Справа № 440/13164/23
Суддя: Т.С. Канигіна
Дата ухвалення: 2024-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2024 року м. ПолтаваСправа № 440/13164/23

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Канигіної Т.С., розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання протиправним та скасування висновку про моніторинг,

В С Т А Н О В И В:

Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання протиправним та скасування висновку про моніторинг, а саме просить:

- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-07-05-000933-а в повному обсязі.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що висновок щодо встановлення порушення замовником чинного законодавства в частині складання тендерної документації є не правомірним та не обґрунтованим, оскільки помилки, на які вказав відповідач, знаходяться в не обов`язковому розділі тендерної документації, дані підстави для відмови учаснику процедури закупівлі в участі у відкритих торгах регулюються та вказані в особливостях №1178 від 12.10.2022.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного від 12.09.2023 позовну заяву Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання протиправним та скасування висновку про моніторинг залишено без руху.

25.09.2023 позивачем усунуто недоліки позовної заяви.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 03.10.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі розгляд справи вирішено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

18.10.2023 до суду надійшов відзив від відповідача, у якому представник відповідача зазначив, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-07-05-000933-а складено відповідно до положень статті 8 Закону №922 та порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі.

Відповідно до частини восьмої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, а у випадку розгляду справи з повідомленням (викликом) учасників справи - також заслуховує їхні усні пояснення. Судові дебати не проводяться.

Дослідивши письмові докази і письмові пояснення сторін, викладені у заявах по суті справи, суд встановив наступні обставини та спірні правовідносини.

З матеріалів справи вбачається, що 05.07.2023 Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Позивач) в електронній системі закупівель "РгоZогго" було розміщено оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями UA-2023-07-05-000933-а на закупівлю "Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі та інших територій Полтавської міської територіальної громади".

Згідно з даними, розміщених в електронній системі, подана одна тендерна пропозиція від ТОВ "Трансдорком".

14.07.2023 відбувся розгляд тендерної пропозиції ТОВ "Трансдорком", після чого визнано переможцем та направлено повідомлення про укладення договору.

20.07.2023 між Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради та ТОВ "Трансдорком" укладено договір № 116 Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі та інших територій Полтавської міської територіальної громади (про що у позові зазначає позивач).

31.07.2023 начальником управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби І.Салогуб винесено наказ №39-З "Про початок моніторингу закупівель".

За результатами моніторингу закупівлі "Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі та інших територій Полтавської міської територіальної громади", ідентифікатор закупівлі UA-2023-07-05-000933-а, відповідачем складено та 21.08.2023 оприлюднено в електронній системі Висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA- 2023-07-05-000933-а, згідно з яким за результатами аналізу питання дотримання вимог постанови КМУ від 11.10.2016 № 710 "Про ефективне використання державних коштів" встановлено порушення пункту 4-1 Постанови № 710, за результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам Закону України "Про публічні закупівлі" та постанови КМУ від 12.10.2022 №1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" встановлено порушення абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі"; пункту 28 Постанови № 1178.

За результатом аналізу питань: визначення предмета закупівлі; відображення закупівлі у річному плані; оприлюднення інформації про закупівлю; дотримання замовником вимог Закону України "Про публічні закупівлі" та постанови КМУ від 12.10.2022 №1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" встановлено порушення абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" під час розгляду тендерної пропозицій учасника; своєчасності укладання договору про закупівлю; відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця; своєчасності надання відповіді на запит органу державного фінансового контролю - порушень не встановлено.

Також визначено зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень), а саме: з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі", Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби зобов`язало здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, яким допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Згідно з частиною десятої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Позивач не погодився з висновком Південного офісу Держаудитслужби щодо проведення моніторингу процедури закупівлі та звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному висновку управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-07-05-000933-а, суд дійшов таких висновків.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади на момент оголошення спірної закупівлі визначалися Законом України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 №922-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі за текстом - Закон №922-VIII).

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі за текстом - Закон № 2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 цього Положення передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до статті 5 Закону № 2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Частиною другою статті 8 Закону № 922-VІІІ передбачено, що рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Частиною шостою статті 8 Закону № 922-VІІІ передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Відповідно до частини сьомої статті 8 Закону № 922-VІІІ у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

Згідно з абзацом другим частини восьмої статті 8 Закону № 922-VІІІ протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Відповідно до частини десятої статті 8 Закону № 922-VІІІ у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

За приписами частини дев`ятнадцятої статті 8 Закону № 922-VІІІ форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 № 552 затверджено форму висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі.

Відповідно до пункту 3 розділу III "Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку" Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 № 552 (далі - Порядок № 552), у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Принципами публічних закупівель відповідно до статті 5 Закону № 922-VІІІ є: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 922-VІІІ замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, а саме: оголошення про проведення процедури закупівлі та тендерну документацію - не пізніше ніж за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій, якщо вартість закупівлі не перевищує межі, встановлені у частині четвертій цієї статті, та не пізніше 30 днів у разі перевищення таких меж.

Частиною третьою статті 10 Закону № 922-VІІІ визначено, що оголошення про проведення конкурентних процедур закупівель у строки, встановлені у частині першій цієї статті, обов`язково додатково оприлюднюються в електронній системі закупівель англійською мовою, якщо очікувана вартість закупівлі перевищує суму, еквівалентну: для товарів і послуг - 133 тисячам євро; для робіт - 5150 тисячам євро.

Частиною першою статті 16 Закону № 922-VІІІ передбачено, що замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Відповідно до частини другої статті 16 Закону № 922-VІІІ замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 16 Закону № 922-VІІІ у разі встановлення кваліфікаційного критерію фінансової спроможності замовник не має права вимагати надання підтвердження обсягу річного доходу (виручки) у розмірі більшому, ніж очікувана вартість предмета закупівлі (пропорційно очікуваній вартості частини предмета закупівлі (лота) в разі поділу предмета закупівель на частини). Якщо для закупівлі робіт або послуг замовник встановлює кваліфікаційний критерій такий як наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій та/або наявність працівників, які мають необхідні знання та досвід, учасник може для підтвердження своєї відповідності такому критерію залучити спроможності інших суб`єктів господарювання як субпідрядників/співвиконавців.

Під час проведення торгів із обмеженою участю замовником застосовуються всі кваліфікаційні критерії, встановлені частиною другою цієї статті.

Пунктом 2 частини другої статті 22 Закону № 922-VІІІ визначено, що тендерна документація повинна містити, зокрема, один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним. Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону.

Згідно з частиною першою статті 25 Закону № 922-VІІІ замовник має право зазначити в оголошенні про проведення конкурентної процедури закупівлі та в тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі вимоги щодо надання забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції. У разі якщо замовник вимагає надання забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, у тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі повинні бути зазначені умови його надання, зокрема, розмір, строк дії та застереження щодо випадків, коли забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції не повертається учаснику. У такому разі учасник під час подання тендерної пропозиції/пропозиції одночасно надає забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції. Розмір забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції у грошовому виразі не може перевищувати 0,5 відсотка очікуваної вартості закупівлі у разі проведення тендеру/спрощеної закупівлі на закупівлю робіт та 3 відсотків у разі проведення тендеру/спрощеної закупівлі на закупівлю товарів чи послуг на умовах, визначених тендерною документацією/оголошенням про проведення спрощеної закупівлі.

Відповідно до частин першої та третьої статті 28 Закону № 922-VІІІ перед початком електронного аукціону автоматично розкривається інформація про ціни/приведені ціни тендерних пропозицій/пропозицій. Розкриття тендерних пропозицій/пропозицій з інформацією та документами, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям/умовам, визначеним в оголошенні про проведення спрощеної закупівлі, та вимогам до предмета закупівлі, а також з інформацією та документами, що містять технічний опис предмета закупівлі, здійснюється автоматично електронною системою закупівель одразу після завершення електронного аукціону. У разі якщо оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону, у день і час закінчення строку подання тендерних пропозицій, зазначених в оголошенні, електронною системою закупівель автоматично розкриваються всі файли тендерної пропозиції, крім інформації про ціну/приведену ціну тендерної пропозиції.

Протокол розкриття тендерних пропозицій/пропозицій формується та оприлюднюється електронною системою закупівель автоматично в день розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.

За приписами частин першої, дев`ятою, одинадцятою та дванадцятою статті 29 Закону № 922-VІІІ оцінка тендерних пропозицій/пропозицій проводиться автоматично електронною системою закупівель на основі критеріїв і методики оцінки, зазначених замовником у тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі, шляхом застосування електронного аукціону. Дата і час проведення електронного аукціону визначаються електронною системою закупівель автоматично.

Після оцінки тендерних пропозицій/пропозицій замовник розглядає на відповідність вимогам тендерної документації/оголошення про проведення спрощеної закупівлі тендерну пропозицію/пропозицію, яка визначена найбільш економічно вигідною.

У разі відхилення тендерної пропозиції/пропозиції, що за результатами оцінки визначена найбільш економічно вигідною, замовник розглядає наступну тендерну пропозицію/пропозицію у списку пропозицій, розташованих за результатами їх оцінки, починаючи з найкращої, у порядку та строки, визначені цією статтею.

Якщо оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону, замовник розглядає тендерні пропозиції на відповідність вимогам тендерної документації до проведення оцінки тендерних пропозицій у строк, що не перевищує 20 робочих днів.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку має міститися вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.

Аналогічний правовий висновок наведено у постанові Верховного Суду від 05.05.2021 у справі № 160/4421/20.

За своїм змістом висновок органу державного фінансового контролю є індивідуально-правовим актом, який повинен відповідати вимогам, встановленим статтею 2 КАС України. Можливість оскарження такого висновку в судовому порядку передбачена частиною десятою статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі".

Подібний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30.06.2020 у справі №320/733/19.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що у термін з 31.07.2023 по 21.08.2023 відповідачем проведено моніторинг процедури закупівлі "Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі та інших територій Полтавської міської територіальної громади" UA-2023-07-05-000933-а, за результатами якого відповідачем складено, підписано та оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-07-05-000933-а, затверджений начальником управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби Іриною Салогуб 21.08.2023.

У пункті 2 цього висновку зафіксовано висновок про наявність порушення законодавства, а саме: за результатами аналізу питання дотримання вимог Постанови КМУ від 11.10.2016 № 710 "Про ефективне використання державних коштів" встановлено порушення пункту 4-1 Постанови № 710, за результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам Закону України "Про публічні закупівлі" та постанови КМУ від 12.10.2022 №1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" встановлено порушення абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі"; пункту 28 Постанови № 1178.

Пунктом 3 цього висновку позивача зобов`язано усунути порушення законодавства у сфері закупівель, а саме: з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі", Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби зобов`язало здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, яким допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Щодо порушення замовником пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 "Про ефективне використання державних коштів" суд зазначає таке.

З метою ефективного використання державних коштів Кабінет Міністрів України прийняв Постанову від 11.10.2016 №710 "Про ефективне використання державних коштів" (далі - Постанова №710) , якою затвердив заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.

Згідно з підпунктом 1 пункту 4 цієї постанови рекомендовано з урахуванням затверджених цією постановою заходів: органам місцевого самоврядування - затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів.

У подальшому, 16.12.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №1266 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 і від 11.10.2016 №710" (набрання чинності - 19.12.2020), якою

підпункт 1 пункту 4 після слів "бюджетних коштів" доповнено словами ", а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель";

також доповнено Постанову №710 пунктом 4-1 такого змісту: "Головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити: обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель".

Тобто, з 19.12.2020 згідно з пунктом 4-1 Постанови № 710 головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня) доручено забезпечити, а підпунктом 1 пункту 4 зазначеної постанови органам місцевого самоврядування рекомендовано оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті.

При цьому Постанова №710 розмежовує та містить окремі вимоги до органів місцевого самоврядування та до головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня).

Водночас, суб`єкт правовідносин, який підпадає під дію норм права, передбачених підпунктом 1 пункту 4 та пунктом 4-1 Постанови № 710, можуть мати наступний набір юридичних ознак: 1) орган місцевого самоврядування, що має статус головного розпорядника бюджетних коштів; 2) орган місцевого самоврядування, що не має статусу головного розпорядника бюджетних коштів.

Отже, основною та визначальною ознакою є наявність в органу місцевого самоврядування статусу головного розпорядника бюджетних коштів.

Згідно з пунктом 18 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Відповідно до пункту 47 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, довгострокових зобов`язань у рамках державно-приватного партнерства, середньострокових зобов`язань у сфері охорони здоров`я та здійснення витрат бюджету.

Судом встановлено, що позивач є організацією, яка створена органом місцевого самоврядування та повністю утримується за рахунок місцевого бюджету, а тому є бюджетною установою та розпорядником бюджетних коштів.

Таким чином, виникає конкуренція застосування загальної норми, передбаченої підпунктом 1 пункту 4 Постанови № 710 та спеціальної норми, передбаченої пунктом 4-1 Постанови № 710.

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-рп(II)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): "закон пізніший має перевагу над давнішим" (lex posterior derogat priori) - "закон спеціальний має перевагу над загальним" (lex specialis derogat generali) - "закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим" (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Отже, за таким правовим підходом, при конкуренції норм необхідно застосовувати правило пріоритетності норм спеціального закону (lex specialis), тобто пункт 4-1 Постанови №710, а положення підпункту 1 пункту 4 Постанови №710 вважати загальними нормами (lex generalis).

За наведених вище обставин, оскільки у даній справі позивач є не лише органом місцевого самоврядування, а і розпорядником коштів бюджету Полтавської міської територіальної громади, тому на нього розповсюджується положення пункту 4-1 Постанови 710, як спеціальної норми.

Аналогічний правовий висновок наведений у постанові Верховного Суду від 31.10.2023 у справі № 160/8058/22.

Як наведено у висновку №UA-2023-07-05-000933-а, замовником не оприлюднено інформацію як головним розпорядником бюджетних коштів на власному веб-сайті, як це передбачено чинним законодавством. З метою підтвердження або спростування встановленого порушення, органом державного фінансового контролю в ході моніторингу 01.08.2023 через електронну систему закупівель надано запит замовнику щодо документального обґрунтування виконання вимог Постанови №710. Замовником 02.08.2023 в електронній системі закупівель надано відповідь, яка не спростовує задокументованого порушення, оскільки на підтвердження неоприлюднення інформації, передбаченої пунктом 4-1 Постанови №710, замовник в своєму поясненні зазначив, що згідно з пунктом 4 Постанови №710 не зобов`язаний оприлюднювати вказану інформацію, оскільки є органом місцевого самоврядування та не відноситься до органів державної влади та закупівлі, замовником яких виступає, здійснює за кошти місцевого бюджету.

Доводи замовника спростовуються вищенаведеними нормами та висновками суду.

Крім того, відповідно до даних Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів Державної казначейської служби України позивач є розпорядником бюджетних коштів, що додатково підтверджує, що на позивача розповсюджується положення пункту 4-1 Постанови №710.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 14.03.2024 у справі № 160/9079/22.

Враховуючи вищевикладене, замовником не дотримано вимог Постанови № 710 в частині оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель.

Щодо порушення абзацу першого частини третьої статті 22 Закону №922, пункту 28 Постанови № 1178, суд зазначає таке.

Пунктом 31 частини першої статті 1 Закону № 922 визначено, що тендерна документація-документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 922 тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення конкурентних процедур закупівель в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель.

З матеріалів справи вбачається, що замовником розроблено, затверджено та оприлюднено на веб-порталі уповноваженого органу з питань закупівель тендерну документацію, затверджену рішенням уповноваженої особи управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради від 05.07.2023 № 39.

Положення статті 22 Закону № 922 визначають обов`язковий перелік інформації, яка має міститися в тендерній документації. Цей перелік не є виключним та може бути доповнений іншою інформацією, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації (абзац перший частини третьої статті 22 Закону № 922).

Водночас, пунктом 28 постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" від 12.10.2022 № 1178 (далі - Постанова № 1178, Особливості) передбачено, що тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих особливостей.

Так, у ході моніторингу процедури закупівлі Управління ЖКГ встановлено порушення замовником чинного законодавства (Закон № 922 та Постанова № 1178) у частині складення тендерної документації, а саме:

- абзацом другим підпункту 1 пункту 3 розділу 5 (у висновку зазначено: абзацом другим пункту 1 розділу 5 (допущено технічну описку, однак, остання не впливає на зміст виявленого порушення) Тендерної документації щодо проведення процедури відкритих торгів на закупівлю послуги за предметом, затвердженої рішенням уповноваженої особи управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради від 05.07.2023 № 39 ОСОБА_1 (надалі - Тендерна документація), передбачено, що замовник приймає рішення про відмову учаснику процедури закупівлі в участі у відкритих торгах та зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі в разі, коли учасник процедури закупівлі: зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою для визначення результатів відкритих торгів, яку замовником виявлено згідно з абзацом другим пункту 39 Особливостей.

Однак, вищезазначена умова щодо відхилення передбачена абзацом другим пункту 42 Особливостей, а не абзацом другим пункту 39 Особливостей, як зазначено замовником у Тендерній документації.

- абзацом п`ятим підпункту 1 пункту 3 розділу 5 (у висновку зазначено: абзацом п`ятим пункту 1 розділу 5 (допущено технічну описку, однак остання не впливає на зміст виявленого порушення) Тендерної документації передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію якщо учасник не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного абзацом п`ятим пункту 38 Особливостей.

Водночас, строк для подання обґрунтування визначений абзацом дев`ятим пункту 37 Особливостей, а не абзацом п`ятим пункту 38 Особливостей, як зазначено замовником у тендерній документації.

- абзацом шостим підпункту 1 пункту 3 розділу 5 (у висновку зазначено: абзацом шостим пункту 1 розділу 5 (допущено технічну описку, однак остання не впливає на зміст виявленого порушення) Тендерної документації передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію якщо учасник визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог абзацу другого пункту 36 Особливостей.

При цьому визначення конфіденційності інформації наведено у пункті 40 Особливостей, а не абзаці другому пункту 36 Особливостей, як зазначено Замовником у тендерній документації.

- абзацом другим підпункту 2 пункту 3 розділу 5 (у висновку зазначено: абзацом другим пункту 2 розділу 5 (допущено технічну описку, однак остання не впливає на зміст виявленого порушення) Тендерної документації передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію учасника, якщо тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності у інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 40 Особливостей.

Водночас, дана норма передбачена пунктом 43 Особливостей, а не пунктом 40 Особливостей, як зазначено замовником у Тендерній документації.

З вищенаведеного вбачається, що замовником до Тендерної документації включено інформацію, вимоги щодо наявності якої законодавством не передбачені, внаслідок чого порушено пункт 28 Постанови № 1178 та абзац перший частини третьої статті 22 Закону № 922.

Отже, у ході моніторингу Управлінням встановлено, документально підтверджено та обґрунтовано порушення замовником пункту 28 Постанови № 1178 та абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922.

Подібний правовий висновок наведений у постанові Верховного Суду від 02.11.2023 №420/2133/23.

Підсумовуючи вищевикладене, зважаючи на встановлені у ході розгляду обставини справи та наведені вище норми права, якими врегульовано спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-07-05-000933-а, затверджений начальником управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби Іриною Салогуб 21.08.2023, прийнятий відповідачем на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України.

При прийнятті рішення у даній справі суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 06.09.2005; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18.07.2006; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10.02.2010; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09.12.1994, пункт 29).

Отже, адміністративний позов необґрунтований та задоволенню не підлягає.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 2, 9, 77, 243-246, 250, 255, 287, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (вул. Стрітенська, 19, м. Полтава, 36000, ) до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (вул. Шевченка, 1, м. Полтава, Полтавська область, 36000, ) про визнання протиправним та скасування висновку про моніторинг відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених підпунктом 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Канигіна Т.С.