Справа № 280/4367/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2024 року

м. Київ

справа №280/4367/19

адміністративне провадження № К/9901/23385/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2019 (головуючий суддя: Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 (головуючий суддя: Дурасова Ю.В., судді: Божко Л.А., Лукманова О.М.) у справі № 280/4367/19 за позовом Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У вересні 2019 року Публічне акціонерне товариство «Запоріжжяобленерго» (далі - ПАТ «Запоріжжяобленерго» або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 09.08.2019 № 1680 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжжяобленерго» за порушення Ліцензійних умов розподілу електричної енергії».

Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 27.12.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 26.10.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 26.03.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач наполягає на протиправності оскаржуваної постанови. У підтвердження своєї позиції позивач насамперед посилається на те, що ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2019 у справі № 280/3830/19 НКРЕКП було заборонено проведення планового заходу державного контролю відповідно до повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019, проте зазначене судове рішення було проігноровано відповідачем, внаслідок чого складено спірну постанову.

Також позивач стверджує, що у разі якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

У контексті наведеного позивач наголосив, що постановами НКРЕКП № 1229 від 18.10.2018 та № 2002 від 21.12.2018 внесено зміни до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, проте відповідачем не було внесено змін до відповідних Переліків питань, які є складовими акту планового заходу державного нагляду. Зазначене, на переконання позивача, свідчить про те, що форма Акту, затверджена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, не є уніфікованою формою акту в розумінні статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а отже у ПАТ «Запоріжжяобленерго» були обґрунтовані підстави для недопуску уповноважених осіб органу ліцензування до здійснення заходу контролю.

Також позивач вважає, що оскільки відповідачем не забезпечено реєстрації постанов НКРЕКП, якими затверджено Ліцензійні умови, а також не здійснено державної реєстрації «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов», то такі акти не мають обов`язкового характеру та не створюють прав і обов`язків для визначеного кола осіб, не можуть бути підставою для реалізації повноважень державним органом, а їх недотримання не може бути підставою для притягнення до відповідальності.

Окрім зазначеного вище, позивач вказував і на те, що відповідно до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» відділ НКРЕКП у Запорізькій області, як територіальний орган НКРЕКП, не наділений повноваженнями органу ліцензування щодо проведення перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов та складання актів за результатом їх проведення.

Також позивач вказував і на відсутність факту порушення, зафіксованого в оскаржуваній постанові, а за порушення зазначене в цій постанові, на переконання ліцензіата, передбачено інший вид відповідальності, визначений пунктом 5 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії».

Відповідач позов не визнав. Наполягає, що ним у встановленому чинним законодавством порядку проведено планову перевірку ПАТ «Запоріжжяобленерго», результати якої оформлені актами від 05.08.2019 №263 та №264, за формою наведеною у додатку 18 Порядку контролю, яка відповідає уніфікованій формі акту перевірки.

Вважає, що вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо необхідності приведення форм актів у відповідність до зазначено Закону на НКРЕКП не розповсюджуються, оскільки відповідач не є центральним органом виконавчої влади.

Також за твердженнями відповідача, ані Порядок контролю, ані Ліцензійні умови, не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України, з огляду на імперативний припис частини шостої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Крім того, відповідач посилається і на безпідставність тверджень позивача про відсутність у відділу НКРЕКП у Запорізькій області повноважень щодо проведення планової перевірки, оскільки відповідно до положень статті 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», рішенням органу ліцензування на його територіальні підрозділи можуть бути покладені обов`язки з виконання повноважень органу ліцензування щодо проведення перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов та складання актів за результатами їх проведення. За таких обставин, Відділ у Запорізькій області, як структурний підрозділ НКРЕКП без статусу юридичної особи, на думку відповідача, мав право на проведення планового заходу та оформлення його результатів.

Своєю чергою, долученими до матеріалів справи доказами підтверджується факт вчинення ПАТ «Запоріжжяобленерго» порушення вимог пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме: підпункту 7 в частині обов`язку ліцензіата при провадженні ліцензованої діяльності дотримуватися таких організаційних вимог, зокрема щодо надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП, у зв`язку з чим позивача обґрунтовано притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу на підставі оскаржуваної постанови.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 25.06.2019 ПАТ «Запоріжжяобленерго» отримало від відділу НКРЕКП у Запорізькій області повідомлення №40-13/1207 від 20.06.2019 про проведення заходу державного контролю, яким ліцензіата було повідомлено про заплановане проведення планової перевірки дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу та постачання електричної енергії у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019, за період (діяльності) з 01.01.2018 по 31.12.2018.

01.07.2019 Відділом НКРЕКП у Запорізькій області було складено та направлено позивачу листа № 40-13/1285 з вимогою надати у строк до 11-00 години 05.08.2019 копії документів необхідних для здійснення планової перевірки.

Листом від 02.08.2019 №001/13086 ПАТ «Запоріжжяобленерго» повідомило відділ НКРЕКП у Запорізькій області про відсутність законних підстав для проведення заходу державного контролю стосовно ПАТ «Запоріжжяобленерго» відповідно до повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 №40-13/1207.

За результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та з постачання електричної енергії, 05.08.2019 співробітниками відділу НКРЕКП у Запорізькій області були складені акти № 263 та № 264.

У висновка цих актів, зазначено про порушення ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1470, а саме: відмовлено в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовується Ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню та не надано інформації на запит відділу від 01.07.2019 № 40-13/1285, що є порушенням підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в частині ненадання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для використання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

09.08.2019 НКРЕКП прийнято постанову № 1680 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжжяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії», якою відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», на ПАТ «Запоріжжяобленерго» накладено штраф у розмірі 1 700 000 грн за порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в частині ненадання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для використання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

Вважаючи зазначену постанову протиправною, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Суди зазначили, що єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки) встановлює Методика № 342.

Згідно із пунктом 2 цієї Методики, уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом 5-ти робочих днів з дня її затвердження.

Проте суди не встановили, що на час проведення перевірки ПАТ «Запоріжжяобленерго», відповідач (НКРЕКП) затвердив та оприлюднив уніфіковану форму акту у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку.

Своєю чергою, імперативні приписи частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дають право суб`єкту господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що порушення органом контролю порядку призначення та/або проведення заходу/перевірки не породжують для суб`єкта господарювання обов`язку щодо допуску посадових осіб органу контролю до перевірки, як і не породжують обов`язку виконувати вимоги такого органу, які пов`язані з призначенням перевірки.

Одночасно з цим, суди констатували, що питання чи відбувся 05.08.2019 допуск посадових осіб НКРЕКП до планової перевірки не має правового значення для вирішення цієї справи, оскільки штраф застосовано саме за недотримання Ліцензійних умов в частині неподання документів на вимогу НКРЕКП, а не за недопуск до перевірки.

Оцінюючи оскаржувану постанову на предмет відповідності її вимогам законодавства, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржувана постанова є протиправною, оскільки за наслідками проведеної перевірки, відповідач одразу застосував до ліцензіата штраф, без винесення попередньо розпорядчого документа з вимогою усунути порушення та наданням часу на усунення недоліків.

Також суди попередніх інстанцій констатували, що в частині 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» законодавець відокремив відповідальність за порушення суб`єктом господарювання обов`язку надати НКРЕКП документи, необхідні останньому для виконання покладених на Регулятора функцій, від відповідальності за порушення Ліцензійних умов.

Отже, на переконання судів попередніх інстанцій, у разі невиконання суб`єктом господарювання обов`язку надати Регулятору документи, необхідні останньому для виконання покладених на нього функцій, відповідальність повинна бути застосована саме відповідно до підпункту «б» пункту 5 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», що свідчить про безпідставність накладення на позивача штрафу на підставі пункту «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 цього Закону.

Крім того, відповідно до частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Водночас, при винесенні оскаржуваної постанови, НКРЕКП не було дотримано принципу пропорційності, оскільки до ПАТ «Запоріжжяобленерго» застосовано штрафну санкцію, передбачену підпунктом «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у максимальному розмірі 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1 700 000 грн).

У контексті наведених мотивів, суди визнали безспірне право контролюючого органу на визначення розміру санкції, проте, з урахуванням того, що законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85000,00 грн до 1 700 000 грн, суди дійшли висновку, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причинити застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.

Проте, спірна постанова не містить жодних обґрунтованих доводів щодо застосування штрафної санкції у максимальному розмірі, зокрема не зазначено про те, які негативні наслідки спричиненні Державі та/або споживачам такою поведінкою суб`єкта господарювання, не зазначено про повторність вчинення такого порушення, бажання/ не бажання сприяти усуненню виявленого порушення, тощо.

Також суди встановили, позивачем не подавались до НКРЕКП документи, які запитувались відповідно до листа від 01.07.2019 № 40-13/1285, оскільки позивач вважав незаконним призначення планової перевірки, про що зазначав в листі від 02.08.2019 № 001/13086.

У розрізі цієї обставини, суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що оскільки законність вимоги Регулятора позивачем піддана сумніву та, як наслідок, позивачем подано позов до суду, то відповідач не мав правових підстав для ухвалення свого рішення про накладення штрафних санкцій на позивача (до ухвалення рішення суду щодо законності вимог суб`єкта владних повноважень).

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову.

Скаржник у касаційній скарзі покликається на те, що на виконання законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» 14.06.2018 на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок № 428).

Пунктом 5.1. Порядку № 428, який оприлюднений на офіційному веб-сайті НКРЕКП визначено, що за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.

Додатками 4 - 17 до цього Порядку № 428 затверджено, зокрема, переліки питань, які є складовими акту планового заходу державного контролю та уніфікована форма Акту перевірки (додаток 18), яка є єдиною формою для всіх сфер регулювання Регулятором.

Переліки питань, затверджені згідно із додатками 4-17 Порядку № 428, є вичерпними для всіх суб`єктів відповідних сфер регулювання, незалежно від ступеня ризику, оскільки вищезазначені сфери регулювання є як ризико-орієнтовними так і соціально значущими, незалежно від обсягів реалізації послуг та кількості обслуговування споживачів.

Отже скаржник вважає, що НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акту перевірки, яка є уніфікованою формою та відповідає Методиці № 342.

До того ж, Порядок № 428 разом із додатком № 18 (Акт перевірки) опубліковані на офіційному веб-сайті НКРЕКП у форматі «pdf».

Своєю чергою, нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, які б визначали невідповідність акту перевірки, затвердженого Порядком № 428, вимогам встановленим у Методиці № 342. Питання щодо відповідності акта перевірки, затвердженого Порядком № 428, вимогам встановленим Методиці № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалися.

Отже, враховуючи наведене, скаржник наполягає, що НКРЕКП у встановленому законодавством України порядку затверджена та опублікована на власному веб-сайті уніфікована форма акту, в які передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Щодо обґрунтованості винесення постанови, скаржник наголосив, що стаття 13 Закону про НКРЕКП імперативно встановлює, що рішення про накладення штрафу приймається Регулятором у вигляді постанови.

Своєю чергою, статтею 22 Закону про НКРЕКП передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначену, зокрема, Законом України «Про ринок електричної енергії», який передбачає такі види застосування санкцій: попередження про необхідність усунення порушень; штраф; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії (стаття 77).

Водночас, положеннями Закону України «Про ринок електричної енергії» не встановлено обмеження чи послідовність застосування Регулятором вищезазначених санкцій.

Оскільки за результатами здійснення планової перевірки було встановлено порушення позивачем вимог Ліцензійних умов, яке відповідно до статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» є правопорушенням на ринку електричної енергії, за яке передбачена санкція у виді штрафу, то НКРЕКП обґрунтовано винесено оскаржувану постанову.

Також скаржник вважає, що застосування до позивача відповідальності на підставі підпункту «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» повністю узгоджується із вимогами законодавства. Крім того, НКРЕКП обґрунтовано застосовано до позивача штраф у максимальному розмірі 1 700 000 гривень.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.

Вважає, що відповідач використовує неуніфіковану форму акту перевірки.

Також позивач вважає, що НКРЕКП передчасно застосувала до ліцензіата санкцію у виді штрафу, оскільки попередньо не вимагала усунути встановлені порушення. Своєю чергою, положення частини одинадцятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» звільняють суб`єкта господарювання від відповідальності у разі виконання ним розпорядчого документу про усунення порушення.

Окрім наведених доводів, позивач також наполягає, що за невиконання суб`єктом господарювання обов`язку надати НКРЕКП документи, необхідні останньому для виконання покладених на Регулятора функцій, відповідальність повинна бути застосована саме відповідно до підпункту «б» пункту 5 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», що свідчить про безпідставність накладення штрафної санкції за підпунктом «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії».

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіривши у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права в оскаржуваній частині, а також надаючи оцінку аргументам сторін, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд встановив таке.

Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.

У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або Регулятор), правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон 1540-VIII).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.

Згідно із статтею 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частинами першою - третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно із частиною четвертою статті 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

За приписами частини шостої статті 19 Закону № 1540-VIII планові перевірки суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.

План здійснення заходів державного контролю на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять днів до початку відповідного планового періоду.

Планова виїзна перевірка проводиться за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за 10 днів до дня його початку.

Строк проведення планової виїзної перевірки не може перевищувати 15 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - п`яти робочих днів.

Судами попередніх інстанцій установлено, що у спірному випадку мала місце планова перевірка дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу та постачання електричної енергії за період діяльності з 01.01.2018 по 31.12.2018.

Відповідач наполягає, що НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акта перевірки, яка є додатком до Порядку № 428, яка є уніфікованою формою та відповідає Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.

Своєю чергою, позивач, із твердженнями якого також погодилися суди попередніх інстанцій, вважає, що НКРЕКП не мала правових підстав на винесення оскаржуваної постанови через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта.

Надаючи правову оцінку у контексті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає таке.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 877-V).

Частиною 15 статті 4 цього Закону передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

За приписами абзаців 1, 8 частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Отже, посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 Закону № 877-V, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342, яка набрала чинності 12.06.2018 (за текстом - Методика № 342).

Згодом постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (за текстом - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

У постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував зазначене питання у схожих правовідносинах.

Одночасно колегія суддів наголошує, що одним із аргументів позовної заяви у справі № 460/1042/19 було те, що НКРЕКП після прийняття критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а посадові особи органу державного нагляду (контролю) не додержуються вимог законодавства та використовують неуніфіковану форму акту.

Водночас Верховний Суд у справі № 460/1042/19 визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані НКРЕКП у постанові від 14.06.2018 № 428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього.

Цей Порядок був чинним на момент проведення перевірки, тому Верховний Суд дійшов висновку, що він правомірно застосований відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Такий висновок підтриманий Верховним Судом у справах № 400/472/20 та №280/4366/19, а також низці інших постанов.

Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі.

Застосовуючи наведений правовий підхід до обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що на момент винесення оскаржуваного у справі рішення, постанова НКРЕКП № 428 від 14.06.2018 була чинна та доказів її скасування позивачем не подано. Відповідно така постанова правомірно була застосована відповідачем до спірних правовідносин.

У зв`язку із наведеним, колегія суддів вважає помилковими висновки судів щодо протиправності оскаржуваної постанови через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, а доводи касаційної скарги у цій частині - обґрунтованими.

Зупиняючись на змісті виявленого порушення, за яке позивача притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу, колегія суддів виходить з такого.

При розгляді цієї справи, суди встановили, що позивачем не подавались до НКРЕКП документи, які запитувались відповідно до листа від 01.07.2019 № 40-13/1285, оскільки ліцензіат вважав незаконним призначення планової перевірки, про що зазначав у листі від 02.08.2019 № 001/13086.

Разом з цим, суди попередніх інстанцій обґрунтовано констатували, що питання чи відбувся допуск посадових осіб НКРЕКП до планової перевірки не має правового значення для вирішення цієї адміністративної справи, оскільки штраф застосовано саме за недотримання Ліцензійних умов в частині неподання документів на вимогу НКРЕКП, а не за не допуск до перевірки.

Суди попередніх інстанцій установили, що підставою для застосування до ПАТ «Запоріжжяобленерго» штрафу визначено порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1470.

Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті 1 Закону № 222-VIII).

Відповідно до статті 6 Закону України «Про ринок електричної енергії», статей 6 та 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», НКРЕКП постановою від 27.12.2017 № 1470 затвердила Ліцензійні умови з розподілу електричної енергії.

Згідно із підпунктом 7 пункту 2.2 цих Ліцензійних умов, при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог: надавати до НКРЕКП документи (їх копії), інформацію (дані, відомості, звітність), необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

Штраф за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії застосовано із посиланням, зокрема, на статтю 22 Закону № 1540-VIII та статтю 77 Закону України від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон №2019-VIII).

Положеннями статті 22 Закону № 1540-VIII визначено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Закон № 2019-VIII визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Відповідальність за порушення законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії визначена статтею 77 Закону № 2019-VIII, відповідно до положень якої, у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що НКРЕКП за наслідками проведеної перевірки не складала розпорядчого документа про усунення виявлених порушень, а одразу застосувала до позивача штраф за порушення ліцензійних умов.

Своєю чергою, відповідач наполягає, що положеннями Закону України «Про ринок електричної енергії» не встановлено обмеження чи послідовність застосування Регулятором вищезазначених санкцій.

За результатами здійснення планової перевірки позивача, НКРЕКП було встановлено, що ним порушено Ліцензійні умови, що відповідно до статті 77 Закону 2019-VIII є правопорушенням на ринку електричної енергії, за яке передбачена санкція у вигляді штрафу, яка має бути оформлена у вигляді постанови.

Надаючи правову оцінку наведеним доводам, колегія суддів насамперед вважає за необхідне зазначити таке.

За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. «Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, [...] принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат» (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Застосовуючи принцип правової визначеності та критерій якості нормативно-правових актів, застосованих відповідачем під час накладення санкцій оскаржуваною постановою у цій справі, колегія суддів виходить із такого.

Як зазначалося вище, позивача притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу за порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов в частині дотримання таких організаційних вимог, як надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлених НКРЕКП.

Разом з тим, згідно із пунктом 3 частини дев`ятої статті 9 Закону № 222-VIII вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають організаційні вимоги щодо:

зберігання протягом дії ліцензії документів, копії яких подавалися органу ліцензування відповідно до вимог цього Закону;

зберігання протягом строку дії ліцензії документів (копій), які підтверджують достовірність даних, що зазначалися здобувачем ліцензії у документах, які подавалися органу ліцензування відповідно до вимог цього Закону;

строку повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних (у тому числі розширення, звуження), зазначених у документах, що додавалися до заяви, який не може бути меншим, ніж один місяць з дня настання таких змін;

провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, виключно в межах місць провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, зазначених у відомостях про них, поданих органу ліцензування згідно з вимогами ліцензійних умов, використання виключно таких місць у провадженні виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню;

провадження виду господарської діяльності виключно з використанням засобів їх провадження, що зазначені у відомостях про них, які подані органу ліцензування згідно з вимогами ліцензійних умов;

подання передбаченої законом звітності;

порядку дій ліцензіата у разі планового або позапланового припинення (у зв`язку з неможливістю використання матеріально-технічної бази, виникненням форс-мажорних обставин тощо) провадження ним виду господарської діяльності загалом або за певними місцями провадження такої діяльності та відновлення її провадження;

забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення органом ліцензування в установленому законом порядку перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

Водночас, за приписами частини десятої наведеної норми, до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги:

1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому;

2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Своєю чергою, пунктом 4 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII встановлено право Регулятора вимагати від суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, надання у визначені Регулятором строки, але не менш як протягом 10 робочих днів, завірених в установленому законодавством порядку копій документів, пояснень та іншої інформації, пов`язаної з провадженням такими суб`єктами ліцензованої діяльності, необхідних для виконання покладених функцій.

В той час імперативний обов`язок суб`єкта господарювання надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону, встановлений статтею 11 Закону № 877-V.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням підпункту пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, тому Верховний Суд приходить до висновку, що ненадання запитуваних НКРЕКП документів не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно із підпунктом «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону №2019-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню).

Також у контексті обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що абзацом третім частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Отже, вказана норма передбачає видання НКРЕКП двох видів розпорядчих документів: постанови та розпорядження.

Одночасно колегія суддів вважає помилковими посилання відповідача на положення статті 13 Закону № 1540-VIII, оскільки зазначена норма є спеціальною, та врегульовує порядок сплати внесків на регулювання.

Частиною п`ятнадцятою статті 19 Закону № 222-VIII визначено, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства.

За приписами частини восьмої статті 7 Закону № 877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Згідно із положеннями частини першої статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Водночас, частиною одинадцятою статті 7 Закону № 877-V встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Тобто, положеннями чинного законодавства визначено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису про усунення порушень, фінансові та адміністративні санкції до суб`єкта господарювання не застосовуються.

Проте у справі, що розглядається, НКРЕКП не було надано можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення та уникнути санкцій, оскільки в порушення наведених вище норм законодавства відповідачем не видавалося розпорядження про усунення ПАТ «Запоріжжяобленерго» встановлених порушень.

Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи скаржника про те, що за приписами Закону № 1540-VIII, який прийнято пізніше, ніж Закон № 222-VIII і Закон № 877-V, визначено саме право НКРЕКП, а не обов`язок щодо прийняття розпорядження.

Суд наголошує, що у нормах наведених законів щодо видачі припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю) немає змістовної колізії, проаналізовані вище норми не суперечать одна одній, а відсутність у Законі №1540-VIII чітко визначеної норми про те, що Регулятор зобов`язаний приймати розпорядження про усунення Ліцензійних умов не суперечить та не виключає обов`язку НКРЕКП виконувати приписи Законів № 222-VIII і № 877-V.

Своєю чергою, колегія суддів вважає обмеженням позивача у правах тим, що НКРЕКП не дало можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення, так як не видавалося розпорядження про усунення порушень.

Суд наголошує, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону.

Оскільки відповідачем не досліджено всіх обставин, не надано можливості позивачу самостійно у добровільному порядку усунути виявлені порушення і передчасно прийнято постанову про накладення штрафу, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про необґрунтованість оскаржуваної постанови є правильними.

Водночас, не залишена без уваги колегією суддів і та обставина, що відповідачем фактично вчинені дії щодо проведення перевірки з оформленням наслідків державного контролю у вигляді оскаржуваної постанови всупереч вжитих Запорізьким окружним адміністративним судом у межах розгляду справи №280/3830/19 заходів забезпечення позову шляхом заборони НКРЕКП проведення планового заходу державного контролю відповідно до повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 № 40-13/1207 у період з 08.08.2019 по 16.08.2019 (з урахуванням виправлень, внесених у хвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 19.09.2019).

У контексті положень статей 150, 151 КАС України метою забезпечення позову є, хоча і негайні, проте тимчасові заходи, направлені на недопущення ускладнення чи неможливості виконання судового акта, уникнення можливого порушення в майбутньому прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а також можливість реального виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, у тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.

Приписами статті 156 КАС України унормовано, що ухвала суду про забезпечення позову підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження.

Особи, винні в невиконанні ухвали про забезпечення позову, несуть відповідальність, встановлену законом.

Отже, ухвала про забезпечення позову підлягає негайному виконанню особами щодо яких така постановлена. Водночас за невиконання ухвали про забезпечення позову, винні несуть відповідальність, встановлену законом.

Зважаючи на те, що оскаржувана постанова є наслідком проведеної перевірки на підставі повідомлення від 20.06.2019 № 40-13/1207, то відповідно така охоплюється заходами забезпечення позову, вжитими ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2019 у справі № 280/3830/19.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про задоволення позову, проте частково з інших мотивів, що за правилами частини першої статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивів судових рішень про задоволення позовних вимог.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів задоволення позову.

Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 у справі №280/4367/19 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

У решті рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 у справі №280/4367/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

А. А. Єзеров