Справа № 160/36/24
Суддя: Серьогіна Олена Василівна
Дата ухвалення: 2024-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2024 року Справа № 160/36/24
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Серьогіної О.В.
за участі секретаря судового засідання Красовської А.А.
представника позивачів ОСОБА_1 ,
представника відповідача Максименко С.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7», Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправними та нечинними рішень,-
В січні 2024 року представник Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7», Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» - адвокат Крюкова Дар`я Олександрівна звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, в якій просила суд:
- визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.12.2023 року № 2-22/12 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі»;
- визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.12.2023 року № 3-22/12 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».
В обґрунтування позовних вимог представник зазначає, що виконавчий комітет Дніпровської міської ради оскаржувані рішення прийняв без додержання визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури, оскільки, регуляторні органи, яким є виконавчий комітет міської ради, навіть в умовах воєнного стану повинні здійснювати всі процедури, пов`язані з підготовкою проєктів та прийняття регуляторних актів, передбачені цим законом, навіть якщо ці акти приймаються тимчасово на період дії воєнного стану як це передбачено у оскаржуваних рішеннях, за виключенням прийняття актів, зокрема, з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, визначених ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», про що зазначається у таких актах. Перелік заходів, передбачений ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», не містить заходів, які б передбачали в умовах воєнного стану необхідність запровадження нових правил та порядків розміщення зовнішньої реклами, що включає в себе питання видачі документів дозвільного характеру, продовження строку їх дії, скасування, а також процедурних заходів демонтажу вже встановлених рекламних конструкцій. Також вказує на те, що приймаючи рішення від 22.12.2023 року № 2-22/12 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі» відповідач наділив себе додатковими повноваженнями, зокрема, в частині скасування дозволів на розміщення зовнішньої реклами та впровадження схем оформлення міського середовища засобами зовнішньої реклами, що наділяє відповідача можливістю додатково обмежувати розповсюджувачів зовнішньої реклами у своїй господарській діяльності. На думку позивачів означене суперечить приписам Закону України «Про рекламу» та Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067, оскільки ними передбачено, що перелік обмежень і заборон щодо розміщення зовнішньої реклами є вичерпним. Також представник зазначає про те, що виконавчий комітет Дніпровської міської ради не наділений повноваженнями затверджувати Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі, оскільки подібного роду рішення, з урахуванням приписів ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, п. 3 Типових правил, ч. 1 ст. 16 Закону України «Про рекламу», п. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», п. 2 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», ч.ч. 1-3 ст. 10, ч.ч. 1-2 ст. 11, п. 44 ч. 1 ст. 26, ст.ст. 51-52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», наділені повноваженнями приймати виключно ради.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.01.2024 року було відкрито загальне позовне провадження та призначено підготовче засідання у справі на 31.01.2024 року.
30.01.2024 року від представника виконавчого комітету Дніпровської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позов не визнає, просить відмовити у його задоволенні. Зазначає, що 20.05.2022 року набрав чинності Закон України № 2259-ІХ від 12.05.2022 року «Про внесення змін до деяких закону України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», яким статтю 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнено частиною десятою, відповідно до якої у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів) частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання». У зв`язку із цим вважає, що прийняття оскаржуваних рішень без дотримання процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», узгоджується з нормами чинного законодавства. З посиланням на практику Верховного Суду у справах № 460/1/19 та № 520/660/20 зазначає про те, що прийняття нормативно-правових актів, які регламентують процедурні питання з демонтажу рекламних конструкцій, відноситься до повноважень виконавчого комітету ради. Також вказує на те, що обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулася за їх судовим захистом. Позивачами в свою чергу не наведено жодних фактів порушення їх прав чи інтересів нормами оскаржуваних рішень.
У підготовчому судовому засіданні, відкритому 31.01.2024 року, оголошувалася перерва до 07.02.2024 року для надання можливості представнику відповідача надати відповідь на відзив.
02.02.2024 року від представника позивачів надійшла відповідь на відзив, в якій зазначено про те, що оскаржувані рішення прийняті на заміну регуляторних актів з метою врегулювання питання порядку розміщення та порядку демонтажу рекламних засобів, спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовуються неодноразово і щодо невизначеного кола осіб, тому вони є регуляторними актами. У зв`язку із цим, із посиланням на роз`яснення Державної регуляторної служби України, викладені у листах від 17.01.2024 року № 252/20-24 та від 18.01.2024 року № 259/20-24, зазначає, що навіть за відсутності обов`язку подавати проєкти регуляторних актів виконавчих органів відповідних рад до ДРС для підготовки пропозицій, такі проєкти потребують реалізації всіх інших процедур, передбачених Законом про регуляторну політику; Законами України № 2259-ІХ від 12.05.2022 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» та «Про правовий режим воєнного стану» не визначено, що дія Закону про регуляторну політику поширюється на проєкти регуляторних актів, тобто на процедури їх розроблення, розгляду, прийняття; регуляторні органи в умовах воєнного стану мають здійснювати всі процедури, пов`язані з підготовкою проєктів та прийняттям регуляторних актів, передбачені Законом про регуляторну політику (навіть якщо ці акти приймаються тимчасово на період дії воєнного стану та 12 місяців після місяця, в якому воєнний стан буде скасовано), за виключенням прийняття актів, зокрема, з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, визначених ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Вимоги ч. 10 ст. 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не поширюються на процедуру прийняття регуляторного акта, а недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування. Зазначає, що посилання відповідача на позиції Верховного Суду у справах № 460/1/19 та № 520/660/20 є безпідставними, оскільки в жодній із цих справ Верховний Суд не розмежовував понять «орган місцевого самоврядування» та «виконавчий орган місцевої ради». З посиланням на ухвалу Верховного Суду від 30.01.2024 року у справі № 160/8650/21 зазначає, що оскільки оскаржувані акти є нормативно-правовими, а позивачі є особами, щодо яких останній може бути застосований, то позивачі вправі їх оскаржити. На підтвердження своїх доводів з питання наявності такого права представником подано до суду наявні у позивачів дозволи на розміщення зовнішньої реклами.
У підготовчому судовому засіданні 07.02.2024 року оголошувалася перерва до 21.02.2024 року за клопотанням представника позивачів.
20.02.2024 року від представника позивачів через підсистему «Електронний суд» на адресу суду надійшла заява про зміну предмету позову у справі № 160/36/24, в якій вона просить суд в подальшому позовні вимоги ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7», ТОВ «АЛЕСАН», ТОВ «СІЛЛ» та ТОВ «ГОЛОС ДНІПРА» розглядати у наступній редакції:
- визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 06.02.2024 року № 10-6/2 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі»;
- визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 06.02.2024 року № 9-6/2 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».
Також, у заяві про зміну предмету позову заявлено клопотання про витребування доказів, в якому заявник просить суд витребувати у виконавчого комітету Дніпровської міської ради листи Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року вх. № 8/627 та № 8/628, які покладені в основу оскаржуваних рішень.
21.02.2024 року, у підготовчому судовому засіданні ухвалою суду прийнято до розгляду заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7», Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» - адвоката Крюкової Дар`ї Олександрівни про зміну предмету позову, подану до суду 20.02.2024 року, у даній справі. Цією ж ухвалою задоволено клопотання представника позивачів про витребування доказів.
У підготовчому судовому засіданні 21.02.2024 року оголошувалася перерва до 06.03.2024 року у зв`язку із зміною предмета позову.
У підготовчому судовому засіданні 06.03.2024 року оголошувалася перерва до 13.03.2024 року для надання можливості відповідачу виконати вимоги ухвали суду від 21.02.2024 року.
Під час підготовчого судового засідання 13.03.2024 року представником відповідача подано до суду копії витребуваних листів Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року вх. № 8/627 та № 8/628.
Усною ухвалою суду від 13.03.2024 року, із занесенням до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 18.03.2024 року.
У судове засідання з`явилися представник позивачів та представник відповідача.
Представник позивачів у судовому засіданні позовні вимоги, з урахуванням уточнень, підтримала та просила їх задовольнити посилаючись на обставини, що наведені у позові та у відповіді на відзив.
Представник відповідача вимоги позову не визнала та просила у задоволенні позову відмовити, посилаючись на доводи викладені у відзиві на позов.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, з`ясувавши всі фактичні обставини на яких ґрунтуються вимоги позову, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі обставини справи.
Видами діяльності підприємств за КВЕД є, зокрема, 73.11 - рекламні агентства, 73.12 - посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації.
На підставі рішень виконавчого комітету Дніпровської міської ради позивачам у різні періоди видані дозволи на розміщення зовнішньої реклами, копії яких наявні в матеріалах справи.
01.06.2021 року позивачами з комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради укладено договори про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів № 2612, № 1675, № 2470, № 2782.
06.02.2024 року виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення № 10-6/2 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі» (далі рішення № 10-6/2), яким пунктом 1 затверджено Порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі.
У пункті 2 рішення № 10-6/2 визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету міської ради від 22.12.2023 року № 2-22/12 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі».
Пунктом 3 рішення № 10-6/2 установлено, що воно набуває чинності з дати його оприлюднення, діє тимчасово, протягом дії воєнного стану на території України, та по 31 грудня року, в якому припинено чи скасовано воєнний стан відповідно до закону.
Пунктом 4 рішення № 10-6/2 контроль за його виконанням покладено на секретаря Дніпровської міської ради.
У вступній частині рішення № 10-6/2 зазначено, що його прийнято на підставі законів України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 (зі змінами), та на підставі листа Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року вх. № 8/627.
У листі департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року за вх. № 8/627, який адресовано міському голові Борису Філатову, і який є підставою для прийняття відповідачем рішення № 10-6/2, департамент, керуючись законами України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 (зі змінами), з метою врегулювання відносин, які виникають під час розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі, просить надати дозвіл на підготовку проєкту рішення виконавчого комітету міської ради щодо затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі.
Також 06.02.2024 року виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення № 9-6/2 (далі рішення № 9-6/2) «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі», яким пунктом 1 затверджено Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі.
У пункті 2 рішення № 9-6/2 визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету міської ради від 22.12.2023 року № 3-22/12 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі».
Пунктом 3 рішення № 9-6/2 установлено, що воно набуває чинності з дати його оприлюднення, діє тимчасово, протягом дії воєнного стану на території України, та по 31 грудня року, в якому припинено чи скасовано воєнний стан відповідно до закону.
Пунктом 4 рішення № 9-6/2 контроль за його виконанням покладено на секретаря Дніпровської міської ради.
У вступній частині рішення № 9-6/2 зазначено, що його прийнято на підставі законів України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 (зі змінами), та на підставі листа департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року вх. № 8/628.
У листі Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року за вх. № 8/628, який також адресовано міському голові Борису Філатову, і який є підставою для прийняття виконавчим комітетом рішення № 9-6/2, департамент, керуючись законами України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 (зі змінами), з метою врегулювання відносин у сфері зовнішньої реклами в місті Дніпрі, просить надати дозвіл на підготовку проєкту рішення виконавчого комітету міської ради щодо затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі.
На копіях рішень № 10-6/2 та № 9-6/2, поданих до матеріалів справи, відповідачем проставлено відмітку, що вони є регуляторними актами.
Не погодившись з вказаними рішеннями, позивачі звернулися до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними пунктів 1 рішення № 10-6/2 та рішення № 9-6/2.
Щодо права позивачів на оскарження рішення № 10-6/2 та рішення № 9-6/2.
Статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б)поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена урішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 року №20-рп/2001у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 року №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначенніст. 264 КАС України.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень (пункту 2 частини першої).
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження (частини друга - четверта та восьма).
Відповідачем підтверджено, що оскаржувані позивачами рішення № 10-6/2 та № 9-6/2 є нормативно-правовими актами.
Особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено фактично необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.
У постанові від 11.09.2023 року у справі №320/258/19 Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).
Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.
Як підтверджено матеріалами справи, позивачі мають видані у встановленому порядку дозволи. В подальшому ними укладено відповідні оплатні договори на тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів. На підставі таких дозволів та договорів позивачі розміщують на території міста Дніпра рекламні конструкції.
У зв`язку із цим суд констатує існування конкретного права позивачів на оскарження рішення № 10-6/2 та рішення № 9-6/2 як в цілому так і окремих його положень, оскільки приписи таких рішень прямо впливають на їх інтереси при здійсненні своєї господарської діяльності у цьому сегменті.
Щодо порушення процедури прийняття рішення № 10-6/2 та рішення № 9-6/2.
Статтею 1 Закону України від 11.09.2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Цією ж статтею передбачено, що регуляторна діяльність - це діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно дозакону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Згідно зі статтею 1 Закону № 1160-IV регуляторний орган - це, зокрема, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування.
Таким чином, прийняті відповідачем, як уповноваженим на те регуляторним органом оскаржувані рішення № 10-6/2 та № 9-6/2, встановлює нові обмеження (нормативні приписи) щодо розміщення рекламних засобів, фактично розширює виключний перелік таких обмежень встановлених Законом України «Про рекламу» та Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067, має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування та спрямований на регулювання господарських відносин між суб`єктами господарювання, що здійснюють господарську діяльність у сфері розміщення зовнішньої реклами.
Кожний нормативно-правовий акт, що відповідає ознакам регуляторного акта, повинен супроводжуватись аналізом регуляторного впливу норм акта на державу, бізнес та громадськість, оприлюднюватись для одержання зауважень та пропозицій, а в проекті акта повинні бути передбачені індикатори його результативності.
24.02.2022 року Указом Президента України № 64/2022 введено воєнний стан із 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
Станом на час виникнення спірних правовідносин у цій справі в Україні продовжує діяти воєнний стан.
Статтею 92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема правовий режим воєнного і надзвичайного стану.
Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначається Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
За змістом ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану`в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану, зокрема встановлювати (посилювати) охорону об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об`єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини 2 статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їмКонституцією України, цим та іншими законами України.
Частиною десятою цієї ж статті встановлено, що у період дії воєнного стануна акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осібне поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
При цьому, прийняття акта тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, узгоджується з такою ознакою регуляторного акта, як неодноразовість застосування та невизначеність терміну дії, оскільки період воєнного стану не є чітко визначеним часовим періодом, а його тривалість не має наперед визначеного строку, позаяк, такий акт, може бути віднесено до регуляторного акта за умови, якщо він володіє іншими, визначеними статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», ознаками відповідного акта.
Регуляторний орган під час прийняття такого акта у період дії правового режиму воєнного стану зобов`язаний дотримуватися встановленої процедури, крім випадків, якщо право відступу від визначеної процедури на період дії правового режиму воєнного стану прямо закріплено Законом України «Про правовий режим воєнного стану`або іншим законом, що регулює визначений порядок прийняття відповідним регуляторним органом такого акта.
Близька за змістом позиція також викладена у постанові Верховного Суду від 13.02.2024 року у справі № 320/5934/22.
Як вбачається із змісту оскаржуваних рішень № 10-6/2 та № 9-6/2, вони хоча і прийняті тимчасово на період дії воєнного стану в Україні, але не містять в собі посилання на необхідність їх прийняття у зв`язку із запровадженням заходів правового режиму воєнного стану, визначених Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
Листи Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 01.02.2024 року за вх. № 8/627 та № 8/628, які стали підставою для прийняття оскаржуваних рішень, також не містять жодних вказівок на необхідність прийняття таких актів з метою запровадження заходів правового режиму воєнного стану
Суд звертає увагу на те, що вказана норма стосується виключно актів органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб, та не поширюється на проекти регуляторних актів.
Відповідно до роз`яснень Державної регуляторної служби України від 18.10.2022 року щодо особливостей підготовки проектів регуляторних актів органами місцевого самоврядування, військово-цивільними адміністраціями та військовими адміністраціями, а також їх посадовими особами в умовах воєнного стану з урахуванням Закону України від 12.05.2022 року № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (далі Закон № 2259) саме Закон про регуляторну політику визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та встановлює єдиний порядок прийняття проектів регуляторних актів, вимоги до оприлюднення проектів та прийнятих регуляторних актів, підготовки аналізу регуляторного впливу таких проектів, здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів, їх перегляду тощо.
Тобто, цей закон є спеціальним та визначає всі етапи проходження регуляторного акта: від його планування та проектування до механізмів його подальшого перегляду після прийняття.
Державна регуляторна служба України як уповноважений орган, що реалізує державну регуляторну політику, приходить до висновку, що визначені Законом №2259 обмеження не встановлюють іншого механізму розробки і прийняття проектів регуляторних актів, оскільки щодо проектів регуляторних актів Закон №2259 не передбачає виключень, як це визначено іншими законами України.
Отже, органи місцевого самоврядування, військово-цивільні адміністрації та військові адміністрації, а також їх посадові особи повинні здійснювати всі процедури, пов`язані з підготовкою проектів та прийняттям регуляторних актів, передбачені Законом про регуляторну політику.
Інше трактування вказаних норм Закону № 2259 суперечитиме комплексно сформованій позиції законодавця, який в той же день, окрім цього закону, прийняв ще окремі рішення щодо процесів прийняття певних категорій актів без застосування процедур, визначених Законом про регуляторну політику.
Таким чином, вимоги частини 10 статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не поширюються на процедуру прийняття регуляторного акта.
Зважаючи на наведене, прийняття оскаржуваних рішень повинно відповідати як принципам державної регуляторної політики, визначеним Законом № 1160-IV, так і принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства, на важливості та необхідності застосування яких, як вже було зазначено, неодноразово наголошувалося у практиці ЄСПЛ, і такі принципи безпосередньо пов`язані з суттю державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності - як напряму державної політики, спрямованого на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Так, одним із найголовніших етапів в процесі прийняття регуляторних актів є публікація проекту регуляторного акта, яка здійснюється задля втілення принципу прозорості та врахування громадської думки, закріпленого в статті 4 Закону № 1160-IV.
Відповідно до частини 2 статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
З правової конструкції частини 2 статті 13 Закону № 1160-IV випливає, що, по-перше, з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта оприлюднюється. По-друге, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
З даного висновку слідує про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється для одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта.
Окрім вищезазначеного, згідно з частиною 6 статті 9 цього Закону строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Вказана норма кореспондує з правом громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань та наукових установ, а також консультативно-дорадчих органів, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6 Закону № 1160-IV).
Як встановлено судом та не заперечується відповідачем, оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється для одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачем не здійснено.
Більш того, відповідний аналіз регуляторного впливу не розроблявся взагалі.
Відповідно до приписів частини 1 статті 25 Закону № 1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Крім того, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 року № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта», аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, так званий М-тест (SME test) є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта.
Проаналізувавши вищевикладене, суд констатує, що під час прийняття оскаржуваних позивачами рішень виконавчий комітет Дніпровської міської ради допустив порушення:
- порушення оприлюднення проекту оскаржуваного рішення у повному обсязі та неможливості подання до нього відповідних пропозицій у передбачений законом строк (порушення принципу оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту);
- відсутність аналізу регуляторного впливу;
- відсутність М-тесту (SME test), який є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта у відповідності до постанови Кабінету міністрів України від 11.03.2004 року № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» (аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, так званий М-тест (SME test)).
Наведені порушення, допущені відповідачем під час прийняття оскаржуваних рішень, у сукупності є достатньою підставою для визнання їх протиправними.
Щодо розширення повноважень відповідача рішенням № 10-6/2.
Так, підпунктом 13 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, окрім іншого, щодо надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
Засади рекламної діяльності в Україні визначає Закон України від 03.07.1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон №270/96-ВР), який, також, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
Згідно з приписами частини 1 статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Частиною 2 статті 16 Закону №270/96-ВР передбачено, що зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам: розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків; освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків; фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені; опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі; нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття; у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.
Згідно з частинами 3 та 4 статті 16 Закон № 270/96-ВР забороняється розташовувати засоби зовнішньої реклами: на пішохідних доріжках та алеях; у населених пунктах на висоті менш ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини; поза населеними пунктами на відстані менш ніж 5 метрів від краю проїжджої частини. Розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках національного або місцевого значення та в межах зон охорони цих пам`яток, історичних ареалів населених місць здійснюється відповідно до цього Закону на підставі дозволів, які оформляються за участю органів виконавчої влади, визначенихЗаконом України«Про охорону культурної спадщини».
Частиною 5 статті 16 Закон № 270/96-ВР встановлено, що перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним.
На виконання вищезгаданої правової норми Закону №270/96-ВР постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 затверджені Типові правила розміщення зовнішньої реклами (далі Типові правила № 2067), які регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами (пункт 1).
За змістом пунктів 3, 6, 23, 24, 29, 31 Типових правил № 2067 зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
До повноважень робочого органу належать: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів; прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради; ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів; подання територіальним органам спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі матеріалів про порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами; підготовка і подання виконавчому органу ради пропозицій щодо розмірів плати за надання послуг робочим органом на підставі калькуляції витрат для прийняття відповідного рішення. Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві.
Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу.
Строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Продовження строку дії дозволу фіксується в журналі реєстрації з внесенням відповідних змін у дозвіл.
У такому ж порядку продовжується строк дії дозволів, наданих до набрання чинності цими Правилами.
Дозвіл скасовується до закінчення строку дії на підставі рішення виконавчого органу ради за письмовою заявою розповсюджувача зовнішньої реклами у разі невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців або непереоформлення дозволу в установленому порядку.
Перелік підстав для скасування дозволу є вичерпним.
Рішення про скасування дозволу фіксується в журналі реєстрації та надсилається робочим органом розповсюджувачу зовнішньої реклами.

Рішення про скасування дозволу може бути оскаржене у порядку, встановленому законодавством.

Окрім цього, як встановлено у пункті 3 Типових правил № 2067, центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування у місячний строк необхідно було привести власні нормативно-правові акти у відповідність із цієюпостановою.

Оскаржуваним рішенням № 10-6/2 у розділі 5 Виконавчий комітет Дніпровської міської ради передбачає наступні підстави для скасування дозволу до закінчення строку його дії:

- за письмовою заявою розповсюджувача зовнішньої реклами;

- у разі невикористання місця розташування рекламного засобу безпосередньо протягом шести місяців;

- у разі непереоформлення дозволу у встановленому порядку.

Крім того, у пункті 7.1 рішення № 10-6/2 визначено, що реконструкція місць розташування (в тому числі реконструкція самих рекламних засобів або розташування нових рекламних засобів на цих місцях) на території міста виконується відповідно до пооб`єктних схем оформлення міського середовища засобами зовнішньої реклами.

Означений пункт оскаржуваного рішення передбачає можливість відповідача приймати додаткові рішення, які зобов`язують розповсюджувачів зовнішньої реклами здійснювати реконструкція безпосередньо самих рекламних засобів.

При цьому суд звертає увагу, що у п. 18 Типових правил № 2067 визначено, що під час надання дозволу втручання у форму рекламного засобу та зміст реклами забороняється.

Як визначено пунктами 34-37 Типових правил № 2067 зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам:

розміщуватися з додержанням вимог техніки безпеки, зазначених у пунктах 38-41 цих Правил;

розміщуватися із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків;

освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків;

фундамент наземної зовнішньої реклами, що виступає над поверхнею землі, може бути декоративно оформлений;

на опорах наземної зовнішньої реклами, що розміщується вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, за вимогою Державтоінспекції наноситься вертикальна дорожня розмітка із світлоповертаючих матеріалів заввишки до 2 метрів від поверхні землі;

нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною вулиць і доріг, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менш як 5 метрів від поверхні дорожнього покриття;

у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

Забороняється розташовувати рекламні засоби:

на пішохідних доріжках та алеях, якщо це перешкоджає вільному руху пішоходів;

у населених пунктах на висоті менш як 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини.

Розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках історії та архітектури і в межах зон охорони таких пам`яток, в межах об`єктів природно-заповідного фонду дозволяється за погодженням з відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду.

Реклама алкогольних напоїв та тютюнових виробів, знаків для товарів і послуг, інших об`єктів права інтелектуальної власності, під якими випускаються алкогольні напої та тютюнові вироби, не повинна розміщуватися на рекламних засобах ближче ніж за 300 метрів прямої видимості від території дитячих дошкільних закладів, середніх загальноосвітніх шкіл та інших навчальних закладів, в яких навчаються діти віком до 18 років.

Перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений пунктами 34-37 цих Правил, є вичерпним.

З наведеного вбачається, що приймаючи оскаржуване рішення № 10-6/2 виконавчий комітет Дніпровської міської ради розширив вичерпний перелік підстав для скасування дозволів на розміщення зовнішньої реклами до закінчення строку їх дії, а також наділив себе можливістю приймати рішення (пооб`єктні схеми розміщення зовнішньої реклами), які в подальшому передбачатимуть обов`язок розповсюджувача зовнішньої реклами здійснити реконструкцію рекламного засобу, що може призвести до додаткового фінансового навантаження на суб`єктів господарювання.

Відтак таке рішення не узгоджується з критеріями, визначеними у частині 2 статті 2 КАС України.

Проаналізувавши зміст вищезгаданих положень законодавства, суд приходить до висновку про те, що, як Законом № 280/97-ВР, так і Типовими правилами № 2067, затвердженими на виконання Закону №270/96-ВР, до відання виконавчих органів, зокрема, міських рад віднесено власні (самоврядні) повноваження лише щодо надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами, тоді як для скасування такого дозволу законодавець встановив вичерпний перелік підстав, який є остаточним і розширеному тлумаченню не підлягає.

Поряд із цим, слід наголосити, що порядок розміщення реклами, встановлений виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, повинен відповідати Типовим правилам № 2067 і з ними узгоджуватись, зокрема, й у частині переліку підстав для скасування дозволів до закінчення строку їх дії, який, як вказано вище, є вичерпним.

Аналогічна позиція також висвітлена у постанові Верховного Суду від 05.12.2019 року у справі № 183/3656/15 (2-а/183/130/15).

Також позиція про необхідність додержання актів вищої юридичної сили, зокрема, постанов Кабінету Міністрів України, при прийнятті нормативно-правових актів органами місцевого самоврядування виокреслена у постанові Верховного Суду від 05.12.2023 року у справі № 160/17894/22.

Щодо виходу відповідача за межі своїх повноважень при прийнятті рішення № 9-6/2.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з приписами статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Виключну компетенцію, зокрема міських рад, визначає стаття 26 вищенаведеного Закону.

Згідно з положеннями статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Водночас частинами 1, 6, 9 та 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз викладених положень дає змогу дійти висновку, що виконавчі комітети, які є виконавчими органами органів місцевого самоврядування, створеними сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування та діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами, та мають право змінювати або скасовувати лише акти підпорядкованих відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 04.09.2018 року у справі №1510/3184/12 та від 04.03.2021 року у справі № 0940/1433/18.

На законодавчому рівні відсутнє визначення поняття демонтажу рекламних конструкцій.

Законами України «Про рекламу», «Про благоустрій населених пунктів» не визначено також і порядку здійснення демонтажу рекламних конструкцій, які розміщено з порушенням вимог законодавства.

Своєю чергою, термін «демонтаж» без розкриття його змісту вжито у пунктах 28, 38 та 49 Правил № 2067.

Конкретизація визначення демонтажу і порядку здійснення демонтажу спеціальних конструкцій зовнішньої реклами визначається Правилами, затвердженими органами місцевого самоврядування на відповідній території.

Відповідно до частин 1, 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно зі статтею 11 цього Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до частини 1 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Тобто, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» розмежовує поняття «органи місцевого самоврядування», якими є «сільські, селищні, міські ради», та «виконавчі органи», до числа яких віднесено виконавчий комітет міської ради.

Подібного розмежування у подібних правовідносинах дійшла колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 19.02.2013 року у справі № 21-18а-13, та зазначила, що виконавчий комітет органу місцевого самоврядування, як орган, який надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами та здійснює контроль за дотриманням правил її розміщення, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень таких правил, зокрема і рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами до демонтажу протягом певного строку рекламного засобу, установленого без відповідного дозволу.

З огляду на конституційні приписи статті 19, якими визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, суд приходить до висновку, що чинне законодавства не наділяє виконавчі органи рад, якими є її виконавчі комітети, приймати нормативно-правові акти із затвердження процедури демонтажу засобів зовнішньої реклами.

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Доказів, які б спростували доводи позивачів, відповідач суду не надав.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних в матеріалах справи, суд доходить висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Визначаючись щодо розподілу судових витрат, суд виходив з того, що відповідно до частини 1 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи те, що суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог повністю, на користь позивачів слід стягнути сплачений ними при поданні позовної заяви до суду судовий збір у сумі 6056,00 грн. кожному за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради.

Керуючись ст. ст. 241-246, 250, 251, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 06.02.2024 року № 10-6/2 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі».

Визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 06.02.2024 року № 9-6/2 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».

Стягнути з виконавчого комітету Дніпровської міської ради (49000, м. Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, 75, ) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» (49021, м. Дніпро, вул. Берегова, буд. 153, ) судові витрати з оплати судового збору у розмірі 6056 грн.

Стягнути з виконавчого комітету Дніпровської міської ради (49000, м. Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, 75, ) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН» (49127, м. Дніпро, вул. Івана Багряного, буд. 13/1, ) судові витрати з оплати судового збору у розмірі 6056 грн.

Стягнути з виконавчого комітету Дніпровської міської ради (49000, м. Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, 75, ) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» (49044, м. Дніпро, вул. Барикадна, буд. 15-А, ) судові витрати з оплати судового збору у розмірі 6056 грн.

Стягнути з виконавчого комітету Дніпровської міської ради (49000, м. Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, 75, ) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» (49021, м. Дніпро, вул. Берегова, буд. 153, ) судові витрати з оплати судового збору у розмірі 6056 грн.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду оскаржується шляхом подання апеляційної скарги до Третього апеляційного адміністративного суду відповідно.

Повний текст рішення суду складений 28 березня 2024 року.

Суддя О.В. Серьогіна