Справа № 140/7622/22
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2024-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2024 рокуЛьвівСправа № 140/7622/22 пров. № А/857/4842/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Качмара В.Я., Мікули О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу Устилузької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року у справі № 140/7622/22 за адміністративним позовом керівника Володимирської окружної прокуратури до Устилузької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Смокович В.І. в м. Луцьку Волинської області 17.05.2023 року в порядку письмового провадження), -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Володимирської окружної прокуратури в інтересах держави (далі позивач) звернувся до суду з позовом до Устилузької міської ради Волинської області (далі відповідач) про визнання протиправною бездіяльності щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини; зобов`язання утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року позов задоволено.

Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на те, що рішення є незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що повноваженнями у сфері охорони культурної спадщини наділений відділ освіти, культури, молоді та спорту відповідно до Положення, затвердженого рішенням ради від 21.12.2021 № 11/52. Також зазначає про відсутність повноважень прокурора щодо звернення в суд з позовом в інтересах держави.

Позивач скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу, просив у задоволенні такого відмовити, оскаржуване рішення залишити без змін.

Справа розглядається в порядку письмового провадження відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши та обговоривши матеріали справи, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи встановлено, що місто Устилуг (дата заснування 1150 рік) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» включено до Списку історичних населених місць України.

Володимирською окружною прокуратурою у межах наданих повноважень відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697-VII) вивчено інформацію Устилузької міської ради щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини та встановлено, що він не створений відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Володимирською окружною прокуратурою надсилався лист відповідачу з запитом про надання інформації щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини. Проте, порушення залишилося неусунутим, відповідно прокурор звернувся з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Устилузької міської ради є порушенням вимог Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон № 1805-ІІІ) та, на переконання суду, унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Устилузької міської територіальної громади.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Стосовно наявності підстав звернення прокурора із позовом до суду в інтересах держави колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон № 1697-VII.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що норма статті 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У цій справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

На думку колегії суддів, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII, для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає, що на відповідача Законом № 1805-ІІІ покладено повноваження щодо збереження пам`яток місцевого значення.

Разом з тим, таке повноваження відповідачем не здійснювалось, через що прокуратурою обґрунтовано доведено підставність заявлення позову в спірних правовідносинах.

По суті позовних вимог про колегія суддів зазначає наступне.

Закон № 1805-ІІІ регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Відповідно до абзацу 6 статті 1 Закону № 1805-III охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Частиною другою статті 3 Закону № 1805-III визначено, що до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону № 1805-III до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання прокурором адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави» у сфері охорони культурної спадщини.

Статтею 1 Закону № 1805-ІІІ визначено: культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною третьою статті 3 Закону № 1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону № 1805-ІІІ).

Отже, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам`яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-ІІІ.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Абзац 11 частини першої статті 1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) встановлює, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно з частинами п`ятою та шостою статті 3 Закону № 1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

З матеріалів справи встановлено, що Устилузькою міською радою не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Вказане підтверджується листами відповідача від 27.10.2022 та від 08.11.2022 на звернення керівника Володимирської окружної прокуратури, у яких відповідач вказав, що протягом дії воєнного стану не будуть ініціюватись звернення, пропозиції до Волинської обласної військової адміністрації чи безпосередньо до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо погодження на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України.

Водночас у листі від 09.11.2022 та в апеляційній скарзі відповідач зазначає про те, що повноваженнями у сфері охорони культурної спадщини наділений відділ освіти, культури, молоді та спорту відповідно до Положення, затвердженого рішенням ради від 21.12.2021 № 11/52.

Аналізуючи зміст Положення про відділ освіти, культури, молоді та спорту Устилузької міської ради, слід дійти висновку про те, що зазначений відділ не наділений функціями, визначеними безпосередньо Законом № 1805-ІІІ, відтак вимоги даного Закону відповідачем не виконані.

Варто зазначити, що положення Закону № 1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.

Не утворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами (в даному випадку відділом освіти, культури, молоді та спорту Устилузької міської ради) розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини.

Необхідність створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу Устилузької міської ради також зумовлено тим, що на території Устилузької громади розташовано 82 об`єкти культурної спадщини, значна частина яких належить до пам`яток археології (кургани, поселення тощо), що підтверджується переліком об`єктів культурної спадщини, які знаходяться на території Устилузької міської територіальної громади.

Відтак, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Устилузької міської ради є порушенням вимог Закону № 1805-ІІІ та унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Устилузької міської територіальної громади.

На основі наведеного, колегія суддів вважає, що позивач мав правові підстави для звернення до суду із цим позовом, тому суд першої інстанції вірно його задовольнив.

Позивач як суб`єкт владних повноважень в ході розгляду справи довів правомірність своєї поведінки в спірних правовідносинах.

Апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Відповідно до пункту 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 370 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Устилузької міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року у справі № 140/7622/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді В. Я. Качмар
О. І. Мікула