Справа № 640/7688/21
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2024-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

21 березня 2024 року
справа №640/7688/21
судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Білак М.В. на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 березня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державного бюро розслідувань (далі - ДБР, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ДБР по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812;
- зобов`язати ДБР у строк не пізніше 10 днів з дня набрання рішення суду в цій справі законної сили надати позивачу інформацію, зазначену в адвокатському запиті від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, а саме повні відповіді на кожне поставлене в адвокатському запиті від 28 грудня 2020 року № 20-928-0812 питання.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що запитувана адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812 інформація є публічною, стосується наявності чи відсутності договірних відносин між ДБР і відповідною установою та її посадовою особою, а також щодо здійснення відповідачем витрат бюджетних коштів на здійснення оплати за надані цією установою послуги, ця інформація не містить державної таємниці, створена поза межами будь-якого кримінального провадження, що зумовлює обов`язок відповідача надати таку інформацію. Окрім того, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18, вказано, що даний спір підлягає вирішенню адміністративним судом.
Основні мотиви, викладені у постанові Верховного Суду
Верховний Суд зазначає, що Закон № 5076-VI не містить заборони запитувати в адвокатському запиті публічну інформацію, якщо це необхідно для захисту інтересів клієнта. Тобто, адвокатський запит може стосуватися й надання публічної інформації. Але, у такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону № 5076-VI, зобов`язаний послатися й на відповідні статті Закону № 2939-VI, як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, а також дотриматися вимог останнього й звернути увагу суб`єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.
У частині другій статті 214 КПК України, зокрема, передбачено, що досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.
Інформація, яка створена або одержана у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про вчинення кримінального правопорушення, міститься у матеріалах кримінального провадження і є таємницею досудового розслідування. Доступ до такої інформації можуть мати учасники кримінального провадження та інші особи, який забезпечується їм шляхом ознайомлення з матеріалами кримінального провадження у порядку КПК України.
В оскаржуваній ухвалі від 09 грудня 2021 року суд першої інстанції зазначив, що КПК України регламентує спеціальний порядок доступу (ознайомлення) учасників кримінального провадження з інформацією, створеною (одержаною) у ході досудового розслідування та судового провадження відповідної кримінальної справи. А тому доступ учасників кримінального провадження до інформації, створеної (одержаної) у ході досудового розслідування, забезпечується в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законодавством.
Інші особи, які не є учасниками кримінального провадження, можуть реалізувати своє право на отримання відповідної інформації за наявності підстав, передбачених частиною 1 статті 222 Кримінального процесуального кодексу України.
Тому, звертаючись до розпорядника публічної інформації із адвокатським запитом, адвокат (у тому числі, який звертається з метою належного виконання договору про правову допомогу) повинен окрім положень Закону № 5076-VI, який визначає його право на таке звернення, посилатися й на норми Закону № 2939-VI, аби розпорядник інформації мав можливість «ідентифікувати» такий запит саме як запит на публічну інформацію.
На переконання Суду, описаний аспект є важливим, оскільки у випадку звернення адвоката із запитом до правоохоронного органу, який здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні, останній має чітко розуміти, що адвокат (як представник) має на меті не лише отримання інформації, надання якої здійснюється у порядку КПК України, а й інформації, яка можливо є публічною.
Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що запитувана позивачем інформація все ж таки могла бути надана ДБР у порядку Закону № 2939-VI, але для цього ОСОБА_1 мав би звернутися до відповідача із запитом на отримання інформації у порядку цього Закону, або ж зауважити про це в адвокатському запиті з посиланням на відповідні норми останнього.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Частиною другою статті 34 КАС України визначено, що при прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення.
У той же час, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Враховуючи, що Верховний Суд за наслідками перегляду адміністративної справи залишив без задоволення касаційну скаргу ОСОБА_1 , а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року про закриття провадження у справі - залишив без змін, висловлюю незгоду з прийнятою постановою, виходячи з такого.
Ключовим у розв`язанні Верховним Судом спору щодо його юрисдикційної належності, постало питання, чи запитувана інформація ОСОБА_1 у відповідача є публічною та чи могла ця інформація бути надана розпорядником на адвокатський запит позивача?
Верховний Суд, з огляду на викладене, вказав, що задля надання професійної правничої допомоги названому вище клієнту, позивач звернувся до ДБР із адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, у якому просив надати наступну інформацію:
- чи укладався між ДБР та заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 договір на проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби та якщо укладався, то надати копію цього договору;
- чи було здійснено ДБР оплату ОСОБА_3 за проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби, та якщо так, у якому розмірі, ким, на який рахунок та на підставі якого саме договору (номер, дата укладання договору);
- чи має ДБР не виконані грошові зобов`язання перед ОСОБА_3 ;
- чи було укладено договір між Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України та ДБР на виконання вищевказаного науково-правового висновку;
- якщо оплату за складання ОСОБА_3 висновку від 15 січня 2020 року було здійснено не Державним бюро розслідувань, а третьою особою, то коли та ким саме;
- чи був складений акт приймання-передавання науково-правового експертного висновку від 15 січня 2020 року, здійсненого ОСОБА_3 , слідчому або іншій службовій особі ДБР.
Як установив Верховний Суд, за результатами попереднього розгляду судами першої та апеляційної інстанцій адміністративної справи, метою звернення ОСОБА_1 до ДБР з адвокатським запитом було отримання інформації, необхідної для надання професійної правничої допомоги клієнту - ОСОБА_2 , про що ним наголошено в цьому ж запиті.
Так, правове регулювання відносин щодо внесення і розгляду адвокатського запиту визначено статтею 24 Закону України від 5 липня 2012 року №5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Зокрема, цією статтею Закону детально регламентовано перелік адресатів, до яких може бути направлено адвокатський запит, вимоги до такого запиту, питання строків розгляду адвокатських запитів та порядку відшкодування витрат.
Враховуючи зміст статті 24 зазначеного Закону №5076-VI, Верховний Суд у цій справі, шляхом проведення порівняння між запитом на отримання публічної інформації і адвокатським запитом, дійшов таких висновків:
- якщо говорити про запит на отримання публічної інформації у сенсі Закону №2939-VI, то запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. При цьому, розпорядниками такої інформації є суб`єкти, названі у статті 13 цього Закону;
- якщо ж йдеться про адвокатський запит у розумінні Закону № 5076-VI, то, на відміну від запиту на отримання публічної інформації, такий може бути адресований як суб`єктам владних повноважень та юридичним особам, так і приватним особам;
- основною відмінністю запиту на отримання публічної інформації (1) і адвокатським запитом (2) є те, що перший - може стосуватися будь-якої публічної інформації, незалежно від того, стосується вона запитувача чи ні, а другий - інформації, необхідної адвокату для надання правової допомоги клієнту. Тобто метою звернення адвоката з адвокатським запитом є виключно належне виконання договору про надання правової допомоги. Це узгоджується з приписами статті 24 Закону № 5076-VI, якою передбачено обов`язок адвоката додавати до адвокатського запиту посвідчені ним копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.
Втім, не заперечуючи правильність вказаних висновків, не можу погодитися з твердженням Верховного Суду, що відповідні положення не поширюються на відносини між адвокатом та розпорядником інформації на тій підставі, що сам собою адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним Законом № 2939-VI, а більш широкому колу суб`єктів.
Саме ця правова позиція і слугувала основним аргументом для висновку Верховного Суду, який підтримав висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що відносини, які склалися між позивачем, як адвокатом, і відповідачем щодо надання останнім інформації, яка стосується матеріалів певної кримінальної справи, не можуть вважатися публічно-правовими у розумінні КАС України, а отже, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Такий висновок Верховного Суду не відповідає встановленим обставинам цієї адміністративної справи.
Зокрема Верховний Суд, оцінюючи дії ДБР щодо ненадання інформації, перевіряючи висновки попередніх інстанцій в контексті наділення запиту ОСОБА_1 ознаками, які в розумінні Закону № 2939-VI притаманні запиту на публічну інформацію, не заперечував, що інформація є публічною, а ДБР відповідно є розпорядником такої інформації, на отримання якої ОСОБА_1 подав адвокатський запит.
Незважаючи на цей встановлений факт, Верховний Суд підійшов до вирішення питання щодо можливості надання розпорядником запитуваної інформації на адвокатський запит Голованя І.В., який поданий не лише відповідно до Закону № 5076-VI - з метою надання правової допомоги клієнту, а й такий, що потребував надання публічної інформації відповідно до Закону № 2939-VI, формально.
Так, Верховний Суд, посилаючись у постанові на Закон № 5076-VI, зазначає, що він не містить заборони запитувати в адвокатському запиті публічну інформацію, якщо це необхідно для захисту інтересів клієнта. Тобто, адвокатський запит може стосуватися й надання публічної інформації. Але, у такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону № 5076-VI, зобов`язаний послатися й на відповідні статті Закону № 2939-VI, як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, а також дотриматися вимог останнього й звернути увагу суб`єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.
Очевидно, що адвокат порівняно зі звичайним запитувачем може отримати значно більше інформації, пов`язаної з клієнтом (в обсягах дозволених клієнтом) та необхідної для представництва його інтересів.
Закон № 5076-VI, що не заперечує і сам Верховний Суд у своїй постанові, не регламентує, яка інформація, крім тієї, що пов`язана з клієнтом та представництвом його інтересів, є доступною для адвоката. Більше того, Закон № 5076-VI у частині другій статті 24 вказує, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом. Так, як було з`ясовано, що запитана ОСОБА_1 інформація не була віднесена до інформації з обмеженим доступом, підстав не надавати таку інформацію не було.
У такому випадку Верховний Суд мав би застосувати загальні правила для оцінки висновків судів попередніх інстанцій щодо доступу до інформації, передбаченої Законом № 2939-VI.
Розглядаючи цей спір, Верховний Суд мав врахувати, що Україна 20 травня 2020 року ратифікувала Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенція Тромсе), яка визнає загальне право на доступ до офіційних документів, що перебувають у розпорядженні державних органів, згідно із якою взяла на себе зобов`язання щодо її виконання.
Зокрема згідно із частиною першої статті 2 Конвенції Тромсе: «Кожна сторона гарантує право кожному, без дискримінації за будь-якою ознакою, на доступ, за вимогою, до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів».
Це означає, що Конвенція дає «кожному» право на доступ до офіційних документів, незалежно від їхніх мотивів і намірів, тобто не проводячи жодної різниці між особами, які звертаються (пункт 17 Пояснювального звіту до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів м. Тромсе, 18.06.2009 р.).
Право доступу застосовується як до фізичних, так і юридичних осіб без будь-якої дискримінації, зокрема за національною ознакою, і навіть іноземцям, які проживають за межами території будь-якої Сторони Конвенції (пункт 18 вказаного Пояснювального звіту до Конвенції Тромсе).
Таким чином, відмова особі-запитувачу, який хоче і має право знати запитувану публічну інформацію, навіть на підставі адвокатського запиту, з точки зору Конвенції Тромсе, не відповідає її вимогам. Бо виглядає, що ОСОБА_1 як адвокат в рамках надання правової допомоги клієнту, який Законом № 5076-VI не обмежений в доступі до інформації, яка пов`язана з клієнтом та представництвом його інтересів, має менше прав, аніж якби він звернувся як фізична особа без посвідчення адвоката.
Останнє якраз підтверджується посиланням Суду у постанові на те, що інформація, аналогічна тій, яку ОСОБА_1 запитував в адвокатському запиті, була надана ДБР на запит адвоката Адвокатського об`єднання «Головань і Партнери» Андрюка С.Я. від 12 січня 2021 року, але в порядку Закону № 2939-VI, про що свідчать матеріли справи.
Такий підхід не відповідає не тільки Конвенції Тромсе, а й гарантованому статтею 34 Конституції України праву на доступ до публічної інформації, тобто праву особи «знати», а також приписам Закону № 5076-VI і Закону № 2939-VI, оскільки ними не передбачено обмежень щодо надання запитуваної інформації. Вказане зумовлює не однаковий підхід розпорядника публічної інформації щодо особи-запитувача.
Окрім того, слід зауважити, що стаття 3 Закону № 2939-VI у якості гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації передбачає вимогу максимального спрощення процедури подання запиту та отримання інформації, що не збігається із запропонованим у рішенні підходом, який навпаки, ускладнює процедуру отримання інформації. Так само і Конвенція Тромсе у частині третій статті 4 передбачає, що вимоги до запиту не повинні бути більшими, ніж це необхідно для опрацювання запиту.
Таким чином, висновок Верховного Суду про те, що: «… адвокатський запит може стосуватися й надання публічної інформації. Але, у такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону № 5076-VI, зобов`язаний послатися й на відповідні статті Закону № 2939-VI, як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, а також дотриматися вимог останнього й звернути увагу суб`єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.», не може бути обов`язковою передумовою для її отримання - це формалізм.
Обсяг запитуваної інформації в адвокатському запиті, навіть в рамках кримінального провадження, може бути більший за інформацію, яка містить таємницю досудового розслідування, або яку було створено або одержано відповідачем у кримінальному провадженні. Проте це не несе жодних ризиків для особи-довірителя, яку представляє адвокат, бо він обмежений адвокатською таємницею.
А тому вважаю, що Верховний Суд який, не заперечуючи можливість в адвокатському зверненні запитувати публічну інформацію, яка все ж таки могла і повинна була бути надана ДБР у порядку Закону № 2939-VI, не тільки обмежив право адвоката, який виступає в інтересах його довірителя, у його праві «знати», а й можливість відновлення порушеного права в порядку адміністративного судочинства, до юрисдикції якого належить вирішення цього адміністративного спору.
Погоджуюся, що отримання інформації адвокатами, незважаючи на схожість у регулюванні адвокатських запитів та запитів на публічну інформацію (зокрема, п`ятиденний та двадцятиденний (за визначених обставин) строк розгляду, оплатність), суд повинен застосовувати Закон №5076-VI, який містить спеціальні вимоги до адвокатського запиту.
Проте, якщо в адвокатському запиті, який оформлений відповідно до вимог Закону №5076-VI міститься запит щодо іншої інформації, яка підпадає під ознаки публічної, незалежно від наявності посилання на конкретний порядок отримання такої інформації з вказівкою на Закон №2939-VI, така інформація є доступною для адвоката і суди повинні застосовувати загальні правила доступності до інформації, визначені цим Законом.
А тому, на моє переконання, вважаю, що Верховний Суд дійшов помилкових висновків: 1) що зазначена інформація в адвокатському запиті ОСОБА_1 , не дає можливості вважати такий адвокатський запит одночасно й запитом на отримання публічної інформації, 2) щодо відсутності правових підстав уважати, що оскарження дій ДБР у спірних правовідносинах може бути реалізоване позивачем у контексті статей 10, 23 Закону № 2939-VI у порядку адміністративного судочинства.
Верховний Суд повинен був скасувати рішення попередніх інстанцій про закриття провадження у справі, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Суддя М.В.Білак