Справа № 990/324/23
Суддя: Погрібний Сергій Олексійович
Дата ухвалення: 2024-03-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Ткачука О. С.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 березня 2024 року
у справі№ 990/324/23 (провадження № 11-7заі24)
за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
Позивач 06 грудня 2023 рокуподав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України Зеленського В. О. , в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України
в умовах воєнного стану» (далі - Указ № 27/2023).
Стислий виклад змісту ухвал суду першої інстанції
Ухвалою від 12 грудня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) залишив без руху позовну заяву через її невідповідність вимогам частини третьої статті 160, частин першої, шостої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановив строк для усунення недоліків.
Касаційний адміністративний суд зазначив, що позивач повинен подати (надіслати) до Верховного Суду докази зарахування суми судового збору
у розмірі 1 073,60 грн, сплаченого відповідно до квитанції від 05 грудня 2023 року
№ 5125-3731-6423-9640, на спеціальний казначейський рахунок Верховного Суду; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком 3 до позовної заяви; заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску.
Ухвалою від 27 грудня 2023 року Касаційний адміністративний суд повернув позовну заяву на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.
Суд першої інстанції керувався тим, що заявник частково усунув недоліки позовної заяви, проте звернення позивача до суду із цим позовом відбулося із пропуском шестимісячного строку, визначеного частиною другою статті 122 КАС України,
а підстави для поновлення такого строку не є поважними. Суд виснував, що початком перебігу строку звернення до суду є 26 січня 2023 року, оскільки оскаржуваний Указ № 27/2023 оприлюднений в газеті «Урядовий кур`єр» 25 січня 2023 року, а отже, шестимісячний строк для його оскарження закінчився о 24 годині 25 липня 2023 року.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постановою від 07 березня 2024 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила апеляційну скаргу, скасувала ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та направила справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що оскаржуваним
Указом № 27/2023 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким вирішено у конкретний строк вчинити визначені в цьому рішенні дії Кабінету Міністрів України, Службі безпеки України та Головнокомандувачу Збройних Сил України. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням зазначеними особами.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, строк звернення до суду
з позовом про оскарження якого встановлено частиною другою статті 122 КАС Україниі який становить шість місяців та обчислюється саме з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суд першої інстанції, правильно визначивши, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, не встановив особу або осіб, прав або інтересів яких він стосується. Натомість наголосила на тому, що визначальним є встановлення того, чи стосується оскаржуваний Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом, оскільки приписи частини другої статті 122 КАС України пов`язують обчислення строку звернення до суду з позовом саме з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, що підлягають судовому захисту. У разі якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, не стосується прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом, визначити день, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про їх порушення, неможливо.
Велика Палата Верховного Суду дійшла переконання, що висновок Касаційного адміністративного суду про існування підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без встановлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів не ґрунтується на нормах процесуального права.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку.
Щодо права на звернення до суду з позовом
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Цьому конституційному припису відповідає й правило частини першої статті 5 КАС України, згідно з яким кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Конституційний Суд України в Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп у справі за конституційним зверненням громадян щодо офіційного тлумачення
статей 55, 64, 124 Конституції України виснував, що частину першу статті 55 Конституції України потрібно розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Відмова суду
у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зробив висновки про те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) в своїх рішеннях зазначає, що право на справедливий судовий розгляд (стаття 6 Конвенції), одним з аспектів якого є право доступу до суду (Golder v. the United Kingdom, рішення від 21 лютого 1975 року, параграф 36; Перетяка та Шереметьєв проти України, рішення від 20 червня 2011 року, параграф 33), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги.
Право доступу до суду не може бути обмежено так або такою мірою, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями
(the Guerin v. France, рішення ЄСПЛ від 29 липня 1998 року, параграф 37).
Наголошуємо, що право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності державних органів є однією із найважливіших гарантій захисту громадянами своїх прав та свобод від їх порушення. Значення ж адекватного реагування суду на скарги полягає в їх розгляді і відповідній перевірці законності, обґрунтованості та справедливості рішень, дій чи бездіяльності державних органів, в наданні можливості судам виявити помилки і недоліки правозастосовної діяльності.
Порівняно із іншими процедурами судовий порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів забезпечує більшу об`єктивність, більш широкі можливості зацікавлених осіб у відстоюванні своїх інтересів, більшу авторитетність та обов`язковість прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.
Визначення того, які рішення, дії чи бездіяльність державних органів можуть бути оскаржені до суду та хто саме має право на таке оскарження, є обмеженням конституційних прав і свобод громадян та створенням перепон для доступу до правосуддя.
Щодо правової природи оскаржуваного Указу Президента України
Позивач оскаржує Указ Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», просить визнати цей Указ протиправним і скасувати, посилаючись на те, що внаслідок прийняття цього Указу порушено його конституційне право вільно залишати територію України.
Наріжним питанням, що мали з`ясувати суди у цій справі, було те, яким є правовий статус оскаржуваного Указу № 27/2023, а саме, чи є він індивідуальним актом або є нормативним правовим актом, оскільки від цього залежить визначення строків звернення до суду з позовом та встановлення кола осіб, які мають право оскаржувати цей акт.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками Касаційного адміністративного суду про те, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, тому строк звернення до суду з позовом про його оскарження становить шість місяців
з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Підставою направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції стало не встановлення судом того, чи стосується оскаржуваний Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача.
Втім, на наше переконання, оскаржуваний Указ № 27/2023 є нормативно-правовим актом, правом на оскарження якого наділене необмежене коло суб`єктів, які до того ж не обмежені строками звернення до суду протягом періоду чинності такого акта.
Наведені міркування підтверджуються таким.
У відповідних приписах КАС України здійснено поділ юридичних (правових) актів на нормативно-правові та індивідуальні акти.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС Українинормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях, сферах суспільних відносин і, як правило, розраховані на тривале та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими державою органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Отже, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, суди з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права повинні розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».
Статус оскаржуваного Указу потрібно визначати відповідно до приписів Конституції України, оскільки зазначеним Указом Президент України передовсім реалізував свої конституційні повноваження.
У статті 106 Конституції України врегульовано, що Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; здійснює керівництво
у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України
(пункти 1, 17, 18, 20, 31 частини першої цієї статті).
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Згідно з частинами першою, другою, сьомою статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Оскаржуваним Указом № 27/2023 Президент України (відповідно до статті 107 Конституції України) увів в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану». Контроль за виконанням рішення Ради національної безпеки і оборони України, введеного в дію цим Указом, поклав на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України. Також в Указі зазначено, що той набирає чинності з дня його опублікування.
Зазначеним рішенням Ради національної безпеки і оборони України вирішено:
1. Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.
2. Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи «Шлях».
3. Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України.
Отже, Указ № 27/2023 є реалізацією рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану».
Потрібно враховувати, що 24 лютого 2022 року у зв`язку з військовою агресією проти України Указом Президента України № 64/2022 введено воєнний стан.
Під час воєнного стану Верховна Рада України та Президент України мають повноваження обмежувати громадян у реалізації їх конституційних прав.
Так, статтею 64 Конституції України передбачено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
У статті 33 Конституції України передбачено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
Відтак, видання оскаржуваного Указу відбулося у воєнний час і фактично цим Указом Президент України запровадив обмеження конституційних прав та свобод громадян України, а саме, права вільно залишати територію України.
Президент України як ініціатор певного нормотворчого процесу визначив напрямки та рамки відповідної нормотворчої діяльності, яку доручив безпосередньо реалізувати Кабінету Міністрів України.
Постановою від 27 січня 2023 року № 69 «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України» (далі - постанова № 69) Кабінет Міністрів України доповнив пунктом 214 Правилаперетинання державного кордону громадянами України, чим реалізовано і виконано рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яке введено в дію Указом № 27/2023.
Вочевидь не можна стверджувати, що оскаржуваний Указ Президента України вичерпав свою дію в результаті його виконання з боку Кабінету Міністрів України.
Запровадивши конституційні обмеження прав громадян, зазначений Указ Президента зберігатимете значення як правова підстава видання постанови Кабінету Міністрів України № 69 та збереження нею юридичної сили протягом періоду чинності цього Указу.
До того ж, на наше переконання, за всіма ознаками Указ Президента України містить самостійні правила поведінки - норми права. Ці норми права розраховані на невизначене коло осіб, оскільки в оскаржуваному Указі не міститься переліку конкретних осіб, а є перелік категорій державних службовців та публічних діячів, саме на яких поширюється його дія.
В Указі № 27/2023 також сформульоване й абстрактне правило поведінки, розраховане на багаторазове застосування, зокрема міститься заборона для виїзду за межі України.
Зазначені правила поширюються на осіб, зокрема й тих, які не підпадали під його дію на момент видання оскаржуваного Указу Президента України, проте будуть відповідати його критеріям в подальшому.
Відтак, висловлюємо переконання про те, що Указ № 27/2023 є саме нормативно-правовим актом, а не індивідуальним актом.
Щодо строків та суб`єктів оскарження нормативно-правового акта
Процесуальна природа та призначення строків звернення до суду зумовлюють обов`язок суду під час вирішення питання їх застосування до спірних правовідносин враховувати не лише визначені в нормативних приписах відповідних статей загальні темпоральні характеристики умов реалізації права на судовий захист - строк звернення та момент обчислення його початку, але й природу спірних правовідносин, з приводу захисту прав, свобод та інтересів у яких особа звертається до суду.
Установлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку
з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.
Загальні правила щодо процедури судового оскарження в межах розгляду публічно-правових спорів регулюються КАС України.
Так, право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася
з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
За загальним правилом, перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Розмежовуючи правові акти на нормативно-правові та індивідуальні, КАС України встановлює різні строки їх оскарження до адміністративного суду.
Так, відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності. Що ж до індивідуального акта, то строк звернення з позовом про визнання його протиправним і скасування визначений частиною другою статті 122 КАС України, згідно з якою для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Також згідно з частиною другою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Натомість індивідуальний акт може оскаржити виключно особа, прав та інтересів якої цей акт стосується.
Отже, провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень здійснюється з особливостями, визначеними статтею 264 КАС України, за правилами якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які
є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, й таке оскарження до адміністративного суду можливе протягом всього строку чинності такого нормативно-правового акта.
У постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19 Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого правила частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт», потрібно розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з окремим особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).
Враховуючи викладене, висловлюємо переконання, що Указ № 27/2023
є нормативно-правовим актом, який у зв`язку із введенням воєнного стану врегульовує правовідносини щодо виїзду за межі України невизначеного кола осіб та розрахований на довгострокове і неодноразове застосування.
Оскаржений позивачем Указ, будучи нормативно-правовим актом Президента України як суб`єкта владних повноважень, є обов`язковим до виконання, а тому встановлює обов`язкові для позивача як народного депутата правила поведінки у сфері правовідносин, яка ним врегульована.
До того ж оскаржений у цій справі Указ № 27/2023 було безпосередньо застосовано стосовно позивача, оскільки йому відмовлено у виїзді за межі України, що й стало підставою (фактичним приводом) позову.
Відтак, вважаємо, що позивач має право на оскарженняУказ № 27/2023, й таке право може реалізувати протягом усього строку чинності цього Указу як нормативно-правового акта, оскільки особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є, зокрема те, що для таких категорій спорів передбачено фактично необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді, а також необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору.
Та обставина, що позивач сам вважав Указ № 27/2023 актом індивідуальної дії не може мати для суду вирішального значення, оскільки у процесуальному законодавстві діє принцип jura novit curia («суд знає закони»), який полягає в тому, що суд знає право; суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилання сторін; суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (лат. da mihi factum, dabo tibi jus - «дайте мені факт, я дам вам право»). Активна роль суду в процесі проявляється, зокрема, у самостійній кваліфікації судом правової природи відносин між позивачем та відповідачем, виборі і застосуванні до спірних правовідносин відповідних норм права, повного
і всебічного з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
При вирішенні спору суд в межах своїх процесуальних функціональних повноважень та в межах позовних вимог встановлює зміст (правову природу, права та обов`язки ін.) правовідносин сторін, які випливають із встановлених обставин, та визначає правову норму, яка підлягає застосуванню до цих правовідносин. Така функціональність суду носить імперативний характер. Підсумок такої процесуальної діяльності суду знаходять своє відображення
в судовому рішенні, зокрема у його мотивувальній й резолютивній частинах.
Отже, обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи
з фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору, покладено саме на суд, що
є складовою класичного принципу jura novit curia.
Відтак, оскільки Указ № 27/2023, який є предметом оскарження в цій справі,
є нормативно-правовим актом, тому при визначенні строку звернення з вимогами про його скасування застосуванню підлягали приписи частини статті 264 КАС України, а отже вважаємо, що позивач не пропустив строк звернення до суду.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРІВ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Враховуючи те, що суд першої інстанції, вирішуючи питання про відкриття провадження у цій справі, неправильно визначив правову природу та статус оскарженого позивачем адміністративного акта, тому зробив хибний висновок про пропуск строку звернення до суду з цим позовом. Висновки Касаційного адміністративного суду та Великої Палати Верховного Суду про застосування до спірних правовідносин загального - шестимісячного строку звернення до суду - є помилковими.
На наше переконання, Касаційний адміністративний суд не врахував, що оскаржений Указ № 27/2023 є нормативно-правовим актом, яким порушено права позивача, й право на оскарження цього Указу він може реалізувати протягом усього строку його чинності. Велика Палата Верховного Суду також залишила поза увагою ці обставини.
З наведених підстав вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду правильно задовольнила апеляційну скаргу позивача, скасувала ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та направила справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду.
Проте мотиви, викладені у постанові, з наведених міркувань є помилковими.
Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта, ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.
Судді: С. О. Погрібний