Справа № 620/8521/23
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2024-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/8521/23 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Кучми А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року (справу розглянуто у порядку спрощеного провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2023 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

1) визнати протиправними дії Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни щодо ненадання ОСОБА_1 інформації, що запитувалася;

2) зобов`язати Борзнянського міського голову Осадчук Ларису Анатоліївну надати протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду ОСОБА_1 інформацію, що запитувалася, а саме:

- про розмір (зазначення суми) заробітної платі помісячно за 2022 рік із зазначенням складових заробітної плати (оклад, надбавки, премії, матеріальна допомога, тощо) наступних посадових осіб: Борзнянського міського голови, заступників Борзнянського міського голови, керівників виконавчих органів Борзнянської міської ради (відділів, секторів, управлінь, служб тощо),

- про підстави нарахування та виплати особам, зазначених у пункті 1 запиту, премій із наданням копій розпоряджень, на підставі яких ці нарахування здійснювались.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року адміністративний позов задоволено повністю:

- визнано протиправними дії Борзнянського міського голови Борзнянської міської ради Чернігівської області Осадчук Лариси Анатоліївни щодо ненадання ОСОБА_1 інформації на запит від 20.03.2023;

- зобов`язати Борзнянського міського голову Борзнянської міської ради Чернігівської області надати протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду ОСОБА_1 інформацію, а саме: про розмір (зазначення суми) заробітної платі помісячно за 2022 рік із зазначенням складових заробітної плати (оклад, надбавки, премії, матеріальна допомога, тощо) посадових осіб: Борзнянського міського голови, заступників Борзнянського міського голови, керівників виконавчих органів Борзнянської міської (відділів, секторів, управлінь, служб тощо), інформацію про підстави нарахування та виплати особам, зазначених в пункті 1 запиту від 20.03.2023, премій із наданням копій розпоряджень на підставі яких ці нарахування здійснювались.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні вимог. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права.

Апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги наголошує, що судом не було правильно визначення поняття публічної інформації, оскільки не враховано, що інформація, яка запитується позивачем у запиті, не зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, а відтак потребує додаткової обробки і створення. Крім того, зауважує, що розпорядження про виплату заробітної плати містять інформацію з обмеженим доступом, переведення документів в електронну форму покладає на відповідача надмірний тягар, а документи, які визначають порядок нарахування та виплати заробітної плати, є нормативними актами, щодо яких відповідач не є розпорядником інформації.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Після надходження матеріалів справи до суду апеляційної інстанції, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 20.03.2023 ОСОБА_1 звернувся до Борзнянського міського голови Осадчук Л.А. із запитом, в якому просив:

- надати інформацію про розмір (зазначення суми) заробітної плати помісячно за 2022 рік із зазначенням складових заробітної плати (оклад, надбавки, премії, матеріальна допомога, тощо) таких посадових осіб: Борзнянського міського голови, заступників Борзнянського міського голови, керівників виконавчих органів Борзнянської міської ради (відділів, секторів, управлінь, служб тощо);

- надати інформацію про підстави нарахування та виплати особам, зазначених в пункті 1 запиту, премій із наданням копій розпоряджень, на підставі яких ці нарахування здійснювались (а.с. 7).

За результатами розгляду вказаного запиту відповідач надав позивачу відповідь листом від 27.03.2023 № 411, яким повідомлено, що нормативні документи, що регулюють формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага працівників Борзнянської міської ради, а саме: постанова Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів» від 09.03.2006 № 268, Порядок обчислення стажу державної служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 229, та рішення 1 сесії 8 скликання Борзнянської міської ради «Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, премії, матеріальної допомоги Борзнянському міському голові» від 02.12.2020 № 5-1/8, які в порядку, передбаченому ч. 2 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», раніше оприлюднені розпорядниками інформації, та додатково, неодноразово позивачу надавалися на попередні запити. З часу надання відповідей, доповнення та зміни до зазначених нормативних документів не вносилися, про що відомо позивачу. Крім того, зауважено, що запит на інформацію має містити загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит (а.с. 8).

Вважаючи протиправною відмову відповідача у наданні публічної інформації, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що запит позивача містить всі передбачені законом відомості та реквізити, запитувана інформація не належить до інформації з обмеженим доступом, розміщення її у формі відкритих даних не позбавляє особу права на отримання такої інформації, а відтак відмова відповідача в її наданні є протиправною.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Відповідно до ст. 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Згідно ст. 3 Закону право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

За правилами ст. 4 Закону доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; 2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Положеннями статті 12 Закону окреслено коло суб`єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації, до яких законодавець відніс: запитувачів інформації - фізичних, юридичних осіб, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; розпорядників інформації - суб`єктів, визначених у статті 13 цього Закону; структурні підрозділи або відповідальних осіб з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Так, відповідно до ст. 13 Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;

4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;

5) юридичні особи публічного права, державні/комунальні підприємства або державні/комунальні організації, що мають на меті одержання прибутку, господарські товариства, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді, - щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага їх керівника, заступника керівника, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради.

Колегія суддів зауважує, що за пунктом 2.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» визначене поняття «суб`єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У зв`язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов`язки розпорядника інформації, у тому числі обов`язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Аналогічна за змістом правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 09.07.2020 у справі № 175/3033/16-а(2-а/175/62/16).

Відповідно до ч. 1 ст. 5 та ч. 1 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 рішення від 06.07.1999 № 7-рп/99 роз`яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що міський голова не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і, як вже було підкреслено вище, в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути її розпорядником. У зв`язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 26.03.2020 у справі № 383/773/17(2-а/383/40/17).

У цій же постанові суд касаційної інстанції зауважив, що залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідь на запит позивача була надана саме Борзнянською міською радою Чернігівської області, яка є розпорядником запитуваної ОСОБА_1 інформації, та підписана уповноваженою особою - міським головою Осадчук Л.А. (а.с. 8).

Отже, належним відповідачем у цій справі має бути Борзнянська міська рада Чернігівської області як суб`єкт владних повноважень у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону та розпорядник запитуваної ОСОБА_1 інформації, а не Борзнянський міський голова, який до відповідного кола суб`єктів не належить.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Однак, під час розгляду справи суд першої інстанції, не встановивши уповноваженого на розгляд запиту позивача про надання публічної інформації розпорядника, вирішив спір у цій справі без залучення належного відповідача, що мало своїм наслідком порушення норм процесуального закону.

Згідно ч. 3 ст. 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

За привалами ч. 7 ст. 48 КАС України заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

Викладене, у свою чергу, свідчить, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції. Іншого процесуальним законодавством не передбачено. Відтак, суд апеляційної інстанції на стадії апеляційного перегляду оскаржуваного рішення, як було підкреслено вище, позбавлений можливості виправити наведену помилку, а тому приходить до висновку про необхідність відмови у задоволенні позову з підстав, що він заявлений до неналежного відповідача.

При цьому, судова колегія вважає за необхідне наголосити на тому, що відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, враховуючи неможливість його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте, вже до належного відповідача.

Аналогічний за змістом правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №336/2138/17 (2-а/336/223/2017), від 26.06.2019 у справі №303/3794/17, від 09.08.2019 у справі №821/2089/17, від 09.10.2019 у справі №456/2935/15-а, від 30.09.2019 року у справі №819/940/18 та від 31.10.2019 у справі №826/17241/16.

Відповідно до ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Таким чином, зважаючи на встановлені вище обставини звернення ОСОБА_1 до суду із позовом до неналежного відповідача, що було залишено поза увагою Чернігівського окружного адміністративного суду та мало своїм наслідком розгляд справи по суті без урахування належного суб`єктного складу сторін, колегія суддів вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Борзнянського міського голови Осадчук Лариси Анатоліївни про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії - відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст.328 КАС України.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

А.Ю. Кучма