудиторський звіт № 526/37. За висновками такого звіту вказано щодо: 1) недотримання постачальником теплової енергії ТОВ "Біоальтернатива" вимог законодавства щодо застосування у своїй діяльності регульованих державою тарифів на теплову енергію та відсутність контролю з боку замовника за застосуванням постачальником середньозважених тарифів у разі їх зміни, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на загальну суму 13126,79 тис. грн; 2) неефективного управлінського рішення щодо відхилення тендерної пропозиції ТОВ "БК СТАМ" в закупівлі робіт з капітального ремонту будівлі № 100/84 (клуб), В/ч НОМЕР_1 .

Однак, КЕВ м. Вінниця вважає, що відомості, зазначені в аудиторському звіті, не відповідають дійсним обставинам справи та обов`язок виконання рекомендацій порушують законні права та інтереси позивача, що стало підставою для звернення до суду із цим позовом.

Ухвалою від 14.03.2024 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, вирішено її розгляд здійснювати в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін в порядку визначеному статтею 262 КАС України. Встановлено учасникам справи строки для подання заяв по суті справи.

Ухвалою від 29.11.2023 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі. Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю "Біоальтернатива". Вирішено розгляд справи здійснювати в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче засідання у справі на 12.12.2023. Встановлено учасникам справи строки для подання заяв по суті справи.

12.12.2023 третя особа подала до суду пояснення щодо позову, в яких ТОВ "Біоальтернатива" підтримало позицію позивача викладену у позовній заяві та вказало, що договірні відносини між КЕВ м. Вінниця та ТОВ "Біоальтернатива" у період 2020-2021 років здійснювались у відповідності з вимогами законодавства на підставі тарифів на теплову енергію, встановленими органами місцевого самоврядування у межах їх повноважень, а висновки наведені в аудиторському звіті не відповідають дійсним обставинам справи.

12.12.2023 на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача заперечує щодо задоволення заявлених вимог та вказує, що враховуючи наявний спільний публічний інтерес у діяльності позивача та відповідача, положення оскаржуваного звіту не можуть порушувати права КЕВ у місті Вінниці. Водночас висновки управління внутрішнього аудиту Управління, як підрозділу служби внутрішнього аудиту, про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечать чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до звіту можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця до якого, за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності КЕВ (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливості звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.

Таким чином, на переконання представника відповідача, КЕВ як підконтрольна установа Збройних Сил України не вправі брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов`язків інших уповноважених суб`єктів, яким вони підпорядковані та не можуть оскаржувати до суду наслідки внутрішнього аудиту, які узгоджуються із спільним публічним інтересом усієї ієрархічно побудованої системи Збройних Сил України.

Щодо порушень встановлених в аудиторському звіті в частині недотримання постачальником теплової енергії ТОВ "Біоальтернатива" вимог законодавства щодо застосування у своїй діяльності регульованих державою тарифів на теплову енергію та відсутність контролю з боку замовника за застосуванням постачальником середньозважених тарифів у разі їх зміни, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на загальну суму 13126,79 тис. грн та неефективного управлінського рішення щодо відхилення тендерної пропозиції ТОВ "БК СТАМ" в закупівлі робіт з капітального ремонту будівлі № 100/84 (клуб), В/ч НОМЕР_1 , зокрема зазначив, що такі порушення в дійсності мали місце, а відтак підстави для задоволення позову відсутні.

Ухвалою від 12.12.2023 суд відклав підготовче засідання у справі на 21.12.2023.

15.12.2023 представник позивача подав до суду відповідь на відзив, в якій, спростовуючи аргументи відповідача, що наведені у відзиві вказує, що Порядок проведення внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затверджений наказом Міністра оборони України від 14.11.2012 № 753 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України» втратив чинність ще 15.12.2020 на підставі пункту 6 наказу Міністра оборони України від 15.12.2020 № 475 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України».

Крім того, позивач наголошує, що аудиторський звіт передано до Вінницької спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону та відкрито кримінальне провадження №0000171, відомості про яке внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань 26.10.2023 року за правовою кваліфікацією кримінального правопорушення, передбаченого ч. 4 ст. 191 КК України.

На переконання позивача, аудиторський звіт не є документом лише інформаційного аналітичного характеру, а несе правові наслідки для КЕВ м. Вінниця та може бути предметом судового спору.

Стосовно суті порушень виявлених відповідачем та зафіксованих у звіті від 28.07.2023, зокрема щодо питання закупівлі теплової енергії у третьої особи, позивач вказує про те, що законом чітко визначено, що перегляд тарифів на теплову енергію відбувається або за власною ініціативою органу місцевого самоврядування та/або за зверненням суб`єкта господарювання. Водночас, встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання не допускається.

Також позивач заперечує факт виявленого порушення відносно неефективного управлінського рішення щодо відхилення тендерної пропозиції ТОВ "БК СТАМ" в закупівлі робіт з капітального ремонту будівлі № 100/84 (клуб), В/ч НОМЕР_1 .

Вважає, що оскаржувані порушення в аудиторському звіті є протиправними, а такий звіт в окресленій частині належить визнати протиправним та скасувати.

Ухвалою від 21.12.2023, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, підготовче засідання у справі відкладено на 09.01.2024.

Ухвалою від 09.01.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, підготовче засідання у справі відкладено на 25.01.2024.

19.01.2024 представник позивача надав додаткові докази для долучення до матеріалів справи.

23.01.2024 та 24.01.2024 до суду надійшло клопотання третьої особи про долучення до матеріалів справи додаткових доказів.

25.01.2024 представник відповідача надав суду інформацію щодо середньозважених тарифів на теплову енергію з газу.

Ухвалою від 25.01.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, підготовче засідання у справі відкладено на 08.02.2024.

Ухвалою від 08.02.2024 суд закрив підготовче провадження у справі та призначив справу до судового розгляду по суті на 20.02.2024.

20.02.2024 суд відклав судове засідання у справі на 13.03.2023.

Ухвалою від 13.03.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, підготовче засідання у справі відкладено на 21.03.2024.

В судовому засіданні 21.03.2024 представник позивача надав пояснення, що відтворюють зміст зміст позовної заяви та просив заявлені вимоги задовольнити у повному обсязі.

Представник відповідача заперечив щодо задоволення цього позову, з підстав, викладених у відзиві.

Представник третьої особи підтримав позицію позивача відносно заявленого позову.

Заслухавши аргументи учасників справи, дослідивши матеріали адміністративного позову, суд встановив наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

В період з 27.09.2022 по 07.04.2023 3 територіальним управлінням внутрішнього аудиту Міністерства оборони України проведено аудит діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця за період з 01.05.2020 по 31.08.2022, за результатами якого складено аудиторський звіт від 07.04.2023 № 234/3/7/аз, в якому відповідачем надано висновки, зокрема, щодо:

- неефективного управлінського рішення на суму 13127, 49 тис. грн. щодо укладення у 2021 році договорів про закупівлю теплової енергії на умовах, які не передбачали (у порівнянні із умовами договорів 2020 року) перегляд ціни теплової енергії (Гкал) у разі зміни середньозваженого тарифу (більш привабливого для Міноборони розміру тарифів);

- неефективного управлінського рішення щодо відхилення тендерної пропозиції ТОВ "БК СТАМ" в закупівлі робіт з катального ремонту будівлі №100/84, ідентифікатор закупівлі UA-2021-11-12-015430-а.

Не погоджуючись із висновками аудиторського звіту від 07.04.2023 № 234/3/7/аз, КЕВ у м. Вінниця 21.04.2023 листом № 573/299 надіслано до відповідача свої коментарі щодо необґрунтованості аудиторського звіту в окремих його частинах.

Листом від 05.05.2023 за № 527/482 відповідачем надано висновки на коментарі, якими коментарі надані КЕВ не прийнято.

У зв`язку із зазначеним позивачем 22.05.2023 надіслано до Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України лист № 573/372 про те, що деякі висновки аудиторського звіту № 234/3/7/аз від 07.04.2023 є безпідставними, необґрунтованими та ґрунтуються на припущеннях та суб`єктивній оцінці перевіряючого, а тому КЕВ у м. Вінниця просить надати оцінку законності аудиторського звіту в окремих його частинах.

Разом з тим, Департамент внутрішнього аудиту Міноборони України прийняв рішення від 29.06.2023 № 234/2081 про проведення позапланового незалежного аудиту іншим територіальним управлінням внутрішнього аудиту щодо законності та ефективності закупівель теплової енергії та робіт з капітального ремонту будівлі № 100/84.

Так, в період з 17.07.2023 по 28.07.2023 5 територіальним управлінням внутрішнього аудиту Міністерства оборони України проведено аудит діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця за період з 01.05.2020 по 01.07.2022, за результатами якого складено аудиторський звіт від 28.07.2023 № 526/37.

В аудиторському звіті 5 територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України надано висновки, зокрема, щодо:

- недотримання постачальником теплової енергії ТОВ "Біоальтернатива" вимог законодавства щодо застосування у своїй діяльності регульованих державою тарифів на теплову енергію та відсутність контролю з боку замовника за застосуванням постачальником середньозважених тарифів у разі їх зміни, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на загальну суму 13126,79 тис. грн;

- неефективного управлінського рішення щодо відхилення тендерної пропозиції ТОВ "БК СТАМ" в закупівлі робіт з капітального ремонту будівлі № 100/84 (клуб), В/ч НОМЕР_1 .

Не погоджуючись з висновками аудиторського звіту від 28.07.2023 № 526/37 позивач 10.08.2023 звернувся до відповідача і зауваженнями (запереченнями) на такий.

Листом від 18.08.2023 за № 526/1136 відповідачем надано висновки на коментарі, якими коментарі надані КЕВ не прийнято.

У зв`язку із зазначеним позивач 28.08.2023 надіслав до Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України лист № 573/708 про те, що деякі висновки аудиторського звіту від 28.07.2023 № 526/37 є безпідставними, необґрунтованими та ґрунтуються на припущеннях та суб`єктивній оцінці перевіряючого, а тому КЕВ у м. Вінниця просить надати оцінку законності аудиторського звіту в окремих його частинах.

04.09.2023 КЕВ у м. Вінниця отримано відповідь від 28.08.203 № 234/2738 від Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України в якій не прийнято коментарі в частині висновків аудиторського звіту від 28.07.2023 № 526/37.

Однак, на переконання КЕВ у м. Вінниця, відомості, які зазначені в аудиторському звіті від 28.07.2023 № 526/37 не відповідають дійсним обставинам справи, а обов`язок виконання рекомендацій порушують законні права та інтереси позивача, що стало підставою для звернення до суду із даним позовом.

Визначаючись щодо заявлених вимог в контексті цієї спірної ситуації, суд керується та виходить з наступного.

Згідно з вимог частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог часини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з вимогами частини 1 статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною 3 статті 26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.

Внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001, затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту (далі - Порядок № 1001, дія якого поширюється на міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, інших головних розпорядників коштів державного бюджету (далі - державні органи), їх територіальні органи та бюджетні установи, які належать до сфери їх управління (далі - бюджетні установи).

Відповідно до пункту 3 Порядку № 1001 у державному органі для здійснення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

Наказом Міністерства оборони України від 05.06.2019 № 280 (зі змінами) затверджено Положення про Департамент внутрішнього аудиту Міністерства оборони України.

Пунктом 3 Положення про Департамент внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, затвердженого Наказом Міністерства оборони України від 05 червня 2019 року № 280 (зі змінами), передбачено, що Департамент є самостійним структурним підрозділом апарату Міноборони.

У підпорядкуванні Департаменту перебувають територіальні управління внутрішнього аудиту (далі - територіальні управління).

В межах даної справи, предметом розгляду є правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб`єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади на підставі свого підпорядкування.

Так, Положенням про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 3 липня 2013 року № 448, визначено організацію та завдання квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України.

Пункт 2.1 Положення № 448 визначено, що квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин здійснюється квартирно-експлуатаційними органами ЗС України, до яких відносяться: Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України (далі - Головне КЕУ ЗС України); територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління (далі - КЕУ); квартирно-експлуатаційні відділи (квартирно-експлуатаційні частини) (далі - КЕВ (КЕЧ)); квартирно-експлуатаційні служби військових частин.

Квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин проводиться за схемами: Головне КЕУ ЗС України - КЕУ - КЕВ (КЕЧ)) - військові частини; Головне КЕУ ЗС України - види Збройних Сил України - військові частини (згідно з рішенням Міністра оборони України).

Згідно вимоги п. 2.2-2.4 Положення № 448 Головне КЕУ ЗС України є органом військового управління і призначене для реалізації у ЗС України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення ЗС України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.

Головне КЕУ ЗС України організовує роботу, пов`язану з будівництвом військових об`єктів, експлуатацією і ремонтом фондів військових містечок, забезпечує використання земельних ділянок.

КЕУ є територіальним органом військового управління ЗС України і призначене для реалізації у військах (силах), дислокованих у межах відповідальності територіального квартирно-експлуатаційного управління, державної військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення з метою підтримання військ (сил) у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.

КЕУ підпорядковується Головному КЕУ ЗС України.

КЕВ (КЕЧ) здійснює безпосереднє квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин, дислокованих у межах відповідальності.

КЕВ (КЕЧ) підпорядковується КЕУ за територіальним принципом. З питань використання фондів і територій військових містечок виконує накази (розпорядження) начальника гарнізону.

Наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 № 475 затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України (далі - Порядок №475).

Відповідно до пункту 4 наказу Міністерства оборони України від 15.12.2020 № 475, рішення про призначення внутрішніх аудитів, в тому числі за рішенням правоохоронних органів, приймаються Міністром оборони України, посадовою особо, яка виконує обов`язки Міністра оборони України або директором Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, або особою, яка виконує обов`язки директора цього Департаменту.

Згідно із п. 6 розділу І Порядку № 475 внутрішні аудитори виконують службові доручення й безпосередньо підпорядковуються відповідним керівникам Департаменту або територіального підрозділу. Неправомірне втручання правоохоронних органів, органів управління, засобів масової інформації, об`єднань громадян, інших юридичних або фізичних осіб у їх діяльність не допускається.

Згідно із п. 11 розділу І Порядку № 475 керівник Установи має право:

1) ознайомлюватися з проектом офіційного документа про результати виконання аудиторського завдання в частині, що стосується їх діяльності (відповідальності, повноважень);

2) надавати письмові коментарі до офіційного документа про результати виконання аудиторського завдання.

Відповідно до п. 6 розділу ХІ Порядку № 475 висновки в аудиторському звіті повинні містити обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань програми внутрішнього аудиту.

Аудиторські висновки, незалежно від обраного способу представлення мають враховувати такі особливості:

вони не повинні бути неочікуваними, кожен висновок має бути обґрунтованим доказовою базою;

вони повинні бути пов`язані із цілями аудиту, представляти відповідь на проблему, визначену ще до початку проведення аудиту;

вони повинні бути чіткими, короткими та не містити неоднозначних тверджень, не повинні переобтяжуватися деталями, представлення яких є у додатках.

Відповідно до п. 7 розділу ХІ Порядку № 475 рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит.

Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та, по можливості, містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність Установи, органу/органів управління, Міноборони).

Відповідно до п. 9 розділу ХІ Порядку № 475 аудиторський звіт складається у трьох примірниках. Перший примірник залишається у справах Департаменту чи територіального підрозділу, другий - у справах Установи, третій примірник (у разі виявлення відповідних порушень чи їх ознак) із супровідним листом Департаменту або територіального підрозділу передається до правоохоронного органу.

Згідно із п. 11 розділу ХІ Порядку № 475 якщо за результатами ознайомлення з офіційним документом керівник Установи та/або відповідальні за діяльність особи не погоджуються з аудиторськими доказами, висновками та/або рекомендаціями (пропозиціями), вони зазначають про це надписом підписано з коментарями, який засвідчують власним підписом із зазначеннями дати, та протягом 10 робочих днів надають до Департаменту чи територіального підрозділу, внутрішні аудитори якого проводили аудит, обґрунтовані коментарі за своїм підписом (форма коментарів наведена у додатку 2 до Порядку).

Відповідно до п. 12 розділу ХІ Порядку № 475 за дорученням директора Департаменту або начальника територіального підрозділу внутрішні аудитори розглядають коментарі та готують письмові висновки на них в установлений таким керівником термін, але не пізніше 10 робочих днів з дня їх отримання. Висновок підписується особою, яка його готувала, та затверджується директором Департаменту або начальником територіального підрозділу (форма висновку наведена у додатку 3 до Порядку).

Згідно із п. 13 розділу ХІ Порядку № 475 за результатами розгляду офіційного документа (рекомендацій, пропозицій) та, за наявності коментарів і висновків на них, директор Департаменту або начальник територіального підрозділу приймає рішення про:

прийняття матеріалів і виконання керівником Установи наданих рекомендацій (пропозицій);

направлення Установі, органу управління листа з додатковими рекомендаціями (пропозиціями) або інформацією про скасування чи внесення змін до наданих рекомендацій (пропозицій); такий лист є невід`ємною частиною аудиторського звіту;

призначення додаткового або повторного аудиторського завдання чи направлення матеріалів внутрішнього аудиту на доопрацювання без виходу в Установу.

Відповідно до п.п. 1, 2 розділу ХVI Порядку № 475 скарги в установленому законодавством порядку розглядаються:

на дії внутрішніх аудиторів територіального підрозділу - керівником територіального підрозділу;

на дії керівників територіальних підрозділів, внутрішніх аудиторів Департаменту - директором Департаменту;

на дії директора Департаменту - посадовою особою, визначеною Міністром оборони України.

Якщо за результатами розгляду скарги встановлено факт невідповідності офіційної документації, складеної за результатами здійснення внутрішнього аудиту, дійсному стану справ та/або недотримання Стандартів, що вплинуло на об`єктивність аудиторських висновків, директором Департаменту або начальником територіального підрозділу може призначатися додатковий чи повторний внутрішній аудит.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про оборонні закупівлі", крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу;

16) спорах щодо здійснення державного регулювання, нагляду і контролю у сфері медіа.

Так, обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер. Норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов`язковий характер за певних умов.

Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі № 808/1422/17, розглядаючи спір даної категорії, у постанові від 02.10.2020 зазначив, що "… З метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади" від 28.09.2011 № 1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, ураховуючи особливості нормативного регулювання в конкретній сфері державного управління…".

Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затверджений наказом Міністра оборони України 15.12.2020 № 475, установлює, що виконання завдань з проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України покладено на Службу внутрішнього аудиту Міністерства оборони України.

Відповідно до п. 7 розділу ХІ Порядку № 475 рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводиться внутрішній аудит.

Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко сформулюватись та, по можливості, містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність Установи, органу/органів управління, Міноборони).

Рекомендації повинні:

залишити способи проведення змін на рішення керівника Установи та відповідальних за діяльність осіб, а у разі, коли такі способи визначені законодавством або є очевидними - включати алгорити (механізм) їх застосування;

бути диференційовані за рівнями та виконавцями.

Рекомендації (пропозиції) в аудиторських звітах мають стосуватися діяльності Установи, в якій проводився внутрішній аудит, та/або підпорядкованих їй Установ - у разі їх наявності.

Рекомендації (пропозиції), що стосуються органів, вищих ніж досліджена Установа, до аудиторського звіту не включаються. Зазначені рекомендації (пропозиції) включаються до доповіді директору Департаменту про результати внутрішнього аудиту, та за його рішенням до доповіді Міністру оборони України чи листа, адресованого відповідному органу управління.

Установи (органи управління) забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства.

Отже, враховуючи положення пункту 7 Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затвердженого наказом Міністра оборони України 15.12.2020 № 475, пропозиції (рекомендації), викладені у звіті органу внутрішнього аудиту, є обов`язковими до виконання, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів.

Водночас, висновки управління внутрішнього аудиту Служби внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.

Таким чином, висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору.

Пунктом 1-4 Розділу ХІІ Порядку № 475 визначено, що директор Департаменту забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів впровадження рекомендацій (встановлює вимоги у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту) для того, щоб упевнитися в тому, що відповідальні зі діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво Установи взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій.

Моніторинг впровадження аудиторських рекомендацій передбачає здійснення внутрішніми аудиторами заходів щодо отримання інформації від відповідальних за діяльність осіб про результати реалізації аудиторських рекомендацій.

Моніторинг рекомендацій здійснюється Департаментом та територіальними підрозділами за визначеними для них суб`єктами внутрішнього аудиту: шляхом аналізу інформації Установ та органів управління про повноту впровадження (виконання) аудиторських рекомендацій, до яких додаються завірені в установленому порядку копії документів, що підтверджуються наведені дані; під час проведення в Установах окремих аудиторських завдань щодо впровадження (виконання) аудиторських рекомендацій; у ході планових та позапланових внутрішніх аудитів як дослідження одного з питань програми внутрішнього аудиту.

Керівник Установи, якому за результатами внутрішнього аудиту надано рекомендації (пропозиції), забезпечує :

- виконання пропозицій, що передбачає: своєчасне і повне прийняття рішень щодо відшкодування збитків, усунення виявлених порушень і ризиків; відображення в бухгалтерському обліку і звітності виявлених та усунутих порушень; складання та подання звітності; здійснення моніторингу стану розгляду правоохоронними органами переданих матеріалів; ведення претензійної та позовної роботи; притягнення до відповідальності винних осіб;

- впровадження рекомендацій, що передбачає здійснення ефективних дій, спрямованих на удосконалення системи управління (за винятком оперативного (бойового) управління Збройними Силами), внутрішнього контролю та управління ризиками для запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання фінансових, матеріальних та інших ресурсів, запобігання виникненню помилок чи інших матеріальних;

- звітування перед вищим органом управління про стан впровадження рекомендацій (виконання пропозицій);

- надання до територіального підрозділу або Департаменту інформаційної довідки про стан впровадження рекомендацій і виконання пропозицій в терміни, визначені в аудиторському звіті, та щокварталу до 20 березня, 20 червня та 20 грудня до повного впровадження рекомендацій і виконання пропозицій.

У довідці зазначаються: виконані заходи, що повинні підтверджуватися первинними, розпорядчими та іншими документами; економічний ефект від впровадження аудиторських рекомендацій; обґрунтовані пояснення про причини не впровадження рекомендацій; обґрунтовані пояснення про причини невпровадження рекомендацій (неповного чи несвоєчасного їх впровадження), невиконання пропозицій (неповного чи несвоєчасного їх виконання) та орієнтовні строки їх повного впровадження (виконання); рекомендації (пропозицій), що втратили актуальність та не потребують впровадження (виконання) або витрати на впровадження (виконання) яких перевищують очікуваний економічний ефект.

Відповідно до п.8 Розділу ХІІ Порядку № 475 моніторинг здійснюється до повного впровадження (виконання) рекомендацій (пропозицій).

Якщо рекомендації (пропозиції втратили актуальність, минув строк позовної давності, відсутній механізм відшкодування, витрати на їх впровадження (виконання) перевищують очікуваний економічний ефект та з інших причин виконання їх неможливе, рішення про зняття їх з моніторингу приймається директором Департаменту за мотивованим поданням керівників територіальних підрозділів, начальників відділів Департаменту.

Аналізуючи вказані вище положення, суд приходить до висновку, що аудиторський звіт надає право вимагати від підконтрольної установи усунення встановлених органом внутрішнього аудиту порушень та одночасно передбачає обов`язок керівника підконтрольної установи таку вимогу виконати та забезпечити вжиття відповідних заходів реагування, направлених на усунення встановлених аудитом порушень.

Отже, публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів з відшкодування недонарахованих та невідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної політики, з питань виконання законодавства з питань військового обов`язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин.

Таким чином, квартирно-експлуатаційні відділи (частини) як підконтрольні установи Збройних Сил України не вправі брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов`язків уповноважених суб`єктів, яким вони підпорядковані, та не можуть оскаржувати до суду наслідки внутрішнього аудиту, які узгоджуються зі спільним публічним інтересом усієї ієрархічно побудованої системи Збройних Сил України.

Водночас судження управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству.

Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.

Таким чином, висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору.

Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 02.10.2020 у справі № 808/1422/17 та враховується судом під час розгляду справи по суті.

При цьому, суд вважає за необхідне зазначити, що вищевказана постанова прийнята Верховним Судом на підставі та з урахуванням діючого на момент виникнення спірних правовідносин у справі № 808/1422/17 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України».

При цьому, вказаний Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України втратив чинність на підставі п. 6 наказу Міністерства оборони України від 15.12.2020 № 475 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України».

На момент проведення відповідачем аудиту КЕВ м. Вінниця діяв Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затверджений наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 № 475.

Разом з тим, суд не вбачає підстав для відступу від правової позиції, викладеної в постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 02.10.2020 у справі № 808/1422/17, оскільки суть та зміст спірних правовідносин, які виникли між Квартирно-експлуатаційним відділом м. Вінниця та 5 територіальним управлінням внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту, не змінились, а правове регулювання вищевказаних нормативно-правових актів не зазнало таких змін, які б свідчили про неможливість застосування правових висновків Верховного Суду в межах даної справи.

Аналогічні висновки викладені Сьомим апеляційним адміністративним судом у постанові від 05.12.2023 по справі № 120/8270/23.

Щодо доводів позивача стосовно того, що оскільки матеріали аудиту передані до Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Центрального регіону та порушено кримінальне провадження № 0000171 по факту вчинення кримінального правопорушення за ч. 4 статті 191 КК України, то аудиторський звіт не є документом лише інформаційно-аналітичного характеру, але й несе правові наслідки для Квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця, а тому такий може бути предметом судового спору, суд зазначає, що у разі притягнення до кримінальної або іншого виду відповідальності фізичної особи, зокрема, працівника/керівника Квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця, саме така особа і матиме право на звернення до суду з адміністративним позовом про оскарження висновків аудиторського звіту.

Вищевказані доводи позивача також спростовуються висновками, викладеними в постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 02.10.2020 у справі № 808/1422/17, згідно яких: «Правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, викладених в аудиторському звіті наділений військовослужбовець, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності за встановленою Законом України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» процедурою.».

Разом з тим суд не вбачає підстав для надання оцінки суті виявлених порушень, відображених в аудиторському звіті від 28.07.2023 № 526/37, оскільки під час розгляду справи, встановлено відсутність у позивача права на звернення до суду з позовом про скасування окремих пунктів аудиторського звіту, відповідно суд не може надавати оцінку спірним правовідносинам на предмет їх законності.

В контексті встановлених обставин справи, суд зауважує, що права позивача у даному випадку жодним чином не порушені, відтак відсутні підстави для задоволення заявленого позову.

З урахуванням положень статті 139 КАС України відсутні підстави для розподілу судових витрат у цій справі.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Інформація про учасників справи:

Позивач: Квартирно-експлуатаційний відділ м.Вінниця (вул. Стрілецька, 87, м. Вінниця, 21015, );

Відповідач: 5 територіальне управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України (вул. Батуринська, 2, м. Львів, 79007, );

Третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Біоальтернатива" (вул. Яворівська, 22, с. Зимна Вода, Львівська область, 81110, ).

Повний текст рішення складено та підписано суддею 02.04.2024.

Суддя Томчук Андрій Валерійович