Справа № 640/7688/21
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2024-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 березня 2024 року

м. Київ

справа № 640/7688/21

адміністративне провадження № К/990/17915/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/7688/21

за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року (головуючий суддя - Кучма А.Ю., судді: Аліменко В.О., Бєлова Л.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державного бюро розслідувань (далі - ДБР, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ДБР по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812;

- зобов`язати ДБР у строк не пізніше 10 днів з дня набрання рішення суду в цій справі законної сили надати позивачу інформацію, зазначену в адвокатському запиті від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, а саме повні відповіді на кожне поставлене в адвокатському запиті від 28 грудня 2020 року № 20-928-0812 питання.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що запитувана адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812 інформація є публічною, стосується наявності чи відсутності договірних відносин між ДБР і відповідною установою та її посадовою особою, а також щодо здійснення відповідачем витрат бюджетних коштів на здійснення оплати за надані цією установою послуги, ця інформація не містить державної таємниці, створена поза межами будь-якого кримінального провадження, що зумовлює обов`язок відповідача надати таку інформацію. Окрім того, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18, вказано, що даний спір підлягає вирішенню адміністративним судом.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, закрито провадження у справі № 640/7688/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України).

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація щодо проведення Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака НАПрН України науково-правової експертизи чи дослідження та складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби створена за наслідками вчинення уповноваженими особами процесуальної дії щодо призначення такої експертизи чи дослідження у межах кримінального провадження № 0000753 від 28 травня 2019 року, а отже, є відомостями цього кримінального провадження, отримання яких здійснюється відповідно до норм Кримінального процесуального кодексу України (надалі - КПК України).

При постановленні зазначеної ухвали суд першої інстанції застосував правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 29 квітня 2020 у справі №826/2106/17 та від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а.

Водночас, окружний суд визнав необґрунтованими посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18 з огляду на те, що у названій справі запитувана інформація стосувалася лише переліку кримінальних проваджень, за якими до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань внесені відомості про вчинення ОСОБА_2 кримінальних правопорушень, а також стосовно дат, номерів, обставин та кваліфікації відомостей, внесених до цього Реєстру. В той же час, у справі № 640/7688/21 запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація стосується питань проведення науково-правової експертизи чи дослідження та складання науково-правового висновку в межах кримінального провадження №0000753 від 28 травня 2019 року, а тому в даних правовідносинах застосовуються висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2106/17.

Суд апеляційної інстанції погодився з наведеними міркуваннями Окружного адміністративного суду міста Києва та зазначив, що адвокатський запит не є запитом, спрямованим на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, у зв`язку з чим відносини, які склалися між адвокатом позивача та відповідачем щодо надання останнім інформації, яка стосується матеріалів певної кримінальної справи, не може бути публічно-правовими у розумінні КАС України. Тож ураховуючи можливість позивача отримати запитувану інформацію в порядку передбаченому КПК України, твердження останнього про обмеження його права на отримання такої інформації є необґрунтованим.

Додатково суд апеляційної інстанції зауважив, що у цій справі положення процесуальних законів про передачу справи до суду відповідної юрисдикції не можуть бути застосовані, позаяк до провадження, яке здійснюється за правилами кримінального процесуального законодавства, не можуть направлятися для розгляду звернення у формі позовної заяви. КПК України не передбачає оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування шляхом подання позовної заяви, які притаманні для інших видів судочинства. Відсутність у КПК України позовної форми оскарження рішень, дій та бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора унеможливлює й передачу цієї справи до суду кримінальної юрисдикції за наслідками апеляційного перегляду.

Також суд додав, що доповнення про передачу справи до суду відповідної юрисдикції після рішення про закриття провадження справи в тій юрисдикцій, у якій вона була розглянута, Законом № 460-IX були внесені до КАС України, Цивільного процесуального та Господарського процесуального кодексів України, але не в КПК України, що, своєю чергою, дає підстави вважати, що передача справи має відбуватися в межах юрисдикцій, які регулюються цими Кодексами.

Разом із тим, апеляційний суд, посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2106/17, поінформував позивача, що з оскарженням дій чи рішень відповідача з підстав, сформульованих у його позовній заяві, він може звернутися до суду кримінальної юрисдикції.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись із прийнятими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Так, у касаційній скарзі її автор посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. За твердженнями скаржника, суди попередніх інстанцій дали неправильне тлумачення нормам КПК України, Законам України «Про адвокатуру» та «Про доступ до публічної інформації» щодо інформації, яку можна отримати за адвокатським запитом. Зазначає, що всі питання адвокатського запиту стосувались виключно публічної та відкритої інформації щодо наявності, чи відсутності договірних відносин між ДБР і відповідною установою та її посадовою особою, а також щодо здійснення витрат ДБР бюджетних коштів на оплату послуг ОСОБА_3 , тобто інформації, що не стосується здійснення досудових розслідувань слідчими ДБР. Зважаючи на це скаржник наполягає, що запитувана ним інформація в матеріалах жодного кримінального провадження не міститься, оскільки не є та не може бути відомостями кримінального провадження.

Позивач уважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскілки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, ґрунтується на неправильному застосуванні судами норм матеріального права.

У вказаному аспекті позивач вказує, що з адвокатським запитом він звертався не до будь-якої юридичної особи, а до ДБР, який є суб`єктом владних повноважень і розпорядником публічної інформації та здійснює публічно- владні управлінські функції по наданню вказаної публічної інформації. При цьому звертався він не з приватно-правовими питаннями, а із запитом на отримання інформації, що є публічною.

Окрім того, суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях помилково застосували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 29 квітня 2020 у справі № 826/2106/17 та від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а, які не мають жодного стосунку до розглядуваного спору, оскільки стосуються принципово інших обставин та правовідносин. Натомість, касатор уважає, що суди мали б застосувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду у справі № 826/7244/18, яка полягає у тому, що розгляд скарг на дії чи бездіяльність Генеральної прокуратури України щодо неналежного розгляду адвокатського запиту про надання інформації, яка не є наслідком проведення досудового розслідування у конкретному кримінальному провадженні, віднесено до юрисдикції адміністративних судів. У свою чергу, ДБР, як і Офіс Генерального прокурора, виступає представником влади, організовується і діє на засадах верховенства права, законності, відкритості та прозорості своєї діяльності для суспільства. З урахуванням того, що запитувана адвокатським запитом інформація належить до публічної інформації, а відповідач є її розпорядником, то позовні вимоги у цій справі підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

У підсумку ОСОБА_1 звертає увагу, що суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі проігнорував норму частини першої статті 239 КАС України та жодних відповідних роз`яснень не навів. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на можливість оскарження дій чи рішень відповідача з підстав, сформульованих у його позовній заяві, до суду кримінальної юрисдикції. Проте, вказаний висновок суду не узгоджується з нормами КПК України, оскільки запитувана інформація відсутня у матеріалах будь-якого кримінального провадження, а отже, цим Кодексом не передбачено жодної, навіть теоретичної можливості, оскаржити дії щодо її ненадання.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги № К/990/17915/22 у складі: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Білак М.В., Губська О.А.

Ухвалою від 21 липня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

ДБР у відзиві просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що запитувана інформація стосувалася відомостей досудового розслідування у кримінальному провадженні №0000753 за результатами розгляду адвокатського запиту ДБР листом від 04 січня 2021 року № 38377-20/10-5-03-02-55/21 відмовлено ОСОБА_1 у наданні запитуваної інформації з одночасним повідомленням про можливість отримання запитуваної інформації у порядку КПК України (яким урегульовано як порядок створення запитуваної інформації так і її надання). Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що сукупність наведених обставин свідчить про те, що бездіяльність (дії) ДБР, які оскаржуються позивачем, мають кримінально-процесуальний характер, і відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України закрив провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій висловили однакову позицію на предмет того, що запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація, яка стосується питань проведення Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України науково-правової експертизи чи дослідження та складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби, створена за наслідками вчинення уповноваженими особами процесуальної дії щодо призначення такої експертизи (дослідження) у межах кримінального провадження № 0000753 від 28 травня 2019 року, а отже, є відомостями цього кримінального провадження, отримання яких здійснюється відповідно до норм КПК України.

Також відповідачем подано до Суду додаткові пояснення, у яких він потворно наголосив, що з наявних у справі матеріалів вбачається, що адвокат ОСОБА_1 звертався з запитом до ДБР в межах надання своєму клієнтові правової допомоги у кримінальному провадженні №0000753 від 28 травня 2019 року, а тому був учасником цього кримінального провадження відповідно до пункту 25 частини першої статті 3 КПК України, що виключає можливість його звернення за отриманням інформації з кримінального провадження не у межах КПК України. Відповідач звертає увагу, що за своєю правовою природою звернення позивача з адвокатським запитом є формою звернення з метою реалізації права на захист, вчиненого у порядку дій кримінального провадження щодо яких встановлено спеціальний порядок розгляду та вирішення, а саме захист прав позивача. Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України). Відтак, судами першої та апеляційної інстанцій зроблено обґрунтовані висновки, що сукупність наведених обставин свідчить про те, що бездіяльність (дії) ДБР, які оскаржуються позивачем, мають вирішуватися у площині застосування норм кримінально-процесуального характеру, а отже, відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, провадження у справі правомірно закрито.

У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року №770/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року № 2457-к «Про відрахування судді ОСОБА_4 зі штату Верховного Суду», протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 04 серпня 2023 року № 1270, визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги № К/990/17915/22: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Єресько Л.О., Білак М.В.

06 лютого 2024 року від ДБР надійшли додаткові пояснення, у яких підтверджено раніше викладену позицію відповідача щодо касаційної скарги.

Ухвалою від 20 березня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач є адвокатом, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю від 02 квітня 2002 року, та здійснює адвокатську діяльність у складі адвокатського об`єднання «Головань і Партнери».

Вказане адвокатське об`єднання на підставі договору від 22 травня 2019 року № 0812 про надання правової (професійної правничої) правничої допомоги здійснює представництво інтересів та захист ОСОБА_5 , зокрема й у кримінальному провадженні №0000753 від 28 травня 2019 року, яке наразі перебуває у провадженні Управління з досудового розслідування військових правопорушень Головного слідчого управління ДБР.

У процесі ознайомлення з матеріалами указаного кримінального провадження позивач дізнався про наявність у ньому науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби від 15 січня 2020 року, виконаного заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 .

З огляду на викладене, відповідно до вищевказаного договору в рамках надання професійної правничої допомоги названому вище клієнту позивач звернувся до ДБР із адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, у якому просив надати таку інформацію:

- чи укладався між ДБР та заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 договір на проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби та якщо укладався, то надати копію цього договору;

- чи було здійснено ДБР оплату ОСОБА_3 за проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби, та якщо так, у якому розмірі, ким, на який рахунок та на підставі якого саме договору (номер, дата укладання договору);

- чи має ДБР не виконані грошові зобов`язання перед ОСОБА_3 ;

- чи було укладено договір між Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України та ДБР на виконання вищевказаного науково-правового висновку;

- якщо оплату за складання ОСОБА_3 висновку від 15 січня 2020 року було здійснено не Державним бюро розслідувань, а третьою особою, то коли та ким саме;

- чи був складений акт приймання-передавання науково-правового експертного висновку від 15 січня 2020 року, здійсненого ОСОБА_3 , слідчому або іншій службовій особі ДБР.

Листом від 04 січня 2021 року № 38377-20/10-5-03-02-55/21 ДБР у відповідь на його адвокатський запит повідомило позивача про те, що відповідно до абзацу 4 частини першої статті 24 Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (по тексту - Закон № 5076-VI у редакції на час звернення позивача з адвокатським запитом) надання адвокату інформації та копій документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Таким чином, надання інформації, отриманої під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні можливе лише у порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Ураховуючи викладене, орган досудового розслідування не має законних підстав для надання інформації, запитуваної у вищевказаному адвокатському запиті.

Вважаючи, що вказаний лист не містить відповіді на питання, поставлені в адвокатському запиті, позивач звернувся до адміністративного суду з цим позовом.

V. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Позиція Верховного Суду

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Спір у цій справі виник у зв`язку з ненаданням відповідачем ОСОБА_1 , як адвокату, інформації на адвокатський запит, питання у якому стосувалися наявності договірних відносин між ДБР і заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 .

Вирішуючи даний спір, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про його неналежність до юрисдикції адміністративних судів і закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України з тих підстав, що запитувана в адвокатському запиті ОСОБА_1 інформація стосувалася відомостей кримінального провадження №0000753 від 28 травня 2019 року.

Касаційне провадження у цій справі відкрито Верховним Судом з метою перевірки правильності вищенаведеного висновку судів попередніх інстанцій та застосування ними норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши судові акти в межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Насамперед варто згадати, які спори належать до юрисдикції адміністративних судів і підлягають розгляду в порядку КАС України.

Так, відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення ухвали про закриття провадження у справі) справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

При цьому, суб`єктом владних повноважень згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пунктів 1, 7 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Водночас, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті (частина друга статті 19 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення, а також спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації. Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати, зокрема в порядку кримінального судочинства.

За позицією ОСОБА_1 , запитувана в адвокатському запиті інформація є публічною, а її розпорядником є ДБР.

Тож надалі, доречно з`ясувати чи є ДБР розпорядником інформації, про отримання якої позивачем подано адвокатський запит, у розумінні Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (по тексту - Закон № 2939-VI у редакції на час звернення позивача з адвокатським запитом).

Відповідно до статті 12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них (частина перша статті 13).

Згідно зі статтею 23 Закону № 2939-VI оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.

Отже, ДБР як державний орган і суб`єкт владних повноважень є розпорядником публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VI.

Разом із тим, ключовим у розв`язанні питання юрисдикційної належності даного спору є те, чи є запитувана ОСОБА_1 у відповідача інформація публічною та чи могла ця інформація бути надана останнім на адвокатський запит позивача.

У цьому аспекті звернемося до наведеного у статті 1 Закону № 2939-VI визначення «публічної інформації», якою є відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Як передбачено частиною першою статті 5 цього Закону доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Статтею 19 Закону № 2939-VI врегульовано оформлення запитів на отримання публічної інформації. Так, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

В той же час, у пункті 1 частини першої статті 20 Закону № 5076-VI визначено, що під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

Відповідно до абзаців першого та другого частини першої статті 24 Закону № 5076-VI адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється.

Згідно із частинами другою, третьою статті 24 Закону № 5076-VI орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.

Відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом.

Отже, підсумовуючи наведене можна дійти наступних висновків:

- якщо говорити про запит на отримання публічної інформації у сенсі Закону №2939-VI, то запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. При цьому, розпорядниками такої інформації є суб`єкти, названі у статті 13 цього Закону;

- якщо ж йдеться про адвокатський запит у розумінні Закону № 5076-VI, то на відміну, від запиту на отримання публічної інформації, такий може бути адресований як суб`єктам владних повноважень та юридичним особам, так і приватним особам.

- основною відмінністю запиту на отримання публічної інформації (1) і адвокатським запитом (2) є те, що перший - може стосуватися будь-якої публічної інформації, незалежно від того, стосується вона запитувача чи ні, а другий - інформації, необхідної адвокату для надання правової допомоги клієнту. Тобто метою звернення адвоката з адвокатським запитом є виключно належне виконання договору про надання правової допомоги. Це узгоджується з приписами статті 24 Закону № 5076-VI, якою передбачено обов`язок адвоката додавати до адвокатського запиту посвідчені ним копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.

Отже, як неодноразово у своїх постановах вказувала Велика Палата Верховного Суду, сам собою адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним Законом № 2939-VI, а більш широкому колу суб`єктів.

Саме ця правова позиція слугувала основним аргументом для висновку судів першої та апеляційної інстанцій, що відносини, які склалися між позивачем, як адвокатом, і відповідачем щодо надання останнім інформації, яка стосується матеріалів певної кримінальної справи, не можуть вважатися публічно-правовими у розумінні КАС України.

Тут суди застосували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2106/17 та від 16 січня 2019 року у справі №686/23317/13-а, які полягають у тому, що вимоги стосовно ненадання відповіді на адвокатські запити в рамках кримінальної справи не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Водночас, проаналізувавши постанову Великої Палати Верховного Суду у справі №826/2106/17, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини у цій справі є неподібними з правовідносинам у справі № 640/7688/21, яка розглядається, оскільки у справі № 826/2106/17 адвокатський запит стосувався надання відомостей про слідчу процесуальну дію - обшук, яка проводилася відповідно до правил кримінального процесуального законодавства України на виконання запиту про міжнародну правову допомогу у кримінальному провадженні під час досудового розслідування.

Щодо постанови Великої Палати Верховного Суду у справі № 686/23317/13-а, то в ній зазначено, що зміст адвокатських запитів ОСОБА_6 спрямований на те, щоб орган місцевого самоврядування надав відповіді щодо стану виконання судових рішень, якими позивачу передано у приватну власність земельну ділянку. Відповідно, відносини, які склалися між позивачем та Головою Таїровської селищної ради щодо зобов`язання останнього надати відповідь на адвокатські запити, не є публічно-правовими у розумінні КАС України.

На тлі цього колегія суддів наголошує, що кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів. У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.

Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2106/17 та від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а.

Водночас Суд зазначає, що Закон № 5076-VI не містить заборони запитувати в адвокатському запиті публічну інформацію, якщо це необхідно для захисту інтересів клієнта. Тобто, адвокатський запит може стосуватися й надання публічної інформації. Але, у такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону № 5076-VI, зобов`язаний послатися й на відповідні статті Закону № 2939-VI, як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, а також дотриматися вимог останнього й звернути увагу суб`єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.

Повертаючись до обставин даної справи принагідно нагадати, що ОСОБА_1 28 грудня 2020 року звернувся до ДБР із адвокатським запитом № 20-928/0812, у якому зазначив, що адвокатське об`єднання «Головань і Партнери» на підставі договору від 22 травня 2019 року № 0812 про надання правової (професійної правничої) правничої допомоги здійснює представництво інтересів та захист ОСОБА_5 , у тому числі в кримінальному провадженні №0000753 від 28 травня 2019 року за фактом вчинення ним, на думку Генерального прокурора та керівництва ДБР, кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 201, частиною третьою статті 212, частиною третьою статті 358, частиною третьою статті 209 КК України.

Вказав, що у процесі ознайомлення з матеріалами кримінального провадження №0000753 він дізнався про наявність у ньому науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби від 15 січня 2020 року, виконаного заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 . Разом із тим, у матеріалах кримінального провадження, наданих для ознайомлення, відсутня інформація щодо запиту (листа, постанови) співробітників ДБР про проведення вищевказаного висновку.

З огляду на викладене, задля надання професійної правничої допомоги названому вище клієнту позивач звернувся до ДБР із адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, у якому просив надати наступну інформацію:

- чи укладався між ДБР та заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 договір на проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби та якщо укладався, то надати копію цього договору;

- чи було здійснено ДБР оплату ОСОБА_3 за проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби, та якщо так, у якому розмірі, ким, на який рахунок та на підставі якого саме договору (номер, дата укладання договору);

- чи має ДБР не виконані грошові зобов`язання перед ОСОБА_3 ;

- чи було укладено договір між Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України та ДБР на виконання вищевказаного науково-правового висновку;

- якщо оплату за складання ОСОБА_3 висновку від 15 січня 2020 року було здійснено не Державним бюро розслідувань, а третьою особою, то коли та ким саме;

- чи був складений акт приймання-передавання науково-правового експертного висновку від 15 січня 2020 року, здійсненого ОСОБА_3 , слідчому або іншій службовій особі ДБР.

Отже, зі змісту вищенаведеного слідує, що метою звернення ОСОБА_1 до ДБР з адвокатським запитом було отримання інформації, необхідної для надання професійної правничої допомоги клієнту - ОСОБА_5 , про що ним наголошено в цьому ж запиті.

Колегія суддів уважає за необхідне звернутися до постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18, у якій зазначено наступне.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.

Згідно із частиною сьомою цієї статті обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Частиною першою статті 8 Закону № 2939-VI визначено, що таємною інформацією є інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.

Пунктом 5 частини першої статті 3 КПК України встановлено, що досудовим розслідуванням є стадія кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.

У частині другій статті 214 КПК України, зокрема, передбачено, що досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.

Таким чином, інформацією, яка містить таємницю досудового розслідування, є та, яку було створено або одержано відповідачем у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про вчинення кримінального правопорушення. Доступ до такої інформації мають учасники кримінального провадження та інші особи.

Ураховуючи наведене можна резюмувати, що інформація, яка створена або одержана у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про вчинення кримінального правопорушення, міститься у матеріалах кримінального провадження і є таємницею досудового розслідування. Доступ до такої інформації можуть мати учасники кримінального провадження та інші особи, який забезпечується їм шляхом ознайомлення з матеріалами кримінального провадження у порядку КПК України.

В оскаржуваній ухвалі від 09 грудня 2021 року суд першої інстанції зазначив, що КПК України регламентує спеціальний порядок доступу (ознайомлення) учасників кримінального провадження з інформацією, створеною (одержаною) у ході досудового розслідування та судового провадження відповідної кримінальної справи. А тому доступ учасників кримінального провадження до інформації, створеної (одержаної) у ході досудового розслідування, забезпечується в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законодавством.

Інші особи, які не є учасниками кримінального провадження, можуть реалізувати своє право на отримання відповідної інформації за наявності підстав, передбачених частиною 1 статті 222 Кримінального процесуального кодексу України.

Такий підхід окружного суду підтримав Шостий апеляційний адміністративний суд і колегія суддів також не вбачає підстав із цим не погодитися.

Варто зазначити, що під час розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій відповідач наголошував, що ОСОБА_1 звернувся з адвокатським запитом до ДБР, як адвокат ОСОБА_5 у кримінальному провадженні №0000753 від 28 травня 2019 року, а тому вважав, що запитувана адвокатом інформація стосовно договору на складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби від 15 січня 2020 року, наявного у цьому кримінальному провадженні, може бути отримана ним у порядку КПК України.

Колегія суддів уважає, що в даному випадку дії ДБР щодо ненадання інформації на адвокатський запит ОСОБА_1 необхідно оцінювати крізь призму того, чи був наділений цей запит ознаками, які у розумінні Закону № 2939-VI притаманні запиту на публічну інформацію. Відповідно, чи були у відповідача підстави вважати адвокатський запит ОСОБА_1 таким, що поданий не лише відповідно до Закону № 5076-VI - з метою надання правової допомоги клієнту, а й таким, що потребував надання публічної інформації відповідно до Закону № 2939-VI.

Як зазначалося вище, основна відмінність запиту на отримання публічної інформації і адвокатським запитом полягає у тому, що перший - може стосуватися будь-якої публічної інформації, незалежно від того, стосується вона запитувача чи ні, а другий - інформації, необхідної адвокату для надання правової допомоги клієнту.

Тому, звертаючись до розпорядника публічної інформації із адвокатським запитом, адвокат (у тому числі, який звертається з метою належного виконання договору про правову допомогу) повинен окрім положень Закону № 5076-VI, який визначає його право на таке звернення, посилатися й на норми Закону № 2939-VI, аби розпорядник інформації мав можливість «ідентифікувати» такий запит саме як запит на публічну інформацію.

Окрім того принагідно звернути увагу, що за змістом статті 15 Закону № 5076-VI відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом. У той же час, за змістом статей 10, 23 Закону № 2939-VI відмова особі в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації можуть бути оскаржені. Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Таким чином, окрім уже згаданих відмінностей запиту на отримання публічної інформації і адвокатського запиту, вони відрізняються також і наслідками відмови в отриманні запитуваної інформації.

На переконання Суду, описаний аспект є важливим, оскільки у випадку звернення адвоката із запитом до правоохоронного органу, який здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні, останній має чітко розуміти, що адвокат (як представник) має на меті не лише отримання інформації, надання якої здійснюється у порядку КПК України, а й інформації, яка можливо є публічною.

Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що запитувана позивачем інформація все ж таки могла бути надана ДБР у порядку Закону № 2939-VI, але для цього ОСОБА_1 мав би звернутися до відповідача із запитом на отримання інформації у порядку цього Закону, або ж зауважити про це в адвокатському запиті з посиланням на відповідні норми останнього.

Між тим, у цій справі ОСОБА_1 , звертаючись до ДБР із адвокатським запитом, обґрунтував підстави отримання запитуваної інформації лише посиланням на норми статей 20, 24 Закону № 5076-VI і не вказав про те, що запитувана інформація є публічною, а ДБР у розумінні Закону № 2939-VI є її розпорядником.

Зазначене не дає можливості вважати такий адвокатський запит одночасно й запитом на отримання публічної інформації.

На тлі цього колегія суддів не знаходить правових підстав уважати, що оскарження дій ДБР у спірних правовідносинах може бути реалізоване позивачем у контексті статей 10, 23 Закону № 2939-VI у порядку адміністративного судочинства.

У підтвердження цього Суд звертає увагу, що інформація, аналогічна тій, яку ОСОБА_1 запитував в адвокатському запиті, була надана ДБР на запит адвоката Адвокатського об`єднання «Головань і Партнери» ОСОБА_7 від 12 січня 2021 року в порядку Закону № 2939-VI.

За таких обставин Верховний Суд уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів констатує, що помилкове застосування судами до спірних правовідносин нерелевантної практики Великої Палати Верховного Суду не призвело до неправильного вирішення справи, суди правильно застосували норми процесуального права та дійшли обґрунтованого висновку про неможливість розгляду цього спору в порядку КАС України. Підстав для скасування оскаржуваних судових актів Верховний Суд не вбачає.

З огляду на це касаційну скаргу ОСОБА_1 необхідно залишити без задоволення, а судові рішення у справі № 640/7688/21 - без змін.

VІ. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі № 640/7688/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько М.В. Білак