Справа № 380/580/20
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2024 року

м. Київ

справа №380/580/20

адміністративне провадження № К/9901/11004/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 (головуючий суддя: Коморний О.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 (головуючий суддя: Коваль Р.Й., судді: Гудим Л.Я., Ільчишин Н.В.) у справі № 380/580/20 за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Львівгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У січні 2020 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Львівгаз» (далі - АТ «Оператор газорозподільної системи «Львівгаз» або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило скасувати постанову відповідача № 2647 від 06.12.2019 «Про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 10.06.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач наполягає, що зміст оскаржуваної постанови не відповідає нормам чинного законодавства України, що регулюють порядок здійснення обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, з огляду на те, що відповідачем не дотримано порядок здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого законодавством, зокрема, стверджує про відсутність підстав для призначення відповідачем позапланової перевірки дотримання АТ «Львівгаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.

Зазначає, що Державна регуляторна служба України (далі - ДРС) листом від 10.10.2019, що розміщений на її офіційному сайті, повідомила, що НКРЕКП не затвердила уніфікованої форми акта.

Також він відсутній у переліку уніфікованих форм актів, що є на офіційному сайті ДРС; не внесено жодних змін і до уніфікованої форми акта, затвердженого постановою НКРЕКП 14.06.2018 № 428.

Водночас, уніфікована форма акта, затверджена цією постановою, не відповідає вимогам Закону та Методики, оскільки не містить переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду контролю залежно від ступеня ризику, не містить переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), не надає можливості суб`єкту господарювання здійснити оцінку професійного рівня посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які проводили захід, не відповідає затвердженій Методикою формі.

За твердженнями позивача, метою проведення позапланової перевірки було встановити обставину чи її відсутність, приведення АТ «Львівгаз» обсягів спожитого природного газу до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.

Проте НКРЕКП не врахувала, що правомірність здійснення позивачем таких дій уже підтверджено судовим у справі № 640/20640/18, яке набрало законної сили і яким визнано протиправною і скасовано постанову НКРЕКП від 23.11.2018 № 1505 «Щодо заборони ПАТ «Львівгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами».

За твердженням позивача, з урахуванням рішення у справі № 640/20640/18, яким встановлена правомірність дій останнього, у відповідача не було визначених законом підстав для призначення та проведення позапланової перевірки.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, котра є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 428 (далі - Порядок № 428), форма якого є уніфікованою формою та відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі - Методика № 342).

Також, відповідач наполягає, що НКРЕКП отримала від ДРС України (лист від 14.05.2019 № 3185/0/20-19) згоду на проведення позапланової перевірки ПАТ «Львівгаз».

Своєю чергою, суб`єктивна думка та оціночне судження позивача відносно невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, не може бути підставою для недопущення посадових осіб НКРЕКП до здійснення позапланової перевірки дотримання AT «Львівгаз» Ліцензійних умов.

Також відповідач вважає помилковими посилання позивача на судове рішення у справі № 640/20640/18, оскільки предметом спору (доказування) у справі №640/20640/18 є постанова НКРЕКП від 23.11.2018 № 1505 «Щодо заборони ПАТ «Львівгаз» приводити об`єми використаного побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.

Проте, предметом доказування у справі, що розглядається, є імовірна протиправність постанови НКРЕКП від 06.12.2019 № 2647 «Про накладення штрафу на AT «ЛЬВІВГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», у розрізі незаконності дій Товариства, які полягають у недопуску співробітників регулятора до позапланової перевірки.

Отже відповідач вважає, що предмет спору (доказування) у справі № 640/20640/18 жодним чином не стосується предмету позову у цій справі та не може бути використаний позивачем, як аргумент на користь власних позовних вимог.

Враховуючи наведене, відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову.

Позивач подав відповідь на відзив, у якій наполягає, що жодна норма чинного законодавства України не наділяє відповідача повноваженнями виносити рішення про накладення штрафних санкцій на суб`єктів господарювання у випадках невідповідності інкримінованих їм порушень.

Відповідач надіслав до суду заперечення на відповідь на відзив, в яких стверджує, що позивач неправомірно відмовив у допуску уповноважених посадових осіб НКРЕКП до проведення заходу державного нагляду (контролю), оскільки підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав, чи обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 26.03.2019 Регулятор, на засіданні, проведеному у формі відкритого слухання, прийняв постанову № 425 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «Вінницягаз», ПАТ «Волиньгаз», ПАТ «Дніпрогаз», ПАТ «Дніпропетровськгаз», ПАТ «Житомиргаз», ПАТ «Закарпатгаз», ПАТ «Запоріжгаз», ПАТ «Івано-Франківськгаз», ПАТ «Київоблгаз», ПАТ «Криворіжгаз», ПАТ «Львівгаз», ПАТ «Миколаївгаз», ПАТ «Рівнегаз», ПАТ «Сумигаз», ПАТ «Харківгаз», ПАТ «Харківміськгаз», ПАТ «Хмельницькгаз», ПАТ «Чернівцігаз», ПАТ «Чернігівгаз».

В якості підстав призначення позапланових перевірок, Регулятор покликався на статтю 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пункт 4 частини дев`ятої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», звернення побутових споживачів та лист ДРС від 07.03.2019 № 1478/0/20-19.

06.08.2019 Регулятор, на засіданні, проведеному у формі відкритого слухання, прийняв постанову № 1658 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «Вінницягаз», ПАТ «Волиньгаз», ПАТ «Дніпрогаз», ПАТ «Дніпропетровськгаз», ПАТ «Житомиргаз», ПАТ «Закарпатгаз», ПАТ «Запоріжгаз», ПАТ «Івано-Франківськгаз», ПАТ «Київоблгаз», ПАТ «Криворіжгаз», ПАТ «Львівгаз», ПАТ «Миколаївгаз», ПАТ «Рівнегаз», ПАТ «Сумигаз», ПАТ «Харківгаз», ПАТ «Харківміськгаз», ПАТ «Хмельницькгаз», ПАТ «Чернівцігаз», ПАТ «Чернігівгаз».

В якості підстав призначення перевірки, відповідач покликався на статтю 19 Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пункт 4 частини дев`ятої статті 19 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності», звернення побутових споживачів та лист ДРС від 14.05.2019 № 3185/0/20-19,

З урахуванням повноважень, на підставі посвідчень № 435 та № 436, уповноважені особи Регулятора, у складі відповідної комісії, 27.11.2019 прибули за місцезнаходженням ліцензіата: м. Львів, вул. Золота, 42 для позапланової перевірки щодо дотримання AT «Львівгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Проте, АТ «Львівгаз» відмовило Комісії у допуску до проведення позапланових перевірок.

У зв`язку із недопуском, посадовими особами уповноваженими на проведення перевірки, складено акти про відмову позивача у проведенні позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 26.11.2019, 27.11.2019 та 28.11.2019.

Від підписання зазначених актів в.о. Голови правління AT «Львівгаз» Сербан П.П. та Голова правління АТ «Львівгаз» Ю. Войсович відмовилися, у зв`язку із чим акти були надіслані на адресу AT «Львівгаз» рекомендованим поштовим відправленням.

За результатами розгляду цих актів, 06.12.2019 НКРЕКП прийняла постанову №2647 «Про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на АТ «Львівгаз» накладено штраф у розмірі 850 000 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Суди попередніх інстанцій установили, що станом на 28.12.2019 НКРЕКП не затвердила та оприлюднила на власному офіційному веб-сайті уніфіковану форму акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

За таких обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку, що позивач мав законні підстави не допускати посадових осіб відповідача до перевірки, а отже оскаржувана постанова № 2647 від 06.12.2019 є протиправною.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій при вирішенні спору не врахували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19, щодо законності застосування Регулятором під час здійснення державного нагляду (контролю) уніфікованої форми акту, передбаченої у додатку № 18 до Порядку 428.

Скаржник наголосив, що на час проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) AT «Львівгаз», Порядок № 428 разом із додатком № 18 опубліковані на офіційному вебсайті НКРЕКП. Станом на сьогодні нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, котрі б визначали невідповідність акту перевірки, затвердженого Порядком № 428, вимогам встановленим у Методиці № 342. Питання щодо відповідності акта перевірки Порядку №428 вимогам встановленим у Методиці № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалось.

Отже, відповідач стверджує, що НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку № 428, та є уніфікованою формою акту у розумінні положень Методики № 342.

Разом з цим, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачає імперативний обов`язок допуску суб`єктом господарювання посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів контролю за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю).

Водночас, невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки. Вважає, що AT «Львівгаз» було зобов`язане допустити посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланової перевірки.

Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або Регулятор), правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон 1540-VIII).

Згідно із статтею 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частинами першою - третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно із частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті цієї норми за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Своєю чергою, Порядок № 428 встановлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Згідно із пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. Водночас, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

Своєю чергою правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

За приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (за текстом - Методика № 342).

Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який, окрім іншого повинен містити дату складання акту. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).

Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті 1 Закону № 222-VIII).

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджені постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Ліцензійні умови).

Пунктом 2.1 цих Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Частиною другою статті 59 Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Підпункт «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII визначає розмір санкцій у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів).

Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома - восьма статті 59 Закону № 329-VIII).

Відповідно до пункту 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Частиною першою статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

Спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на АТ «Львівгаз» в розмірі 850 000 грн через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.

Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій стосовно законності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту, Верховний Суд враховує таке.

У постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.

Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у постанові від 14.06.2018 № 428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постановах від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, від 26.05.2021 у справі №824/266/20-а, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а, від 13.07.2022 у справі № 520/2697/2020, від 08.02.2023 у справі №140/2570/19, від 22.06.2023 у справі №520/2698/2020 та інших.

У зв`язку з цим, колегія суддів вважає помилковими висновки судів щодо правомірності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, а доводи касаційної скарги в цій частині - обґрунтованими.

Надаючи правову оцінку законності накладення на позивача штрафу за порушення Ліцензійних умов, колегія суддів зазначає таке.

Судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП встановлено, що на АТ «Львівгаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом № 877-V.

Тобто НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Водночас, Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами та висловлював правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 08.07.2021 у справі № 160/1598/20, від 28.07.2021 у справі № 280/160/20, від 13.08.2021 у справі № 280/62/20, від 13.04.2022 у справі № 240/331/20, від 09.11.2022 у справі №140/5824/21, від 19.01.2023 у справі № 260/390/20, від 19.01.2023 у справі №160/899/20, від 10.03.2023 у справі № 1.380.2019.005583, від 21.06.2023 у справі №824/265/20-а, від 22.06.2023 у справі № 140/660/20, від 20.12.2023 у справі №640/15298/19 і Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції у справі, що розглядається.

У постанові від 22.09.2021 у справі № 640/16022/19 Верховний Суд констатував, що ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Ця позиція була підтримана, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, постановах від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а, від 22.09.2021 у справі № 640/16022/19, від 22.11.2021 у справі № 120/3364/19-а та багатьох інших. Нових аргументів на спростування цього висновку відповідач не навів.

Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, відповідно не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно із підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню). Такий висновок відповідає сформованій Верховним Судом правовій позиції, наведеній вище.

З огляду на викладене, колегія суддів констатує, що судами попередніх інстанції правильно прийнято рішення про задоволення позову, але неправильно застосовано норми Закону № 877-V, Закону № 329-VIII, Закону №222-VIII та пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, що за правилами частини першої статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивів судових рішень про задоволення позовних вимог.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів задоволення позову.

Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 у справі № 380/580/20 - змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

У решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 у справі № 380/580/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Кравчук