Справа № 480/2761/23
Суддя: П’янова Я.В.
Дата ухвалення: 2024-03-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2024 р. Справа № 480/2761/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: П`янової Я.В.,

Суддів: Присяжнюк О.В. , Русанової В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04.10.2023, головуючий суддя І інстанції: В.О. Павлічек, м. Суми, повний текст складено 04.10.23 у справі № 480/2761/23

за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Сумській області

до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області

третя особа: Державне підприємство Український державний інститут з проектування об`єктів дорожнього господарства «Укрдіпродор»

про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Сумській області (далі за текстом також позивач, Служба відновлення та розвитку інфраструктури) звернулася до адміністративного суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі за текстом також відповідач, Управління), третя особа - Державне підприємство - Український державний інститут з проектування об`єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор", в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 17.03.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі ГБН Г.1-218-182:2011 Розроблення проектної документації по об`єкту: «Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Р-61 Батурин - Конотоп - Суми на ділянці км 128+419 - км 143+052, Сумська область» (45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь), ідентифікатор доступу до закупівлі UА-2021-05-19-010704-b.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 17.03.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі ГБН Г.1-218-182:2011 Розроблення проектної документації по об`єкту: «Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Р-61 Батурин - Конотоп - Суми на ділянці км 128+419 - км 143+052, Сумська область» (45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь), ідентифікатор доступу до закупівлі UА-2021-05-19-010704-b.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області оскаржило його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що ухвалюючи рішення, суд першої інстанції не у повній мірі дослідив та з`ясував усі наведені відповідачем факти, які мають вирішальне значення для справи.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на неврахування судом першої інстанції того, що у порушення абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону позивач, як замовник, не відхилив тендерну пропозицію учасника ДП «Укрдіпродор» як таку, що не відповідала кваліфікаційному критерію, а саме критерію наявності документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів), установленому статтею 16 Закону, та уклав з ним договір; в оскаржуваному висновку відповідач конкретизував, які саме заходи має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його чіткість та визначеність.

За результатами апеляційного розгляду відповідач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким в позові відмовити повністю.

Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому апеляційну скаргу просить залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Третя особа правом на висловлення свого ставлення до апеляційної скарги не скористалася.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та у ході судового розгляду у суді апеляційної інстанції підтверджено, що на підставі Наказу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 06.03.2023 за № 15-З проведено моніторинг закупівлі ГБН Г.1-218-182:2011 Розроблення проектної документації по об`єкту: «Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державною значення Р-61 Батурин Конотоп - Суми на ділянці км 128+419 км 143+052. Сумська область» (45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг: вирівнювання поверхонь), ідентифікатор доступу до закупівлі UA-2021- 05-19-010704-b.

За результатами моніторингу закупівлі UA-2021-05-19-010704-b в електронній системі закупівель відповідачем оприлюднений висновок від 17.03.2023, згідно з яким: «За результатами моніторингу встановлено, що відповідно до підпункту 5.1.3 пункту 5 розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації Замовника, для підтвердження інформації, що зазначена учасником у довідці про виконання аналогічного договору, учасник повинен надати, зокрема, скановану копію (-ї) позитивного (-их) відгуків(ів) замовника(ів) за наданим(-и) аналогічним(-и) договором(-ами), у якому(-их) має бути зазначено дату його видачі, вихідний номер, посилання на номер, дату та предмет укладеного договору, ціну договору та суму виконання договору, дату отримання експертного звіту, а також інформацію про якість виконаних робіт, дотримання термінів виконання, щодо відсутності з боку замовника претензій або судових позовів щодо невиконання або неналежного виконання умов договору.

При цьому учасником ДП «Укрдіпродор» у складі тендерної пропозиції надано лист-відгук Служби автомобільних доріг у Вінницькій області від 09.04.2021 за № 831 щодо виконання зобов`язань ДП «Укрдіпродор» за договором від 23.05.2018 за № 28-18, у якому не зазначено інформації про дату отримання експертного звіту, що не відповідає вимогам підпункту 5.1.3 пункту 5 розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації Замовника.

Однак у порушення абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону Замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ДП «Укрдіпродор» як таку, що не відповідала кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону та уклав з ним договір.

У пункті 3 розділу ІІ висновку зазначено, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі», зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку шляхом вжиття заходів щодо розірвання укладеного за результатами торгів договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи що свідчать про усунення порушення (порушень) (а.с. 6-8)

Позивачем розміщено заперечення, в яких зазначено про непогодження з висновком про результати моніторингу закупівлі (а.с. 9 11).

Скориставшись правом на оскарження висновку Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області у судовому порядку, позивач звернувся до суду з позовом у цій справі.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що формальні неточності у документах, які не породжують юридичних наслідків, не можуть бути, за загальним правилом, доказом невідповідності документів вимогам законів України, та підставою для відхилення тендерної пропозиції учасника закупівлі, а отже, ураховуючи вимогу відповідача про розірвання договору, укладеного за результатами вказаної процедури закупівлі, суд виснував, що відповідачем у спірному висновку наведено формальні підстави. Зважаючи на це, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний висновок не відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 КАС України, а саме не відповідає принципу пропорційності, зокрема, висновок прийнятий без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямований оскаржуваний висновок.

Надаючи оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади на момент оголошення спірної закупівлі визначалися Законом України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року, № 922-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон № 922-VIII).

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Статтею 8 Закону № 922-VIII визначено порядок здійснення моніторингу публічних закупівель органом державного фінансового контролю, відповідно до частини першої якої моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з частиною 1 статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Пунктом 2 частини 2 статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав, зокрема, інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина 6 статті 8 Закону № 922-VIII).

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю (частина 7 статті 8).

Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (частина 19 ст. 8).

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VІІІ у тендерній документації, зокрема, зазначаються такі відомості: 1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій; 2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, установленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним; 19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Судом установлено, що відповідно до підпункту 5.1.3 пункту 5 розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації Замовника, для підтвердження інформації, що зазначена учасником у довідці про виконання аналогічного договору, учасник повинен надати, зокрема, скановану копію (-ї) позитивного (-их) відгуків(-ів) замоника(-ів) за наданим(-и) аналогічним(-и) договором(-ами), у якому(-их) має бути зазначено дату його видачі, вихідний номер, посилання на номер, дату та предмет укладеного договору, ціну договору та суму виконання договору, дату отримання експертного звіту, а також інформацію про якість виконаних робіт, дотримання термінів виконання, щодо відсутності з боку замовника претензій або судових позовів щодо невиконання або неналежного виконання умов договору.

При цьому учасником ДП «Укрдіпродор» у складі тендерної пропозиції надано лист-відгук Служби автомобільних доріг у Вінницькій області від 09.04.2021 за № 831 щодо виконання зобов`язань ДП «Укрдіпродор» за договором від 23.05.2018 за № 28-18, у якому не зазначено інформації про дату отримання експертного звіту (а.с. 13, 14).

У зв`язку із відсутністю в зазначеному листі-відгуку Служби автомобільних доріг у Вінницькій області відомостей про дату отримання експертного звіту, відповідач уважає, що на підставі абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VІІІ, Замовник повинен був відхилити тендерну пропозицію учасника ДП «Укрдіпродор» як таку, що не відповідала кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону.

Так, частинами 1, 2 ст. 16 Закону № 922-VІІІ визначено, що замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Згідно з абзацом 2 п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону № 922-VІІІ замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Отже ст. 16 Закону № 922-VІІІ містить чотири кваліфікаційних критерія.

Проте відповідач в оскаржуваному висновку не зазначив про невідповідність якому саме кваліфікаційному критерію свідчить відсутність у листі-відгуку Служби автомобільних доріг у Вінницькій області відомостей про дату отримання експертного звіту, при тому, що у складі тендерної пропозиції учасника ДП «Укрдіпродор» наявна сканована копія позитивного експертного звіту щодо розгляду проектної документації, дата якого - 29.05.2019 (а.с. 15 21).

Виходячи із аналізу зазначених норм Закону № 922-VІІІ, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що по суті кваліфікаційними критеріями є наявність в учасника відповідної матеріально-технічної бази та технологій, працівників відповідної кваліфікації, досвіду виконання аналогічного договору, фінансової спроможності. При цьому відповідність вказаним критеріям учасник закупівлі повинен підтвердити документально.

Як зазначалося судом вище та не заперечується сторонами, у листі-відгуку Служби автомобільних доріг у Вінницькій області відсутні відомості про дату отримання експертного звіту, натомість копія такого експертного звіту наявна у складі тендерної пропозиції учасника ДП «Укрдіпродор».

Отже за встановлених обставин, висновок суду першої інстанції про те, що учасник закупівлі ДП «Укрдіпродор» документально підтвердив відповідність кваліфікаційним критеріям є обґрунтованим і законним.

Водночас твердження відповідача про те, що відповідність кваліфікаційному критерію може бути підтверджена тільки інформацією, зазначеною у листі-відгуку, є проявом надмірного формалізму.

Так, формальні неточності у документах, які не породжують юридичних наслідків, не можуть бути, за загальним правилом, доказом невідповідності документів вимогам законів України, та підставою для відхилення тендерної пропозиції учасника закупівлі.

Отже вимога відповідача про розірвання договору, укладеного за результатами вказаної процедури закупівлі, ґрунтується на формальних підставах.

Окрім того, колегія суддів ураховує, що згідно із частиною третьою статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації. Так, відповідно до п. 19 ч. 2 ст. 22 цього Закону у тендерній документації зазначаються, зокрема, опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій.

З офіційно оприлюдненої тендерної документації по спірній процедурі закупівлі вбачається, що згідно з пунктом 1.2 розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції», у випадку допущення учасником зазначених нижче формальних (несуттєвих) помилок при оформленні тендерної пропозиції, остання не буде відхилена відповідно до Закону. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки, які вказані у Переліку формальних помилок, затвердженого Наказом Мінекономрозвитку від 15 квітня 2020 року за № 710. Замовником приймається до розгляду документ з неповним переліком інформації, відповідно до вимог тендерної документації, у разі якщо така інформація повністю відображена в іншому документі, що наданий у складі тендерної пропозиції учасника (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-05-19-010704-b).

Колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваний висновок та вимога відповідача про зобов`язання замовника вжити заходів щодо розірвання договору з суто формальних причин не спрямовані на досягнення легітимної мети та не є співмірними з нею, оскільки, по-перше, суть "виявленого порушення" жодним чином не зачіпає бюджетні інтереси; по-друге, задоволення вказаної вимоги органу Держаудитслужби у випадку, що розглядається, призведе до настання несприятливих наслідків.

Проводячи моніторинг процедури закупівлі та формуючи оскаржуваний висновок, відповідач мав би дотримуватись балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямований моніторинг процедури закупівлі та прийнятий за його результатами висновок.

Отже, ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний висновок не відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, а саме не відповідає принципу пропорційності, зокрема, висновок прийнятий без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямований оскаржуваний висновок.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правильності доводів, якими мотивоване рішення суду першої інстанції, та не дають підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими, а застосування судом норм матеріального права - неправильним.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно установив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Ураховуючи положення статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст. 139, 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04.10.2023 у справі № 480/2761/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Я.В. П`янова
Судді О.В. Присяжнюк В.Б. Русанова