Справа № 460/6862/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2024-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 березня 2024 року

м. Київ

справа №460/6862/20

адміністративні провадження № К/990/3220/24, К/990/3735/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Рівненської обласної прокуратури на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року (суддя: Щербаков В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року (судді: Затолочний В.С., Гудим Л.Я., Качмар В.Я.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Рівненської обласної прокурати (далі - відповідач -1), Офісу Генерального прокурора (відповідач - 2), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення № 29 Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур «Про неуспішне проходження прокурором атестації» (далі комісія) від 21 липня 2020 року, згідно з яким начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію;

- визнати протиправним та скасувати наказ Прокуратури Рівненської області №787-к від 18 серпня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 », яким позивача звільнено з 19 серпня 2020 року із займаної посади;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Рівненської області та органах в прокуратури або на рівнозначній посаді тій, яку він обіймав на день звільнення;

- стягнути з Рівненської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 серпня 2020 року до дати поновлення.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що його звільнено на підставі пункту 9 статі 51 Закону України «Про прокуратуру», яким передбачено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури. Проте, ліквідації або реорганізації прокуратури Рівненської області, в якій позивач обіймав посаду, не відбулося. Щодо процедури проведення атестації, то за результатами успішного складення анонімного тестування та іспиту (1, 2 етапи атестації) його було допущено до співбесіди, завданням якої є виявлення практичних умінь та навичок прокурора, а також аналіз виконаного ним практичного завдання. Практичне завдання не стосувалося ані конституційних повноважень прокурора, ані розгляду депутатських звернень. Членами комісії не було задано жодного питання в межах виконаного практичного завдання. Відповідно, є всі підстави вважати, що співбесіда була проведена з порушенням встановленого порядку, а члени комісії вчиняли дії за межами своєї компетенції. Позивач зауважував, що в оскаржуваному рішенні кадрової комісії вказано про наявність в останньої обґрунтованих сумнівів щодо відповідності позивача критерію доброчесності у частині невідповідності витрат і набутого майна під час його роботи в органах прокуратури (або в інших державних органах) ним та його близькими особами, їхнім офіційним доходам. Проте, позивач щороку успішно проходив перевірку доброчесності, а вартість майна (майнових прав) позивача відповідає податковій інформації про доходи. Також зазначав, що ним було надано комісії відповідні пояснення та документи на підтвердження його майнового стану. На думку позивача, оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, не підтверджено достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги. Оскаржуване рішенні комісії фактично зводиться до констатації сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку. Наказ про звільнення позивача не відповідає вимогам закону та ставить позивача у стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє позивачу встановити дійсні підстави звільнення.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач працював в органах прокуратури з 01 серпня 2007 року, в прокуратурі Рівненської області з 09 жовтня 2014 року.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено процедуру атестації прокурорів, як передумову переведення на посаду прокурорів в обласні прокуратури.

07 жовтня 2019 року позивачем подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про його намір пройти атестацію.

Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 затверджено порядок роботи кадрових комісій.

Відповідно до наказу Офісу Генерального прокурора № 246 від 02 червня 2020 року створено четверту кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур.

За результатом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки, з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, позивач набрав 77 балів, при достатньому прохідному балу 70 та був допущений до другого етапу атестації.

За результатами проведення другого етапу атестації - іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивач набрав 112 балів, при прохідному - 93, та був допущений до наступного етапу атестації - проведення співбесіди, з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Рішенням четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур «Про неуспішне проходження прокурором атестації» № 29 від 21 липня 2020 року начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області позивача визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.

За змістом такого рішення, під час проведення співбесіди, комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність начальника відділу нагляду додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності та доброчесності. Так, під час співбесіди ОСОБА_1 продемонстрував відсутність базових знань та навичок щодо реалізації конституційних повноважень прокурора та основних положень кримінального процесуального законодавства України, розгляду депутатських запитів та звернень. Крім того, ОСОБА_1 не надав комісії доказів законності походження майна, а також майна членів його сім`ї.

Наказом прокуратури Рівненської області № 787к від 18 серпня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 » звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 19 серпня 2020 року.

Підставою прийняття даного наказу вказано рішення № 29 від 21 липня 2020 року Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про неуспішне проходження прокурором атестації.

Позивач, вважаючи рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та наказ про звільнення з посади протиправними, звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі № 460/6862/20 позов задоволено повністю.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року змінено рішення суду першої інстанції та виключено з його мотивувальної частини посилання на можливість поновлення прокурора на рівнозначній посаді в Рівненській обласній прокуратурі та з резолютивної частини цього рішення слова «або на рівнозначній посаді в Рівненській обласній прокуратурі». У решті рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 20 жовтня 2022 року скасовано рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року. Справу направлено на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.

У вказаній постанові Верховний Суд зауважив, що, виходячи з суті спірних правовідносин у справі, суди повинні під час перевірки рішення комісії, не втручаючись у її дискреційні повноваження та керуючись завданнями адміністративного судочинства, дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження пояснень щодо фактів встановлених комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення комісії. Проте, суди попередніх інстанцій не надали оцінку всім наявним доказам, що стосуються предмету спору, у їх сукупності.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано спірне рішення комісії, згідно з яким позивача визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію. Визнано протиправним та скасовано спірний наказ. Поновлено позивача з 20 серпня 2020 року на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області.

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірне рішення комісії не містить деталізації підстав його прийняття стосовно позивача, а має лише загальні висновки без їх обґрунтування, не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладені у ньому висновки. При цьому зазначили, що у ході проведення співбесіди позивач надав детальні пояснення щодо джерел походження коштів, а також документи на підтвердження доказів походження його майна та майна членів його сім`ї. Оскільки наказ прокуратури Рівненської області №787-к від 18 серпня 2020 року про звільнення позивача з посади прокурора ґрунтується на рішенні комісії № 29 від 21 липня 2020 року, то такий наказ також слід визнати протиправним і скасувати.

Суд апеляційної інстанції підтримав таку позицію суду першої інстанції при цьому, з урахуванням висновків Верховного Суду зазначив, що у комісії були відсутні підстави для прийняття рішення про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції, адже основними етапами, на яких у прокурора, що приймає участь у атестації, встановлюється відповідність вимогам професійної компетенції, є саме складання відповідних іспитів, які позивач успішно здав, відеозапис співбесіди з позивачем, яку проводила комісія, підтверджує, що позивач надавав відповіді на запитання, що йому ставилися з приводу певних знань законодавства, при цьому сильно хвилювався, ні протокол засідання комісії, ні відеозапис співбесіди не містять підтверджень того, що позивач не надав відповіді, або ж надав неправильну відповідь на поставлені питання с приводу його професійної компетенції.

Відповідно суд апеляційної інстанції погодився з твердженням суду першої інстанції про те, що спірне рішення комісії не містить обґрунтування достатніх підстав для його прийняття, замість цього в ньому наявні лише узагальнюючі висновки без наведення конкретних мотивів, а також не міститься посилань на докази, які підтверджують викладені у ньому висновки.

Також суд апеляційної інстанції вказав, що висновки комісії про відсутність у позивача базових знань та навичок щодо реалізації конституційних повноважень прокурора та основних положень кримінального процесуального законодавства України, розгляду депутатських запитів та звернень, на переконання апеляційного суду, зроблені поспішно без урахування результатів попередніх етапів атестації на підставі оцінки кількох запитань членів Комісії під час проведення із ним співбесіди, на які були надані неповні відповіді, що позивач у ході апеляційного розгляду пояснив надмірним хвилюванням, яке очевидно спостерігається на відеозаписі процесу співбесіди.

Щодо джерел походження коштів та майна суди зауважили, що у ході співбесіди позивач надавав членам комісії детальні пояснення щодо джерел походження коштів та майна членів його сім`ї з долученням на підтвердження своїх доводів відповідних документів.

При цьому, апеляційний суд врахував, що відеозапис співбесіди комісії з позивачем підтверджує, що члени Комісії задавали питання позивачу тільки щодо заниження, на їх погляд, вартості придбаної сім`єю позивача квартири у м. Рівному. На поставлені з цього приводу питання позивач надав чіткі та послідовні відповіді щодо вартості квартири, її відповідності реальному стану нерухомого майна, покликаючись при цьому на надані комісії документи, зокрема і щодо оцінки квартири.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що ряд інших питань стосувалися доходів батька позивача та будинку дружини позивача в м. Костополі. На ці питання, як свідчить відеозапис, позивач також надав відповіді, ні матеріали атестації, ні в подальшому надані відповідачами докази жодним чином не свідчать про неправдивість пояснень, наданих позивачем чи наявність сумнівів у доходах батька позивача та законності набуття його (позивача) дружиною нерухомого майна.

В той же час, жодних сумнівів у законності придбання позивачем об`єктів рухомого майна та іншого нерухомого майна у членів комісії в ході співбесіди не виникало, з цього приводу питання позивачу не ставилися.

Отже при наданні критичної оцінки наданим позивачем поясненням та документам, за висновком суддів попередніх інстанцій, комісія дійшла помилкового висновку про наявність обґрунтованих сумнівів щодо правдивості відомостей, наданих позивачем, без наведення будь-яких доказів на підтвердження своїх сумнівів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції в цій справі не враховано висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21, від 14 липня 2022 року у справі № 640/1083/20, від 22 вересня 2022 року у справі №200/7541/20-а та від 29 вересня 2023 року у справі № 640/39174/21 щодо дискреційних повноважень кадрових комісій прийняття рішень про неуспішне проходження атестації та про відсутність у судів повноважень на перевірку оцінки якостей, здібностей та характеристик прокурорів під час атестації, проведеної кадровою комісією.

Також касаційна скарга Офісу Генерального прокурора подана на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 11, 12, 13, 15, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, а також щодо вирішення питання про межі дискреційних повноважень кадрових комісій для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Касаційна скарга Рівненської обласної прокуратури подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції в цій справі не враховано висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19 листопада 2015 року у справі № 826/26007/15, від 26 листопада 2021 року у справі № 640/1846/20, від 31 травня 2023 року у справі № 160/5323/21.

Позиція інших учасників справи

Ухвали Суду про відкриття касаційних проваджень за касаційними скаргами Офісу генерального прокурора та Рівненської обласної прокуратури отримано ОСОБА_1 01 лютого 2024 року та 15 лютого 2024 року відповідно, що підтверджується довідками про доставку електронного листа до його «Електронного кабінету». При цьому правом подати відзиви на касаційні скарги позивач ОСОБА_1 не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Рівненської обласної прокуратури на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2024 року справу призначено до розгляду.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Суд касаційної інстанції відповідно до частини першої статті 341 КАС України переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з такого.

Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

Верховний Суд враховує, що на час розгляду справи вже було сформовано правовий висновок щодо застосування приписів Закону №113-ІХ, Порядку №221, Порядку №233, який викладено, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року у справах №200/5038/20-а та №160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справах №160/6596/20 та №280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справах №440/2682/20 та №640/24727/19, від 17 листопада 2021 року у справі №540/1456/20, від 25 листопада 2021 року у справі №160/5745/20, від 22 грудня 2021 року у справі №640/1208/20, від 28 грудня 2021 року у справі №640/25705/19, від 29 грудня 2021 року у справі №420/4777/20, та багатьох інших, та який є застосовним і до обставин цієї справи.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України від 2 червня 2016 року №1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: "Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів" (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).

19 вересня 2019 року прийнято Закон №113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань.

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ).

Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Відповідно до пункту 15 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

За текстом пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач помилково посилався на відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому обіймав посаду станом на час звільнення з посади, оскільки посилання у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ на нормативний припис - пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом №1697-VII.

Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Таким чином, посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і посилання в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.

Порівнюючи співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.

Існування Закону №1697-VII та Закону № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.

Оскільки Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-рп(II)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): "закон пізніший має перевагу над давнішим" (lex posterior derogat priori) - "закон спеціальний має перевагу над загальним" (lex specialis derogat generali) - "закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим" (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), можна зробити висновок, що до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом №1697-VII.

Таким чином, у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону № 113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку відповідно до Закону № 113-ІХ:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання).

Можна зробити висновок що відповідачем було правомірно вказано у оскаржуваному наказі підставою звільнення з посади пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з огляду на правове врегулювання спірних правовідносин.

Відповідно до пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та пункту 9 розділу IV Порядку № 221 в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), за результатами якої приймається рішення кадрової комісії про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації. У разі неуспішного проходження атестації прокурором, таке рішення є безальтернативною підставою для прийняття наказу про звільнення прокурора з посади, яке має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, з огляду на що має відповідати вимогам частини другої статті 2 КАС України. Тому рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

При цьому, суди попередніх інстанцій під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, досліджують пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо розбіжностей встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.

З огляду на визначення нового місця прокуратури в системі державної влади України, вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді та має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо (рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(ІІ)/2020), то колегія суддів уважає застосовними до спірних правовідносин висновки ЄСПЛ у рішенні по справі "Джоджай проти Албанії" (Xhoxhaj v. Albania) від 09 лютого 2021 року (заява №15227/19), що набуло статусу остаточного 31 травня 2021 року, з приводу результатів процедури оцінювання щодо заявниці, у результаті якої її звільнили з посади судді Конституційного суду внаслідок недекларування частини активів на банківському рахунку та спільної із чоловіком квартири.

Зокрема, ЄСПЛ у вказаній справі зазначив, що варто також враховувати особливості широко застосовних процесів аудиту активів. На думку Суду, з урахуванням того, що особисті або сімейні статки зазвичай накопичуються протягом трудового життя, встановлення жорстких часових обмежень для оцінювання статків значно обмежило б і вплинуло на здатність органів влади оцінювати законність усіх статків, набутих протягом професійної кар`єри особою, яка проходить перевірку. У зв`язку з цим оцінювання статків має певні особливості на відміну від звичайних дисциплінарних розслідувань, які потребують надання державі-відповідачу більшої гнучкості в застосуванні встановлених законом обмежень, сумісних із метою відновлення та зміцнення довіри суспільства до системи правосуддя та забезпечення високого рівня доброчесності, якого очікують від представників судової системи (п.349).

У пункті 393 рішення від 9 лютого 2021 року у справі «Джоджай проти Албанії» (Xhoxhaj v. Albania), заява №15227/19, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав на те, що втручання у право заявниці на повагу до її приватного життя відбулося згідно із законом, який переслідував законні цілі, мав на меті, зокрема, зменшення рівня корупції та відновлення довіри суспільства до системи правосуддя, що було пов`язано з інтересами національної безпеки, громадського порядку та захисту прав та свобод інших людей.

У цій справі Європейський суд з прав людини визначив три критерії щодо втручання держави у приватне життя особи, а саме, чи вчинене таке втручання:

- «згідно із законом» (пункт 384 цього рішення ЄСПЛ);

- із легітимною метою (пункт 393 рішення ЄСПЛ);

- чи необхідне у демократичному суспільстві (пункт 402 рішення ЄСПЛ).

Верховний Суд у процесі здійснення перевірки на відповідність вказаним вище критеріям, які дозволяють визначити чи звільнення позивача з посади прокурора було втручанням у його право на повагу до приватного життя, дійшов такого.

«Згідно із законом» - втручання відбулося на підставі Закону № 113-ІХ, проведення атестації прокурорів визначено як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури. Встановлена Законом № 113-ІХ переатестація прокурорів не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою (пункти 36, 37 цієї постанови).

Легітимна мета - Законом № 113-ІХ передбачено кадрове перезавантаження органів прокуратури, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурентних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури (пункт 36 цієї постанови).

Необхідність у демократичному суспільстві - втручання відповідає загальній суспільній потребі і пропорційне законній меті.

Таким чином, запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності) є виправданим втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини. Однак таке втручання в цьому разі є: прямо передбачено законом і переслідує легітимну мету; необхідним у демократичному суспільстві, оскільки відповідає нагальній суспільній потребі; пропорційним з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи та цілями, на досягнення яких спрямований Закон № 113-ІХ.

Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

У зв`язку із цим позивача допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Змістовний аналіз спірного рішення свідчить про те, що підставами для прийняття рішення про не проходження позивачем атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності.

З оспорюваного рішення вбачається, що під час співбесіди ОСОБА_1 продемонстрував відсутність базових знань та навичок щодо реалізації конституційних повноважень прокурора та основних положень кримінального процесуального законодавства України, розгляду депутатських запитів та звернень.

Крім того, позивачем комісії не надано доказів законності походження його майна та майна членів його сім`ї.

В матеріалах атестації наявна інформаційна довідка відносно доброчесності прокурора, яка складена на підставі наявних декларацій про майновий стан позивача та членів його сім`ї.

В деклараціях за 2014 рік зазначено наявність майнових прав позивача на автомобілі БМВ 2012 року випуску та КІА РІО 2012 року випуску. При цьому загальний дохід прокурора та його дружини в 2014 році склав 116 141 гривню. В 2015 році прокурор декларує також відчуження цих автомобілів, одного за 253 700 грн, іншого за 97000 грн. (разом 350700 грн), при цьому в тому ж 2015 році позивач декларує придбання автомобілів ПЕЖО 2013 року випуску за 37 5000 грн та Субару форестер 2008 року випуску за 109 935 грн. Проте вартість останнього автомобіля вважається заниженою. В 2015 році дружина позивача набула у власність квартиру в м. Рівне, площею 150,8 кв.м. із задекларованою вартістю 176 775 грн. Вартість квартири, на переконання комісії також є заниженою. Крім цього доходи дружини в 2016 році позивачем не задекларовано. Відповідно до довідки НАБУ, в 2010 році мати позивача набула у власність автомобіль Мерседес Бенс 2008 року випуску. Однак, згідно даних НАБУ, дохід батька і матері за 2010 рік становив 9750 грн.

Ураховуючи викладене, комісія прийняла рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.

Верховний Суд зазначає, що направляючи справу на новий розгляд Верховний Суд у постанові від 20 жовтня 2022 року зобов`язав дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження пояснень щодо фактів встановлених комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення комісії.

Проте, вирішуючи спір суди попередніх інстанцій зазначили, що оскаржуване рішення не містить обґрунтувань, кадрова комісія обмежилася загальними посиланням невідповідність позивача вимогам професійної компетентності та доброчесності.

Натомість функції перевірки повноти та правильності декларування відповідно покладено на Національне агентство з питань запобігання корупції. Повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесено до виключної компетенції НАЗК і тому вони можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції».

Оцінюючи висновки, Суд зазначає, що Верховний Суд неодноразово викладав висновок щодо застосування положень Закону № 113-ІХ та Порядку № 221 у контексті доводів про те, що висновок кадрової комісії про (не) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам та/або недостовірність задекларованих відомостей може ґрунтуватися виключно на рішеннях/висновках НАЗК.

У постановах від 10 січня 2023 року у справі №420/11157/20, від 09 лютого 2023 року у справі № 640/21694/20, від 31 травня 2023 року у справі №160/5323/21, від 08 червня 2023 року у справі №420/23643/21, від 28 вересня 2023 року у справі № 640/39174/21, від 03 жовтня 2023 року у справі №640/26170/19, від 02 листопада 2023 року у справі №380/6044/21 та інших Верховний Суд зазначив, що визначена чинним законодавством атестація не передбачає проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій. Моніторинг способу життя суб`єкта декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування, задекларованим ним майну і доходам.

Установлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

Таким чином, наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

Окрім того НАЗК не проводить перевірку декларацій, які подавали прокурори до запровадження електронних декларацій. Тоді як при атестації прокурорів надається оцінка інформації із цих декларацій. Моніторинг способу життя суб`єктів декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам. Тобто це передбачає необхідність наявності інформації про таку невідповідність, яку вже НАЗК перевіряє. Тоді як робота кадрових комісій спрямована саме на самостійне виявлення фактів такої невідповідності.

Судами у цій справі не враховано, що пп. 3 п. 15 розділу II Закону № 113-ІХ визначено, що відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної стики та доброчесності.

Кадровою комісією не здійснювався у визначеному Законом України «Про запобігання корупції» порядку контроль та перевірка декларації позивача, або моніторинг способу його життя під час проведення з ним співбесіди, вивчення матеріалів атестації і прийняття рішення за наслідками атестації позивача.

Тому кадровою комісією не приймалися передбачені Законом України «Про запобігання корупції» рішення та не формувалися висновки про порушення вимог антикорупційного законодавства.

Відомості, які містяться в декларації, поданій прокурором, відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, разом з іншими відомостями, які отримано кадровою комісією, відповідно до положень Порядку № 221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

У справі, що переглядається, йдеться не про перевірку декларацій, а про надання кадровою комісією, під час атестації, оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, етики та доброчесності.

Завданням комісій не є встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил.

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Верховний Суд у постанові від 29 вересня 2022 року у справі №640/1310/20 дійшов висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Відповідно до приписів пункту 5 розділу І Порядку № 221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Водночас ні Порядок №221, ні Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" не містять чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації.

За змістом пункту 5 та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку № 221 встановлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та перевірка дотримання ним професійної етики та доброчесності мають різні критерії. Відтак, ухвалюючи рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора, чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійної етики, комісія має зазначити на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.

У рішенні комісія зазначила обставини, які свідчать про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Статтями 11 та 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів вимагається від прокурорів постійно дбати про свою компетентність, підвищувати свій загальноосвітній та професійний рівень, фахово орієнтуватися у чинному законодавстві. Також прокурор має усвідомлювати, що його діяльність оцінюється з урахуванням рівня підготовки, знання законодавства, компетентності.

На підставі встановлених обставин, у кадрової комісії виникли обґрунтовані сумніви щодо відповідності позивача критерію вимогам доброчесності.

За змістом пункту 13 вказаної постанови Великої Палати Верховного Суду відсутність у законі визначення терміну «доброчесність» не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками та чи інша кандидатура на посаду судді не може бути віднесене до доброчесних.

Відповідно до статті 3 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Кодекс), правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики та поведінки прокурорів становлять Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора тощо, а тому знання вимог антикорупційного законодавства, з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфліктів інтересів, інших встановлених Законом України «Про запобігання корупції» вимог, обмежень та заборон має свідчити про достатню професійну компетентність відповідного прокурора.

Відповідно до пункту 39 Бордоської декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» прокурорами мають бути особи з високими моральними якостями; через характер повноважень, на виконання яких вони свідомо погодились, прокурори є постійно відкриті для публічної критики; будучи головними суб`єктами здійснення правосуддя, вони мають повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії.

У Європейських керівних принципах з етики і поведінки для прокурорів («Будапештські керівні принципи»), прийнятих на 6-й конференції Генеральних прокурорів Європи у Будапешті 31 травня 2005 року, відзначено, що прокурори відіграють ключову роль у системі кримінальної юстиції, і повинні твердо дотримуватися професійних стандартів та підтримувати честь і гідність своєї професії; відповідати найвищим стандартам чесності і піклування, прокурори не повинні компрометувати своїми вчинками в приватному житті такі позитивні якості співробітників органів прокуратури, як чесність, справедливість і неупередженість.

Аналогічні положення викладені у Стандартах професійної відповідальності та викладення основних прав і обов`язків прокурорів, прийнятих Міжнародною асоціацією прокурорів 21 квітня 1999 року.

Згідно з вимогами статті 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися Присяги прокурора, правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Статтею 4 Кодексу визначено, що одними із принципів, на яких ґрунтується професійна діяльність прокурорів, є доброчесність, формування довіри до прокуратури.

Кодексом професійної етики та поведінки, затвердженим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (стаття 11); при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (стаття 16); прокурор має суворо дотримуватися обмежень, передбачених антикорупційним законодавство, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (стаття 19).

Відповідно до п.п. 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, які прийнято восьмим Конгресом Організації об`єднаних націй з попередження злочинності та поводження з правопорушниками (Гавана, Куба, 27 серпня - 7 вересня 1990 року), особи, відібрані для здійснення судового переслідування, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку та кваліфікацію. Особи, які здійснюють судове переслідування, будучи найважливішими представниками системи здійснення кримінального правосуддя, завжди зберігають честь та гідність своєї професії.

Співбесіда є третім та останнім етапом атестації, метою проведення якої є виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, за підсумками якої приймається рішення про успішне або неуспішне проходження прокурорами атестації. За комісією зберігається право на надання відповідної оцінки прокурорам за результатами цього етапу атестації.

У рішенні кадрової комісії наведені наступні мотиви, зокрема під час співбесіди ОСОБА_1 продемонстрував відсутність базових знань та навичок щодо реалізації конституційних повноважень прокурора та основних положень кримінального процесуального законодавства України, розгляду депутатських запитів та звернень. Крім того, ОСОБА_1 не надав комісії доказів законності походження майна, а також майна членів його сім`ї.

З огляду на викладене, кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур за результатами проведення співбесіди з позивачем ухвалене рішення про неуспішне проходження ним атестації є вмотивованим, обґрунтованим та не суперечить вимогам чинного законодавства.

За наведеного правового регулювання та встановлених обставин справи, Верховний Суд вважає, що оскаржуване рішення кадрової комісії є таким, що прийнято у межах, спосіб та порядку, що визначенні чинним законодавством, а тому підстави для його скасування відсутні, відповідно вимога позивача про скасування спірного наказу про звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу не підлягає задоволенню.

У зв`язку з чим Суд приймає доводи касаційних скарг щодо неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі № 640/1787/20, від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 30 серпня 2022 року у справі № 420/7408/20, від 19 листопада 2015 року у справі № 826/26007/15, від 26 листопада 2021 року у справі № 640/1846/20, від 31 травня 2023 року у справі № 160/5323/21.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Переглянувши відповідно до статті 341 КАС України судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи колегія суддів, зваживши на положення статті 351 КАС України, дійшла висновку, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанції ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права і не узгоджуються з правозастосовною практикою Верховного Суду, викладену у постановах, які відповідачі зазначили в касаційних скаргах для порівняння.

Суди попередніх інстанцій належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заявлених позивачем позовних вимог.

На підставі встановлених обставин справи Суд вважає за необхідне задовольнити касаційні скарги, скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити у справі нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Переглянувши відповідно до статті 341 КАС України судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи колегія суддів, зваживши на положення статті 351 КАС України, дійшла висновку, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанції ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права і не узгоджуються з правозастосовною практикою Верховного Суду, викладену у постановах, які відповідачі зазначили в касаційних скаргах для порівняння.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Рівненської обласної прокуратури задовольнити.

Скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року.

Ухвалити у справі нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Рівненської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов