Справа № 460/2556/23
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2024-03-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 березня 2024 рокуЛьвівСправа № 460/2556/23 пров. № А/857/25810/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Бруновської Н.В. та Хобор Р.Б.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційні скарги Рівненської обласної прокуратури та Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕРБУД-РІВНЕ» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.11.2023р. в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної прокуратури, третя особа без самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕРБУД-РІВНЕ», про визнання протиправною відмови розпорядника публічної інформації, забезпечення доступу до публічної інформації шляхом надання такої згідно запиту на інформацію (суддя суду І інстанції: Махаринець Д.Є., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 14.11.2023р., м.Рівне; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: не зазначена),-

В С Т А Н О В И В:

23.01.2023р. (згідно з відбитком календарного штемпеля на поштовому відправленні) позивач ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила:

визнати протиправною відмову відповідача Рівненської обласної прокуратури від 12.01.2023р. надати ОСОБА_1 копію договору № 1 від 17.12.2021р. між Рівненською обласною прокуратурою та Товариством з обмеженою відповідальністю /ТзОВ/ «ВЕРБУД-РІВНЕ» про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121;

зобов`язати відповідача Рівненську обласну прокуратуру надати ОСОБА_1 копію договору № l від 17.12.2021р. між Рівненською обласною прокуратурою та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121, шляхом надсилання на електронну пошту ІНФОРМАЦІЯ_1 впродовж п`яти робочих днів з моменту вступу рішення в законну силу;

зобов`язати відповідача Рівненську обласну прокуратуру у місячний строк з дня набрання рішенням законної сили подати до Рівненського окружного адміністративного суду звіт про виконання рішення у цій справі;

стягнути з відповідача Рівненської обласної прокуратури судовий збір (Т.1, а.с.1-3).

Розгляд справи здійснений судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними матеріалами справи (Т.1, а.с.22 і на звороті).

Згідно ухвали суду від 23.02.2023р. залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмета спору на стороні відповідача ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» (Т.1, а.с.53 і на звороті).

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 14.11.2023р. заявлений позов задоволено; скасовано відмову Рівненської обласної прокуратури від 12.01.2023р. надати ОСОБА_1 копію договору № l від 17.12.2021р., укладеного між Рівненською обласною прокуратурою та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121; зобов`язано Рівненську обласну прокуратуру повторно розглянути інформаційний запит ОСОБА_1 від 05.01.2023р. про отримання публічної інформації з урахуванням висновків суду та надати ОСОБА_1 публічну інформацію, якою володіє Рівненська обласна прокуратура і яка міститься в договорі № l від 17.12.2021р., укладеному між Рівненською обласною прокуратурою та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121, з урахуванням визначених законом обмежень доступу до інформації, шляхом надсилання на електронну пошту ІНФОРМАЦІЯ_1 впродовж п`яти робочих днів з моменту набрання даного рішення суду законної сили (Т.1, а.с.187-191).

Не погодившись із рішенням суду, його оскаржили відповідач Рівненська обласна прокуратура та третя особа без самостійних вимог на предмет спору ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ».

В своїй апеляційній скарзі відповідач Рівненська обласна прокуратура, покликаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до помилкового вирішення спору, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити (Т.1, а.с.193-204).

Вимоги за апеляційною скаргою обґрунтовує тим, що 17.12.2021р. між Рівненською обласною прокуратурою і ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» укладено договір про організацію спільного будівництва житла. У подальшому на адресу електронної пошти прокуратури надійшов запит ОСОБА_1 від 05.01.2023р. про надання публічної інформації, а саме: копії договору № l від 17.12.2021р. про організацію спільного будівництва.

Вказаний правочин та інформацію, що в ньому міститься, додаткові угоди до нього, а також всі документи щодо їх виконання, віднесено ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», як стороною запитуваного договору, до конфіденційної (комерційної), тобто, до інформації з обмеженим доступом. Водночас, товариством не надано згоди на надання копії договору № 1 про організацію спільного будівництва житла від 17.12.2021р., а також інформації, що в ньому міститься, про що повідомлено прокуратуру листами.

Таким чином, ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» самостійно визначено коло відомостей, що становлять для нього комерційну таємницю. Наразі обмеження доступу до інформації, яка містить в запитуваному договорі, є чинними та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» не скасовувались.

У зв`язку з цим, за результатами розгляду запиту ОСОБА_1 прокуратурою надано відповідь від 12.01.2023р. про відмову в його задоволенні.

Апелянт стверджує, що зобов`язання судом надати ОСОБА_1 публічну інформацію, якою володіє Рівненська обласна прокуратура і яка міститься в договорі № 1 від 17.12.2021р., фактично є зобов`язанням органів прокуратури до втручання в діяльність ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», яке обмежило доступ до зазначеної інформації шляхом віднесення її до комерційної таємниці.

Судом не враховано, що лише товариство вправі скасувати вказані обмеження або суд при розгляді спору щодо правомірності таких дії. Водночас органи прокуратури не вправі вчиняти вказані дії. Оприлюднення копії договору, який віднесено до конфіденційне інформації, а саме, комерційної таємниці суб`єкта господарювання, за відсутності його згоди, може завдати шкоди ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» у вигляд незаконного використання, витоку відомостей, які складають комерційну таємницю, у тому числі, конкурентами. За таких обставин Рівненська обласна прокуратура не вправі надавати копію вказаного договору.

При цьому наголошує на тому, що наведені у запиті обставини не свідчать про наявність предмету суспільного інтересу запитуваної інформації у розумінні ч.2 ст.29 Закону України «Про інформацію».

Третя особа ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» у поданій апеляційній скарзі, покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до помилкового вирішення спору, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити (Т.1, а.с.222-243).

Вимоги за апеляційною скаргою обґрунтовує тим, що укладений між Рівненською обласною прокуратурою і ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» договір про організацію спільного будівництва житла є цивільно-правовим (господарським) договором і взагалі не містить інформації публічного характеру.

Судом першої інстанції помилково визначено суб`єктний склад та правовий статус учасників процесу, що призвело до неправильної оцінки правовідносин між ними, а відповідно до хибної оцінки підстав і предмету спору та неправильного застосування норм матеріального права, що стало наслідком прийняття неправомірного судового рішення.

Зокрема, судом безпідставно ототожнено статус позивача ОСОБА_1 із статусом заявниці запиту про надання публічної інформації - журналістки Рівненської АЖР «Четверта влада» ОСОБА_2 , в результаті чого суд прийшов до помилкового висновку про задоволення позову за відсутності самого факту порушення прав безпосередньо позивача. Фактично запит на доступ до публічної інформації подавався в інтересах ГО «Агенція журналістських розслідувань «Четверта влада» журналістом агентства, що входить до його редакції, на виконання саме редакційного завдання. ОСОБА_1 при поданні запиту на доступ до публічної інформації виступала не в статусі фізичної особи-громадянки України з власними правами та інтересами, а в статусі журналіста - представника юридичної особи ГО «Агенція журналістських розслідувань «Четверта влада» і в інтересах даного ГО.

Отже, ОСОБА_1 звернулась до суду фактично в інтересах юридичної особи ГО «Агенція журналістських розслідувань «Четверта влада», тому відповідно вона не могла бути належним позивачем у справі, оскільки її особисті права не були порушені.

Крім цього, при винесенні оскаржуваного рішення судом було помилково оцінено статус відповідача, оскільки безпідставно визнано Рівненську обласну прокуратуру суб`єктом владних повноважень у спірних відносинах і по відношенню до інших учасників процесу.

Лист Рівненської обласної прокуратури від 12.01.2023р. не підписаний керівником, не є рішенням цього органу і не може бути актом індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень.

Апелянт вважає, що у спірних відносинах Рівненська обласна прокуратура не здійснює організаційно-розпорядчих чи інших функцій і не є суб`єктом владних повноважень. При укладенні спірного договору відповідач не здійснював владних повноважень і не створював публічної інформації.

Окрім цього, на Рівненську обласну прокуратуру, як на сторону договору, у володінні якої перебуває інформація з обмеженим доступом, що віднесена товариством до конфіденційної, покладено обов`язок поширювати її лише за згодою ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ». При цьому зміст запитуваної копії договору не стосується інтересів національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

За таких обставин в спірному випадку є відсутніми умови, визначені ст.7 Закону України «Про доступ до публічної інформації», які передбачають можливість надання конфіденційної інформації.

Позивач Гавриш скерувала до апеляційного суду письмові пояснення щодо апеляційних скарг, в яких остання вважає їх безпідставними, необґрунтованими і такими, що не підлягають до задоволення. Наголошує на тому, що суд першої інстанції надав належну оцінку всім обставинам справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального законодавства, ухвалив законне і справедливе судове рішення (Т.1, а.с.245-252).

Розгляд справи в апеляційному порядку здійснено в порядку письмового провадження за правилами ст.311 КАС України без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Водночас, колегія суддів не убачає підстав для задоволення клопотання апелянта Рівненської обласної прокуратури про розгляд справи в присутності сторін (Т.1, а.с.204), оскільки відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Апелянти подали апеляційні скарги, в яких детально та послідовно обґрунтували свою правову позицію по справі; позивач скерувала письмові пояснення на апеляційні скарги, будь-яких нових доказів по справі сторони не представили, клопотань про їх витребування від останніх не надходило. Рішення суду прийнято за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін (в порядку письмового провадження).

Звідси, правових підстав для висновку про те, що справу необхідно розглядати в судовому засіданні, колегія суддів не убачає.

Окрім цього, Європейський суд з прав людини /ЄСПЛ/ визнав явно необґрунтованим і тому неприйнятним звернення у справі «Varela Assalino contre le Portugal» (пункт 28, № 64336/01) щодо гарантій публічного судового розгляду. У цій справі заявник просив розглянути його справу в судовому засіданні, однак характер спору не вимагав проведення публічного розгляду. Фактичні обставини справи вже були встановлені, а скарги стосувалися питань права. ЄСПЛ вказав на те, що відмову у проведенні публічного розгляду не можна вважати необґрунтованою, оскільки під час провадження у справі не виникло ніяких питань, які не можна було вирішити шляхом дослідження письмових доказів.

У випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку ЄСПЛ, є доцільнішим, ніж усні слухання; розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім.

Заслухавши суддю-доповідача по справі, перевіривши матеріали справи та апеляційні скарги в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги не підлягають до задоволення, з наступних підстав.

Приймаючи рішення по справі та задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції виходив з того, що достатніх і переконливих доказів, що зміст запитуваного позивачем договору № 1 від 17.12.2021р. про організацію спільного будівництва належить до інформації з обмеженим доступом відповідачем не надано.

У відповіді на запит відповідач не вказав, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини, що, в свою чергу, свідчить, що законних підстав для обмеження доступу до цієї інформації немає.

Водночас, зазначена у договорі № 1 від 17.12.2021р. про організацію спільного будівництва житла, яке здійснюється за рахунок земель комунальної власності, інформація в частині умов отримання державним органом чи його працівниками певного майна не є конфіденційною, відтак не може бути обмежена в доступі умовами жодного договору та підлягає наданню на запит, оскільки доступ до такої інформації вже санкціонований законом і не потребує згоди сторін, які підписали умови такого договору.

Доказів належності всього змісту договору № 1 від 17.12.2021р. до інформації, доступ до якої може бути обмеженим, за результатами «трискладового тесту», визначеного ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідачем не надано.

Отже, надання відповідачем на виконання запиту від 05.01.2023р. копії договору № 1 від 17.12.2021р. з ретушуванням значного обсягу інформації фактично є відмовою у наданні запитуваної публічної інформації.

Відтак, відповідачем необґрунтовано відмовлено позивачу в наданні запитуваної інформації у визначеному обсязі, чим порушено його право на її отримання.

Водночас, зобов`язання відповідача повторно розглянути запит позивача та надати запитуваний договір з урахуванням висновків, викладених в рішенні суду, не є втручанням в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильних та обґрунтованих висновків про наявність правових підстав щодо задоволення заявленого позову, з огляду на наступне.

Як встановлено під час судового розгляду, 05.01.2023р. позивач ОСОБА_1 скерувала на електронну адресу Рівненської обласної прокуратури запит на доступ до публічної інформації, у якому просила надати копію договору № l від 17.12.2021р., укладеного між Рівненською обласною прокуратурою та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121, який надіслати на електронну пошту (Т.1, а.с.4).

Листом Рівненської обласної прокуратури № 27-4Вих-23 від 12.01.2023р. позивача повідомлено, що між ними і ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» 17.12.2021р. укладено договір № 1 про організацію спільного будівництва житла. Стороною запитуваного договору ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» віднесено вказаний правочин та інформацію, що в ньому міститься, додаткові угоди до нього, а також всі документи щодо їх виконання до конфіденційної (комерційної), тобто до інформації з обмеженим доступом та не надано згоду на її поширення, про що доведено до відома прокуратури листом від 17.11.2022р. Також вказаним листом інформовано обласну прокуратуру, як сторону договору, про те, що ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» не надано згоди на надання копії договору № 1 про організацію спільного будівництва житла від 17.12.2021р., а також інформації, яка в ньому міститься. Зазначено, що зміст запитуваної копії договору не стосується інтересів національні безпеки, економічного добробуту та прав людини. За таких обставин у Рівненської обласної прокуратури є відсутньою можливість надати копію договору № 1 від 17.12.2021р. про організацію спільного будівництва житла, у зв`язку з тим, що запитувану інформацію ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» віднесено до категорії інформації з обмеженим доступом: комерційної таємниці ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», що є конфіденційною інформацією, та не надано згоди на її оприлюднення (Т.1, а.с.5-6).

Вважаючи протиправною відмову відповідача щодо ненадання публічної інформації за запитом, позивач звернулася до суду із розглядуваним позовом.

Правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Конституцією України, «Про інформацію» та «Про доступ до публічної інформації».

Приписами ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до преамбули Закону України «Про доступ до публічної інформації» цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Згідно ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Статтею 3 цього Закону визначені гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації, відповідно до якої право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Згідно зі ст.4 зазначеного Закону доступ до публічної інформації здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.5 вказаного Закону доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.

Положеннями ч.4 ст.13 цього Закону встановлено, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Статтею 19 цього Закону передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Згідно з ст.20 згаданого Закону розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Аналіз наведених положень вказує на те, що право на доступ особи до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання.

Згідно роз`яснень, наведених у довідці ВАС України від 01.06.2013р. про вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», за визначенням «публічна інформація» можна виокремити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Отже, публічною інформацією є наявна відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях вся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

На думку колегії суддів, витребовувана позивачем інформація (відомості) належить до публічної інформації, а відтак спірні правовідносини регулюються приписами Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Із матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 скерувала Рівненської обласної прокуратури запит на доступ до публічної інформації.

У цьому запиті позивач просила надати копію договору № l від 17.12.2021р., укладеного між Рівненською обласною прокуратурою та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121.

Як достовірно встановлено судом першої інстанції, скерований на адресу відповідача запит позивача ОСОБА_1 відноситься до запиту на інформацію, що визначений ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Також вимоги щодо форми та змісту запиту на отримання публічної інформації були дотримані позивачем, останній був скерований до належного розпорядника інформації.

Однак, відповідач на запит про надання публічної інформації лише повідомив, що у Рівненської обласної прокуратури відсутня можливість надати копію договору № 1 від 17.12.2021р. про організацію спільного будівництва житла, у зв`язку з тим, що запитувану інформацію ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» віднесено до категорії інформації з обмеженим доступом: комерційної таємниці ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», що є конфіденційною інформацією, та не надано згоди на її оприлюднення.

Причини відмови в задоволенні запиту на інформацію визначені в ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Зокрема, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону (ч.1 цієї статті).

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (ч.2 цієї статті).

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником (ч.3 вказаної статті).

Водночас, частиною 2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог («трискладовий тест»):

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошення інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Отже, як правильно зауважив суд першої інстанції, з урахуванням вимог ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідачем не зазначено, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому суд апеляційної інстанції звертає увагу, що обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових трискладового тесту означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Водночас, можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації.

Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог п.п.1-3 ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

При цьому, положення ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що ст.1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Разом з тим, зі змісту приписів ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» слідує, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що:

була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством,

або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Отже, незалежно від того, чи інформація була створена розпорядником, його допоміжним органом чи навіть іншим суб`єктом, вона є публічною і повинна надаватись на запит, якщо на момент отримання запиту знаходилась у володінні розпорядника інформації.

Як вбачається з листа Рівненської обласної прокуратури № 27-4Вих-23 від 12.01.2023р., відповідач відмовив ОСОБА_1 у наданні інформації на її запит від 05.01.2023р. з тих підстав, що запитувана позивачем інформація є віднесеною до категорії інформації з обмеженим доступом: комерційної таємниці ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», що є конфіденційною інформацією, та на оприлюднення якої не надано згоди товариства.

Поряд з цим, як правильно зауважив суд першої інстанції, достатніх і переконливих доказів, що зміст договору № 1 від 17.12.2021р. належить до інформації з обмеженим доступом відповідачем не надано.

Окрім цього, відповідач у відповіді на запит не вказав, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини, що, в свою чергу, свідчить, що законних підстав для обмеження доступу до цієї інформації немає.

Рівненська обласна прокуратура стверджує, що іншою стороною договору № 1 від 17.12.2021р. - ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ» віднесено вказаний правочин та інформацію, що в ньому міститься, додаткові угоди до нього, а також всі документи щодо їх виконання до конфіденційної (комерційної), тобто до інформації з обмеженим доступом, та не надано згоду на її поширення.

Водночас, як правильно встановлено судом першої інстанції, зміст договору № 1 від 17.12.2021р. про організацію спільного будівництва житла містить інформацію щодо розпорядження нерухомим комунальним майном, а саме: будівництва житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121, яка належить Рівненській міській територіальній громаді в особі Рівненської міської ради, та перебуває у постійному користуванні Рівненської обласної прокуратури.

За змістом приписів ст.ст.7, 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Вказана інформація може бути обмежена у доступі лише при дотриманні вимог, визначених ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Аналогічні висновок викладений у постанові Верховного Суду від 18.07.2019р. у справі № 554/11837/14-а.

Отже, зазначена у договорі про організацію спільного будівництва житла, яке здійснюється за рахунок земель комунальної власності, інформація в частині умов отримання державним органом чи його працівниками певного майна не є конфіденційною, відтак не може бути обмежена в доступі умовами жодного договору та підлягає наданню на запит, оскільки доступ до такої інформації вже санкціонований законом і не потребує згоди сторін, які підписали умови такого договору. Доказів належності всього змісту договору № 1 від 17.12.2021р. до інформації, доступ до якої може бути обмеженим, за результатами «трискладового тесту», визначеного ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідачем суду не надано.

У свою чергу, неповною є інформація, яка задовольняє лише частину запиту, без належно оформленої відмови у задоволенні решти запиту.

Оцінюючи в сукупності вищевикладене слідує логічний та переконливий висновок про те, що відповідач не виконав вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не надав вичерпної та повної інформації на поставлені позивачем запитання в її запиті.

Водночас, апеляційний суд звертає увагу, що в силу вимог ч.4 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

У спірному випадку, у разі наявності у договорі № 1 від 17.12.2021р., копію якого просила позивач надати, інформації, яка є інформацією з обмеженим доступом, Рівненська обласна прокуратура зобов`язана надати копію вказаного договору із прихованнями такої інформації.

Отже, доступ до документа не може бути обмеженим, обмеженою може бути інформація, зазначена у ньому.

Таким чином, безпідставними є твердження відповідача, що позивачу надавалася частково інформація щодо умов та змісту договору.

Так, надання відповідачем на виконання запиту від 05.01.2023р. копії договору № 1 від 17.12.2021р. з ретушуванням значного обсягу інформації фактично є відмовою у наданні запитуваної публічної інформації.

Таким чином, відповідач не надав належної (повної) інформації на її запит від 05.01.2023р., а тому не дотримався вимог вищевказаного Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» установлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини має доволі широке розуміння поняття «свобода доступу до інформації», яке висвітлено у справі «Sdruzeni Jihoceske Matky проти Республіки Чехія» № 19101/03, 2006р. Судова практика трактує право на доступ до інформації як «таке, що має на меті в більшій мірі заборону на обмеження державою доступу особи до інформації, яку інші хочуть або можуть захотіти отримати».

За таких обставин і правового врегулювання апеляційний суд дійшов висновку про протиправність відмови відповідача у наданні ОСОБА_1 відповіді на запит, чим порушено право позивача на отримання публічної інформації на підставі запиту.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Частиною 4 ст.245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

При цьому адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Отже, ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання. Всі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Отже, судом першої інстанції правильно задоволено позовні вимоги шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути інформаційний запит ОСОБА_1 від 05.01.2023р. про отримання публічної інформації з урахуванням висновків суду та надати ОСОБА_1 публічну інформацію, якою володіє Рівненська обласна прокуратура і яка міститься в договорі № l від 17.12.2021р., укладеному між Рівненською обласною прокуратурою та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ», про організацію спільного будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером :01:001:0121, з урахуванням визначених законом обмежень доступу до інформації, шляхом надсилання на електронну пошту ІНФОРМАЦІЯ_1 впродовж п`яти робочих днів з моменту набрання даного рішення суду законної сили.

В частині решти доводів апеляційних скарг колегія суддів виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи позивача, наведені в позовній заяві, заперечень відповідача і третьої особи були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Оцінюючи в сукупності наведені обставини справи, виходячи з вищевказаних положень нормативно-правових актів, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про підставність та обґрунтованість заявленого позову, через що останній підлягає до задоволення, із вищевказаних мотивів.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі, якими вимоги позивача задоволені у визначений спосіб.

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно та повно встановив обставини справи, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків судового рішення, а тому підстав для скасування рішення суду колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційні скарги на нього слід залишити без задоволення.

За правилами ст.139 КАС України понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційних скарг належить покласти на апелянтів Рівненську обласну прокуратуру та ТзОВ «ВЕРБУД-РІВНЕ».

Окрім цього, ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2024р. в частині зупинення дії рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.11.2023р. в адміністративній справі № 460/2556/23 належить визнати такою, що втратила чинність (Т.2, а.с.2-3).

Керуючись ст.139, ч.4 ст.229, ст.311, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Рівненської обласної прокуратури та Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕРБУД-РІВНЕ» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.11.2023р. в адміністративній справі № 460/2556/23 залишити без задоволення, а вказане рішення суду - без змін.

Понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційних скарг покласти на апелянтів Рівненську обласну прокуратуру та Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕРБУД-РІВНЕ».

Визнати ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2024р. в частині зупинення дії рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.11.2023р. в адміністративній справі № 460/2556/23 такою, що втратила чинність.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена у касаційному порядку у випадках, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді Н. В. Бруновська
Р. Б. Хобор
Дата складання повного тексту судового рішення: 08.03.2024р.