Справа № 807/1314/17
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2024-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

14 березня 2024 року

м. Київ

Справа № 807/1314/17

Провадження № 11-31апп24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є.А.

перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду справи № 807/1314/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація «Екологія - Право - Людина», Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, Лопухівська сільська рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , Міжнародної благодійної організації «Екологія - Право - Людина» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 (колегія суддів у складі головуючого судді Шевчук С. М., суддів Кухтея Р.В., Носа С.П.),

УСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 (далі - позивач-1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - позивач-2, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - позивач-3, ОСОБА_3 ) звернулися до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Тячівської районної державної адміністрації (далі - відповідач-1, Тячівська РДА), Рахівської районної державної адміністрації (далі - відповідач-2, Рахівська РДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник (далі - третя особа-1, Заповідник), Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина» (далі - третя особа-2, МБО «Екологія-Право-Людина»), Ясінянська селищна рада (далі - третя особа-3), Усть-Чорнянська селищна рада (далі - третя особа-4), Лопухівська сільська рада (далі - третя особа-5), про визнання незаконними та скасування розпоряджень:

- голови Тячівської РДА № 214 від 31.05.2017 «Про затвердження детального плану території»;

- голови Рахівської РДА № 135 від 15.05.2017 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів»

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що затверджені оскаржуваними розпорядженнями детальні плани територій (далі - ДПТ) не відповідають законодавчо визначеним підставам та не відсилаються до схем планування області, не відображають ні державних, ні регіональних інтересів. Всупереч норм статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план територій не містить текстової та графічної частини, а відтак на час його затвердження фактично був відсутній.

Позивачі наголошують, що попри вимоги статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05. 2011 № 555 (далі за текстом - Порядок № 555), відповідачами не забезпечено проведення громадських слухань в установлені порядок і спосіб, чим порушені їх права на участь у прийнятті рішень.

Зауважують, що відповідачі не врахували та проігнорували відсутність стратегічної екологічної оцінки ДПТ, що свідчить про порушення статей 4, 5 Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, який ратифіковано Законом України № 562-VIII від 01.07.2015. Стратегічна екологічна оцінка повинна здійснюватися у процесі розроблення ДПТ і до подання його на затвердження.

Окрім зазначеного, стверджують, що відповідачі залишили поза увагою, що територія, яка охоплюється ДПТ, входить до території гірських Карпат та оголошена територією Смарагдової мережі, яка з 2016 року перебуває під охороною Бернської Конвенції «Про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі» та Рамкової конвенції «Про охорону та сталий розвиток Карпат», відповідно до яких територія Східного Свидовця входить до мережі особливо цінних з точки зору біорізноманіття територій.

Розташування центральної частини курорту в межах природоохоронної території нанесе значну шкоду її природним комплексам. При цьому з огляду на цінність екосистем територій, на яких заплановано будівництво туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», відсутність належної оцінки впливу на них такого будівництва також не дає можливості стверджувати про правомірність оскаржуваного ДПТ.

Поряд з викладеним підкреслюють, що відповідачами при прийнятті спірних розпоряджень були перевищені повноваження та не враховані державні інтереси під час планування розвитку території гірських Карпат та їх особлива цінність, позаяк статтею 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що схеми планування окремих частин території України, зокрема, гірських територій Карпат, розробляється за рішенням Кабінету Міністрів України. Відтак, на переконання позивачів, Закарпатська обласна та районні державні адміністрації не мають права планувати документи регіонального рівня за відсутності відповідного рішення уряду України.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 у справі № 817/1314/17 позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовані розпорядження голови Тячівської РДА № 214 від 31.05.2017 «Про затвердження детального плану території» та розпорядження голови Рахівської РДА Закарпатської області № 135 від 15.05.2017 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів».

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», розміщується в гірських районах, у зв`язку із чим схема планування цієї частини території з урахування вимог статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» має здійснюватися на підставі рішення Кабінету Міністрів України.

Оголошення, які були подані відповідачами в місцеві газети про обговорення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо затвердження детального плану розвитку території, не відповідали вимогам щодо їх змісту, встановленим Порядком № 555. До того ж для ознайомлення громадськості не були надані усі графічні матеріали містобудівної документації.

Водночас ні стаття 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні приписи Порядку № 555 взагалі не є застосовними до спірних правовідносин, оскільки регулюють порядок громадського обговорення рішень, які прийняті органом місцевого самоврядування, а не місцевими державними адміністраціями.

Поряд із цим з огляду на приписи статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» проекти нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій виносяться на громадське обговорення шляхом оприлюднення в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», що також не було дотримано відповідачами.

Також при прийнятті оскаржуваних розпоряджень відповідачі безпідставно посилалися на схему планування території Закарпатської області, що можливе тільки при відсутності адміністративного району, а не на схему планування території району.

Вирішуючи питання про наявність у позивачів права на звернення до суду із цим позовом, суд першої інстанції з посиланням на положення Орхуської конвенції Європейської Економічної Комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, яка ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06.07.1999 (далі - Орхуська конвенція), дійшов висновку, що оскільки вказані розпорядження стосуються затвердження плану території, де планується будівництво туристично-рекреаційного комплексу, розміщеного у двох гірських районах одночасно, в одному з яких мешкають позивачі, то оскаржувані рішення безпосередньо зачіпають їх права та інтереси як мешканців цієї місцевості, оскільки вони як представники відповідної громади мають право брати участь в обговоренні та внесенні пропозицій до нормативно-правових актів щодо розміщення, будівництва, інших робіт, які будуть мати вплив на їх життя, здоров`я, умови проживання та навколишнє природне середовище.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 апеляційні скарги Тячівської РДА та Рахівської РДА Закарпатської області задоволено.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 у справі № 807/1314/17 скасовано.

Ухвалено постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської РДА , Рахівської РДА про визнання незаконним та скасування розпоряджень відмовлено.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що на момент виникнення спірних правовідносин було передбачено експертизу лише містобудівної документації на державному рівні. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень норма статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містила вимог щодо проведення експертизи при розробці детального плану територій поза межами населених пунктів.

За висновком суду апеляційної інстанції, законодавець передбачив можливість розроблення детального плану території за межами населених пунктів певного адміністративного району відповідно до розпорядження районної державної адміністрації на підставі схеми планування відповідної області водночас з обов`язковим урахуванням державних і регіональних інтересів. Дотримання відповідачами таких вимог підтверджується змістом описової частини спірного ДПТ.

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що всупереч доводам позивачів, ДПТ, на виконання вимог статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» поряд з описовою містить графічну частину, яка була дослідження під час апеляційного розгляду справи.

Визнаючи необґрунтованим висновок суду першої інстанції про необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат виключно за рішенням Кабінету Міністрів України, суд апеляційної інстанції зазначив, що норма статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не дає підстав стверджувати, що такі повноваження уряду України стосуються всіх без винятку гірських територій Карпат. Чинне законодавство не визначає, щодо якої частини гірських територій Карпат розроблення схеми планування має здійснюватися за розпорядженням Кабінету Міністрів України. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень на нормативному рівні взагалі не було визначено, які території Карпат належать до гірських.

Водночас суд апеляційної інстанції підкреслив, що учасниками справи не заперечується, що оскаржуваний ДПТ відповідає Схемі планування Закарпатської області, яка, у свою чергу, відповідає Генеральній схемі планування території України. До того ж положення ДПТ узгоджуються зі стратегією розвитку регіону до 2031 року.

Поряд з іншим Восьмий апеляційний адміністративний суд вказав на те, що відповідачами було дотримано вимоги щодо проведення громадських слухань, доступ до проекту ДПТ та його графічної частини було забезпечено всім бажаючим у приміщеннях відповідних місцевих рад. Водночас, за висновками суду апеляційної інстанції, окремі недоліки оголошень не можуть мати безумовним наслідком скасування оскаржуваних розпоряджень з огляду на встановлення обставин забезпечення у цілому права громадськості на ознайомлення та обговорення проекту ДПТ.

Відхиляючи аргументи позивачів та третіх осіб про те, що затверджений оскаржуваними розпорядженнями ДПТ містить негативний вплив на довкілля території, на яку він поширюється, суд апеляційної інстанції визнав їх передчасними і такими, що не дають підстав уважати спірні розпорядження відповідачів незаконними, адже ДПТ не є документом щодо фактичного проектування будівництва і не є початком такого. ДПТ - це лише намір раціонального використання території згідно зі схемою планування.

Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що на момент виникнення спірних правовідносин чинне законодавство не передбачало екологічних експертиз на стадії розробки детального плану, а лише на стадії будівництва, а відтак права позивачів, які стосуються ймовірного негативного впливу на довкілля території не було та не могло бути порушено на час ухвалення оскаржуваних розпоряджень.

17.01.2023 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , МБО «Екологія - Право - Людина».

У касаційній скарзі скаржники просять скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 у справі № 817/1314/17, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 залишити в силі.

Як на підстави касаційного оскарження заявники вказують на те, що:

- суд апеляційної інстанції застосував норми статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку №555 без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.03.2020 у справі № 320/6466/18, від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, від 04.09.2019 у справі № 0940/1392/18, від 03.12.2021 у справі № 369/7844/17;

- відсутні висновки Верховного Суду щодо питання застосування норм права, які були застосовані судом апеляційної інстанції, зокрема, статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- ця справа має значний суспільний інтерес з огляду на площу запланованого для будівництва гірськолижного курорту, його місцерозташування та вплив на навколишнє природнє середовище.

В обґрунтування касаційної скарги скаржники зазначають, що, на відміну від суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою прямо без винятків передбачено необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат як окремої частини території України за рішенням Кабінету Міністрів України. Відтак, на переконання скаржників, висновки суду апеляційної інстанції про те, що існування такої схеми планування не перешкоджає затвердженню ДПТ, є безпідставними.

Заявники стверджують, що суд апеляційної інстанції фактично вийшов за межі предмета спору, оскільки досліджував відповідність спірного ДПТ на предмет відповідності містобудівної документації вищого рівня, а не дотримання порядку та процедури його прийняття взагалі.

Також позивачами - 1, - 3 та третьою особою-2 наголошено, що всупереч висновкам суду апеляційної інстанції доказів оприлюднення проекту ДПТ в установленому законодавством порядку відповідачами не надано, а в опублікованих оголошеннях відсутня вказівка на місце можливого ознайомлення з проектом містобудівної документації. У свою чергу, незабезпечення оприлюднення такого проекту чи доступу до нього нівелює мету громадського обговорення. Указані порушення, на переконання скаржників, не можуть вважатися формальними, як безпідставно зазначив суд апеляційної інстанції.

Окрім наведеного, скаржники зазначають про неправильне та відмінне від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 06.10.2022 у справі № 806/1243/17, застосування судом апеляційної інстанції положень статті 6 Орхуської конвенції у площині участі громадськості при розробленні містобудівної документації - ДПТ , на яких можливе будівництво туристично-рекреаційного комплексу.

Поряд з іншим скаржники зазначають про необхідність формування висновку Верховного Суду щодо необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки проектів детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку», з огляду на норми прямої дії Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 01.07.2015 № 562-VIII.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25.01.2023 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024 на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) передано справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду послалась на таке.

Ключовими питаннями, які підлягають вирішенню у ході розгляду цієї справи та відповіді на які зумовлять подальший розвиток права у відповідній сфері суспільних відносин, є застосування положень статей 12 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»:

- щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України, та відсутності окреслених меж таких територій, однак за наявності схеми планування території області;

- щодо визначення обсягу компетенції обласних та районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану території, яким охоплюються частини територій декількох районів однієї області.

Як було зазначено вище, одним з ключових питань, яке підлягає вирішенню у межах цього спору, є застосування норми статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у поєднанні з приписами статті 19 цього ж Закону щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України.

Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності і забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI; тут і надалі застосовується у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).

У статті 1 цього Закону наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

1) Генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;

2) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

3) детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

7) містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

9) план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;

12) схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин;

13) територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Відповідно до частин першої і другої статті 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Розділ ІІІ Закону № 3038-VI регламентує загальні засади планування територій.

Так, згідно із частиною першою статті 11 указаного Закону планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них.

Особливості розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України визначає стаття 12 Закону № 3038-VI, якою передбачено, що за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій (частина перша).

Замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради (частина друга).

Схеми планування окремих частин території України затверджуються рішенням замовників таких схем (частина третя).

Склад, зміст, порядок розроблення схем планування окремих частин території України визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта).

За правилами статті 13 Закону № 3038-VI планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.

За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів).

Статтею 14 Закону № 3038-VI передбачено, що рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада.

Організація розроблення та внесення змін до схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів здійснюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями.

Замовником схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів затверджуються рішенням відповідних рад за умови отримання позитивного висновку державної експертизи.

Склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Приписи частини першої статті 16 Закону № 3038-VI визначають, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Так, відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Положеннями частини другої указаної статті Закону № 3038-VI передбачено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Зі змісту норм частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI випливає, що детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Частинами п`ятою, шостою та абзацом восьмим статті 19 Закону № 3038-VI передбачено, що детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) на час виникнення спірних правовідносин було визначено Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290 (далі - Порядок № 290).

Розділом IV Порядку № 290 регламентовані питання розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні.

Так, пунктом 4.2 Порядку № 290 передбачено, що рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, є районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзац третій пункту 4.3 Порядку № 290).

Відповідно до пункту 4.8 Порядку № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Згідно з пунктом 4.9 Порядку № 290 крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні:

- звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), Мінрегіону України (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;

- забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні».

За правилами абзацу другого пункту 4.12 Порядку № 290 детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Отже, за загальним правилом детальний план територій, розташованих за межами населених пунктів, повинен розроблятися відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Поряд із цим згадані вище норми частини першої статті 12 Закону № 3038-VI містять застереження про те, що схеми планування окремих частин території України, зокрема гірських територій Карпат, розробляються за рішенням Кабінету Міністрів України.

Принагідно у цьому контексті звернутися також до Генеральної схеми планування України, затвердженої Законом України «Про Генеральну схему планування території України» від 7.02.2002 № 3059-III (далі - Генеральна схема).

За нормами цього Закону Генеральна схема визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.

Главою 5 розділу ІІІ Генеральної схеми передбачено, що з метою забезпечення ефективного використання територій, що мають особливу господарську, екологічну, наукову, естетичну цінність, передбачається розвиток за державної підтримки, зокрема, територій із значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим, історико-культурним потенціалом, високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної небезпеки - приміські зони міст Києва, Харкова, Дніпропетровська, а також Кримське узбережжя Чорного моря, Закарпатська область, заплави річки Сіверський Донець, курорти Бердянськ, Трускавець, гирла річок Дніпра, Дунаю, Дністра, Південного Бугу.

Відповідно до глави 1 розділу IV Генеральної схеми її реалізація розрахована на два етапи: 2001 - 2010 та 2011 - 2020 роки.

На першому етапі передбачається: удосконалення законодавчого, наукового, інформаційного, проектного, організаційного забезпечення планування території на загальнодержавному рівні; організація проведення моніторингу реалізації Генеральної схеми; здійснення першочергових заходів щодо планування території відповідно до вирішень Генеральної схеми, які забезпечуватимуть досягнення найбільшого економічного, соціального та екологічного ефекту.

На другому етапі передбачається здійснення заходів щодо планування території відповідно до вирішень Генеральної схеми та проведення моніторингу її реалізації.

Главою 2 указаного розділу Генеральної схеми передбачено, що її реалізація забезпечується органами державної влади та органами місцевого самоврядування в порядку, визначеному законодавством.

З метою забезпечення реалізації Генеральної схеми Кабінет Міністрів України, зокрема, приймає рішення про розроблення схем планування окремих частин території України.

Отже, положенням Генеральної схеми кореспондують приписи вже неодноразово згаданої вище частини першої статті 12 Закону № 3038-VI, які уповноважують Кабінет Міністрів України виступати ініціатором розробки схем планування окремих частини територій України, зокрема гірських територій Карпат.

На сьогоднішній день поняття гірських територій Карпат законодавчо не визначено, як і не окреслена межа територій, які охоплюються таким поняттям.

Натомість, на час виникнення спірних правовідносин чинним є Закон України від 15.02.1995 № 56/95-ВР «Про статус гірських населених пунктів в Україні», який встановлює критерії, за якими населені пункти набувають статусу гірських, визначає основні засади державної політики щодо розвитку гірських населених пунктів та гарантії соціального захисту громадян, що у них проживають, працюють або навчаються.

Цей Закон було введено в дію Постановою Верховної Ради України від 15.02.1995 № 57/95 ВР.

Крім того, на виконання вказаної Постанови Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 11.08.1995 № 647 «Про перелік населених пунктів, яким надається статус гірських». До такого переліку були включені, зокрема, село Лопухів Лопухівської сільської ради Тячівського району, селище міського типу Ясіня Ясінянської селищної ради та село Чорна Тиса Чорнотисянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області. Тобто до відповідного переліку включені населені пункти, за межами територій яких відповідними районними державними адміністраціями розроблено ДПТ, у подальшому затверджений оскаржуваними у цій справі розпорядженнями.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду наголошує, що детальний план територій, розташованих за межами населених пунктів, повинен розроблятися відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Комплексний аналіз норм статей 11 і 12 Закону № 3038-VI свідчить, що планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення, зокрема, схем планування окремих частин території України, у тому числі гірських територій Карпат, за рішенням Кабінету Міністрів України.

Виходячи з положень статті 19 Закону № 3038-VI з огляду на приписи статті 12 Закону №3038-VI, постає питання, чи є достатньою наявність схеми планування території Закарпатської області для розробки та затвердження детального плану територій декількох районів цієї області у випадку, якщо така територія розташована за межами населених пунктів, які законодавчо віднесені до гірських, однак нормативного віднесення відповідної території до гірських територій Карпат законодавство не містить. Крім того, чи можна вважати державні інтереси врахованими у розумінні норми цього Закону за умови, якщо схема планування гірських територій Карпат урядом України не затверджена.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважує, що у судовій практиці як Верховного Суду України, так і Верховного Суду відсутні висновки щодо застосування частини першої статті 12 Закону № 3038-VI як окремо в частині повноважень Кабінету Міністрів України, так і через призму статті 19 цього Закону в частині компетенції районних державних адміністрацій здійснювати розробку детального плану територій поза межами населених пунктів, щодо яких схема планування має бути затверджена не лише на регіональному, а й на державному рівні.

Важливість та винятковість цього питання постає не тільки у межах цього спору, а й для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики при подальших розробках детальних планів територій, адже майбутня повоєнна відбудова України стосуватиметься не лише окремих населених пунктів, а й ряду областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, які зазнали та продовжують зазнавати руйнівного впливу агресії російської федерації, розробка схеми планування територій яких має здійснюватися за рішенням Кабінету Міністрів України.

Ще одним завданням, розв`язання якого нерозривно пов`язане з порушеними вище питаннями, є встановлення компетенції районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану територій, який охоплює декілька районів області.

Так, вже згаданим вище абзацом другим частини другої статті 19 Закону № 3038-VI передбачено, що розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

За правилами абзацу другого пункту 4.12 Порядку № 290 детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Оперуючи поняттям «на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації», законодавець не унормовує випадки, коли детальний план території, що розташована за межами населених пунктів, охоплює декілька районів однієї області. Не дає однозначної відповіді на це питання й згадана вище норма абзацу другого пункту 4.12 Порядку № 290.

Отже, обмежуючи повноваження районної державної адміністрації щодо затвердження детального плану територій адміністративними межами відповідного району, законодавство не дає однозначної відповіді на питання, чи вправі декілька районних державних адміністрацій затверджувати власними розпорядженнями детальний план територій в частині відповідного адміністративного району, і в такому випадку такий детальний план набуває статусу містобудівної документації на місцевому рівні в цілому, чи в такому випадку слід вважати, що такий адміністративний район відсутній, а відтак виключною компетенцією щодо його розгляду і затвердження наділяється відповідна обласна державна адміністрація.

На думку колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, окреслені вище правові проблеми попри невідповідність їх кількісному критерію носять характер виключних, суспільно важливих і таких, що зумовлюють необхідність забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики саме Великою Палатою Верховного Суду відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України.

Перевіривши матеріали справи та наведені доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду з таких міркувань.

На підставі частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Таким чином, указана підстава для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, зокрема, що ця справа містить виключну правову проблему, а тому наявні правові підстави передати її на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою забезпечення розвитку права та формулювання єдиної правозастосовчої практики.

Велика Палата Верховного Суду зазначає, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.

Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини: з касаційної скарги вбачається, що суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; суди допустили явну й грубу помилку в застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду потрібен з метою унеможливлення її повторення у подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанції таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.

При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення й зустрічається у невизначеній кількості справ, у разі якщо надана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують різні відмінні позиції і це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією, а також необхідне тлумачення щодо застосування нових законів.

На підтвердження існування виключної правової проблеми при вирішенні цієї справи колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду послалася на те, що у судовій практиці як Верховного Суду України, так і Верховного Суду відсутні висновки щодо застосування частини першої статті 12 Закону № 3038-VI як окремо в частині повноважень Кабінету Міністрів України, так і через призму статті 19 цього Закону в частині компетенції районних державних адміністрацій здійснювати розробку детального плану територій поза межами населених пунктів, щодо яких схема планування має бути затверджена не лише на регіональному, а й на державному рівні.

Крім того, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що окреслені вище правові проблеми попри невідповідність їх кількісному критерію носять характер виключних, суспільно важливих і таких, що зумовлюють необхідність забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики саме Великою Палатою Верховного Суду.

Відповідно до частини першої статті 327 КАС України судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

Згідно з пунктом 2 частини другої статті 37 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» у складі Верховного Суду діє Касаційний адміністративний суд.

Частиною першою статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення ефективного захисту прав, свобод або інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Реалізація таких повноважень пов`язана з розв`язанням правових проблем.

Отже, на вирішення Великої Палати Верховного Суду поставлено питання, яке може бути вирішено Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом.

При цьому аналіз відомостей з Єдиного державного реєстру судових рішень не дає підстав стверджувати про наявність виключної правової проблеми в невизначеній кількості спорів у подібних правовідносинах та глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024 обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстави для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 807/1314/17.

Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346, 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 807/1314/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація «Екологія - Право - Людина», Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, Лопухівська сільська рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді: О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. А. Воробйова С. О. Погрібний

М. І. Гриців О. В. Ступак

Ж. М. Єленіна І. В. Ткач

В. В. Король О. С. Ткачук

О. В. Кривенда В. Ю. Уркевич

М. В. Мазур Є. А. Усенко