Справа № 160/11638/23
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2023-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

22 грудня 2023 року м. Дніпросправа № 160/11638/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Керівника Криворізької південної окружної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 р. в адміністративній справі №160/11638/23 за позовом Керівника Криворізької південної окружної прокуратури , Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) до Широківської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Керівник Криворізької південної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Широківської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області, в якому просить суд: - визнати протиправною бездіяльність Широківської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області, яка полягає в незабезпеченні організації проведення робіт із винесення меж частини регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Балка Кобильна» та закріплення їх в натурі (на місцевості); Зобов`язати Широківську селищну раду Криворізького району вчинити дії щодо забезпечення організації проведення робіт із винесення меж частини регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Балка Кобильна», площею 1149,3 га, що знаходиться в адміністративних межах Широківської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області, та закріплення їх в натурі (на місцевості) відповідно до вимог чинного законодавства України.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 р. в адміністративній справі №160/11638/23 у відкритті провадження відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати увалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Так, відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 року, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно п.7 вказаного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до приписів Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 року №230, територіальний (міжрегіональний територіальний) орган Держекоінспекції здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог закону про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема, щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду; проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням; вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Пунктом п.п.15 п. 2 Розділу II Положення про Державну екологічну інспекцію Придніпровського округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 24.02.2023 року № 40 встановлено, що здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог закону про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, у тому числі додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду належить до компетенції Державної екологічної інспекції Придніпровського округу.

Таким чином, уповноваженим державою органом у спірних правовідносинах є Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградіська області), яка має право на звернення з позовом до суду з метою реалізації повноважень у сфері охорони й збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Разом з тим, звертаючись з цим позовом до суду, керівник Криворізької південної окружної прокуратури, зазначив про те, що Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) неналежним чином здійснює захист інтересів держави. Проте, будь-яких доказів того, що хтось із жителів вказаної селищної ради звертався до керівника Криворізької південної окружної прокуратури за захистом їх прав, порушених діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, не надав.

Крім того, оцінюючи визначені керівником Криворізької південної окружної прокуратури підстави позову, суд дійшов висновку, що останній звертається до суду з цим позовом фактично в інтересах Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградіська області), представники якої не позбавлені права звернутись до суду з позовом самостійно, якщо вважають, що Широківською селищною радою Криворізького району Дніпропетровської області порушуються чи порушені права громади.

Зважаючи на викладене та перевіряючи законність наведених прокурором доводів в обґрунтування підстав для звернення його з позовом у даній справі, суд першої інстанції вважає, що керівником Криворізької південної окружної прокуратури не надано до суду доказів та належних обґрунтувань щодо підстав представництва інтересів Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградіська області), не встановлено також і доказів, що остання не має можливості або не має повноважень щодо самостійного звернення до суду з метою захисту інтересів держави.

Таким чином, на думку суду першої інстанції заявлені повноваження прокурора в цій справі, як представника позивача (суб`єкта владних повноважень), є необґрунтовані обставинами, які є обов`язковою умовою для суду при вирішенні питання допуску прокурора до участі у справі, оскільки до матеріалів позову не додано доказів правомірності представництва прокуратурою інтересів позивача, та, зокрема, правомірності звернення до суду з цією позовною заявою. Звернення прокурора з цим позовом без належного підтвердження свого права на представництво інтересів позивача, що є суб`єктом владних повноважень, є прямим порушенням вимог статті 19 Конституції України, оскільки в такому випадку прокуратура реалізує не власні повноваження, а повноваження позивача.

Окрім того, суд наголосив, що участь прокурора, як представника суб`єкта владних повноважень у адміністративній справі без належного обґрунтування необхідності такого представництва та неможливість захисту державних інтересів у загальному порядку звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень, а також за відсутності умов відповідного представництва інтересів для відповідача у цій справі, порушує принцип змагальності судового процесу, та право сторін на рівноправність, що гарантується положеннями ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Колегія суддів не погоджується із вищенаведеними доводами суду першої інстанції, та вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а видокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Водночас адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17) звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

З огляду на викладене, питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

- прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ з наведенням відповідного обґрунтування.

У справі, що розглядається, в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказував на те, що землекористувач в особі Широківської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області допустив протиправну бездіяльність з питання забезпечення режиму охорони та збереження об`єкта природо-заповідного фонду, а саме протягом тривалого часу не вживав заходів щодо винесення меж відповідної частини регіонального ландшафтного парку та закріплення її в натурі (на місцевості), що створює загрозу подальшого існування об`єкту природно-заповідного фонду у своєму автентичному стані. Землі які займають регіональні ландшафтні парки, відповідно до п. 24 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України, вважаються землями комунальної власності територіальних громад.

Відповідно до норм діючого законодавства, на Широківську селищну раду покладається обов`язок із вчинення дій щодо замовлення проекту землеустрою і встановлення меж відповідної частини території в натурі щодо об`єкту природно-заповідного фонду, а також здійснення контролю за його виготовлення.

Відсутність встановлених меж в натурі фактично унеможливлює збереження в природному стані охороні довкілля, підтриманню екологічного балансу регіонального ландшафтного парку «Балка Кобильна» тощо.

Заходи щодо винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду в натурі, виконання обов`язків визначених Охоронним зобов`язанням, з метою запобігання нецільовому використанню особливо цінних земель, а також недопущення вилучення та розорювання земель, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську, а також історико культурну цінність із природно-заповідного фонду з порушенням визначеного законом порядку та переведення їх до інших категорій земель безумовно зачіпає інтереси держави, впливає на права широкого кола осіб, має суспільний та природоохоронний інтерес та є невідкладними.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Колегія суддів також враховує, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті, в першу чергу, захист інтересів держави, територіальної громади, невизначеного кола осіб.

Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 та від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18.

Крім того, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховний Суд наголосив, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

Отже, звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства та законодавства у сфері землеустрою, прокурор звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія судів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної ухвали суду.

Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну Керівника Криворізької південної окружної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 р. в адміністративній справі №160/11638/23, - задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 р. в адміністративній справі №160/11638/23, - скасувати.

Справу №160/11638/23 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України касаційному оскарженню не підлягає за виключенням випадків, встановлених цим пунктом.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко