Справа № 120/8549/22
Суддя: Матохнюк Д.Б.
Дата ухвалення: 2024-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/8549/22

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Заброцька Людмила Олександрівна

Суддя-доповідач - Матохнюк Д.Б.

06 березня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Лунь Т. С.,

представника відповідача: Остачинської І.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Вінницька транспортна компанія" до Північного офісу Держаудитслужби України про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

у жовтні 2022 року Комунальне підприємство «Вінницька транспортна компанія» (КП «Вінницька транспортна компанія») звернулось до суду з позовом до Північного офісу Держаудитслужби України про визнання протиправним та скасування висновку від 05.10.2022 №UA-2020-10-06-001074-с.

15 лютого 2023 року Вінницький окружний адміністративний суд прийняв рішення про задоволення позовних вимог.

Не погоджуючись з судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

У судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримала та просила її задовольнити.

Позивач у судове засідання не з`явився, подав до суду клопотання в якому просив розгляд справи проводити без його участі.

Заслухавши, суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що в ході проведення процедури відкритих торгів в електронній системі закупівель «Prozorro» щодо закупівлі КП "Вінницька транспортна компанія" природного газу №UА-2020-10-06-001074-с, за результатом отриманих тендерних пропозицій, переможцем визначено ТОВ «Ровер» і 10 листопада 2020 року о 10:50 опубліковано повідомлення про намір укласти договір.

Так, 09.12.2020 року КП "Вінницька транспортна компанія" укладено договір № 227 від 09.12.2020 з постачальником ТОВ "Ровєр" на постачання природного газу в обсязі 225 тис.куб.м. на суму 1243200,00 грн., про що в системі « Prozorro» опубліковано відомості 10 грудня 2020 року о 11:32.

У подальшому між сторонами договору були укладені додаткові угоди, в тому числі і щодо збільшення ціни товару.

Зокрема, замовником опубліковано повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю №UА-2020-10-06-001074-с на підставі додаткової угоди від 18.11.2021 року №10. Вказані зміни опубліковані позивачем в електронній системі закупівель Prozorro 19.11.2021, файл __DU44.ZS2.

29.08.2022 року на адресу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від заступника керівника Вінницької окружної прокуратури надійшло звернення, в якому повідомлено, що в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Вінницькою окружною прокуратурою вивчається питання наявності підстав для можливого вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів держави у бюджетній сфері при здійсненні закупівель за бюджетні кошти. Встановлено, що за результатами проведеної закупівлі №UА-2020-10-06-001074-с замовником КП "Вінницька транспортна компанія" укладено договір №227 від 09.12.2020 з постачальником ТОВ "Ровєр" на постачання природного газу в обсязі 225 тис.куб.м. на суму 1243200,00 грн. Зазначено, що в ході опрацювання вказаної публічної закупівлі встановлено наявність можливих порушень вимог Закону України « Про публічні закупівлі», зокрема ст. 41 Закону при внесенні змін до істотних умов договору. З огляду на викладене, прокурор просив повідомити чи проводився ( планується провести ) моніторинг закупівлі №UА-2020-10-06-001074-с з приводу дотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» при їх проведенні, а також відповідності тендерної пропозиції переможця вимогам тендерної документації замовника та надати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (в разі його проведення).

Відповідно до наказу відповідача №51-з від 12.09.2022 року «Про початок моніторингу закупівель» проведено моніторинг закупівлі №UА-2020-10-06-001074-с. Як підстава для прийняття рішення про початок моніторингу вказана інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування про наявність ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель. При цьому, приймаючи зазначений наказ відповідач керувався ч. 2 ст. 8 Закону України « Про публічні закупівлі».

Так, 16.09.2022 року відповідачем оприлюднено запит про надання інформації, в якому зазначено: «надати шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель додаткову угоду від 18 листопада 2021 року №10 до Договору №227 у форматі документа, що забезпечує можливість його перегляду. При цьому, розміщений в електронній системі закупівель документ за номером __ DU44.ZS2 не дає можливості його перегляду».

На вказаний запит позивачем надано відповідь в якому зазначено: «Надати додаткову угоду від 18 листопада 2021 року №10 до Договору №227 не має можливості. З метою максимального сприяння діяльності органу фінансового контролю надаємо для ознайомлення вміст файлу __DU44.ZS2, отриманого стандартними засобами перегляду ос Windows».

При цьому, відповідачем зазначено про те, що вказана додаткова угода від 18.10.2021 №10 на момент складання та оприлюднення висновку не опублікована в електронній системі закупівель «Prozorro», а з наданих замовником відповідей на запит Управління питання щодо внесення змін до Договору дослідити неможливо. Крім того, КП «Вінницька транспортна компанія» оприлюднено пояснення в електронній системі закупівель «Prozorro» 19.09.2022 року, тоді як кінцевий строк припадав на 16.09.2022 року.

Відтак, за результатами моніторингу процедури закупівлі UА-2020-10-06-001074-с відповідачем 05.10.2022 складено та оприлюднено висновок, відповідно до констатуючої частини якого зазначено наступну інформацію про результати моніторингу. Встановлено, що згідно з повідомленням про внесення змін до Договору №227, яке оприлюднено Замовником 19 листопада 2021 року, додатковою угодою від 18 листопада 2021 року №10 внесено зміни до істотних умов Договору №227, з підстави - дія договору про закупівлю може бути продовжена на строк, достатній для проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі на початку наступного року в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в початковому договорі про закупівлю, укладеному в попередньому році, якщо видатки на досягнення цієї цілі затверджено в установленому порядку.

На порушення вимог п.11 частини першої статті 10 Закону, Замовник, не оприлюднив в електронній системі закупівель додаткову угоду від 18 листопада 2021 року №10 до Договору №227.

Також встановлено, що на запит Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 13 вересня 2022 року про надання пояснення щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності Замовник надав пояснення з перевищенням строку визначеного ч. 5 ст. 8 Закону.

Крім того, із наданих Замовником відповідей на запити Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, питання щодо внесення змін до Договору №227 та виконання умов Договору №227 дослідити не можливо.

Так, у п. 2 розділу ІІ висновку про результати моніторингу процедури закупівлі відповідачем викладено наступний висновок про наявність порушень законодавства:

-за результатами аналізу питання оприлюднення інформації про закупівлю установлено порушення вимог п.11 ч. 1 ст. 10 Закону;

- за результатами аналізу питання щодо надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом установлено порушення вимог ч. 5 ст. 8 Закону;

- за результатами аналізу питань щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону, розгляду тендерної пропозиції, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця порушень не установлено.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись ст. ст. 5 та 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі», Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області зобов`язало позивача здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Непогоджуючись із вказаним висновком позивач оскаржив його до суду.

За результатами встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок щодо обґрунтованості позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, ч. ч. 1, 2 ст. 5 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України Про публічні закупівлі, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (Положення №43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до пп. 3 п. 4 Положення реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель, моніторингу закупівель.

Згідно з п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначені Законом України Про публічні закупівлі (Закон №922-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Частиною 6 ст. 8 Закону №922-VIII визначено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Згідно з ч. 7 ст. 8 Закону №922-VIII у висновку обов`язково зазначаються:

-найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

- назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

- унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

- опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

- зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Надаючи оцінку висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-10-06-001074-а в частині порушення КП "Вінницька транспортна компанія" вимог ч. 5 ст. 8 та п. 11 ч. 1 ст. 10 Закону № 922-VIII, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно ч. 5 ст. 8 Закону № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

Аналіз наведених правових норм вказує на те, що під час проведення моніторингу процедури публічної закупівлі державний аудитор вправі витребовувати у замовника пояснення, інформацію та документи з приводу тих рішень та/або дій чи бездіяльності, які приймалися (вчинялися/не вчинялися) замовником та охоплюються предметом дослідження в межах відповідного моніторингу процедури закупівлі. Водночас замовник зобов`язаний надати запитувані пояснення, інформацію та документи протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту. Ненадання таких пояснень (інформацію, документів) свідчить про порушення замовником вимог ч. 5 ст. 8 Закону № 922-VIII.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 13.09.2022 в межах моніторингу процедури закупівлі UA-2020-10-06-001074-с відповідач в електронній системі закупівель оприлюднив запит про надання замовником пояснень з ряду питань.

На вказаний запит позивачем надано відповідь, в якій викладено письмові пояснення та надано відповідні документи, завантажені в форматі pdf файлів.

При цьому, така відповідь надана позивачем 19.09.2022 року, тобто в строк понад три робочих днів з дня оприлюднення запиту.

Також встановлено, що 16.09.2022 в межах моніторингу процедури закупівлі відповідач в електронній системі закупівель оприлюднив запит про надання замовником пояснень, в якому, серед іншого, зазначено питання 3: «Надати шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель додаткову угоду від 18 листопада 2021 року №10 до Договору №227 у форматі документа що забезпечує можливість його перегляду. При цьому, розміщений в електронній системі закупівель документ за номером __ DU44.ZS2 не дає можливості його перегляду».

У відповідь на вказаний запит 21.09.2022 позивач завантажив у систему письмові пояснення щодо поставлених відповідачем питань, зокрема щодо питання №3 зазначено таке: «Надати додаткову угоду від 18 листопада 2021 року №10 до Договору №227 не має можливості. З метою максимального сприяння діяльності органу фінансового контролю надаємо для ознайомлення вміст файлу __DU44.ZS2, отриманого стандартними засобами перегляду ос Windows».

Однак, у ході розгляду справи в суді встановлено, що фактично додаткова угода від 18 листопада 2021 року №10 до Договору №227 позивачем (замовником) не укладалась ( тобто такої взагалі не було ), оскільки при завантаженні (оприлюдненні) документів в електронній системі закупівель помилково замість вибору підпису ключа уповноважена особа позивача вибрала файл додаткової угоди і такий був опублікований під номер 10. Відтак, така додаткова угода №10 була помилково опублікована. Проте її фактично не існує, і вміст файлу __DU44.ZS2 не містить змістовного викладення. Про що позивачем 21.09.2022 було повідомлено відповідача у відповіді на запит від 16.09.2022 з розкриттям вмісту файлу.

При цьому, належна додаткова угода була опублікована в електронній системі закупівель під номером 11, оскільки двічі неможливо опублікувати в електронному реєстрі додаткову угоду під одним і тим же номером (зазначене не допускає функціонал системи).

Вказані вище обставини не спростовані відповідачем в ході судового розгляду справи.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що позивачем в спірних правовідносинах не допущено порушення вимог п.11 ч. 1 ст. 10 Закону.

Стосовно наявності порушення ч. 5 ст. 8 Закону, то матеріалами справи підтверджується те, що позивач все-таки надав пояснення на запит органу державного фінансового контролю, звернення відповідача не проігнорував, бездіяльності не допустив та виконав свій обов`язок, визначений законом, щодо надання запитуваних пояснень (інформації, документів).

При цьому, суд апеляційної інстанції, зауважує, що при таких обставинах судом першої інстанції обґрунтовано встановлювалось: по-перше, чи правомірним був запит аудитора в оспорюваній частині, а саме чи були законні підстави для витребування у замовника відповідних пояснень (інформації, документів) та чи запитувані пояснення стосувалися тих рішень, дій, бездіяльності, які повинен був вчинити замовник в процесі публічної закупівлі, внаслідок чого вони увійшли до предмету дослідження моніторингу та могли бути витребувані органом державного фінансового контролю. По-друге, чи був запит достатньо чітким для того, щоб позивач міг належним чином виконати свій обов`язок щодо надання пояснень із запитуваних питань. І, по-третє, чи можна вважати надані позивачем пояснення на запит такими, що були надані не по суті запитуваної інформації, а тому можуть розцінюватися як такі, що не надані взагалі. Водночас визнання запиту неправомірним (таким, що зроблений без достатніх підстав) або неконкретним (таким, що допускає різні варіанти пояснень суб`єктивного характеру, оцінка яких може бути різною) не може вказувати на порушення замовником вимог ч. 5 статті 8 Закону № 922-VIII.

Сам висновок за результатами моніторингу, згідно з яким не встановлено будь-яких інших порушень, крім вищенаведених, які є предметом спору у цій справі, свідчить, що направлений відповідачем запит в частині спірних питань, як і відповідь на нього замовника, ніяк не впливали на досягнення мети моніторингу процедури закупівлі.

При цьому, виявлені відповідачем недоліки є формальними (несуттєвими), не свідчать про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та фактично не можуть бути усунуті в будь який спосіб, на що додатково вказує відсутність в пункті 3 розділу ІІ висновку конкретних рекомендацій щодо усунення таких порушень.

Крім того, згідно пп. 5 ч. 7 ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі" у висновку обов`язково зазначаються зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Згідно з нормами розділу ІІІ Наказу від 08.09.2020 року № 552 "Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку", у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Таким чином законодавець поклав обов`язок на відповідача у Висновку про результати моніторингу закупівлі, у разі виявлення порушень, зобов`язати замовника усунути порушення чітко визначивши установлений законодавством порядок усунення.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість та вмотивованість.

Так, згідно з зобов`язальною частиною Висновку від 05.10.2022 № UА-М-2022-09-12-000035 зазначено, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі», Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області зобов`язує позивача здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Проте, зазначивши в оскаржуваному висновку про зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, відповідач не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу закупівлі порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких необхідно вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі неконкретизованих норм, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного висновку відповідача, як акта індивідуальної дії, критеріям обґрунтованості та вмотивованості, що є підставою для визнання його протиправним і скасування.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 12 березня 2024 року.

Головуючий Матохнюк Д.Б.

Судді Біла Л.М. Гонтарук В. М.