Справа № 620/15249/23
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2024-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Мєзєнцева Є.І., секретар судового засідання Євгейчук Ю.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 р. у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Управління північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів 2 та 3 вимоги,

В С Т А Н О В И В :

Рух справи.

16.10.2023 Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області звернулось до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів 2 та 3 вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства, викладеної в листі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 06.09.2023 №262504-14/3077-2023.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач не допускав порушень вимог законодавства, що зазначені в акті ревізії та вимозі.

У позові зазначено, що враховуючи відсутність нормативно-правового акта, який забороняє виплату додаткової винагороди під час проходження медико-психологічної реабілітації, беручи до уваги, що відповідно до листа Міністерства юстиції України від 10.09.2013 №881-0-3-13/10.1 методичні рекомендації за своєю правовою природою не є нормативно-правовими актами, носять лише рекомендаційний, роз`яснювальний та інформаційний характер, висновок відповідача про порушення законодавства є безпідставним, відтак, і вимога про усунення такого порушення є безпідставною та підлягає скасуванню. Також зазначає, що виплата премій жодним чином не пов`язувалась ані ДСНС, як головним розпорядником коштів, який надавав дозвіл на виплату, ані позивачем, яке здійснювало безпосередньо виплату, з конкретними розпорядженнями Кабінету Міністрів України, які б могли регламентувати певні умови такої виплати, висновок відповідача про неправомірність нарахування і виплати премії є безпідставним, а відповідний пункт пред`явленої вимоги підлягає скасуванню.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 06.12.2023 р. у задоволені позовних вимог відмовлено.

Приймаючі вказане рішення суд першої інстанції виходив з того, що спірна вимога не порушує прав позивача, оскільки цим документом санкції до позивача не застосовувались, що оскаржувана вимога не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.

При постановленні рішення суд прийняв до уваги правову позицію Верховного суду викладену у постановах від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 11.02.2020 у справі №804/2282/16, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19 та з урахуванням правового висновку Великої Палати Верховного Суду викладену у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

Позивач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви.

Крім того, апелянт навів низьку судових рішень касаційної інстанції, в яких висловлено, що вимога Держаудитслужби може бути предметом оскарження в судовому порядку, оскільки мають наслідки для підприємства, яке було перевірено фінансовим органом.

Апелянт не згоден з висновком суду першої інстанції, що вимога Держаудитслужби не створює позивачу юридичних наслідків та не може бути предметом судового розгляду, оскільки така вимога є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке спонукає позивача до відповідних дій, а отже для позивача виникають певні наслідки.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, яким підтримуються висновки суду першої інстанції.

Справу розглянуто у порядку ч. 4 ст. 229 КАС України.

Позивачем подано додаткові письмові пояснення з приводу судової практики та обґрунтованості позовних вимог.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, про час, дату та місце розгляду справи повідомлявся належним чином. Представником позивача надано клопотання про розгляд в порядку письмового провадження, зазначивши додаткові пояснення.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін не перешкоджає розгляду справи по суті.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги зазначає наступне.

Обставини встановлені судом.

Судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до п. 5.1.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року Управлінням проведено ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності позивача за період з 01.01.2021 по 31.03.2023, якою встановлені порушення, що відображені в акті ревізії від 07.08.2023 № 04-30/06, підписаному об`єктом контролю 10.08.2023 із запереченнями (а.с.62-83).

Листом від 17.08.2023 позивачем направлено заперечення на вказаний акт ревізії (а.с.127-135), однак заперечення не прийнято та направлено позивачу висновок на заперечення до акта ревізії (а.с.136-147).

У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» позивачу направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 06.09.2023 №262504-14/3077-2023 (а.с.148-151), у якій Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, зокрема, вимагає:

забезпечити відшкодування безпідставно здійснених витрат внаслідок неправомірного нарахування і виплати додаткової винагороди особам рядового та начальницького складу Головного управління, 1-го та 4-го ДПРЗ за 2022 рік в сумі 393149,32 грн на користь державного бюджету, у тому числі відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), та забезпечити відшкодування зайвих перерахувань соціальних внесків, у розмірі 73299,03 грн шляхом проведення відповідних взаємозвірок з органом Державної податкової служби України та корегувань сум належного єдиного соціального внеску на наступні звітні періоди;

забезпечити відшкодування безпідставно здійснених витрат внаслідок неправомірного нарахування і виплати премії цивільним працівникам Головного управління, 1-го та 4-го ДПРЗ за квітень - липень 2022 року в сумі 1988501,00 грн на користь державного бюджету, у тому числі відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України, та забезпечити відшкодування зайвих перерахувань соціальних внесків, у розмірі 476401,52 грн шляхом проведення відповідних взаємозвірок з органом Державної податкової служби України та корегувань сум належного єдиного соціального внеску на наступні звітні періоди.

Позивач звернувся до суду з цим позовом, вважаючи, що пункти 2 та 3 вказаної вимоги відповідача є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Вищевказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами, і не є спірними.

Нормативно-правове обґрунтування.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявності у ній і додатково поданими доказами, і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до ч.1,2, 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підп.3 п.4 Положення №43 Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Пунктом 7 Положення №43 встановлено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до ст.2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За визначенням, що міститься у ст. 3 Закону №2939-XII державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Відповідно до пунктів 7 та 10 частини 1 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення №43 встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 цього Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550).

Відповідно до пункту 2 Порядку №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пункт 46 Порядку №550 визначає, якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Висновки суду.

Таким чином, з аналізу вищенаведених норм закону вбачається, що відповідач, як орган державного фінансового контролю, має повноваження здійснювати контроль за використанням суб`єктами господарювання коштів місцевого бюджету (державних коштів) та у разі виявлення порушень законодавства щодо їх використання, тощо, може пред`являти вимоги (письмову) щодо усунення таких правопорушень, які є обов`язковими до виконання.

Проте, відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції вказав, що саме ця вимога відповідача за її змістом не порушує прав позивача, тому й позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Такий висновок суд першої інстанції та суд апеляційної інстанції робить з урахуванням правового висновку Великої Палати Верховного Суду викладений у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 (який є обов`язковим для судів відповідно до ст.242 КАС України), зокрема вказано: «щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Таким чином, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною».

Частиною 5 ст.242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

При цьому, згідно п.1 ч.2 та ч.1 статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду і у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

На підставі вказаного, суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необхідність врахування у цій справі правового висновку Великої Палати Верховного Суду викладену у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, через, що позовні вимоги не були задоволені судом як необґрунтовані.

З урахуванням вищевикладеного колегія суддів зазначає, що всі доводи апелянта не заслуговують уваги, оскільки не спростовують висновків суду першої інстанції які ґрунтуються на правовий позиції Великої Палати Верховного Суду.

Щодо решти доводів апелянта судова колегія зазначає, що враховуючи рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Повний текст виготовлено 26.02.2024.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 р. - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 р. у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Управління північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів 2 та 3 вимоги - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

О.В. Епель

Є.І. Мєзєнцев