Справа № 340/11/23
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2024 року

м. Київ

справа № 340/11/23

адміністративне провадження № К/990/25554/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Єзерова А.А., Бучик А.Ю., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача: Берназюка Я.О.,

суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 340/11/23

за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей

до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 ,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шлай А.В., суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,

ВСТАНОВИВ:

І. СУТЬ СПРАВИ:

У справі, яка розглядається ключовим є питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Петрівської селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей (далі - Служба у справах дітей Петрівської селищної ради) для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням Відділом освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Відділ освіти Петрівської селищної ради) вимог статті 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV) щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.

ІІ. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2023 року керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради звернувся до суду з позовом, у якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Петрівської селищної ради щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV;

зобов`язати Відділ освіти Петрівської селищної ради нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону № 2342-IV у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку:

- ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , випускнику Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускниці Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускниці Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускниці Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , випускнику Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_7 , випускнику Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_8 , випускнику Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_9 , випускниці Петрівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_10 , ІНФОРМАЦІЯ_10 , випускниці Червонокостянтинівського ліцею Петрівської селищної ради.

В обґрунтування права на звернення з цим позовом в порядку процесуального представництва інтересів держави, у порядку статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор зазначив, що Відділ освіти Петрівської селищної ради, незважаючи на законодавчо встановлений обов`язок після закінчення навчального закладу виплатити одноразову грошову допомогу випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у 2021-2022 роках протиправно не нарахував та не виплатив кошти на суму 151 494,0 грн.

Прокурор також зазначає, що неналежне виконання відповідачем делегованих йому державою функцій суперечить принципу верховенства права, є перешкодою для задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій. На думку позивача, бездіяльність відповідача полягає у ненарахуванні та невиплаті зазначеним у позові випускникам із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги відповідно до Закону № 2342-IV, в розмірі не меншому шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, розмір якого встановлено законами України про Державний бюджет України на 2021-2022 роки.

2. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 06.03.2023 задовольнив позовні вимоги.

3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20.06.2023 задовольнив апеляційну скаргу Відділу освіти Петрівської селищної ради, скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 та ухвалив нове судове рішення - про відмову в задоволенні позовних вимог.

4. 20.07.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, у якій він, посилюючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 - залишити в силі.

5. Верховний Суд ухвалою від 01.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6. 23.08.2023 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, у якому Відділ освіти Петрівської селищної ради просить залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану прокурором постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

7. Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2023 справу № 340/11/23 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні.

8. Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2023 справу № 340/11/23 за вищевказаним позовом передано на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав з підстави, визначеної частиною першою статті 346 КАС України.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. У справі, яка розглядається суди встановили, що Олександрійською окружною прокуратурою Кіровоградської області проведено перевірку стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Петрівської територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області.

Відповідно до наданої Відділом освіти Петрівської селищної ради інформації (лист від 08.09.2022 № 01-27/2/1) у 2021 році загальноосвітні навчальні заклади Відділу освіти закінчили випускники із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:

1) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , закінчив 11 клас Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Олександрійського політехнічного коледжу 01.09.2021;

2) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , закінчив 11 клас Козацького ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Жовтоводського промислового коледжу ДНУ у липні 2021 року.

Крім того, згідно з інформацією Відділу освіти Петрівської селищної ради, наданою листом від 13.09.2022 № 01-27/3/1, у 2021-2022 роках загальноосвітні навчальні заклади Відділу освіти Петрівської селищної ради закінчили випускники із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:

1) дитина-сирота ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , закінчила 9 клас Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Олександрійського педагогічного фахового коледжу ім. В.О. Сухомлинського 28.07.2022;

2) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , закінчила 9 клас Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до комунального закладу Ліцей «Науковий» міської ради міста Кропивницький 17.06.2002;

3) дитина-сирота ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , закінчив 9 клас Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Криворізького обласного ліцею-інтернату для сільської молоді 31.08.2002;

4) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_7 , закінчив 11 клас Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до ДПТНЗ «Західно-Дніпровський центр професійно-технічної освіти» 01.09.2022;

5) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_8 , закінчив 11 клас Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Професійно-технічного училища № 13 м. Олександрія у 2022 році;

6) дитина-сирота ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_9 , закінчила 11 клас Петрівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Київського національного університету ім. Т.Г. Шевченка, у 2022 році;

7) дитина-сирота ОСОБА_10 , ІНФОРМАЦІЯ_10 , закінчила 11 клас Червонокостянтинівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Індустріального фахового коледжу Криворізького національного університету 05.09.2022;

8) дитина-сирота ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , закінчила 9 клас Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Кіровоградського медичного фахового коледжу ім. Є.Й. Мухіна у серпні 2021 року.

У свою чергу, суди встановили, що із змісту листа заступника голови Петрівської селищної ради від 22.09.2022 № 01-21/2245/3 видно, що дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускниками 9-11 класів не виплачувалася одноразова грошова допомога в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку відповідно до вимог статті 8 Закону № 2342-IV, з мотивів того, що не визначено джерела фінансування, розпорядника коштів вказаної грошової допомоги та механізми її виплати.

Керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області, вважаючи, що неналежне виконання Відділом освіти Петрівської селищної ради як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій, суперечить принципу верховенства права, є перешкодою для задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, звернувся до суду з цим позовом в порядку процесуального представництва інтересів держави в особі Петрівської селищної ради (в особі структурного підрозділу - служби у справах дітей Петрівської селищної ради).

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо ненарахування та невиплати третім особам одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.

При цьому, суд першої інстанції зазначив, що органом, уповноваженим здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Петрівської селищної територіальної громади є Служба у справах дітей Петрівської селищної ради, яка відповідні повноваження щодо захисту інтересів соціально незахищеної категорії дітей в частині спірного питання не здійснювала, у зв`язку із чим дійшов висновку про те, що прокурор виконав вимоги процесуального закону, визначив, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який, хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив.

11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області у позовній заяві визначив одночасно дві підстави звернення до суду: захист інтересів держави і захист інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, проте, який інтерес держави потребує судового захисту прокурором не зазначено. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що прокурор подав позов за відсутності публічно-правового спору між структурним підрозділом Петрівської селищної ради - Службою у справах дітей та виконавчим органом Петрівської селищної ради в особі Відділу освіти. В цьому випадку судовому захисту підлягають порушені права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є випускниками навчальних закладів, і саме в їх інтересах мав бути пред`явлений позов безпосередньо до навчального закладу про стягнення одноразової грошової допомоги.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. У касаційній скарзі прокурор, з посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а, зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував у спірних правовідносинах положення статті 23 Закону № 1697-VII щодо визначення правових підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки у цьому випадку пред`явлений ним позов спрямований на захист державою незахищеної категорії громадян, а саме дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, однак така допомога протиправно не виплачується Відділом освіти Петрівської селищної ради, а Службою у справах дітей Петрівської селищної ради здійснюється неналежний захист інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, що в цілому свідчить про порушення цих інтересів держави.

Крім того, виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури наголошує, що при вирішенні цього спору суд апеляційної інстанції не взяв до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави.

Зокрема, скаржник зазначає, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є ні чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

Скаржник також наголошує на необхідності врахування правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22, де Суд вказав, що зі змісту статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.

Окрім того виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури у письмових поясненнях зазначив, що правові висновки про захист інтересів держави у сфері охорони дитинства є сумісними з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 05.11.2019 у справі 804/4585/18 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.

Також прокурор із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплює широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор вважає, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де справді це необхідно.

Також, прокурор у письмових поясненнях посилається на положення частини третьої статті 52 Конституції України, статей 1, 2 та 25 Закону України від 26.04.2001 № 2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон № 2402-III), частину сьому статті 8 Закону № 2342-IV, за змістом яких, як він вважає, наявні підстави саме для захисту інтересів держави, які є сумісними із завданням держави щодо охорони дитинства, включаючи захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

13. Відділ освіти Петрівської селищної ради подав відзив на касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, у якому зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що прокурор у позові чітко не вказав на те, які саме інтереси держави порушено, що свідчить про недоведеність прокурором підстав, визначених статтею 23 Закону № 1697-VII, для представництва прокурором інтересів держави у суді, у зв`язку із чим просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Також відповідач просить врахувати правові висновки щодо застосування статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та у постановах Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17, від 10.12.2019 у справі № 826/3111/17, від 01.12.2021 у справі № 540/1980/19, від 22.12.2021 у справі № 640/4083/21, від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21, у яких вказано про те, що з адміністративним позовом суб`єкт владних повноважень може звертатися виключно у випадку спору між суб`єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Крім того, Відділ освіти Петрівської селищної ради звертає увагу на правильність висновків суду апеляційної інстанції про те, що ані Законом № 2342-IV, ані постановою Кабінету Міністрів України від 05.04.1994 № 226 «Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - постанова № 226) органам місцевого самоврядування не делеговано повноваження щодо виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, які є випускниками 9-11 класів.

14. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 339 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій у касаційному порядку. Як слідує з поштових повідомлень про вручення поштових відправлень: № 991, № 932, № 940 та № 924 треті особи ОСОБА_9 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_2 копію ухвали Верховного Суду від 01.08.2023 про відкриття касаційного провадження у справі отримали 05.08.2023; відповідно до поштового повідомлення № 916 третя особа ОСОБА_1 отримав копію вказаної ухвали 08.08.2023; за поштовими повідомленнями № 959, № 975, № 967, № 009 треті особи ОСОБА_5 , ОСОБА_7 , ОСОБА_6 та ОСОБА_10 - 09.08.2023, а відповідно до поштового повідомлення № 983 третя особа ОСОБА_8 отримав копію відповідної ухвали 19.08.2023.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Зважаючи на підстави передачі цієї справи на розгляд судової палати Верховним Судом встановлено, що суд касаційної інстанції у складі колегії суддів з цієї самої палати розглядав справи № 140/4953/20, № 120/2940/23, № 120/6160/23, № 480/1729/23, за результатом розгляду яких у своїх постановах від 18.11.2021, від 07.08.2023, від 11.10.2023, від 31.10.2023, відповідно, виклав правові висновки щодо можливості представництва прокурором інтересів держави у суді у спорах, пов`язаних з охороною дитинства, згідно із якими прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина, у зв`язку із чим суд дійшов висновку про те, що прокурор не дотримався встановленого законом порядку звернення до суду.

16. Вирішуючи поставлені колегією суддів в ухвалі про передачу цієї справи на розгляд судової палати питання про те, чи є порушенням інтересів держави невиконання уповноваженим органом місцевого самоврядування повноважень у сфері соціального забезпечення дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей-сиріт (структурним підрозділом Служби у справах дітей), та відповідно про можливість представництва прокурором інтересів держави у суді у спорах, пов`язаних з охороною дитинства, а саме у правовідносинах щодо соціальних прав дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, Верховний Суд виходить із такого.

17. Конституція України - це Основний Закон України, що закріплює головні засади організації держави та суспільства, утверджує конституційні права, свободи та обов`язки людини і громадянина, конституційний (державний і суспільний) лад.

18. Згідно із статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України видно, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.

21. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга статті 131-1 Конституції України).

23. Для правильного розуміння ролі прокуратури у захисті інтересів держави слід звернутись до історії трансформації прокуратури та приведення її статусу та повноважень у відповідність із Основним Законом України.

24. Необхідно зазначити, що питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції «загального нагляду», стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, якою не передбачалось збереження за прокуратурою такого повноваження.

25. Лише пунктом 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України у редакції, яка діяла до 30.09.2016 - дати набрання чинності Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) було встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

26. Після набрання чинності Законом № 1401-VIII у розділі XV Перехідних положень пункт 9 було викладено в такій редакції:

« 9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій».

27. Також необхідно зазначити, що задовго до внесення згаданих вище змін до Конституції України (щодо правосуддя), а саме - 14.10.2014 для вдосконалення законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України з метою імплементації європейських стандартів, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів, Верховною Радою Україною було прийнято Закон № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

28. У пояснювальній записці до проекту Закону України «Про прокуратуру» в розділі 3 «Загальна характеристика і основні положення законопроекту» зазначено, що основні його положення полягають, зокрема у повному скасуванні функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд») та звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави.

29. Щодо звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави у пояснювальній записці до проекту Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що проектом передбачається вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Таке представництво здійснюватиметься лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

- захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,

- відсутній компетентний орган.

Отже, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду.

Крім того, для забезпечення представництва інтересів громадянина в суді проектом пропонується розширити відповідну компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки за європейськими стандартами омбудсмен розглядається як набагато кращий інститут для представництва інтересів громадян, ніж прокуратура.

Ураховуючи такі зміни, представництво прокурором інтересів громадянина в суді збережено лише в частині представництва інтересів неповнолітніх, недієздатних чи обмежено дієздатних осіб, які неспроможні самостійно захистити свої права.

Як обов`язкову умову для здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді законопроект передбачав також необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для такого представництва.

30. Наведені вище положення щодо запропонованого звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави знайшли своє відображення у функціях, які покладаються на прокуратуру згідно із частиною першою статті 2 Закону № 1697-VII, а саме:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

31.Перелік зазначених функцій є вичерпним та не може тлумачитись розширено, оскільки в силу вимог частини третьої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

32. У свою чергу, Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

33. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

34. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).

35. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

36. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», пункт 10 якої було викладено в новій редакції:

« 10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:

звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);

вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;

ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень».

37. Тож, з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII «Про прокуратуру», стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

38. При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

39. Водночас, можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.

40. У свою чергу, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

41. Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як:

нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина;

нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий «загальний нагляд»);

нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

42. Наведені вище твердження підтверджуються змістом пояснювальної записки до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».

43. Тож, з 30.09.2016 - дати набрання чинності наведеними змінами до Конституції України (щодо правосуддя) до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

44. З цього приводу у рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

45. Тож, повертаючись до порядку здійснення адміністративного судочинства, визначеного положеннями КАС України та питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням Відділом освіти Петрівської селищної ради вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років, вирішення якого, передує розгляду справи по суті спору, судова палата зазначає таке.

46. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

47. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

48. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

49. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.

50. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

51. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

52. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

53. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

54. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.

55. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

56. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

57. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів.

58. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

59. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

В адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

60. В постанові від 27.05.2021 у справі №520/5622/19 Верховний Суд у пункті 55 зауважив, що вжите законодавцем словосполучення «значний суспільний інтерес» необхідно розуміти як серйозну, обґрунтовану зацікавленість, яка має неабияке виняткове значення для усього суспільства в цілому, певних груп людей, територіальних громад, об`єднань громадян тощо до певної справи в контексті можливого впливу ухваленого у ній судового рішення на права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Вказане поняття охоплює ті потреби суспільства або окремих його груп, які пов`язані із збереженням, примноженням, захистом існуючих цінностей девальвація та/або втрата яких мала б значний негативний вплив на розвиток громадянського суспільства. Наявність значного суспільного інтересу може мати місце й тоді, коли предмет спору зачіпає питання загальнодержавного значення.

61. У свою чергу Конституційний Суд України у рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) в пункті 3.1 зазначив, що в юридичних актах термін «інтерес», враховуючи його як етимологічне, так і загальносоціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об`єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.

62. На противагу поняттю «інтерес» у широкому сенсі, який охоплюється «інтересом держави» Конституційний Суд України у вказаному рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 здійснив інтерпретацію поняття «інтерес» у вузькому розумінні цього слова в трактуванні поняття «охоронюваний законом інтерес» та зазначив, що інтерес у вузькому розумінні, який, на відміну від інтересу в широкому розумінні, перебуває виключно у логічно-смисловому зв`язку із суб`єктивними правами, але прямо ними не опосередковується, тобто виходить за межі останніх.

63. Аналіз наведених юридичних позицій Конституційного Суду України та правових висновків Верховного Суду свідчить про те, що публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, його частин, груп, прошарків, які стосуються невизначеного (широкого кола осіб), тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремих (конкретно визначених) осіб. Тож, на противагу приватним інтересам публічні інтереси поєднують лише ті інтереси, які однаковою мірою є важливими для кожного члена суспільства (певної чітко невизначеної його частини) та які реалізовуються через державно-владні механізми у визначений законодавством спосіб.

Натомість, суб`єктивне право являє собою міру можливої поведінки (міру свободи) особи, направлену на реалізацію її приватного інтересу. При цьому захист індивідуально виражених прав та інтересів конкретної особи відбувається за ініціативи самого суб`єкта цього приватного інтересу, оскільки особа самостійно, на власний розсуд вирішує, чи вступати їй в певні відносини, яку дію вчинити, обираючи способи реалізації своїх інтересів, через право, визначене в законодавстві, яке регулює відповідну сферу організації та реалізації певних правовідносин.

64. Повертаючись до питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, судова палата констатує, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

65. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

66. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

67. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

68. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

69. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

70. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

71. У цій справі, обґрунтовуючи першим виключним випадком право на представництво інтересів держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради, прокурор вказував, що ним встановлено факт неналежного виконання Відділом освіти Петрівської селищної ради як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій, вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років при одночасній бездіяльності органу, який за законом уповноважений здійснювати на території Петрівської селищної ради контроль за реалізацією державної політики у сфері охорони дитинства, зокрема, з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

72. Надаючи правову оцінку таким доводам прокурора, Верховний Суд вважає необхідним зазначити, що згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

73. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

74. У статті 46 Конституції України закріплено право громадян на соціальний захист. Право на соціальний захист - це передбачені законодавством, гарантовані державою певні можливості людини отримати від держави, а також інших суб`єктів, які діють за уповноваженням або дозволом держави, на умовах і в порядку, передбаченому законодавством, а також договором, матеріальне забезпечення, матеріальну підтримку та соціальні послуги у разі настання соціальних ризиків.

75. Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.

76. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

77. Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 07.12.2000 зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

78. У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17.11.2010 закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.

Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.

Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.

79. Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

80. Закон № 2402-III визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.

81. Статтею 1 Закону № 2402-III передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - це дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

82. Згідно зі статтями 5, 8 Закону № 2402-III місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

83. Зі змісту вищенаведених правових норм видно, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

84. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 822/3692/17, від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 11.08.2020 у справі № 810/2903/18, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20 та від 20.07.2021 у справі № 480/3093/20.

85. Закон № 2342-IV визначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, молоді із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

87. Згідно з визначеннями, наведеними в статті 1 Закону № 2342-IV статус дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування - це визначене відповідно до законодавства становище дитини, яке надає їй право на повне державне забезпечення і отримання передбачених законодавством пільг та яке підтверджується комплектом документів, що засвідчують обставини, через які дитина не має батьківського піклування.

88. Одним із основних принципів державної політики в частині соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, згідно зі статтею 3 Закону № 2342-IV, є захист прав і інтересів таких дітей, а також забезпечення соціально-правових гарантій.

89. Відповідно до статті 4 Закону № 2342-IV заходи соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа гарантуються, забезпечуються та охороняються державою та встановлюються на рівні, не меншому за встановлений прожитковий мінімум для осіб відповідного віку.

90. Таким чином, одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються конкретні діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

91. Згідно з частинами першою-третьою та дев`ятою статті 8 Закону № 2342-IV держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа. Розмір допомоги та утримання таких дітей не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб. Право на повне державне забезпечення в навчальних закладах мають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, віком до вісімнадцяти років та особи з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, при продовженні навчання до 23 років або до закінчення відповідних навчальних закладів.

Державні соціальні стандарти, нормативи споживання, нормативи забезпечення є однаковими для всіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа незалежно від форми їх влаштування та утримання.

92. Таким чином, усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, незалежно від форми їх утримання та виховання, гарантовано перебувають на повному державному утриманні.

93. Мінімальний розмір одноразової грошової допомоги, яка виплачується випускникам, визначений статтею 8 Закону № 2342-IV.

94. Згідно з частиною сьомою статті 8 цього Закону випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

95. Вказаною нормою зазначеного Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленого законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

96. Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних відносинах наведений у постановах Верховного Суду від 03.10.2019 у справі № 303/5849/16-а, від 26.05.2020 у справі № 303/5848/16-а та від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а.

97. Аналіз наведених вище норм права дає підстави стверджувати про те, що невід`ємною складовою державної соціальної політики є забезпечення соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яка спрямована на захист прав та інтересів таких дітей, утвердження рівних можливостей цих дітей з іншими категоріями осіб у сфері освіти, охорони здоров`я та інших соціальних сферах, зокрема шляхом створення умов для повноцінного та всебічного розвитку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечення їх благополуччя через відповідні механізми запроваджені державою.

Реалізація державної політики у сфері захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування сприяє створенню здорового та освіченого населення, протидії безпритульності, зниженню соціальної нерівності та напруги, що в цілому позитивно впливає на соціально-економічний розвиток держави. До того ж Україна, як держава, яка взяла на себе зобов`язання виконувати міжнародні та національні стандарти у галузі захисту прав дітей (зокрема, ратифікувавши Конвенцію про права дитини від 20.11.1989), зобов`язана утверджувати принцип забезпечення найкращих інтересів дитини в усіх сферах та галузях суспільного життя, особливо у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як соціально вразливої категорії населення.

98. Зазначене свідчить про те, що захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як сукупності інтересів невизначеного, широкого кола осіб, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами, та повинен здійснюватися насамперед профільними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування.

99. Згідно із преамбулою до Закону України від 24.01.1995 № 20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» (далі - Закон № 20/95-ВР) виходячи з Конституції України та Конвенції ООН про права дитини цей Закон визначає правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку.

100. Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону № 20/95-ВР здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

101. Згідно зі статтею 4 Закону № 20/95-ВР та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 (далі - Порядок № 866), на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.

102. На території Петрівської селищної територіальної громади вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Петрівської селищної ради.

103. Основними завданнями Служби у справах дітей відповідно до Положення про Службу у справах дітей Петрівської селищної ради, затвердженого рішенням Петрівської селищної ради від 15.12.2020 № 64/8, є реалізація державної соціальної політики на відповідній території у сфері соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень; розроблення і здійснення самостійно або разом з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, громадськими організаціями заходів щодо захисту прав, свобод і законних інтересів дітей; координація зусиль органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності у вирішенні питань соціального захисту дітей та організації роботи із запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності; забезпечення додержання вимог законодавства щодо встановлення опіки та піклування над дітьми.

104. За твердженням прокурора органом, уповноваженим здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Петрівської селищної територіальної громади є Служба у справах дітей Петрівської селищної ради, яка, відповідні повноваження щодо захисту інтересів соціально незахищеної категорії дітей в частині спірного питання не здійснювала, що зумовило звернення прокурора до суду в інтересах держави саме в особі Служби у справах дітей.

105. У свою чергу, відповідно до статті 25 Закону № 2342-IV порядок відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, у тому числі на харчування, одяг, взуття, м`який інвентар на одну фізичну особу, здійснення грошових виплат при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу, а також інших виплат, передбачених цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до державних соціальних стандартів.

106. Статтею 39-9 цього ж Закону визначено, що порядок відшкодування витрат на виплату допомоги випускникам закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, повне державне забезпечення відповідно до статті 8 цього Закону при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу відповідно до норм забезпечення випускників закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується Кабінетом Міністрів України.

107. Отже, повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

108. Рішенням Петрівської селищної ради від 15.12.2020 № 62/8 «Про створення Відділу освіти Петрівської селищної ради та затвердження Положення про відділ» (далі - Положення) утворено Відділ освіти як виконавчий орган Петрівської селищної ради зі статусом юридичної особи публічного права та визначено його головним розпорядником коштів бюджету Петрівської територіальної громади (пункти 1 та 7 розділу І).

109. Відповідно до пункту 6 Розділу І вищевказаного Положення Відділ освіти є уповноваженою особою з реалізації прав і обов`язків Петрівської селищної ради як засновника щодо управління закладами освіти.

110. Відповідно до розділу ІІ Положення Відділ освіти, зокрема погоджує та забезпечує затвердження кошторисів та приймає фінансові звіти закладів освіти у випадках та порядку, визначених законодавством; здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладів освіти.

111. Таким чином, на території Петрівської селищної громади повноваження щодо розпорядження коштами, призначеними для виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам 9-11 класів, наділений Відділ освіти.

112. Такі висновки узгоджуються із правовим висновком, викладеним у постановах Верховного суду від 05.06.2019 у справі №158/1684/16-а, від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а.

113. Тож, на думку прокурора у цій справі, процесуальне представництво ним інтересів держави обумовлено тим, що належний орган - Служба у справах дітей Петрівської селищної ради належним чином не захищає інтереси держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації у повному обсязі завдань і заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - жителів відповідної територіальної громади шляхом звернення до суду з позовом до Відділу освіти Петрівської селищної ради як розпорядника бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти - сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, які вказані прокурором у позовній заяві, у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

114. Судова палата наголошує на тому, що з огляду на мету адміністративне судочинство покликано, насамперед, захистити фізичних та юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень, а не одних органів влади від інших.

115. Так, згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

116. При цьому положення частини другої статті 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень.

117. Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

118. У свою чергу, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом (частина п`ята статті 46 КАС України).

119. Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:

у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);

спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України)

у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).

120. Зі змісту наведених законодавчих норм видно, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

121. При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

122. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

123. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

124. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

125. Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17).

126. До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

127. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом: 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

128. Судова палата звертає увагу на те, що спеціальним законодавством, яким регулюються правові основи діяльності органів і служб у справах дітей, на які покладається здійснення соціального захисту не передбачено права такої служби на оскарження в судовому порядку рішень, дій (бездіяльності) іншого суб`єкта владних повноважень, якому державою делеговано функцію розпорядника бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, які вказані прокурором у позовній заяві, у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

129. У свою чергу, Верховний Суд звертає увагу на існування парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захистом прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі, який здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та розширення Законом № 1697-VII відповідної компетенції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки за європейськими стандартами омбудсмен розглядається як набагато кращий інститут для представництва інтересів громадян, ніж прокуратура.

130. До того ж, за правилами частини другої статті 53 КАС України з метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен обґрунтувати адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

131. Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 КАС України).

132. Зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в порядку представництва Служби у справах дітей Петрівської селищної ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

133. Судова палата наголошує на тому, що інтерес держави у сфері охорони дитинства - це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремої особи.

134. При цьому, обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб -дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

135. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

136. До того ж, судова палата зазначає, що з метою забезпечення представництва інтересів громадян у суді і водночас зменшення повноважень прокурора у цій сфері Законом № 1697-VII передбачено посилення ролі інституту безоплатної правової допомоги шляхом внесення змін до Закону України від 02.06.2011 № 3460-VI «Про безоплатну правову допомогу», за правилами якого право на безоплатну вторинну правничу допомогу згідно з цим Законом та іншими законами мають у тому числі діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

137. При цьому, як було зазначено вище, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.

138. Водночас, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України, залишення у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII норми, якою передбачено можливість прокурора здійснювати представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист, вступає у прямий конфлікт із положеннями Основного Закону України щодо функцій прокуратури.

139. Відтак, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

140. З огляду на зазначене, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду не вбачає підстав для відступу від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі № 140/4953/20, від 07.08.2023 у справі № 120/2940/23, від 11.10.2023 у справі № 120/6160/23 та від 31.10.2023 у справі № 480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

141. Як було зазначено вище перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень (дій, бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

142. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

143. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

144. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

145. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

146. Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

147. Ураховуючи наведене, слід скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.

Керуючись статтями 240, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити частково.

Скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023 у справі № 340/11/23, а позовну заяву керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий суддя: Я. О. Берназюк
судді: А.Ю. Бучик А. А. Єзеров
В. М. Кравчук А. І. Рибачук
О. П. Стародуб С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій
С. М. Чиркін В.М. Шарапа
Повний текст постанови виготовлено суддею Рибачуком А.І.