Справа № 240/8335/19
Суддя: Кузьмишин В.М.
Дата ухвалення: 2024-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/8335/19 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шуляк Любов Анатоліївна Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М.

20 березня 2024 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства "Черняхівська аграрна група" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування припису,

В С Т А Н О В И В :

Описова частина.

Короткий зміст позовних вимог.

У червні 2019 року приватне підприємство "Черняхівська аграрна група" звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 02.05.2019, реєстраційний №204-ДК/0161Пр/03/01-19.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 31.07.2019 позовні вимоги задоволено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019 апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задоволено, скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2019 року.

Прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Верхового суду від 20.12.2023 касаційну скаргу ПП «Черняхівська аграрна група» задоволено частково, скасовано постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019 у справі №240/8335/19.

Справу №240/8335/19 направлено до Сьомого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволені позову з підстав, викладених в апеляційній скарзі. Зокрема, апелянт зазначає, що порядок перевірки та повноваження інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель врегульовано спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а тому посилання позивача на необхідність дотримання приписів Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.

Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, посилаючись на те, що перевірку проведено відповідачем з порушенням приписів Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зокрема наказ про призначення перевірки виданий без належної правової підстави, без зазначення суб`єкта господарювання, щодо якого планується здійснити захід, перевірку проведено за відсутності уповноваженої особи ПП "Черняхівська аграрна група". Вказує, що оскаржуваний припис винесено лише на підставі припущень, без підтвердження належними та допустимим доказами того, що саме позивачем здійснювалась культивація земельних ділянок.

Рух справи у суді апеляційної інстанції.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2024 року справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, відповідно до наказу №204-ДК від 16.04.2019 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області вирішило здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с.Новина) Коростенського району Житомирської області. Зазначений захід слід здійснити у термін з 17.04.2019 по 02.05.2019.

02.05.2015 проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Новинської сільської ради Коростенського району Житомирської області на підставі вищевказаного наказу, про що складено акт перевірки від 02.05.2019 №204-ДК/274/АП/09/01/-19 (а.с.16-17), та обстеження земельної ділянки на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с.Новина) Коростенського району Житомирської області загальною площею 120,10 га, про що складено акт від 02.05.2019 №204-ДК/72/АО/10/01/-19.

За результатами перевірки встановлено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності орієнтовними площами 61,60 га та 58,50 га на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с.Новина) Коростенського району Житомирської області закультивовано, що є порушенням земельного законодавства, а саме самовільне зайняття земельних ділянок. Вищевказане порушення призводить до значних втрат бюджету Новинської сільськї ради. Відповідно до листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області за №7067 від 04.04.2019 культивацію земельних ділянок здійснила ПП "Черняхівська аграрна група", яка зареєстрована за адресою смт.Черняхів, вул.Мельнична, 6.

02.05.2019 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області винесло припис №204-ДК/0161Пр/03/01-19 керівнику ПП "Черняхівська аграрна група" Котелевському В.І., яким приписано усунути порушення вимог земельного законодавства, оформити речові права на земельні ділянки або припинити факт самовільного зайняття земельних ділянок.

Не погоджуючись із винесеним приписом, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Мотивувальна частина.

Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За правилами статті 188 ЗК України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Закон України від 19.06.2003 №963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Статтею 4 Закону №963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ч.4 ст.9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно зі ст.10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За наведеного правового регулювання, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як випливає зі змісту ст.9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Так порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно з нормами даного Закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч.11 ст.4 Закону №877-V).

Відповідно до ч.3 ст.6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За правилами ч.ч.1, 2, 5 ст.7 зазначеного Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що перевірку дотримання вимог земельного законодавства проведено відповідачем з порушенням вимог Закону №877: без повідомлення позивача про таку перевірку та за відсутності передбачених Закону №877 підстав для її проведення.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду істотне порушення суб`єктом владних повноважень встановленої законодавством процедури проведення перевірки нівелює подальші висновки такої перевірки.

Зокрема у постановах від 10.01.2019 (справа №823/922/17), від 28.02.2019 (справа №813/3201/17) Верховний Суд дійшов висновку, що: "….нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої".

У постанові від 04.10.2022 (справа №420/1842/21) у справі Верховний Суд дійшов висновку, що: "…положення частини одинадцятої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) про те, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання слід розуміти так, що посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку".

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, суд попередньої інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо протиправності дій відповідача під час проведення перевірки та незаконності прийнятого за її результатами припису та прийняв обґрунтоване рішення про задоволення позову.

Покликання відповідача в обґрунтування апеляційної скарги на те, що судом першої помилково застосовані під час вирішення справи положення Закону №877-V, є безпідставним, оскільки такий висновок відповідає висновкам Верховного Суду у постановах від 10.07.2018 №818/1511/17, від 13.06.2019 №815/5113/17, від 10.01.2019 №823/922/17, від 16.03.2021 №817/1155/18, від 04.08.2021 №240/5336/18.

Так Верховний суд у складі судової палати, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував наступні висновки: "1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин; 2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV; 3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності)".

Крім того, надалі Законом України від 28.04.2021 №1423-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" в Закони України "Про охорону земель" та "Про державний контроль за використанням та охороною земель" було внесено зміни, згідно з якими порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Також колегія суддів виходить з того, що істотне порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення, і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу контролю.

Такий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 15.05.2020 у справі №826/12176/16, від 17.09.2020 у справі №826/10908/18, від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а, від 22.12.2022 у справі №818/1067/17.

Висновок за результатами розгляду апеляційної скарги.

Тому, враховуючи наведене, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуваний припис відповідача є необґрунтованим та прийнятим з порушенням законодавства, а тому його необхідно скасувати.

Цей висновок є підставою для задоволення позову.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Кузьмишин В.М.

Судді Сапальова Т.В. Сушко О.О.