Справа № 420/2341/24
Суддя: Завальнюк І.В.
Дата ухвалення: 2024-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/2341/24
У Х В А Л А

11 березня 2024 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Завальнюка І.В.,

за участю секретаря Гоменюк Р.О.,

розглянувши в режимі відеоконференції у підготовчому засіданні в м. Одесі справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі державних органів - Офісу Генерального прокурора, Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону про стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення) під час проходження публічної служби, завданої прийняттям неконституційного акту,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, в якому просить суд стягнути з Держави Україна в особі державного органу - Офісу Генерального прокурора за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку Державної казначейської служби України на користь ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , 552 077,85 грн. (п`ятсот п`ятдесят дві тисячі сімдесят сім гривень вісімдесят п`ять копійок) відшкодування матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення) та одноразових виплат під час проходження публічної служби в період з 01.10.2015 по 09.03.2017 року, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ „Прикінцеві і перехідні положення Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури від 19.09.2019 № 113ІХ, що визнані неконституційними Рішеннями Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 року та № 8-р(ІІ)/2023 від 13.09.2023 року; стягнути з Держави Україна в особі державного органу - Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку Державної казначейської служби України на користь ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , 2 242 432,15 грн. (два мільйони двісті сорок дві тисячі чотириста тридцять дві гривні п`ятнадцять копійок) відшкодування матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення) та одноразових виплат під час проходження публічної служби з 16.07.2015 по 25.09.2015 та з 10.03.2017 по 14.03.2021, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ „Прикінцеві і перехідні положення Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури від 19.09.2019 № 113ІХ, що визнані неконституційними Рішеннями Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 року та № 8-р(ІІ)/2023 від 13.09.2023 року.

Ухвалою судді від 02.02.2024 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; постановлено справу розглядати за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання.

26.02.2024 до суду від Офісу Генерального прокурора надійшла заява, в якій заявник просить суд закрити провадження по справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

В обґрунтування заяви зазначено, що у цій справі, як стверджує позивач у відповідях на відзиви, він просить суд стягнути матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення) під час проходження ним публічної служби, завданої неконституційними актами. Підставами звернення з позовом ОСОБА_1 визначено Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 та від 13.09.2023 № 8- р(ІІ)/2023, якими визнано неконституційними, відповідно, положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та друге речення абзацу 3 п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113ІХ (далі Закон № 113-ІХ). При цьому, ОСОБА_1 зазначає, що відповідачем у цій справі є саме Держава Україна в особі державних органів Офісу Генерального прокурора та Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону, а предметом позову стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення), завданої неконституційними актами, а не визнання протиправною бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Позовні вимоги обґрунтовуються шкодою, завданою прийняттям неконституційного акту, що відшкодовується державою. Проте положення ст. 170 ЦК України визначає, що держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їх компетенції, встановленої законом. Згідно з цими положеннями, державний орган набуває цивільних прав і обов`язків і, відповідно, може бути відповідачем і позивачем як Держава, виключно в межах компетенції, що визначена законом. Ураховуючи викладене, як Офіс Генерального прокурора, так і Спеціалізована прокуратура в сфері оборони Південного регіону при нарахуванні виплат ОСОБА_1 за періоди з 01.10.2015 по 09.03.2017, з 16.07.2015 по 25.09.2015 та з 10.03.2017 по 14.03.2021, діяли в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому немає підстав для стягнення з Держави Україна в особі державних органів Офісу Генерального прокурора і Спеціалізованої прокуратури в сфері оборони Південного регіону шкоди, завданої прийняттям неконституційних актів. Предметом спору у даній справі є стягнення шкоди, заподіяної положенням нормативно-правового акту, визнаного, у подальшому, неконституційним. Статтею 16 ЦК України передбачене право особи звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; відшкодування моральної (немайнової) шкоди. Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано в ст. 21 ЦК України. Відповідно до ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, зокрема, що мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства. Ураховуючи викладене, Офіс Генерального прокурора вважає за необхідне звернутися до суду із заявою про закриття провадження у справі.

У підготовчому засіданні представник Офісу Генерального прокурора вищезазначену заяву про закриття провадження по справі підтримав та просив задовольнити.

Представник позивача проти задоволення заяви про закриття провадження по справі заперечувала, зважаючи на те, що даний спір є спором із суб`єктами владних повноважень, що представляють Державну Україну, а ознаки цивільно-правового цьому спору не притаманні.

Представник Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону на задоволенні заяви Офісу Генерального прокурора наполягала та просила задовольнити.

Вислухавши думки учасників справи та дослідивши матеріали справи, суд вважає заяву необґрунтованою та не підлягаючою задоволенню, з огляду на наступне.

З листопада 2011 року ОСОБА_1 безперервно проходив публічну службу - працював (проходив військову службу) на прокурорсько-слідчих посадах в органах прокуратури, військової прокуратури, наразі спеціалізованої прокуратури.

Наказом Міністра оборони України № 50 від 16.02.2021 року підполковника юстиції ОСОБА_1 звільнено з військової служби у запас за підпунктом «г», у зв`язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів.

Підставою для звернення до суду за судовим захистом позивач зазначає, що протягом періоду його служби бухгалтерією Генеральної прокуратури України в період з 01.10.2015 по 09.03.2017, бухгалтерією військової прокуратури Південного регіону України (Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону) в період з 01.07.2015 по 25.09.2015 та з 10.03.2017 по 14.03.2021 було нараховано грошове забезпечення ОСОБА_1 з розрахунку посадового окладу в меншому розмірі.

Застосування посадових окладів при нарахуванні грошового забезпечення ОСОБА_1 в період 16.07.2015 по 14.03.2021 в розмірі меншому ніж визначено ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», призвело до неповного нарахування інших складових грошового забезпечення та одноразових виплат ОСОБА_1 , оскільки їх розмір безпосередньо залежить від посадового окладу. У свою чергу, внаслідок неправомірних дій щодо нарахування та виплати посадового окладу в меншому розмірі позивачем недоотримано частину заробітної плати (грошового забезпечення), що й становить завдану йому матеріальну шкоду, за відшкодуванням якої він звернувся із даним позовом.

Відповідно до п. ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Право особи на доступ до правосуддя гарантоване ст. 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України, кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об`єднань і посадових осіб.

У постанові Пленуму ВСУ «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року № 9, зокрема в п. 8 зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. За ст. 55 Конституції України кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч. 1 і 3 ст. 124 Основного Закону України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно з ч. 1 та 5 ст. 125 Конституції України, судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з ч. 1 і 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в ст. 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28 36).

Як свідчать матеріали справи, між сторонами ОСОБА_1 та Державою Україна (в особі державних органів - Офісу Генерального прокурора та Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону) виник спір щодо стягнення матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення) під час проходження публічної служби, завданої прийняттям неконституційного акту.

Відповідно до ч. ч. 1, 2, 3 ст. 18 Закону України «Про прокуратуру» перебування на посаді прокурора несумісне з обійманням посади в будь-якому органі державної влади, іншому державному органі, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом на державних виборних посадах.

Вимоги щодо несумісності не поширюються на участь прокурорів у діяльності виборних органів релігійних та громадських організацій.

На прокурора поширюються обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначені Законом України "Про запобігання корупції".

Прокурор не може належати до політичної партії, брати участь у політичних акціях, мітингах, страйках.

Згідно з ч. 2 ст. 85 Закону України «Про прокуратуру» питання матеріально-побутового забезпечення та соціального захисту працівників органів прокуратури, не врегульовані цим Законом, визначаються Законом України "Про державну службу" та іншими законодавчими актами..

Згідно з п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України публічна служба це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Отже зміст поняття «публічна служба», згідно з КАС України, охоплює діяльність прокурорів.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Згідно з ч. 5 ст. 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Суд зазначає, що навіть якщо спір виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі та звільненням з неї, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби, а орган, в якому особа перебувала на цій службі, не здійснював щодо неї публічно-владні управлінські функції у спірних правовідносинах.

В свою чергу, спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження чи звільнення, на відміну від спорів щодо оскарження рішень (нормативно-правових або індивідуальних актів), дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства незалежно від того, чи здійснює орган, з яким виник спір, у правовідносинах з позивачем владні управлінські функції. Для визначення юрисдикції спору з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження чи звільнення суд має встановити, чи проходила особа публічну службу, а також, у зв`язку з чим - прийняттям, проходженням або звільненням - виник спір.

Спори, пов`язані з визначенням розміру посадового окладу і їх виплатою є такими, що пов`язані з проходженням та звільненням з публічної служби, а тому на них поширюється юрисдикція адміністративного суду.

З огляду на вищезазначене, спір між ОСОБА_1 та Державою Україна в особі державних органів - Офісу Генерального прокурора, Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону виник з публічно-правових відносин щодо проходження позивачем публічної служби.

У рішенні від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що «…позитивним обов`язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування» (абзац п`ятий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини), та звернув увагу Верховної Ради України на необхідність прийняття такого закону (пункт 3 резолютивної частини).

У рішенні від 7 квітня 2021 року у справі № 3- 333/2018(4498/18) Конституційний Суд України знову наголосив, що «…з метою реального поновлення у правах громадян України, … держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії …» норми закону, визнаної цим рішенням неконституційною.

Але закон, який би встановлював такий порядок, так і не прийнято. Тому норму частини третьої статті 152 Конституції України потрібно застосовувати безпосередньо, ґрунтуючись на положеннях частини другої статті 8 Основного Закону.

Оскільки на законодавчому рівні не визначено чіткого та послідового порядку, то натепер юрисдикційна приналежність спорів щодо відшкодування шкоди, завданої актами, визнаними неконституційними, вирішується за загальними правилами розмежування справ між юрисдикціями.

Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 10 червня 2021 року у справі №400/4436/20 дійшов висновку про публічно-правовий характер позову про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, обґрунтовуючи це тим, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати, що є предметом розгляду адміністративними судами.

Разом з тим з такою правовою позицією не погодилась колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду у постанові від 19 жовтня 2022 року №295/15069/21-ц, мотивуючи незгоду тим, що при зверненні до суду, позивачі у справі №400/4436/20, обґрунтовували свої вимоги заподіянням шкоди дією закону, який визнано неконституційним, а не неправомірністю дій суб`єктів владних повноважень. У цих справах суб`єкти владних повноважень діяли відповідно до закону, який надалі визнаний неконституційним, що не перетворює цей спір у публічно-правовий.

Тому Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яка своєю чергою ухвалою від 16 листопада 2022 року вирішила повернути справу на розгляд колегії суддів, оскільки нею вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору в подібних правовідносинах і спір належить до юрисдикції адміністративного суду.

Велика палата зазначила, що при визначенні предметної юрисдикції спору суд має враховувати правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах № 14-556цс19, № 14-599цс18 та 14-261цс19.

Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові по справі № 340/2839/20 від 3 листопада 2022 року також сформовано висновок щодо застосування частини п`ятої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України. Колегія суддів зазначила, що заявлення вимог про протиправність рішення суб`єкта владних повноважень в одному провадженні з вимогами про відшкодування шкоди, як того вимагає частина п`ята статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України, у випадку стягнення шкоди, завданої внаслідок прийняття закону, який надалі визнаний неконституційним, не є обов`язковим, оскільки протиправність такого рішення (тобто неконституційність закону) вже встановлена Конституційним Судом України і не потребує додаткового розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення ЄСПЛ від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України», заяви №29458/04 і №29465/04).

Доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

У своїх рішеннях ЄСПЛ указав, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» (Bellet v. France)).

Крім того, у розумінні частини першої статті 6 Конвенції право кожного на судовий розгляд справи означає право кожної особи на звернення до суду та право на те, що її справа буде розглянута і вирішена судом.

Водночас особі, яка звернулася до суду за захистом свого права, повинна бути забезпечена можливість реалізувати вказані вище права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист визначає зміст права на доступ до суду.

Таким чином, даний спір є публічно-правовим спором позивача із суб`єктами владних повноважень щодо проходження позивачем публічної служби, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду, у зв`язку із чим заява про закриття провадження по справі до задоволення не підлягає.

На підставі вищевикладеного та керуючись ст.ст. 238, 248 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

В задоволенні заяви Офісу Генерального прокурора про закриття провадження по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі державних органів - Офісу Генерального прокурора, Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону про стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати (грошового забезпечення) під час проходження публічної служби, завданої прийняттям неконституційного акту відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст ухвали складено 14.03.2024.

Суддя І.В. Завальнюк