Справа № 620/6905/22
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2024-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 620/6905/22

адміністративне провадження № К/990/33687/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Козелецької селищної ради Чернігівської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Поліщук Л.О. від 18 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Собківа Я.М., Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В. від 05 вересня 2023 року,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Під час розгляду цієї справи постало питання про те, чи порушені у спірних відносинах інтереси держави у зв`язку з нездійсненням органом місцевого самоврядування встановлення і закріплення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду, переданого йому під охорону.

Для з`ясування наявності чи відсутності у прокурора передбачених законом підстав для звернення до суду під час розгляду цієї справи належить також встановити, чи має територіальний орган Держекоінспекції повноваження на захист у спірних правовідносинах інтересів держави (у разі їх порушення) у обраний прокурором спосіб (в судовому порядку).

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2022 року керівник Козелецької окружної прокуратури (далі також прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (далі також Держекоінспекція, позивач) з позовом до Козелецької селищної ради Чернігівської області (далі також Селищна рада, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Козелецької селищної ради Чернігівського району Чернігівської області, яка полягає у невжитті заходів щодо організації проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Рокитне», площею 30 га, що знаходиться біля с. Шапіхи в адміністративних межах Козелецької об`єднаної територіальної громади Чернігівського району Чернігівської області, і закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою;

- зобов`язати Козелецьку селищну раду Чернігівського району Чернігівської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Рокитне», площею 30 га, що знаходиться біля с. Шапіхи в адміністративних межах Козелецької об`єднаної територіальної громади Чернігівського району Чернігівської області, і закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.

2. У позовній заяві прокурор наводив доводи про те, що відповідач, маючи за законом та відповідно до охоронного зобов`язання обов`язок вжити заходів щодо винесення та закріплення в натурі (на місцевості) меж гідрологічного заказнику місцевого значення «Рокитне», жодних дій стосовно цього не вчиняє.

3. Прокурор вважав, що така бездіяльність відповідача свідчить про невиконання ним вимог законодавства України про природно-заповідний фонд, у зв`язку з чим порушуються інтереси держави, оскільки охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини, зокрема й охорони та використання територій об`єктів природно - заповідного фонду, є невід`ємними умовами сталого економічного та соціального розвитку України в цілому та конкретної територіальної громади зокрема.

4. Підстави для звернення до суду з цим позовом в порядку норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор обґрунтовував тим, що захист вищевказаних інтересів держави в суді у спірних правовідносинах уповноважена здійснювати саме Державна екологічна інспекція у Чернігівській області, яка однак цей захист не здійснює.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року, позовну заяву прокурора повернуто.

6. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Державна екологічна інспекція у Чернігівській області не є тим компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися до суду з цим позовом.

7. Свою позицію суди попередніх інстанцій мотивували тим, що за змістом підпункту 5 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19 квітня 2017 року, Держекоінспекція може бути позивачем у справах, де предметом спору охоплюється порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, тоді як у справі, що розглядається, позовні вимоги заявлені стосовно заходів, пов`язаних із здійсненням землеустрою шляхом забезпечення організації проведення робіт із винесення та закріплення в натурі (на місцевості) меж гідрологічного заказнику місцевого значення «Рокитне».

8. Виходячи з приписів підпунктів 115 та 162 пункту 4 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 року № 614, суди попередніх інстанцій вважали, що повноваження стосовно організації встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду закріплені саме за цим Міністерством, яке може бути стороною у відповідному спорі, у зв`язку з чим констатували, що саме цей орган, а не Держекоінспекція, є належним позивачем у справі, яка розглядається.

9. З огляду на такі мотиви суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що прокурор у справі, яка розглядається, не довів наявності підстав для представництва інтересів держави в особі Держекоінспекції, а тому позов повернули.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 липня 2020 року Департамент екології та природних ресурсів Чернігівської обласної державної адміністрації видав Козелецькій селищній об`єднаній територіальній громаді Охоронне зобов`язання № 7/18-578, відповідно до якого відповідач зобов`язаний, зокрема, забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно-заповідного фонду.

12. Відповідно до матеріалів справи 22 вересня 2022 року керівником Козелецької окружної прокуратури в порядку частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» складено повідомлення № 2238ВИХ-22, яке адресовано Державній екологічній інспекції у Чернігівській області.

13. У цьому повідомленні прокурор зазначав, що наказом директора Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської обласної державної адміністрації від 30 липня 2020 року № 49 затверджено Положення про екологічний заказник місцевого значення «Рокитне», відповідно до пункту 1.10 якого межі заказника встановлюються в натурі, оформлюються відповідними знаками та інформаційними матеріалами в порядку, визначеному законодавством.

14. Згідно з пунктом 1.7 вищевказаного Положення заказник передано під охорону Козелецькій селищній ОТГ, на яку покладено зобов`язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження заказника.

15. У наведеному вище повідомленні прокурор вказував, що згідно з інформації Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 01 серпня 2022 року № 10-25-0.3-2245/2-22 документація із землеустрою щодо організації і встановлення меж природно - заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення не реєстрацію зазначеного об`єкта у Державному земельному кадастрі до Головного управління не надходила. При цьому, відповідно до листа Козелецької селищної ради Чернігівського району Чернігівської області від 18 лютого 2022 року № 492/03-09 селищна рада технічну документацію із землеустрою по встановленню меж гідрологічного заказника місцевого значення «Рокитне» не замовляла та не виготовляла. Інформація щодо перенесення меж в натурі на місцевості у селищній раді відсутня.

16. З огляду на це прокурор вважав, що бездіяльність Козелецької селищної ради упродовж тривалого часу щодо невжиття заходів по винесенню меж гідрологічного заказника місцевого значення «Рокитне» та не закріплення його меж в натурі (на місцевості) є протиправною, а тому потребує реагування у вигляді зобов`язання землекористувача вжити заходів по винесенню меж заказника та закріплення його меж в натурі (на місцевості).

17. У повідомленні прокурор констатував, що за таких обставин наявні визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для здійснення представництва прокурором порушених інтересів держави.

18. Відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» керівник Козелецької окружної прокуратури повідомив про пред`явлення прокуратурою позову до окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Козелецької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми процесуального права.

20. Скаржник вважає помилковими викладені у оскаржених судових рішеннях висновки про те, що позивачем у цій категорії спорів може бути виключно Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

21. Наголошує, що питання стосовно наявності у Держекоінспекції України та її територіальних органів повноважень щодо контролю за дотримання вимог законодавства у галузі охорони навколишнього природного середовища в цілому та об`єктів природно-заповідного фонду зокрема неодноразово було предметом розгляду Верховного Суду, який у постановах від 25 січня 2023 року у справах № 380/8385/21, № 380/9452/21 та № 360/4159/21, від 28 лютого 2023 року у справі № 380/9160/21, від 22 грудня 2022 року у справі № 360/6282/21 та від 08.12.2020 у справі № 809/807/17 зазначав, що саме до компетенції органів Держекоінспекції України віднесено повноваження щодо здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду, а також пред`явлення позовів у випадку виявлення порушень у вказаній галузі.

22. Прокурор стверджує, що такі висновки Верховного Суду щодо застосування норм права судами попередніх інстанцій не були враховані під час розгляду цієї справи, а викладена у оскаржених судових рішеннях правова позиція такому правозастосуванню не відповідає і йому суперечить.

23. Усі учасники цієї справи зареєстровані у підсистемах Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи «Електронний суд» та «Електронний кабінет», з використанням якої позивач та відповідач отримали ухвалу про відкриття касаційного провадження у цій справі та матеріали касаційної скарги, проте відзиву на неї як у встановлений судом строк, такі і станом на момент закінчення підготовки справи до касаційного розгляду, прийняття цієї постанови, не надійшло.

24. Однак, в силу приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

25. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

26. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

27. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.

28. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

29. У частинах третій та четвертій статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

30. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

31. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

32. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

33. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

34. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

35. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

36. За змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

37. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

38. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

39. Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

40. Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

41. Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

42. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

43. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

44. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 дійшов таких висновків:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

45. Суди ж попередніх інстанцій у цій справі дійшли висновку про відсутність у прокурора права на подання позову від імені держави та в особі Держекоінспекції.

46. Так, відповідно до частини першої статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами.

47. Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, є Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція), про що вказано у пункті 1 Положення про цей орган, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275, у редакції спірних правовідносин (зі змінами).

48. За змістом підпункту 2 пункту 3, підпункту «б» підпункту 2, підпункту 5 пункту 4, пункту 7 вищезазначеного Положення основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі:

здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;

звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

49. Наказом Держекоінспекції від 02 лютого 2021 року № 56 «Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області (нова редакція)» затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області (нова редакція; ідентифікаційний код 38053846) у якій закріплені повноваження, аналогічні вищевикладеним повноваженням Держекоінспекції, які, однак, поширюються на територію Чернігівської області.

50. Крім того, відповідно до статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

51. Право на звернення до адміністративного суду суб`єктів владних повноважень виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України, регламентовано й частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

52. Колегія суддів підкреслює, що відповідно до частин першої, четвертої статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

53. Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою визначає Закон України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

54. За визначенням понять, які вживаються у вищевказаному Законі, землеустрій - сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил (абзац шостий статті 1 Закону України «Про землеустрій»).

55. Відповідно до пункту «в» частини першої статті 2 цього ж Закону землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

56. Організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст (пункт «а» частини першої статті 19 Закону України «Про землеустрій»).

57. За приписами пункту «а» частини першої статті 20 Закону України «Про землеустрій» землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель.

58. А згідно з положеннями статті 21 цього ж Закону організацію і планування землеустрою на загальнодержавному і місцевому рівнях здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, встановлених Конституцією України, Земельним кодексом України, цим Законом та іншими законами України.

59. Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення визначені у пункті «в» частини другої статті 25 Закону України «Про землеустрій» як один з окремих видів документації із землеустрою.

60. Аналіз викладених вище норм дає колегії суддів підстави для висновку, що встановлення меж територій природно-заповідного фонду є одним з обов`язкових за законом заходів із землеустрою, який забезпечує закріплення на місцевості меж цих територій з метою їх раціонального використання та охорони.

61. Варто взяти до уваги й те, що відповідно до статті 2 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» відносини в галузі охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Законом та іншими актами законодавства України.

62. Поряд із цим за нормами статті 2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

63. Звідси констатується, що відносини в галузі охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду регламентуються як нормами спеціального закону, так й іншими актами законодавства, зокрема, у сферах охорони навколишнього природного середовища, земельних відносин та землеустрою.

64. Тому колегія суддів вважає, що нездійснення, у тому числі й органами місцевого самоврядування, обов`язкових за законом заходів землеустрою щодо встановлення і закріплення на місцевості меж територій природно-заповідного фонду, вказує на порушення ними вимог законодавства щодо охорони земель, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а державний нагляд (контроль) у цій сфері відносин, зокрема й щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, здійснює саме Держекоінспекція та її територіальні органи.

65. Тож діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати відповідні органи Державної екологічної інспекції України.

66. Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 08.12.2020 у справі № 809/807/17.

67. При цьому зміст вищенаведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування що порушує вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

68. Отже Верховний Суд визнає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що Держекоінспекція в Чернігівській області не є органом, уповноваженим на звернення до суду у спірних правовідносинах.

69. Стосовно ж наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді, то Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».

70. Тому ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Держекоінспекцією у Чернігівській області дій щодо захисту інтересів держави.

71. Обставинами цієї справи підтверджується, що 30 липня 2020 року Козелецькій селищній об`єднаній територіальній громаді, від імені та в інтересах якої у спірних відносинах діє Козелецька селищна рада, видане Охоронне зобов`язання № 7/18-578, відповідно до якого відповідач зобов`язаний, зокрема, забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно-заповідного фонду.

72. Також встановлено, що екологічний заказник місцевого значення «Рокитне» розташовано в межах території цієї Селищної ради, однак з часу його створення й з моменту видання вищевказаного охоронного зобов`язання відповідачу (починаючи з 30 липня 2020 року) території заказника не упорядковані, не встановлені і не визначені на місцевості у порядку, визначеному законодавством.

73. Шляхом отримання інформації від Селищної ради (18 лютого 2022 року) та органів Держгеокадастру (01 серпня 2022 року) прокурор з`ясував, що вимоги законодавства стосовно обов`язкового проведення землеустрою об`єкта природно - заповідного фонду та покладені на відповідача охоронні зобов`язання належним чином не виконані, а Держекоінспекцією упродовж тривалого часу (з 30 липня 2020 року по 22 вересня 2022 року) не вчиняється жодних дій, спрямованих на усунення таких порушень.

74. З цих підстав та відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» керівник Козелецької окружної прокуратури 22 вересня 2022 року надіслав Державній екологічній інспекції у Чернігівській області повідомлення про пред`явлення прокуратурою цього позову до окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі вказаного органу до Козелецької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

75. У світлі таких обставин справи колегія суддів наголошує на висновках щодо застосування норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту, а також таких чинників, як: вагомість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

76. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

77. З матеріалів справ не вбачається того, що Держекоінспекція якимось чином відреагувала на подане прокурором повідомлення, або заперечила свою бездіяльність, вжила передбачених законом заходів у межах наявних у неї повноважень для усунення порушення законодавства Селищною радою, про які стверджує прокурор у позові, самостійно звернулась до суду з позовом або заявила про такий намір тощо.

78. При цьому й під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій та станом на 05 вересня 2023 року (дати прийняття постанови апеляційним судом у цій справі) Держекоінспекція не повідомила, чи усунуті вказані прокурором порушення, не висловила жодних міркувань стосовно поданого прокурором позову та свого ставлення до нього, позиції щодо зазначених у позові підстав та обставин, якими він обґрунтований.

79. Тож колегія суддів вважає, що звернення до суду прокурора в цьому конкретному випадку є обґрунтованим і спрямоване на захист інтересів держави, які належним чином не захищає орган державної влади, уповноважений на це у спірних правовідносинах.

80. За приписами положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

81. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

82. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

83. Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

84. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

85. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

86. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

87. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

88. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Селищна рада, набувають статусу відповідача.

89. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.

90. Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства, зокрема, у сферах земельних відносин, охорони довкілля та навколишнього природного середовища.

91. Інтереси держави охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

92. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

93. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що наведене прокурором обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», а позов має на меті захистити саме ці інтереси. Їх захист у спірних правовідносинах, у тому числі й у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку), за законом уповноважена здійснювати саме Держекоінспекція, яка, однак, жодних дій для цього не вчиняла.

94. Висновку про наявність у прокурора права на звернення до суду в подібних правовідносинах міститься у постановах Верховного Суду від 22 грудня 2022 року у справі № 360/6282/21 та від 25 січня 2023 року у справі № 380/8385/21, на які слушно посилається прокурор у своїй касаційній скарзі в обґрунтування наявності підстав для відкриття касаційного провадження у справі, яка розглядається.

95. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з цим позовом в особі територіального органу Держекоінспекції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

96. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

97. Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (частина перша статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

98. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій помилково повернули поданий прокурором позов й допустили порушення норм процесуального права, які призвели до постановлення незаконних судових рішень, що перешкоджає подальшому провадженню у справі.

99. У зв`язку з цим колегія суддів вважає, що оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

100. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик