Справа № 990/140/23
Суддя: Ступак Ольга В`ячеславівна
Дата ухвалення: 2024-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Ступак О. В., Банаська О. О., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Погрібного С. О., Ткача І. В.
у справі № 990/140/23
провадження № 11-159заі23
1. 01 лютого 2024 року Велика Палата Верховного Суду розглянула справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень та стягнення коштів на відшкодування шкоди, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року.
2. Велика Палата Верховного Суду в цій справі ухвалила рішення про залишення апеляційної скарги ОСОБА_1 без задоволення, а ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року без змін.
3. З мотивами судового рішення та результатами вирішення цієї справи не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюємо свою окрему думку з таких міркувань.
4. Рух справи в судах
5. У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, в якому просив:
- визнати протиправним і нечинним Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2689-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2689-ІХ) у частині пункту 6 частини другої та пункту 6 частини першої розділу I;
- визнати протиправним і нечинним Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2690-ІХ «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2690-ІХ) у частині пункту 1 частини другої та пункту 2 частини другої розділу I;
- стягнути з ВРУ на свою користь кошти: «психологічні» - у розмірі трьох мільйонів гривень; «фізичні» - у розмірі одного мільйона гривень; «матеріальні» - у розмірі п`ятдесяти тисяч гривень.
6. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що 15 липня 2003 року його засуджено Чернігівським апеляційним судом (справа № 1-12/2003 (№ 52-452)) до довічного ув`язнення. Посилався на те, що прийняття ВРУ законів № 2689-ІХ та № 2690-ІХ порушує його права на рівність перед законом, звернення до суду та погіршує його становище як ув`язненого до довічного позбавлення волі. Наполягав на тому, що внесені законами № 2689-ІХ, № 2690-ІХ зміни до кримінального законодавства позбавляють його перспективи звільнення від відбування покарання та поставили в нерівне становище з іншими ув`язненими до довічного ув`язнення, які відбули менше 15 років, та з тими, котрим довічне позбавлення волі призначено після прийняття ВРУ зазначених вище законів, до котрих будуть застосовані інструменти перевиховання. Зазначене, на переконання позивача, є дискримінацією та формою катування, спричиненням додаткових багатолітніх моральних та фізичних страждань. Уважав, що при прийнятті законів № 2689-ІХ та № 2690-ІХ ВРУ свідомо вчинила щодо нього протиправні дії та нанесла моральних, фізичних та матеріальних збитків.
7. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовлено у відкритті провадженняу справі.
8. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції дійшов висновку, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
9. Cпір у цій справі за висновком суду не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій. Також суд першої інстанції зазначив, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
10. В апеляційній скарзі позивач просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. На обґрунтування апеляційної скарги зазначав, що суд першої інстанції не взяв до уваги норм чинних законів України при вирішенні питання прийнятності позову, чим порушив його право на доступ до правосуддя для захисту та оскарження протиправних дій, які скоєні у відношенні до нього ВРУ.
Постанова Великої Палати Верховного Суду

11. Постановою від 01 лютого 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року - без змін.

Постанова мотивована тим, що Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.

Велика Палата Верховного Суду констатувала, що при здійсненні законотворчої діяльності ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді, а також прийняла до уваги, що прийняті ВРУ закони як юридична форма реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні є об`єктом судового конституційного (а не адміністративного) контролю.

З урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що вимоги пред`явленого ОСОБА_1 позову стосуються законотворчої діяльності ВРУ, яка не є реалізацією публічно-владних управлінських функцій, у зв`язку із чим цей спір не підлягає розгляду як судами адміністративної, так і судами будь-якої іншої юрисдикції, тобто не підлягає судовому вирішенню взагалі.

12. З такими висновками Великої Палати Верховного Суду частково не погоджуємося з огляду на таке.

Мотиви окремої думки

13. У своєму позові ОСОБА_1 , окрім вимоги про визнання протиправними та нечинними законів, також просив суд стягнути на свою користь кошти на відшкодування заподіяної йому прийняттям цих законів моральної та майнової шкоди.

14. Прийнявши постанову про залишення апеляційної скарги позивача без задоволення, а ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження в справі без змін, Велика Палата Верховного Суду тим самим констатувала, що як вимоги про оскарження законів ВРУ, так і вимоги про відшкодування шкоди не підлягають вирішенню судами будь-якої юрисдикції, тобто не підлягають судовому розгляду взагалі.

15. У цьому контексті вважаємо за доцільне зазначити, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (частина друга статті 124 Конституції України).

16. За змістом пунктів 8, 9 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути відшкодування майнової та моральної (немайнової) шкоди.

17. Цивільне законодавство також визначає такі спеціальні способи захисту порушеного права, як відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом місцевого самоврядування, органом влади АР Крим та їх посадовими або службовими особами, в тому числі у сфері нормотворчої діяльності (статті 1173-1175 ЦК України).

18. Суди вирішують у порядку у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (абзац перший частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України)).

19. Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

20. Отже, останнє речення частини п`ятої статті 21 КАС України узгоджується з положеннями частини першої статті 19 ЦПК України про те, що спори про відшкодування шкоди фізичній особі належать до юрисдикції цивільного суду.

21. У своїй постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла правильного висновку про те, що в цій справі між сторонами дійсно відсутній публічно-правовий спір, у зв`язку із чим заявлені ОСОБА_1 вимоги про відшкодування шкоди не підлягають розгляду судами адміністративної юрисдикції.

22. Проте, на наше переконання, відсутність між сторонами публічно-правого спору не означає, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної державою (державним органом або його посадовою особою), не можуть буди предметом розгляду судами цивільної юрисдикції.

23. Висновок про можливість вирішення окремо вимоги про відшкодування шкоди за правилами цивільного судочинства в разі відсутності між сторонами публічно-правового спору Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала в постановах від 12 травня 2021 року у справі № 9901/32/21 та від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.

24. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово та послідовно наголошував на тому, що судам при вирішенні позовних вимог про відшкодування моральної шкоди потрібно виходити з природно-правового характеру суб`єктивного цивільного права потерпілої особи на використання зазначеного способу цивільно-правового захисту, яке може виникнути у зв`язку з порушенням як приватноправових, так і публічно-правових правовідносин.

25. Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала висновок про те, що виходячи з положень статей 16 і 23 ЦК України та змісту права на відшкодування моральної шкоди в цілому як способу захисту суб`єктивного цивільного права компенсація моральної шкоди повинна відбуватися у будь-якому випадку її спричинення, а право на відшкодування моральної (немайнової) шкоди виникає внаслідок порушення права особи незалежно від наявності спеціальних норм цивільного законодавства (див., наприклад, постанову Великої Палати Верховного Суду від 01 вересня 2020 року у справі № 216/3521/16-ц, провадження № 14-714цс19).

26. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

27. Вислів «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів» (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (Sokurenko and Strygun v. Ukraine), заяви № 29458/04 і № 29465/04, параграф 24).

28. ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (Peretyaka and Sheremetyev v. Ukraine) від 21 грудня 2010 року, заяви № 17160/06 та № 35548/06, параграф 33).

29. Вважаємо, що висновок Великої Палати Верховного Суду про неможливість вирішення судами будь-якої юрисдикції вимоги про відшкодування шкоди (тобто при використанні позивачем способу захисту, прямо передбаченого статтею 19 ЦПК України) суперечить вимогам пункту 1 статті 6 Конвенції, адже позбавляє позивача можливості звернення із цією вимогою до загального суду за правилами цивільного судочинства. Переконані, що така відмова не має легітимної мети та шкодить суті права позивача на доступ до суду з вимогами про відшкодування шкоди.

30. Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі в частині вирішення вимоги про стягнення коштів на відшкодування моральної та майнової шкоди, проте помилково вказав, що ця вимога також не підлягає вирішенню судами в порядку будь-якої юрисдикції, то вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду за результатами розгляду апеляційної скарги мала прийняти постанову, якою:

- змінити ухвалу суду першої інстанції в частині мотивів відмови у відкритті провадження за вимогою про відшкодування шкоди шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови та роз`яснення позивачеві на підставі частини шостої статті 170 КАС України, що спір у частині вимоги про відшкодування шкоди підсудний судам цивільної юрисдикції;

- в іншій частині ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Судді: О. В. Ступак

О. О. Банасько

Ю. Л. Власов

Ж. М. Єленіна

С. О. Погрібний

І. В. Ткач