Справа № 440/1709/22
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2024-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2024 року

м. Київ

справа № 440/1709/22

адміністративне провадження № К/990/35450/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Полтавської міської ради

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2022 року (суддя Гіглава О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Подобайло З.Г., Бартош Н.С., Григорова А.М.)

у справі № 440/1709/22

за позовом ОСОБА_1

до Полтавської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Полтавської міської ради, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Полтавської міської ради від 16.11.2021 про відмову у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, з подальшою передачею у власність;

- зобов`язати Полтавську міську раду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2,00 га, відповідно до поданої заяви від 28.03.2021 для ведення особистого селянського господарства, з подальшою передачею у власність.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до Полтавської міської ради із заявою від 28.03.2021 (№М04.1.1-11/3087 від 29.03.2021) про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ згідно графічних матеріалів із розташування земельної ділянки із подальшою передачею їй у приватну власність. До вказаної заяви додала: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування вільної ділянки та її розмір, копії паспорта та ідентифікаційного коду, посвідчення багатодітної родини.

3. Розглянувши заяву ОСОБА_1 , керуючись Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законами України "Про Державний земельний кадастр", "Про землеустрій", ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), розпорядженням Кабінету Міністрів України №721-р від 12.06.2020 "Про визначення центрів та затвердження територій територіальних громад Полтавської області", враховуючи виписку з рішення 13-ї сесії Ковалівської сільської ради народних депутатів від 02.11.1992, виписку з рішення 14-ї сесії Ковалівської сільської ради народних депутатів від 25.10.1993 та протокол засідання постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування, Полтавською міською радою прийнято рішення "Про розгляд заяв громадян про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність на території Ковалівського старостинського округу Полтавської міської територіальної громади" від 16.11.2021, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) за рахунок сформованої земельної ділянки з кадастровим номером :00:012:0052 у зв`язку з недотриманням вимог ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України (пункт 1).

4. Позивач з рішенням не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

5. Позивач вважає, що оскаржуване рішення необґрунтованим, оскільки воно містить лише загальні посилання на недотримання позивачем вимог ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України, без конкретизації.

6. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що земельна ділянка площею 9,5931 га з кадастровим номером :00:012:0052, за рахунок якої позивач бажає отримати у власність земельну ділянку, попередньо одержавши дозвіл на розроблення проекту землеустрою стосовно неї, знаходиться у користуванні СФГ "Коломак" на підставі державного акту на право постійного користування Б№048/95-444. Земельна ділянка, яку бажає отримати позивач, не є вільною. Крім того, позивачем не надано погодження землекористувача земельної ділянки на вилучення такої ділянки.

7. У відповіді на відзив позивач зазначив про безпідставність доводів відповідача, оскільки право користування СФГ "Коломак" земельною ділянкою з кадастровим номером :00:012:0052 не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 06.04.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2022, задовольнив позов частково:

- визнав протиправним та скасував п. 1 рішення дев`ятої сесії Полтавської міської ради Полтавської області восьмого скликання від 16.11.2021 "Про розгляд заяв громадян про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність на території Ковалівського старостинського округу Полтавської міської територіальної громади";

- зобов`язав Полтавську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 28.03.2021 №М04.1.1-11/3087 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ з урахуванням висновків суду;

- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог.

9. Суди дійшли висновку, що в рішенні Полтавської міської ради Полтавської області від 16.11.2021 не зазначено підстав для висновку про невідповідність поданої позивачем заяви вимогам ч. 6 ст. 118 ЗК України, а також не зазначено підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України, отже, відмова у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є необґрунтованою.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. У касаційній скарзі Полтавська міська рада просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.04.2022 у частині задоволення позовних вимог та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2022.

11. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували ч. 6 ст. 118 ЗК України. Користувачем спірної земельної ділянки є Сільськогосподарське фермерське господарство "Коломак" відповідно до державного акта на право користування Б№048/95-444; таке право не є припиненим.

ОСОБА_2 не надала погодження СФГ "Коломак" на вилучення у нього земельної ділянки. СФГ "Коломак" зберігає право постійного користування земельною ділянкою, незважаючи на те, що у Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, власником майна вказано Полтавську міську раду.

Після звернення фізичних осіб щодо виділення у власність земельних ділянок Господарський суд Полтавської області ухвалою від 04.04.2022 у справі №917/316/22 відкрив провадження у справі за позовом СФГ "Коломак" до Полтавської міської ради про визнання права постійного користування.

Суд першої інстанції відмовив Міській раді у задоволенні клопотання про залученні СФГ "Коломак" до участі у справі як третьої особи.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції застосував п. 6 Розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, який визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), за Рішенням Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005.

12. Ухвалою від 23.12.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

13. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. "а" п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

14. У відзиві позивачка покликається на правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що спірне рішення було прийнято з порушенням ст. 118 ЗК України. Земельна ділянка перебуває у комунальній власності відповідача, СФГ «Коломак» не використовує земельну ділянку протягом тривалого часу та право постійного користування не зареєстроване. Жодного рішення у справі №917/316/22 не прийнято, а тому право користування СФГ «Коломак» не підтверджено.

15. Відповідач двічі просив про зупинення виконання оскаржуваних рішень, проте ухвалами від 23.12.2022 та 24.02.2023 Верховний Суд відмови в задоволенні клопотань.

16. Також відповідач просив про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.

18. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно з п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

20. Частинами 1, 2, 5 ст. 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

21. Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. «б» ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України).

22. Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

23. Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

24. Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

25. Аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

26. Водночас, Верховний Суд у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а зазначив:

«… Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

69. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

70. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.

71. Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини шостої статті 118 ЗК України, яка містить імперативні вимоги щодо обов`язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою».

27. Аналогічна позиція висловлена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №826/765/17, від 25.05.2022 у справі №120/3661/19-а, від 01.05.2023 у справі №1.380.2019.004123, від 13.07.2022 у справі №480/1872/21.

28. Полтавська міська рада, аргументуючи правомірність прийнятого нею рішення, стверджує, що земельна ділянка з кадастровим номером :00:012:0052, за рахунок якої позивач бажає отримати у власність земельну ділянку, попередньо одержавши дозвіл на розроблення проекту землеустрою стосовно неї, знаходиться у користуванні СФГ "Коломак" на підставі державного акта на право постійного користування Б № 048195, а тому земельна ділянка, яку бажає отримати позивач, не є вільною. Крім того, позивачем не надано погодження землекористувача земельної ділянки на вилучення такої ділянки.

29. Суди першої та апеляційної інстанцій відхили вищезазначений аргумент Полтавської міської ради з огляду на відсутність факту державної реєстрації права користування СФГ «Коломак» земельною ділянкою з кадастровим номером :00:012:0052.

30. При цьому суди застосували до спірних правовідносин норму п. 6 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України, яка передбачає, що громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 01.01.2008 переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них. При переоформленні права постійного користування земельними ділянками, наданими для ведення селянських (фермерських) господарств, у довгострокову оренду строк оренди визначається селянським (фермерським) господарством відповідно до закону. При цьому розмір орендної плати за земельні ділянки не повинен перевищувати розміру земельного податку.

31. Однак судами попередніх інстанцій не було враховано те, що рішенням Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України щодо зобов`язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, організаційного та фінансового забезпечення.

32. Крім того, п. 7 розділу X «Перехідні положення» ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи, що одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки.

33. Стверджуючи про те, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, перебуває в постійному користуванні СФГ «Коломак», Полтавська міська рада посилалась на довідку Ковалівської сільської ради від 13.03.2020, відповідно до якої земельними ділянками: кадастровий номер :00:012:0053, площею 12,4069 га, кадастровий номер :00:012:0052, площею 9,5931 га, користується СФГ «Коломак», голова ОСОБА_3 , на підставі державного акта на право постійного користування серії Б № 048195-444- 11,00 га (підстава - рішення Ковалівської сільської ради від 01.11.1992 щодо виділення із земель запасу для ведення селянського (фермерського) господарства), Б № 048195 - 14,20 га (підстава - рішення Ковалівської сільської ради від 25.02.1993 щодо виділення із земель запасу для ведення селянського (фермерського) господарства).

34. На підтвердження вказаної вище обставини відповідач надав до суду першої інстанції також копії виписок із рішень Ковалівської сільської ради щодо виділення із земель запасу для ведення селянських (фермерських) господарств від 02.11.1992 та від 25.02.1993.

35. Натомість суди попередніх інстанцій не дослідили вказані документи та не переконалися в тому, що земельна ділянка площею 2 га, дозвіл на розробку проекту землеустрою на яку просила позивач, є вільною; не спростували доводів відповідача, що вказана земельна ділянка входить до земельної ділянки, що перебуває у постійному користування СФГ «Коломак»; не з`ясували чи є згода землекористувача на вилучення спірної земельної ділянки площею 2 га з постійного землекористування.

36. Суд також звертає увагу на те, що рішенням Господарського суду Полтавської області від 02.05.2023 у справі №917/316/22 (набрало законної сили 04.08.2023) визнано за СФГ «Коломак» право постійного користування, зокрема, земельною ділянкою, кадастровий номер :00:012:0052, загальною площею 9,5931 га, яка розташована на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, право на яку посвідчено Державним актом на право користування землею Б №048195-444.

37. Про наявність у провадженні Господарського суду Полтавської області справи №917/316/22 за позовом СФГ «Колмак» до Полтавської міської ради про визнання права постійного користування земельними ділянками відповідач зазначив в апеляційній скарзі.

38. Верховний Суд наголошує, що без встановлення вказаних обставин, неможливо зробити висновок про відповідність або невідповідність місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам чинного законодавства та вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

39. Аналогічна позиція за подібних обставин висловлена у постанові Верховного Суду від 31.01.2024 у схожій справі №440/1754/22 за спором щодо тієї ж самої земельної ділянки.

40. Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, закріплений статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України, полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

41. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

42. Згідно з ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. З огляду на те, що судами попередніх інстанцій порушені норми процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин у справі, що мають значення для правильного вирішення справи внаслідок недослідження доказів у справі, що відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

44. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у даній справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року у справі №440/1709/22 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя А.А. Єзеров