Справа № 340/4862/23
Суддя: Баранник Н.П.
Дата ухвалення: 2024-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 березня 2024 року м.Дніпросправа № 340/4862/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Баранник Н.П.,

суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2023 року у справі № 340/4862/23 (суддя Науменко В.В., справа розглянута в порядку спрощеного позовного провадження, в письмовому провадженні) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною відмову Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради (далі відповідач) у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки за кадастровим номером :50:426:0115, яка розташована по АДРЕСА_1 , відповідно до заяви/звернення №118943 від 09.05.2023 року;

- зобов`язати Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради повторно розглянути заяву позивача про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки за кадастровим номером :50:426:0115, яка розташована по АДРЕСА_1 , відповідно до заяви/звернення №118943 від 09.05.2023 року.

Також позивач просив суд встановити судовий контроль за виконанням рішення у даній справі в порядку ст.382 КАС України.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2023 року адміністративний позов задоволено частково. Так, суд:

- визнав протиправною відмову Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради у наданні ОСОБА_1 будівельного паспорта забудови земельної ділянки за кадастровим номером :50:426:0115, яка розташована по АДРЕСА_1 , відповідно до заяви/звернення №118943 від 09.05.2023 року;

- зобов`язав Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки за кадастровим номером :50:426:0115, яка розташована по АДРЕСА_1 , відповідно до заяви/звернення №118943 від 09.05.2023 року, з урахуванням висновків суду у цій справі.

В задоволенні вимог позивача про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду у даній справі суд відмовив.

Із рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач, ним була подана апеляційна скарга. В скарзі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд не надав належної оцінки доводам відповідача, що підставою для відмови позивачу у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки було те, що будівництво житлового будинку на спірній земельній ділянці суперечить Плану зонування території міста Кіровограда, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 року №2456, оскільки така ділянка розташована в зоні розміщення об`єктів 5-го класу санітарної класифікації КС5, в якій не передбачено розміщення індивідуальних житлових будинків. Відповідач вважає, що його дії та рішення узгоджуються зі ст. 27 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та пунктом 2.4 розділу ІІ Порядку №103, а відтак підстав для їх визнання протиправними немає.

Позивач своїм правом подати письмовий відзив на апеляційну скаргу відповідача не скористався.

Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до приписів ст.311 КАС України.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

З матеріалів справи судом встановлено, що відповідно до рішення міської ради міста Кропивницького від 19.03.2019 №2463 Про передачу у власність земельних ділянок учасникам АТО, за результатами розгляду звернень громадян (учасників АТО) та проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, міською радою міста Кропивницького вирішено затвердити ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки по АДРЕСА_1 загальною площею 0.1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); передати ОСОБА_1 безоплатно у власність земельну ділянку (кадастровий номер :50:426:0115) по АДРЕСА_1 загальною площею 0.1000 га (у тому числі по угіддях: 0,1000 га малоповерхова забудова) для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі (а.с. 17).

Право власності позивача на зазначену земельну ділянку підтверджено витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав власності (а.с. 16).

Цільове призначення земельної ділянки, згідно змісту рішення міської ради міста Кропивницького від 19.03.2019 №2463 та витягу з Державного реєстру для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

09.05.2023 позивачем подано заяву на видачу будівельного паспорту забудови вищезазначеної земельної ділянки. Проте, листом від 17.05.2023 №23-836 відповідачем повідомлено позивача про відмову у наданні будівельного паспорту та повернуто відповідний пакет документів (а.с. 19-21). Підставою прийняття такого рішення відповідачем вказано невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні Плану зонування територій міста Кропивницького (Кіровограда), що передбачено п. 2.4. Порядку надання будівельного паспорта, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011. Зокрема, зазначено, що земельна ділянка, на якій пропонується будівництво житлового будинку, знаходиться в санітарно-захисній зоні КС-5, у якій не передбачено будівництво житлових будинків.

Вважаючи такі дії та рішення відповідача про відмову у видачі будівельного паспорту протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, прийшов до висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, покладений на нього обов`язок доказування правомірності своїх дій з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 КАС України, не виконав. Оскаржені дії відповідача не відповідають принципу пропорційності, оскільки явно порушують баланс між несприятливими для позивача наслідками і цілями, на досягнення яких такі дії спрямовані; а також не відповідають принципам добросовісності та розсудливості.

За наслідками перегляду справи, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Статтею 373 ЦК України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Відповідно до статті 39 Земельного кодексу України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою, з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці реалізується ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Відповідно до ст. 27 Закону № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.

На виконання вимог вказаного Закону № 3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 103, будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку №103).

Змістом п. 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).

Відповідно до пункту 2.3 Порядку № 103, уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

-неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

-невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Відповідно до ст.1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон № 2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

У ст.5 Закону № 2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

Згідно із ч.2 ст. 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

За змістом ст.17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого генерального плану та/або плану зонування території, уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 16.07.2019 у справі №520/8970/18, від 05.05.2020 у справі №638/17817/18, від 27.04.2020 у справі № 820/4112/18, від 19.10.2020 у справі № 638/17035/17.

В той же час, пунктом 14 частини 1 статті 12 Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту визначено, що учасникам бойових дій (статті 5, 6) надається першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.

Встановлення законодавцем пільг на першочергове надання земельної ділянки для житлового будівництва особам, коло яких визначено законом, у тому числі учасникам АТО, має на меті саме забезпечення таких осіб житлом.

Позивач, як учасник бойових дій (а.с.15), з метою реалізації свого права на соціальний захист та встановлені законом пільги на першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, звернувся до міської ради м. Кропивницького із заявою щодо затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки у власність, і радою прийнято рішення №2463 від 19.03.2019, яким такий проект землеустрою затверджено, тобто реалізовано право позивача, як учасника АТО, на першочергове отримання у власність земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва.

Кропивницька міська рада, передаючи позивачу земельну ділянку у власність для індивідуального житлового будівництва, як особі, визначеній у статті 6 Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту у позачерговому порядку, визначеному пунктом 14 частини 1 статті 12 вказаного Закону, діяла саме з законодавчо визначеною метою надання пільг учасникам АТО забезпечення їх житлом.

При цьому, в матеріалах справи наявний висновок, підписаний начальником управління містобудування та архітектури (а.с. 18), яким було погоджено проект відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,10 га по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. У цьому висновку не було висловлено застережень про неможливість використання цієї земельної ділянки за її цільовим призначенням, оскільки вона знаходиться в санітарно-захисній зоні КС-5, у якій не передбачено будівництво житлових будинків.

Відповідач, усупереч своїй попередній поведінці, прийняв спірне рішення про відмову у наданні будівельного паспорта, тим самим фактично позбавив позивача можливості реалізувати своє законне право на забезпечення себе житлом шляхом індивідуального будівництва на земельній ділянці, що надана йому саме з цією метою, на завершальній стадії реалізації такого права.

Відповідач обмежився формальним посиланням на норми закону, що обумовлювало винесення спірного рішення, без надання будь-якої оцінки викладеним вище обставинам.

Верховним Судом у постанові від 18 січня 2023 року, справа № 580/1300/22, визначено, що принцип легітимних очікувань широко застосовується у судовій практиці та ґрунтується на низці конституційних положень, які гарантують захист права власності (стаття 41 Конституції України) та передбачуваність (прогнозованість) законодавства, яким визначаються обмежувальні заходи (статті 22, 57, 58, 94 та 152 Конституції України). Реалізація принципу легітимних очікувань полягає у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій, з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки; втілення легітимних очікувань унеможливлюється, зокрема, у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни правової основи у такі строки, що не є розумними та обґрунтованими.

Легітимні очікування не можна ототожнювати із сподіваннями, що виникають на підставі особистого сприйняття або помилкової оцінки певних обставин чи правових норм; не можуть виникати легітимні очікування, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства; обов`язковою умовою, за наявності якої певне сподівання (вимога) особи набуває ознак легітимного очікування є те, що таке очікування (вимога) має належне правове підґрунтя, тобто наявне достатнє джерело для відповідного очікування (вимоги).

Правовим підґрунтям для виникнення в особи легітимного очікування можуть бути: норми права (законодавство), судова практика, акт індивідуальної дії, конкретне судове рішення, що набуло законної сили, або умови договору; відсутність у законі приписів щодо певного права, яке однак, слідує із загальних конституційних принципів або природного права, або відсутність закону, який визначає механізм реалізації такого права, не може свідчити про відсутність правового підґрунтя для виникнення в особи легітимного очікування щодо реалізації такого права.

Суд першої інстанції вірно вказав, що наявність акту індивідуальної дії рішення міської ради міста Кропивницького від 19.03.2019 №2463 Про передачу у власність земельних ділянок учасникам АТО, яким передано у власність позивача земельну ділянку для індивідуального жилого будівництва, є належним правовим підґрунтям, яке створило у позивача законні очікування щодо можливості такого будівництва на цій земельній ділянці.

Відповідач, як суб`єкт владних повноважень, у спірному випадку діяв формально, без врахування вище зазначеного принципу. Дії та рішення відповідача не відповідають принципу пропорційності, оскільки явно порушують баланс між несприятливими для позивача наслідками і цілями, на досягнення яких такі дії спрямовані; а також не відповідають принципам добросовісності та розсудливості.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог ОСОБА_1 ..

Доводи апеляційної скарги відповідача висновків суду першої інстанції не спростовують, судом рішення в оскарженій частині ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.311, п.1 ч.1 ст.315, ч.1 ст.316, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2023 року у справі № 340/4862/23 - залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий - суддя Н.П. Баранник

суддя Н.І. Малиш

суддя А.А. Щербак