Справа № 400/3940/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2024 року

м. Київ

справа №400/3940/21

адміністративне провадження № К/990/25162/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Єзерова А.А. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаївський глиноземний завод"

до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області)

про визнання протиправним та скасування припису

за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області)

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року (ухвалене суддею-доповідачем Мельник О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шевчук О.А., суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаївський глиноземний завод" (далі - ТОВ «МГЗ», позивач) звернулося до адміністративного суду з позовною заявою до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - Екоінспекція, відповідач, скаржник), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис №187 від 11 травня 2021 року (далі - Припис № 187, оскаржуваний припис) у повному обсязі.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що спірний припис підлягає скасуванню, оскільки він складений з порушенням вимог законодавства, містить взаємовиключні вимоги та не може бути виконаний.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року, позовні вимоги задоволено.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що 1 та 2 пункти оскаржуваного припису не сформульовано чітко, та у ньому не зазначено, які саме види діяльності та про експлуатацію яких саме об`єктів йде мова, оскільки у частині другій та третій статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 року №2059-VIII (далі - Закон №2059-VIII) наведено загалом 36 окремих видів діяльності та об`єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля. При цьому 22 з них належать до першої категорії та 14 до другої категорії видів планової діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля. Крім того, суди вказали, що наявний на базисному складі бокситів ґрунт не може вважатися таким, що утворений в процесі виробничої діяльності позивача, відтак не є відходами у розумінні положень чинного законодавства, що унеможливлює виконання пунктів 3-6 оскаржуваного припису.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини третьої статті 2, пункту 11 частини третьої статті 3, пункту "б" частини першої статті 15 Закону №2059-VIII, пунктів "а", "є" статті 3, статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року №1264-XII (далі - Закон №1264-XII), частини сьомої статті 7 Закону №877-V.

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди помилково не врахували, що всі дії позивача спрямовані на будівництво нового ставка-накопичувача з насосною станцією в межах технічного переоснащення шламового господарства з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу». Вказане є плановою діяльністю, а об`єкт, будівництво якого планується, належить до другої категорії об`єктів, що мають значний вплив на довкілля, а тому підлягає оцінці впливу на довкілля.

8. З огляду на це також наполягає на безпідставності тверджень судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивач саме на час проведення перевірки здійснював будівництво ставка-накопичувача. На цій підставі у касаційній скарзі просить сформувати висновок щодо можливості застосування під час перевірки інформації та фактів стосовно того ж самого суб`єкта, що встановлені попередніми перевірками і зафіксовані у відповідних актах.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. Касаційна скарга надійшла до Суду 18 липня 2023 року.

10. Ухвалою Верховного Суду від 02 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №400/3940/21 витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.

11. Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 23 лютого 2024 року.

12. Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку позивачем заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за його участі, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2024 року

Позиція інших учасників справи

13. Від позивача 16 жовтня 2023 року надійшов відзив на касаційну скаргу Екоінспекції, в якому ТОВ «МГЗ» вказує, що акт від 30 квітня 2021 року № 280, на підставі якого прийнято оскаржуваний припис, фактично повторює висновки попередніх актів перевірки ТОВ «МГЗ». Також відповідач зазначає, що пункти 1, 2 оскаржуваного припису недостатньо конкретизовані, оскільки містять посилання на частину третю статті 3 Закону №2059-VIII в цілому, без конкретизації пунктів цієї статті та без зазначення конкретних видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, про що правильно вказали суди попередніх інстанцій. З огляду на зазначене, позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 12 травня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача щодо порушення його законних прав ТОВ «МГЗ».

15. За погодженням Державної екологічної інспекції України від 29 травня 2020 року №2.5/388ПГ, відповідачем видано накази №72 від 04 червня 2020 року та №77 від 09 червня 2020 року та направлення № 267 від 05 червня 2020 року на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони водних і земельних ресурсів, атмосферного повітря та поводження з відходами ТОВ «МГЗ» в період з 11 червня 2020 року по 22 червня 2020 року.

16. 22 червня 2020 року актом перевірки № 02-03-07-08/92/20 встановлено, що дозволеними видами діяльності ТОВ «МГЗ» за КВЕД, згідно відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осію, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є: 24.42 Виробництво алюмінію (основний); 85.59 Інші види освіти, н.в.і.у.; 50.20 Вантажний морський транспорт; 52.24 Транспортне оброблення вантажів. Основним напрямом діяльності позивача є випуск металургійного глинозему і товарного гідроксиду алюмінію. Вхідною сировиною для виробництва глинозему є боксити, вапняк та натрій їдкий, переробка яких для отримання товарної продукції здійснюється гідрохімічним способом за методом Байєра, технологічний опис якого також міститься в Акті №02-03-07-08/92/20).

17. Також, актом №02-03-07-08/92/20, зафіксовано, що позивач планує здійснювати будівництво нового ставка-накопичувача з насосною станцією в мережах технічного переоснащення шламового господарства ТОВ «МГЗ» з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу.

18. Станом на час закінчення перевірки, а саме, на 22 червня 2020 року, підприємство ще не розпочало реалізацію (будівництво) нового ставка- накопичувача.

19. В останній день перевірки Акт №02-03-07-08/92/20 підписаний без зауважень генеральним директором ТОВ «МГЗ», а також іншими посадовими особами відповідача, які брали участь у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю), зокрема, директором охорони праці, екології та якості, начальником відділу екології, начальником ділянки шламового господарства і начальником лабораторії охорони праці та екології.

20. У період з 07 жовтня 2020 року по 21 жовтня 2020 року на підставі доручення Прем`єр- міністра України від 29 січня 2020 року №2777/11-20 стосовно здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а також листа Державної екологічної інспекції України від 25 вересня 2020 року №8177/4.1/8-20 про здійснення заходів державного нагляду (контролю) Екоінспекцією проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) за дотриманням ТОВ «МГЗ» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

21. 21 жовтня 2020 року за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів складено Акт №02-03-07-08/170/20.

22. Даним актом зафіксовано, що позивачем розпочато реалізацію проекту з будівництва нового ставка-накопичувача без отримання висновку з оцінки впливу на довкілля.

23. Також в ході перевірки було зафіксовано порушення правил поводження з відходами, які обумовлені/спричинені будівництвом нового ставка-накопичувача. А саме: засмічення земельних ресурсів та розміщення відходів, змішаних з ґрунтом у непризначеному для цього місці (на території базисного складу бокситів), факт відображено на фото та Акті обстеження від 15 жовтня 2020 року, і визначено засмічення будівельними відходами двох земельних ділянок площею 13500 м2 та 23989 м2.

24. За погодження Державної екологічної інспекції України від 12 квітня 2021 року №4.2/610ПГ та наказу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) 16 квітня 2021 року №435, на підставі звернення від 31 березня 2021 року громадян ОСОБА_3 та ОСОБА_2 , здійснено позапланову перевірку за дотриманням TOB «МГЗ» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.

25. 30 квітня 2021 року відповідачем в ході проведення перевірки встановлено, що ТОВ «МГЗ» розпочало будівництво нового ставка-накопичувача з насосною станцією в межах технічного переоснащення шламового господарства ТОВ «МГЗ» з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу» по вул. Набережна, 64, село Галицинове, Вітовський район, Миколаївська область, що зафіксовано у Акті №280 (далі - Акт №280).

26. Станом на час перевірки ТОВ «МГЗ» Екоінспекцією зафіксовано, що у відповідності до Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля Підприємством подано Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля.

27. Згідно листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 05 березня 2021 року №25/5-21/4686-21 відповідно до повідомлення про плановану діяльність ТОВ «Миколаївський глиноземний завод», розпочато процедуру оцінки впливу на довкілля у відповідності до законодавства.

28. Однак, попри заборону початку здійснення планової діяльності до отримання висновку з оцінки впливу на довкілля, під час огляду території будівництва нового ставка-накопичувача встановлено, що на поверхні землі будівельні та побутові відходи відсутні, та якщо і присутні - то по території знаходяться окремо, епізодично у вигляді природного каменю.

29. У ході огляду території місця, де планується побудувати ставок-накопичувач встановлено, що Підприємство за допомогою вантажної спеціалізованої техніки частково вирило котлован, глибиною близько 4-х метрів.

30. По зрізу котловану, в деяких місцях, спостерігається наявність побутових та будівельних відходів. За візуальними спостереженнями залягання відходів знаходиться приблизно на глибині 3-х - 4-х метрів та близько 1-го метру від поверхні землі (в різних місцях по-різному). Посадовими особами Екоінспекції в ході огляду котловану визначено, що відходи (в товщі вийнятого ґрунту) існують не на всій території будівельного майданчика, а вийнятий з котловану ґрунт, змішаний із відходами, розміщено на території базисного складу бокситів. Приблизна площа ґрунту змішаного із відходами складає - 3,7 га.

31. Так, за результатами перевірки встановлено, що у позивача відсутній висновок з оцінки впливу на довкілля (будівництво нового ставка- накопичувача з насосною станцією в межах технічного переоснащення шламового господарства ТОВ «МГЗ» з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу»), що є порушенням пункту 11 частини 3 статті 3 Закону №2059-VIII.

32. Відповідач дійшов висновку за результатами перевірки, що всі дії позивача спрямовані на будівництво нового ставка-накопичувача з насосною станцією в межах технічного переоснащення шламового господарства ТОВ «МГЗ» з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу» є плановою діяльністю, а об`єкт, будівництво якого планується, належить до другої категорії об`єктів, як той, що має значний вплив на довкілля, тому підлягає оцінці впливу на довкілля. Висновок з оцінки впливу на довкілля включено до Переліку дозвільних документів у сфері господарської діяльності, що є додатком до Закону України «Про документи дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».

33. На підставі вказаного акта відповідач направив позивачу Припис № 187 від 11 травня 2021 року щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення перевірки, в якому позивачу встановлені наступні обов`язки:

1. не здійснювати провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою статті 3 Закону №2059-VIII, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності (вимоги частини четвертої статті 3 Закону №2059-VIII та статті 51 Закону №1264-XII) до отримання документу дозвільного характеру;

2. не здійснювати провадження господарської діяльності, експлуатацію об`єктів, інші втручання в природне середовище і ландшафти, у тому числі видобування корисних копалин, використання техногенних родовищ корисних копалин, якщо не забезпечено в повному обсязі додержання екологічних умов, передбачених у висновку з оцінки впливу на довкілля, рішенні про провадження планованої діяльності та проектах будівництва, розширення, перепрофілювання, ліквідації (демонтажу) об`єктів, інших втручань у природне середовище і ландшафти (вимоги частини шостої статті 3 Закону №2059-VIII, статті 51 Закону №1264-XII) до отримання документу дозвільного характеру;

3. визначити склад і властивості відходів, що утворилися внаслідок будівництва ставка-накопичувача, вийнятих з товщі землі (під час риття котловану) та розміщених на території базисного складу бокситів (вимоги частини першої статті 17 Закону України «Про відходи» від 05 березня 1998 року № 187/98-ВР (далі - Закон № 187/98-ВР), частини першої статті 55 Закону №1264-XII) до 11 червня 2021 року;

4. здійснити організаційні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів в частині передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів, які утворились внаслідок будівництва ставка-накопичувача (вийнятих з товщі землі під час риття котловану та розміщених на території базисного складу бокситів) (вимоги пункту є частини першої статті 17 Закону № 187/98-ВР, частини першої статті 55 Закону №1264-XII) до 21 червня 2021 року;

5. зберігання та видалення відходів, які утворилися внаслідок будівництва ставка- накопичувача (вийнятих з товщі землі під час риття котловану та розміщених на території базисного складу бокситів) здійснювати відповідно до вимог екологічної безпеки та способами, що забезпечують максимальне використання відходів чи передачу їх іншим споживачам, термін виконання: зберігання відходів - з дня отримання Припису до повного їх видалення; видалення відходів здійснити до 20 серпня 2021 року (вимоги частини першої статті 33 Закону № 187/98-ВР, частини першої статті 55 Закону №1264-XII);

6. здійснити видалення відходів, які утворились внаслідок будівництва ставка-накопичувача (вийнятих з товщі землі під час риття котловану та розміщених на території базисного складу бокситів) відповідно до встановлених законодавством вимог екологічної безпеки з обов`язковим забезпеченням можливості утилізації чи захоронення залишкових продуктів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (вимоги частини третьої статті 33 Закону № 187/98-ВР, частини першої статті 55 Закону №1264-XII) до 01 вересня 2021 року.

34. Вважаючи вказаний припис протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

35. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

36. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

37. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

38. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

39. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

40. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

41. Статтею 3 Конституції України проголошено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

42. Згідно з частиною третьою статті 13 Конституції України власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

43. Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

44. Частиною першою статті 42 Конституції України проголошено, що кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

45. У той же час, у частині першій статті 50 Конституції України закріплено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

46. З огляду на вищезазначені конституційні положення колегія суддів доходить висновку, що поняття «безпека життя і здоров`я людини» слід розуміти у широкому значенні, яке охоплює різноманітні сфери суспільно-управлінських відносин, в яких застосування та тлумачення норм законодавства слід розглядати, головним чином, в аспекті створення максимальних гарантій безпечності людини та її відчуття захищеності, що також є основою суспільного інтересу. Пріоритет такого інтересу, за загальним правилом, над приватним інтересом (зокрема, у формі права власності, права на підприємницьку діяльність) у випадку їх конкуренції підтверджується також положеннями частини першої статті 3 Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 24 лютого 2023 року у справі № 240/29665/21.

47. Відповідно до статті 35 Закону №1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

48. Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.

49. Згідно з частиною першою статті 20-2 Закону №1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить:

надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням;

обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.

50. Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 №275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

51. Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

52. Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року № 230 затверджено Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Інспекції (далі - Положення № 230).

53. Згідно з пунктом 1 даного Положення № 230 Державна екологічна інспекція відповідної області є територіальним органом Інспекції та їй підпорядковується. Державна екологічна інспекція відповідного округу є міжрегіональним територіальним органом Інспекції та їй підпорядковується.

54. Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Положення № 230 Інспекція проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування).

55. На підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 вересня 2020 року №802 та наказу Державної екологічної інспекції України від 22 грудня 2020 року №502, повноваження Державної екологічної інспекції у Миколаївській області з 23 грудня 2020 року розпочала здійснювати Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), повноваження якої поширюються на територію Миколаївської та Одеської областей, внутрішні морські води, територіальне море, виключну (морську) економічну зону України, континентальний шельф України та лимани.

56. Згідно з частиною першою статті 68 Закону №1264-XII порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

57. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) закріплені положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

58. Положеннями статті 1 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

59. У частині першій статті 8 указаного Закону наведені повноваження органу державного нагляду (контролю), згідно з якою орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю), має право:

- вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства;

- вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю);

- відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;

- надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків;

- накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом.

60. Зі змісту статті 7 Закону № 877-V убачається, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

61. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

62. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

63. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

64. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

65. У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

66. Один примірник акта вручається суб`єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).

67. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

68. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

69. Відповідно до частини дев`ятої статті 4 Закону № 877- V невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.

70. При цьому, Верховний Суд наголошує на тому, що вимоги припису, які за своєю правовою природою є обов`язковими для виконання, мають бути конкретними, чіткими та зрозумілими, а можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), якого слід вжити суб`єкту господарювання для усунення порушень.

71. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема, у постанові від 12 грудня 2023 року у справі №420/27120/21

72. Згідно з частиною одинадцятою статті 7 Закону № 877-V у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

73. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що в правовідносинах, які склалися в цій справі, Держекоінспекція є органом уповноваженим проводити перевірки та вживати заходи реагування, зокрема, шляхом складання припису.

74. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, у пунктах 1 та 2 оскаржуваного припису відповідач з посиланням на приписи частин четвертої та шостої статті 3 Закону № 2059-VIII, статті 51 Закону №1264-XII зобов`язав позивача не здійснювати провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою статті 3 Закону № 2059-VIII, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності; не здійснювати провадження господарської діяльності, експлуатацію об`єктів, інші втручання в природне середовище і ландшафти, у тому числі видобування корисних копалин, використання техногенних родовищ корисних копалин, якщо не забезпечено в повному обсязі додержання екологічних умов, передбачених у висновку з оцінки впливу на довкілля, рішенні про провадження планованої діяльності та проектах будівництва, розширення, перепрофілювання, ліквідації (демонтажу) об`єктів, інших втручань у природне середовище і ландшафти.

75. Надаючи оцінку вказаним пунктам припису, суд першої та апеляційної інстанції зазначив, що Інспекцією не сформульовано чітко, про які саме види діяльності та експлуатацію яких саме об`єктів йде мова, оскільки, у частині другій та третій статті 3 Закону № 2059-VIII наведено загалом 36 окремих видів діяльності та об`єктів (22 з яких належать до першої категорії та 14 - до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля), що підлягають оцінці впливу на довкілля. Крім того, в оскаржуваних судових рішеннях суди вказали, що посилання Держекоінспекції в Акті № 280 на висновки попередніх позапланових перевірок є необґрунтованим.

76. Стосовно правомірності вказаних вимог припису, а також висновків судів попередніх інстанції щодо їх оцінки, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

77. Зі змісту статті 7 Закону № 877-V убачається, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

78. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

79. Постановою Верховного Суду від 06 лютого 2018 року у справі № 826/4278/14 зазначено, що саме акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі якого приймається відповідне рішення (припис) контролюючого органу.

80. Судами попередньої інстанції встановлено та не заперечується учасниками справи, що у відповідності до положень частини шостої статті 7 Закону № 877 відповідачем складено акт № 280, в якому, зокрема, зафіксовано, що ТОВ «МГЗ» розпочало будівництво нового ставка-накопичувача з насосною станцією в межах технічного переоснащення шламового господарства з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу» по вул. Набережна, 64, село Галицинове, Вітовський район, Миколаївська область. Вказаний Акт також містив посилання на висновки актів попередніх позапланових перевірок, якими було встановлено факти планування початку будівництва, а також початок будівництва ставка-накопичувача.

81. Таким чином, наявність у акті № 280, як у носії доказової інформації, на підставі якого у подальшому був прийнятий оскаржуваний Припис № 187, детального опису порушення ТОВ «МГЗ», яке полягає у будівництві нового шламонакопичувача, що відповідно до пункту 11 частини 3 статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» належить до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягає оцінці впливу на довкілля, в повній мірі спростовує твердження судів попередніх інстанцій про те, що Екоінспекцією не конкретизовано, яку саме протиправну діяльність здійснює позивач.

82. Щодо тверджень судів попередніх інстанцій про протиправність посилання Держекоінспекції в акті № 280 на висновки попередніх позапланових перевірок колегія суддів зазначає, що акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб`єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та його дотримання. Такий акт є одним із найважливіших джерел екологічної інформації, що становить значний суспільний (публічний) інтерес, використання якої допомагає здійснювати Держекоінспекцією та її підрозділами аналіз дотримання суб`єктом природокористування відповідного законодавства.

83. Посилання на акти, що винесені за результатами попередніх перевірок, може слугувати доказом встановлення хронології порушень та їх повторюваності. Аналіз цих документів дозволяє визначити момент початку порушень природоохоронного законодавства а також заходи, вжиті суб`єктом, що перевіряється, для їх усунення. Це сприяє формуванню уявлення про динаміку відповідності діяльності суб`єкта природокористування вимогам законодавства та виявленню системності цих порушень у часі.

84. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про недоліки оформлення (недостатню конкретизованість) винесеного Екоінспекцією Припису № 187, колегія суддів також вказує, що Верховним Судом, зокрема, у постанові від 07 листопада 2023 року у справі № 460/17126/21, узагальнено вимоги до змісту на оформлення припису щодо усунення порушень природоохоронного законодавства:

- припис має містити перелік порушень, допущених суб`єктом перевірки та визначати строки їх усунення;

- кожна вимога у приписі контролюючого органу повинна бути належним чином сформульованою, загальнозрозумілою та доведеною суб`єкту перевірки;

- припис не може носити попереджувальний та рекомендаційний характер, оскільки вказане спростовується сутністю такого розпорядчого документу, як припис;

- припис не може абстрактно вказувати на обов`язок суб`єкта господарської діяльності дотримуватися вимог чинного законодавства;

- включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, а носять загальний характер, суперечить суті та меті припису як розпорядчого документу, що складається за результатами заходу державного нагляду.

85. Таким чином, колегія суддів зазначає, що пункти 1, 2 оскаржуваного припису, що прийнятий на підставі акта № 280, містять чіткі визначення порушень, в ньому зазначено конкретні норми законодавства, які недотримані позивачем і підлягають усуненню у конкретно встановлені строки.

86. Крім того, судами попередніх інстанцій не встановлено, а також не зазначено позивачем у відзиві на касаційну скаргу, що шляхи усунення порушень є для нього незрозумілими, також він не наводить обґрунтувань стосовно можливості множинного трактування способів усунення порушень.

87. Суд також звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не встановлено того, що позивач звертався до відповідача за роз`ясненнями стосовно шляхів виконання вимог припису.

Подібний підхід застосований Верховним Судом у постанові від 18 грудня 2023 року у справі № 500/861/20.

88. Таким чином, твердження судів попередніх інстанцій про те, що зі змісту припису неможливо встановити стосовно яких видів діяльності ТОВ «МГЗ» він винесений є необґрунтованим

89. Крім того, вказаний висновок також спростовується наступним.

90. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що станом на час перевірки відповідачем зафіксовано, що у відповідності до Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля ТОВ «МГЗ» подано Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля. Згідно листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 05.03.2021 №25/5-21/4686-21 відповідно до Повідомлення про плановану діяльність ТОВ «Миколаївський глиноземний завод», яка підлягає оцінці впливу на довкілля (реєстраційний номер справи у Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля), щодо будівництва нового ставка-накопичувача з насосною станцією в межах технічного переоснащення шламового господарства ТОВ «МГЗ» з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку червоного шламу» по вул. Набережна, 64, село Галицинове, Вітовський район, Миколаївська область та «Нове будівництво автономного вузла оборотного водопостачання переділів «Декомпозиція» і «Біла фільтрація» в рамках технічного переоснащення шламового господарства ТОВ «МГЗ» з переходом на нову технологію «сухого складування фільтр-кеку з червоного шламу», розпочато процедуру оцінки впливу на довкілля у відповідності до законодавства.

91. Таким чином, враховуючи встановлену судами попередніх інстанцій обставину, позивачем фактично не заперечується, що планована діяльність з будівництва ставка-накопичувача підлягає оцінці впливу на довкілля та відповідно до пункту 11 частини 3 статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» належить до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля.

92. Водночас, позивач вказує на протиправність пунктів 1, 2 оскаржуваного Припису, оскільки на момент проведення Екоінспекцією відповідної перевірки будівництво ставка-накопичувача не відбувалося.

93. Однак, колегія суддів вважає такі доводи позивача необґрунтованими та вказує таке.

94. Правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про оцінку впливу на довкілля»

95. Згідно із частиною першою статті 2 Закону № 2059-VIII оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає: 1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону; 2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону; 3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації; 4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини; 5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.

96. Здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності (частина перша статті 3 Закону № 2059-VIII).

97. Частиною четвертою статті 3 Закону № 2059-VIII визначено, що забороняється розпочинати провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності.

98. За правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду 04 травня 2022 року у справі №520/8633/18: «поняттям «планована діяльність» охоплюється планована господарська діяльність, що включає, зокрема, будівництво, реконструкцію об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень».

99. Беручи до уваги вищезазначену правову позицію та зміст пункту 3 частини першої статті 1 Закону № 2059-VIII поняттям «планована діяльність» охоплюється планова господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень.

Аналогічна правова позиція висловлена й у постанові Верховного Суду від 05 травня 2022 року у справі № 420/6009/20.

100. Як вбачається з оскаржуваних судових рішень, акт № 280 містить інформацію про те, що в ході огляду уповноваженими особами Екоінспекції території місця, де планується побудувати ставок-накопичувач встановлено, що ТОВ «МГЗ» за допомогою вантажної спеціалізованої техніки частково вирило котлован глибиною близько 4-х метрів.

101. Зі змісту оскаржуваних судових рішень також вбачається, що попередньо актом перевірки ТОВ «МГЗ» від 22 червня 2020 року № 02-03-07-08/92/20 Екоінспекцією встановлено, що позивач планує здійснювати будівництво ставка-накопичувача, актом від 21 жовтня 2020 року № 02-03-07-08/170/20 зафіксовано, що позивачем розпочато будівництво ставка-накопичувача.

102. Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що станом на момент проведення перевірки ТОВ «МГЗ» здійснювало плановану діяльність (продовжувало будівництво ставка-накопичувача) до закінчення процедури оцінки впливу на довкілля вказаної діяльності у відповідності до законодавства, що свідчить про порушення позивачем положень Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», про що правильно зазначено у оскаржуваному приписі.

103. Крім того, колегія суддів також вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій стосовно відсутності наданих відповідачем доказів підтвердження факту складання стосовно посадових осіб позивача протоколів про адміністративне правопорушення за статтею 164 КУпАП, оскільки вказане жодним чином не свідчить про протиправність винесення Держекоінспекцією припису. Колегія суддів повторно наголошує, що припис виноситься на підставі встановлених за результатами цієї перевірки та/або попередніх перевірок порушень, що фіксуються у акті відповідної перевірки, а не у протоколі про адміністративне правопорушення.

104. З огляду на це, колегія суддів вказує, що доводи касаційної скарги стосовно необґрунтованості висновків судів попередніх інстанцій в частині неправомірності пунктів 1,2 Припису знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду даної справи. Водночас, доводів щодо підстав скасування пунктів 3-6 Припису касаційна скарга не містить.

105. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

106. Колегія суддів зауважує, що жодних інших доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправними і скасування пунктів 3-6 оскаржуваного припису скаржником не наведено, відтак касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) слід задовольнити частково, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року в частині визнання протиправним та скасування пунктів 1, 2 Припису № 187 скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні цієї частини позовних вимог відмовити. В іншій частині рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року залишити без змін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

107. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

108. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

109. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають частковому скасуванню, а касаційна скарга -частковому задоволенню.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року в частині визнання протиправним та скасування пунктів 1, 2 припису № 187 від 11 травня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні цієї частини позовних вимог відмовити.

В іншій частині рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя -доповідач Я.О. Берназюк

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін