Справа № 420/17168/23
Суддя: Кравченко К.В.
Дата ухвалення: 2024-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 лютого 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/17168/23

Перша інстанція: суддя Вовченко О.А.,

повний текст судового рішення

складено 23.11.2023, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кравченка К.В.,
судді Джабурія О.В.,
судді Вербицької Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу адвоката Приймачук С.І. в інтересах ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, третя особа Державна інспекція архітектури та містобудування України про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В:

У липні 2023 року ОСОБА_1 (далі позивач) звернулась до суду з позовом до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 07.06.2023 року №477 «Про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю».

В обґрунтування позовних вимог було зазначено, що спірний наказ є неправомірним та підлягає скасуванню, оскільки окрім загальних посилань на нормативно-правові акти, в тому числі й на другий пункт Постанови КМУ №303 від 13.03.2022 року, не містить фактичних підстав його прийняття, зазначених у пункті другому зазначеної Постанови КМУ, тобто конкретних загроз, що мають негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Позивач зазначає, що на належному їй об`єкті перевірки, яким є квартира АДРЕСА_1 , не проводились жодні будівельні роботи, які б могли викликати відповідні загрози.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23.11.2023 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, адвокат Приймачук С.І. в інтересах позивача подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступного.

З матеріалів справи вбачається та судом першої інстанції встановлено, що Державною інспекцією містобудування та архітектури України (надалі ДІАМ) листом від 03.05.2023 року №78/02-12-23 повідомлено Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України про наступне:

«Державна інспекція архітектури та містобудування України у зв`язку із надходженням скарги ОСОБА_2 від 24.01.2023 року №б/н, яка надійшла листом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 24.02.2023 року №01-5/6-ОГ, зареєстрованої в ДІАМ 06.03.2023 року за реєстраційним номером Т/465/08-23, стосовно реконструкції нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_2 та рішенням комісії щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності, яке оформлене відповідним висновком від 21.03.2023 року, звертається з таким.

… Згідно з інформацією, яка зазначена у зверненні, за адресою: АДРЕСА_2 відбувається реконструкція нежитлового приміщення будинку шляхом збільшення площі з 41,4 кв.м. до 90,1 кв.м. (далі - реконструкція) без документа, що дає право на виконання будівельних робіт, який є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення, занесеного до Державного реєстру нерухомих пам`яток України «Будинок прибутковий Руссова (арх. Чернігов Л. М.)», наказ МКТ від 20.06.2008 року №728/0/16-08, охоронний №850 - Од.

Реконструкція здійснюється шляхом захоплення приміщення загального користування всіх жителів будинку АДРЕСА_3 , що в результаті може спричинити руйнування перекриття та мати негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я заявниці ОСОБА_2 , а також жителів будинку.

… Так, 21.03.2023 року звернення було розглянуто комісією на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

За результатами розгляду звернення, враховуючи загрозу, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я заявниці ОСОБА_2 , а також жителів будинку у зв`язку з реконструкцією, комісією прийнято рішення рекомендувати провести позапланову перевірку зазначеного об`єкта будівництва (копія висновку додається).

… З огляду на зазначене ДІАМ звертається до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України з проханням видати наказ про проведення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт в межах заходів державного архітектурно-будівельного контролю реконструкції нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_2 ».

До цього листа ДІАМ додано копію скарги ОСОБА_2 від 24.01.2023 року №б/н, яка надійшла з листом від Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 24.02.2023 року №01-5/6-ОГ, та скан-копію висновку комісії щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності Державної інспекції архітектури та містобудування України від 21.03.2023 року.

За результатами розгляду вказаного листа ДІАМ та доданих до нього документів, відповідачем було видано наказ від 07.06.2023 року №477 «Про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю» наступного змісту:

«Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 р. №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», пункту 1, підпункту 7 пункту 4 Положення про Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 р. №460 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2022 р. 1400) наказу Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України від 19 травня 2023 р. №424 «Про проведення позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) на період воєнного стану», звернення Державної інспекції архітектури та містобудування України від 03 травня 2023 р. №778/02/12-23 НАКАЗУЮ:

1. Державній інспекції архітектури та містобудування України:

забезпечити в установленому порядку проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ;

надати звіт про виконання цього наказу Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури України протягом 5-ти днів після проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю».

Не погоджуючись з таким наказом та вважаючи його протиправним, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Колегія суддів погоджується з обсягом нормативно-правового регулювання спірних правовідносин, який було застосовано судом першої інстанції при вирішенні цього спору.

Так, відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно з ч.1, 2 ст.4 Закону №3038-VI об`єктом містобудування є планувальна організація території, система розселення, система взаємопов`язаного комплексного розміщення основних об`єктів промисловості, транспорту, інженерної та соціальної інфраструктури, функціональне зонування території України, її частин (груп областей), території Автономної Республіки Крим, областей, адміністративних районів, територій територіальних громад, населених пунктів, їх частин. Об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури (крім трубопроводів внутрішньогосподарських меліоративних систем).

Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Відповідно до ч.3 ст.6 Закону №3038-VІ до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відповідно до ст.41 Закону №3038-VІ державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;

6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Проведення позапланових перевірок з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових перевірок, передбачених абзацом десятим цієї частини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №553), яким визначено процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Відповідно до п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Пунктом 7 Порядку № 553 визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, а підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога головного інспектора будівельного нагляду ДІАМ про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

вимога правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складена на підставі ухвали слідчого судді.

Під час проведення позапланової перевірки підлягають контролю виключно питання, які стали підставою для проведення такої перевірки. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів.

Відповідно до п.7-1 Порядку №553 з метою розгляду отриманих звернень фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - звернення) при органі державного архітектурно-будівельного контролю утворюється комісія щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності (далі - комісія), яка здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб.

З урахуванням рекомендацій, наведених у висновку комісії, видається наказ за підписом керівника або уповноваженого заступника керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю про проведення позапланової перевірки.

Відповідно до Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 року №1340 (далі - Положення), Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 року №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова №303) у пункті 1 постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 року №64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Згідно з п.2 Постанови №303 за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Як вірно зазначив суд першої інстанції, наведеними нормативними положеннями заборонено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, крім випадку наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України та за наявності рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Також суд першої інстанції вірно виходив з того, що за своєю суттю спірний наказ відповідача не є рішенням про призначення перевірки (яким зважаючи на пункту 7-1 Порядку №553 може вважатися наказ органу державного архітектурно-будівельного контролю про проведення позапланової перевірки), а є рішенням про надання дозволу на проведення відповідної перевірки.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд відхилив доводи позивача про необґрунтованість та не вмотивованість спірного наказу, а також зауважив, що доводи позивача про нездійснення нею будівельних робіт у квартирі за адресою АДРЕСА_2 та на необґрунтованість скарги ОСОБА_2 не дають підстав для скасування оскаржуваного наказу, оскільки факт здійснення чи нездійснення позивачем будівельних робіт відповідачем не перевіряється, а такі дії відносяться до компетенції саме Державної інспекції архітектури та містобудування України, рішення, дії чи бездіяльність якої не є предметом розгляду даної справи.

Апелянт не погоджується з висновками суду першої інстанції з тих підстав, що зміст спірно наказу не містить посилань на обставини, які можуть свідчити про наявність загроз, що мають негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, так як позивач не отримувала ні скарги ОСОБА_2 від 24.01.2023 року, ні звернення ДІАМ від 03.05.2023 року з відомостями про те, що за вказаною адресою відбувається реконструкція без документів, які дають право на такі роботи, а дізналась про них лише під час розгляду цієї справи. Також зазначає, що на час звернення ОСОБА_2 зі скаргою 24.01.2023 року ніякі будівельних роботи не проводились і позивач взагалі була відсутня у м.Одеса. З цих підстав апелянт вважає неправомірним призначення перевірки спірним наказом в період військового часу.

Колегія суддів погоджується з наданою судом першої інстанції оцінкою спірного наказу та доводів позивача, виходячи з наступного.

Спірний наказ містить посилання на правові підстави для його прийняття, якими є пункт 2 Постанови №303, а також на фактичні підстави, якими є звернення ДІАМ від 03.05.2023 року №778/02/12-23, яке містить зокрема інформацію (згідно скарги ОСОБА_2 від 24.01.2023 року) про те, що за адресою АДРЕСА_2 відбувається реконструкція нежитлового приміщення будинку шляхом збільшення площі з 41,4 кв.м. до 90,1 кв.м. без документа, що дає право на виконання будівельних робіт, який є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення, занесеного до Державного реєстру нерухомих пам`яток України «Будинок прибутковий Руссова (арх. Чернігов Л. М.)», наказ МКТ від 20.06.2008 року №728/0/16-08, охоронний №850-Од.

Виходячи з цього, колегія суддів вважає, що спірний наказ відповідача, як індивідуальний акт центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є в достатній мірі обґрунтований та вмотивований, і зміст цього наказу не порушує прав, свобод або інтересів позивача.

Колегія суддів погоджується з відхиленням судом першої інстанції доводів позивача про нездійснення нею будівельних робіт у квартирі за адресою АДРЕСА_2 на момент звернення ОСОБА_2 зі скаргою та протягом дії військового стану, на що також посилається апелянт в апеляційній скарзі, оскільки саме ці обставини, наряду з іншими, і мають бути перевірені відповідним органом на підставі спірного наказу відповідача.

Виходячи зі з`ясованих обставин справи, колегія суддів приходить до висновку про відсутність порушення прав свобод або інтересів позивача внаслідок прийняття відповідачем спірного наказу, що є підставою для відмови у наданні позивачу судового захисту у спірних відносинах.

За таких обставин, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

За таких обставин апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.311, ст.315, ст.316, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу адвоката Приймачук С.І. в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.

Суддя-доповідач К.В. Кравченко
Судді О.В. Джабурія Н.В. Вербицька