Справа № 990/324/23
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2024-03-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Верховного Суду Гриціва М. І.
на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 07 березня 2024 року в адміністративній справі № 990/324/23 (провадження № 11-7заі24) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і скасування указу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Кунянський Станіслав Михайлович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі також - КАС ВС) від 27 грудня 2023 року.
1. У грудні 2023 року ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кунянського С. М. подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України Зеленського В. О. , в якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» (далі - Указ № 27/2023).
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 грудня 2023 року повернув позовну заяву ОСОБА_1 на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 325 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) через пропуск з неповажних причин установленого процесуальним законом шестимісячного строку, визначеного частиною другою статті цього Кодексу.
Суд першої інстанції вважав, що позаяк оскаржуваний Указ був оприлюднений у газеті «Урядовий кур`єр» 25 січня 2023 року за № 17, то шестимісячний строк для його оскарження розпочався 26 січня 2023 року і відповідно закінчився о 24 годині 25 липня 2023 року, а звідси звернення позивача до суду в грудні відбулося поза межами установленого процесуальним законом шестимісячного строку.
Суд виокремив також, що за належного добросовісного ставлення до своїх прав та виконання своїх обов`язків позивач не мав перешкод (завад) подати адміністративний позов вчасно у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України. Однак, він так не чинив. З покликанням на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах «Мушта проти України» та «Пономарьов проти України» суд першої інстанції наголосив, що застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
3. Позивач не примирився з таким рішенням та подав (через свого представника - адвоката Кунянського С. М.) до Великої Палати апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 27 грудня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до цього самого суду.
Прохання мотивує тим, що через неправильне використання нерелевантної практики ЄСПЛ суд першої інстанції хибно застосував норми КАС України щодо строку звернення до адміністративного суду та залишив поза увагою обґрунтування поважності причин пропуску строку на звернення до адміністративного суду.
Автор скарги вважає, що рішення ЄСПЛ у справах «Мушта проти України» та «Пономарьов проти України», на які покликається суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі, пов`язані із застосуванням національними судами норм щодо апеляційного (справа «Пономарьов проти України») та касаційного (справа «Мушта проти України») оскарження судових рішень. Натомість у цій справі йдеться про строк звернення до суду, а не про строк на оскарження судових рішень. Ці види строків різняться за своєю правовою природою: якщо строк на оскарження судових рішень є елементом процесуального права, то строк на звернення до суду (так само як інститут позовної давності у цивільному праві) є елементом матеріального права.
На думку скаржника, суд першої інстанції недоречно застосував частину другу статті 122 КАС України, оскільки зосередив свою увагу виключно на тлумаченні конструкції «дізналася або повинна була дізнатися», хоча мав би сфокусуватися на належній інтерпретації конструкції «порушення своїх прав, свобод чи інтересів». Представник позивача наголосив, що норми КАС України не містять прямого визначення того, що саме треба вважати порушенням прав особи внаслідок прийняття акта, «адресатом» якого така особа безпосередньо не є.
Подібна норма визначена лише у частині третій статті 266 КАС України, яка стосується оскарження нормативно-правових актів і за якою право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Проте в КАС України немає аналогічної норми щодо оскарження індивідуальних актів. Усталена судова практика з цього питання зводиться до того, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Вважає, що шестимісячний строк на звернення до суду щодо оскарження індивідуального акта має обчислюватися з моменту набрання ним чинності або з моменту його фактичного застосування до позивача. Саме таке трактування зазначеної норми відповідає принципу юридичної визначеності, оскільки в момент винесення індивідуального акта, який не стосується конкретної особи, неможливо передбачити, чи призведе його прийняття до порушення прав такої особи.
Ще одним доводом скарги є те, що суд першої інстанції не надав оцінки аргументам позивача щодо поважності причин пропуску строку. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що «при належному добросовісному відношенні до своїх прав та виконанні своїх обов`язків позивач не був би позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України, проте таким правом не скористався», але на ділі не зважив на те, що позивач і не заперечував, що в нього була така можливість, а, навпаки, стверджував, що свідомо не подавав відповідного позову до моменту фактичного порушення його прав. За твердженням представника позивача, суд першої інстанції не надав жодної оцінки таким доводом позивача. Позивач, звертаючись до Верховного Суду з позовною заявою, не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01 грудня 2023 року.
4. За наслідками розгляду касаційної скарги Велика Палата 07 березня 2024 року винесла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року скасувала, а справу № 990/324/23 направила для продовження розгляду до цього ж самого суду.
Судове рішення мотивувала тим, що оскарженим Указом № 27/2023 Президент України ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким прописано, що Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України та Головнокомандувач Збройних Сил України у конкретний строк мають вчинити визначені в цьому рішенні дії. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням зазначеними особами.
Оскаржений Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії (що не заперечує представник позивача), а тому при вирішенні питання щодо строку його оскарження підлягає застосуванню частина друга статті 122 КАС України, згідно з якою для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Таким чином, акт індивідуальної дії стосується конкретно визначених у ньому осіб (особи) та впливає на права та інтереси або встановлює обов`язки саме для цих осіб (особи).
5. Велика Палата погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, строк звернення до суду з позовом про оскарження якого встановлено частиною другою статті 122 КАС України і який становить шість місяців та обчислюється саме з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Велика Палата зазначила теж, що хоча суд першої інстанції і визначив, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, але натомість не встановив особу або осіб, прав або інтересів яких він стосується, що має істотне значення для правильного вирішення цієї справи, оскільки, серед іншого, від такого визначення залежить розв`язання питання про строки оскарження таких актів та встановлення моменту, коли особа (прав або інтересів якої стосується акт індивідуальної дії) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
В аспекті обставин цієї справи Велика Палата вирішила, що визначальним є встановлення того, чи стосується оскаржуваний Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом. Велика Палата акцентувала увагу на причинно-наслідковій пов`язаності права позивача на позов з дотриманням строку його звернення, оскільки приписи частини другої статті 122 КАС України пов`язують обчислення строку звернення до суду з позовом саме з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, що підлягають судовому захисту. У разі якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, не стосується прав, свобод чи інтересів особи, що звернулась до суду з позовом, визначити день, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про їх порушення, неможливо.
6. Повертаючись до змісту оскаржуваного Указу № 27/2023, Велика Палата нагадала, що цим актом глава держави ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким «зобов`язав», щоб у конкретний строк органи державної влади та відповідні високі посадові особи, згадані в цьому акті, вчинили визначені в цьому рішенні дії.
Отже, як виснувала Велика Палата, суд першої інстанції залишив поза увагою існування обставин, від яких залежить визначення моменту появи в позивача причин вважати, що його права чи обов`язки були порушені у зв`язку з виданням спірного Указу, не з`ясовав, чи впливає цей Указ на права чи свободи позивача, з порушенням яких він пов`язує наявність у нього права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
Установлення цих обставин є важливим при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, особливо за умови, коли за усталеною практикою Великої Палати, яка узгоджується з висновками ЄСПЛ, можуть бути передумови, які дозволяють побачити обмеження права на доступ до суду, які випливають, зокрема, з розуміння статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і заразом є такими, що не шкодять самій суті права на доступ до суду, переслідують легітимну мету і мають властивості для обґрунтування пропорційності між застосованими засобами та поставленою метою
Щодо цього Велика Палата послалася також на пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України», в якому ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Було виокремлено також, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію Велика Палата неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 1 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/160/20, від 10 листопада 2022 року у справі № 990/120/22.
З огляду на викладене Велика Палата підсумувала, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без установлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів не ґрунтується на нормах процесуального права.
7. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Я погоджуюсь із резолютивною частиною рішення Великої Палати, проте не можу беззастережно погодитися з позицією більшості колег щодо мотивів, викладених у постанові Великої Палати, на підставі яких вона ухвалила таке рішення.
Для правильного сприйняття суті спірних правовідносин, наведу нормативно-правове регулювання, яке його регулює.
Відповідно до частин першої, другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Згідно з пунктом 18 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Відповідно до частин першої - третьої та сьомої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями Ради національної безпеки і оборони України є координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, Рада національної безпеки і оборони України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров`я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
Згідно із частинами першою, третьою та четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указамиПрезидента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
8. Як уже зазначалося, мотивація судового рішення суду першої інстанції основувалася на тому, що оскаржуваний Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, на оскарження якого закон відводить строк шість місяців, початком перебігу якого на звернення до суду для його оскарження в цій справі був день 26 січня 2023 року (наступний день після видання Указу). Звідси й висновок суду про те, що звернення до суду із цим позовом відбулося у грудні 2023 року, тобто з пропуском установленого процесуальним законом строку без поважних причин, позаяк наведені в заяві про поновлення строку причини на звернення до адміністративного суду є неповажними.
9. Велика Палата погодилася з доводами суду першої інстанції, що оскаржуваний Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, але свою аргументацію зосередила в основному не на видовій ознаці оскарженого акта, не стільки на обставинах та умовах пропуску строку на його оскарження, скільки в основному на обґрунтованості права позивача на звернення до суду із цим позовом. Ключові мотиви рішення Великої Палати полягали в тому, що цей суд не установив особу або осіб, прав або інтересів яких стосується оскаржений Указ, хоча визначення кола таких осіб має істотне значення для правильного вирішення цієї справи. Підкреслила, що визначення конкретного суб`єкта оскарження і обґрунтування останнім стверджуваного порушення своїх прав чи інтересів має (може мати) значення для визначення того, чи були дотримані строки оскарження таких актів, чи правильно був визначений момент, коли особа (прав або інтересів якої стосується акт індивідуальної дії) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Власне саме через ці прогалини судового розгляду Велика Палата й скасувала рішення суду першої інстанції та направила справу для продовження розгляду до цього ж суду.
10. Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
Таким чином, акт індивідуальної дії стосується конкретно визначених у ньому осіб (особи) та впливає на права та інтереси або встановлює обов`язки саме для цих осіб (особи).
Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування(пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
Особливістю нормативно-правового акта є те, що він спрямований на регулювання суспільних відносин з невизначеним колом осіб і розрахований на неодноразове застосування, а його дія за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.
11. Оскарженим Указом № 27/2023 Президент України ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», за яким Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України та Головнокомандувач Збройних Сил України в конкретний строк мали вчинити визначені в цьому рішенні дії, зокрема Кабінет Міністрів України мав у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57.
27 січня 2023 року Кабінет Міністрів України виконав приписи оскарженого Указу і прийняв постанову № 69, якою затвердив зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України.
Реалізуючи свої повноваження щодо введення в дію Рішення Ради національної безпеки і оборони України та видаючи указ як окремий, остаточний і вирішальний акт у ланцюзі законодавчо визначеної процедури втілення рішення Ради національної безпеки і оборони України в життя й надання такому рішенню статусу обов`язкового до виконання органами виконавчої влади, Президент України як одноосібний орган державної влади бере на себе відповідальність за його законність.
За видовою ознакою, за суб`єктним складом глава держави видав нормативний, підзаконний, обов`язковий до виконання акт, який запровадив нові правила, умови та порядок їхньої дії, передбачив наслідки недотримання цих правил. Спричинення наслідків охоплює підсумок (ефект), який цей акт детермінував для правового становища особи. Ці наслідки можуть мати різний юридичний вплив.
Глава держави, коли видав оскаржений Указ № 27/2023, по суті вказав вищому органу виконавчої влади, які конкретні дії він зобов`язаний вчинити та у який строк.
Отож, якщо відштовхуватись лише від означених критеріїв, то Указ № 27/2023, який видав глава держави, точно не може відноситись до індивідуальних, правозастосовних актів.
12. Повертаючись до змісту апеляційного перегляду, варто зазначити, що на ділі автор апеляційної скарги не погоджується з тим, що він пропустив строк на оскарження акта індивідуальної дії (Указ № 27/2023), як на це вказує суд першої інстанції, та вважає, що строк на оскарження починає лічитися не з моменту опублікування Указу, а з моменту, коли фактично були порушені права позивача.
Тобто треба було дати відповідь на питання, чи справді позивач пропустив строк на звернення до суду щодо оскарження Указу № 27/2023, який він вважає актом індивідуальної дії, якщо так, то чи є такі причини пропуску поважними.
Надаючи відповідь на ці питання, Велика Палата мала б звернути увагу на природу оскарженого Указу, його сутність та межі його застосування, а передусім надати відповідь, чи дійсно цей Указ є актом індивідуальної дії (пори те, що позивач і автор апеляційної скарги на це вказує і не заперечує) чи таки нормативно-правовим (нормативним) актом, позаяк така відповідь надає змогу правильно застосувати норми процесуального права в частині строків звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав.
Дія нормативно-правового акта, зокрема окремих правил, зобов`язувала учасників відносин, на яких поширювалася їхня дія, дотримуватися їх як на дату набрання чинності актом, так і впродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.
Зі сказаного можна підсумувати, що якщо суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковим до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду з позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинне розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України, оскільки вимога про порушення права негативною триваючою дією чинного нормативно-правового акта, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і шкідливою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення до суду за захистом порушеного права.
13. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Обираючи аргументи та приймаючи докази, суд зобов`язаний обґрунтувати свій судовий розсуд шляхом наведення підстав для такого рішення, основних доводів (аргументів) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю має дослідити змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конституцією України.
14. У світлі викладеного вважаю, що мотивами для скасування рішення суду першої інстанції та направлення справи до цього ж суду для продовження розгляду мало б бути те, що оскаржений Указ № 27/2023 є не актом індивідуально дії, а нормативним, а відтак до оскарження такого акта не застосовується загальний строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи.
Суддя М. І. Гриців