Справа № 380/12654/23
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2024-03-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2024 року

м. Київ

справа № 380/12654/23

адміністративне провадження № К/990/44017/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.08.2023 (суддя Брильовський Л.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023 (колегія суддів: Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.) у справі №380/12654/23 за позовом Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

РУХ СПРАВИ:

1. В червні 2023 року Золочівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради звернулась до суду з позовом до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, в якому прокурор просив:

визнати протиправною бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку трьом випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , дитині-сироті ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ;

зобов`язати відділ освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку трьом випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: з урахуванням вимог ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ; з урахуванням вимог ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , та дитині-сироті ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3

2. Позов обґрунтовано тим, що відповідно до відповіді на запит відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Львівської області від 09.12.2022 № 01-12/162 вищевказані діти одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", не отримали. Розпорядником коштів навчальних закладів, випускниками яких вони є, визначена Заболотцівська сільська рада. Вважає таку бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області протиправною, у зв`язку з чим звернувся з позовом до суду.

3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22.08.2023, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023, позовну заяву Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Верховний Суд ухвалою від 28.12.2023 відкрив касаційне провадження.

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти задоволення касаційної скарги заперечував, просив залишити судові рішення без змін.

7. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Золочівською окружною прокуратурою встановлено, що упродовж 2020-2022 років навчальні заклади Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області (Заболотцівської об`єднаної територіальної громади) закінчили діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , яким, після завершення навчання безпідставно не виплачено одноразову грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

10. Відповідно до відповіді на запит відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Львівської області від 09.12.2022 № 01-12/162, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка у 2021 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , яка у 2022 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , яка у 2020 році закінчила Ясенівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів з дошкільним підрозділом, одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, згідно ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не отримали.

11. Вважаючи протиправною бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, Золочівська окружна прокуратура звернулася з позовом до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, залишаючи позов без розгляду, виходив з того, що ОСОБА_3 на момент звернення прокурора з цим позовом досягла повноліття та набула адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні ч. 2 ст. 43 КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин повнолітня особа може самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.

Інтереси осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах - це Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 Суди не виключали, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Крім того, вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , представництво інтересів яких прокурором не доведено. До того ж з матеріалів справи вбачається, що прокурор не повідомив зазначених осіб та їх законних представників про пред`явлення даного позову. Наведене дає підстави апеляційному суду вважати, що у цьому випадку прокурор звернувся із позовом в інтересах конкретних фізичних осіб, а не в інтересах держави.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. У касаційній скарзі прокурор, з посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а, зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах положення статті 23 Закону № 1697-VII щодо визначення правових підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки у цьому випадку пред`явлений ним позов спрямований на захист державою незахищеної категорії громадян, а саме дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, однак така допомога протиправно не виплачується Відділом освіти Заболотцівської сільської ради, а Службою у справах дітей Заболотцівської сільської ради здійснюється неналежний захист інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, що в цілому свідчить про порушення інтересів держави.

Крім того наголошує, що при вирішенні цього спору суди попередніх інстанцій не взяли до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави.

Також прокурор із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплює широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор вважає, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де справді це необхідно.

Вказує, що правові висновки про захист інтересів держави у сфері охорони дитинства є сумісними з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 05.11.2019 у справі 804/4585/18 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.

Також, прокурор посилається на положення частини третьої статті 52 Конституції України, статей 1, 2 та 25 Закону України від 26.04.2001 № 2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон № 2402-III), частину сьому статті 8 Закону № 2342-IV, за змістом яких, як він вважає, наявні підстави саме для захисту інтересів держави, які є сумісними із завданням держави щодо охорони дитинства, включаючи захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

14. Відповідач у відзиві зазначає, що суди дійшли правильного висновку про те, що прокурор у позові чітко не вказав на те, які саме інтереси держави порушено, що свідчить про недоведеність прокурором підстав, визначених статтею 23 Закону № 1697-VII, для представництва прокурором інтересів держави у суді.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду 19.03.2024 ухвалена постанова у справі № 340/11/23, де ключовим питанням була наявність у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням відділом освіти вимог статті 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV) щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.

16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

17. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

18. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

19. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.

20. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

21. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

23. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.

24. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

25. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

26. Стосовно питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

27. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

28. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

29. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

30. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

31. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

32. Звертаючись до суду з цією позовною заявою, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Відділом освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги трьом випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, яка однак жодних дій з цією метою не вчинила, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.

33. Згідно з частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

34. Вказаною нормою зазначеного Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленого законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних відносинах наведений у постановах Верховного Суду від 03.10.2019 у справі № 303/5849/16-а, від 26.05.2020 у справі № 303/5848/16-а та від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а. 35. Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону № 20/95-ВР здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

36. Згідно зі статтею 4 Закону № 20/95-ВР та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 (далі - Порядок № 866), на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

37. Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.

38. На території Заболотцівської сільської територіальної громади вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради.

39. Так, згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

40. При цьому положення частини другої статті 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень.

41. Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

42. Зі змісту частини першої статті 19 КАС України та наведених законодавчих норм вбачається, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

43. При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

44. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

45. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

46. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

47. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом: 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

48. Зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в порядку представництва Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

49. Судова палата у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб -дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

50. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

51. При цьому, як було зазначено вище, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.

52. Водночас, судова палата у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України, залишення у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII норми, якою передбачено можливість прокурора здійснювати представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист, вступає у прямий конфлікт із положеннями Основного Закону України щодо функцій прокуратури.

53. Відтак, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

54. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 340/11/23 не відступила від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі № 140/4953/20, від 07.08.2023 у справі № 120/2940/23, від 11.10.2023 у справі № 120/6160/23 та від 31.10.2023 у справі № 480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

55. Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з цим позовом.

56. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

57. Враховуючи результат касаційного перегляду, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

58. 24.01.2024 до Верховного Суду надійшло клопотання Офісу Генерального прокурора про зупинення провадження у цій справі у зв`язку з розглядом судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду справи № 340/11/23 за тотожних правовідносин.

59. Проте колегія суддів не знаходить підстав для зупинення провадження, оскільки судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду 19.03.2024 у справі № 340/11/23 ухвалено постанову.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні клопотання Офісу Генерального прокурора про зупинення провадження відмовити.

Касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.08.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Т.Г. Стрелець

Л.В. Тацій