Справа № 500/22/24
Суддя: Чепенюк Ольга Володимирівна
Дата ухвалення: 2024-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/22/24

08 лютого 2024 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд у складі судді Чепенюк О.В., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації до Скалатської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Теребовлянської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації з позовом до Скалатської міської ради, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Скалатської міської ради щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат Тернопільського району Тернопільської області, та зобов`язати Скалатську міську раду вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце місто Скалат Тернопільського району Тернопільської області. Однак з`ясовано, що історико-архітектурний опорний план вказаного історично населеного місця дотепер не розроблено та не затверджено.

Теребовлянською окружною прокуратурою 05.10.2023 на адресу Скалатської міської ради направлено запит №54/2-2845ВИХ-23 про надання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Скалат. Листом №03-1833/03-04 від 19.10.2023 Скалатська міська рада повідомила, що на час надання відповіді на запит історико-архітектурний опорний план міста Скалат не розроблено та не затверджено, міська рада до Міністерства культури та інформаційної політики України з листом про затвердження історико-архітектурного опорного плану не зверталась.

У відповідь на запит прокурора від 05.10.2023 Міністерство культури та інформаційної політики України у листі від 28.11.2023 №06/35/10438-23 повідомило, що Міністерство у 2021 році зверталося до голови Скалатської міської ради з листом, в якому наголошувалося на обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Проте станом на дату підготовки даного листа проект історико-архітектурного опорного плану та/або науково-проектна документація з визначення меж та режимів використання історичного ареалу міста Скалат на розгляд Міністерства не подавалася, відомості про її замовлення та розроблення відсутні. Зважаючи на викладене, Міністерство не заперечує проти представництва прокурором інтересів держави в даному питанні.

Також у відповідь на запит прокурора Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації у листі від 20.10.2023 повідомив, що історико-архітектурний опорний план міста Скалат не розроблявся. У 2021 році Департаментом та Тернопільським обласним центром охорони та наукових досліджень пам`яток культурної спадщини були надіслані листи Скалатській міській територіальній громаді для організації заходів з охорони, встановлення охоронних зон пам`яток та об`єктів культурної спадщини, реагування на порушення пам`яткоохоронного законодавства. Департамент не звертався з позовом до суду про зобов`язання виконкому Скалатської міської ради щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану територій у генерального плану міста.

Керівник Теребовлянської окружної прокуратури стверджує, що незважаючи на вказані листи Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України, Скалатською міською радою допущено протиправну бездіяльність, оскільки протягом тривалого часу не забезпечено виконання законодавчо визначеного обов`язку перед громадою щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Скалат.

Обґрунтовуючи необхідність захисту інтересів держави шляхом звернення керівника Теребовлянської окружної прокуратури до суду з даним позовом зазначає, що подання позову обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають в обов`язковому дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини. У свою чергу у зв`язку із невжиттям заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурних опорних планів історично населених місць, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громад, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громад.

З наведених підстав прокурор просив позов задовольнити.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.01.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у цій справі, постановлено судовий розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні) суддею одноособово.

19.01.2024 до суду надійшов відзив на позовну заяву Скалатської міської ради, у якому відповідач з позовними вимогами не погоджується та вказує, що у 1994 році розроблений Генеральний план міста Скалат, у складі якого розроблено детальний план, з якого чітко вбачаються окреслені пам`ятки архітектури та їх охоронні зони.

Окрім того, бюджет Скалатської територіальної громади на 2024 рік затверджений рішенням Скалатської міської ради №2419 від 20.12.2023. При формуванні бюджету на 2024 рік у зв`язку із значним навантаженням на бюджет через зростання цін на енергоносії, не було можливості передбачити кошти на розроблення вищевказаної документації. Відтак вільних коштів для оплати замовлення історико-архітектурного опорного плану міста Скалат в бюджеті Скалатської міської територіальної громади немає.

Представник відповідача наголошує, що зони охорони пам`яток чітко передбачені Генеральним планом міста Скалат, що унеможливлює самовільну, хаотичну та неконтрольовану забудову історичних центрів на території громад, руйнування пам`яток історії та культури, оскільки на цих територіях діє зона регулювання забудови. На даний час через значне навантаження на бюджет, передбачити витрати на замовлення історико-архітектурного опорного плану неможливо. Поряд з цим постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану" від 09.06.2021 №590 не передбачено можливості оплати послуг по розробленню історико-архітектурного опорного плану.

Також у відзиві вказано, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Як вбачається із доданих до позову документів, а саме з листа Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації №02.1-46/1575 від 20.10.2023 13.03.2023 головам територіальних громад області, в тому числі голові Скалатської міської ради, було надіслано протокольне доручення селекторної наради, що відбулася в Офісі Президента України, щодо активізації роботи в частині розробки та затвердження історико-архітектурних опорних планів історичних населених місць області.

Міністерством культури та інформаційної політики України Тернопільській обласній військовій адміністрації було надіслано протокольне рішення за підсумками онлайн-наради міністерства з представниками обласних та Київської міської військових адміністрацій від 07.06.2023, на виконання якого департаментом культури і туризму обласної військової адміністрації направлено структурним підрозділам у сфері культури територіальних громад до виконання наказу департаменту від 23.06.2023 № 68/02.1-14 "Про підготовку матеріалів для розроблення програми комплексного відновлення Тернопільської області".

Таким чином, жодної шкоди інтересам держави, як і бездіяльності (пасивної поведінки) в діях органів державної влади щодо захисту інтересів держави не допущено, а тому підстави замінювати відповідного суб`єкта владних повноважень прокурором відсутні.

Також зауважує, що жодним нормативно-правовим актом не визначено кінцевого строку для замовлення історико-архітектурного опорного плану. Відповідно до листа Скалатської міської ради №03-1833/03-04 від 19.10.2023, надісланого у відповідь на запит Теребовлянської окружної прокуратури, Скалатська міська рада повідомляла про те, що питання про розробку історико-архітектурного опорного плану міста Скалат планується винести на розгляд чергової сесії міської ради.

Крім цього, представник відповідача повідомляє, що станом на день подання відзиву, Скалатською міською радою дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат, не вчинялось.

З огляду на викладене просить відмовити в задоволенні позову в повному обсязі (а.с.209-215).

29.01.2024 до суду від керівника Теребовлянської окружної прокуратури надійшла відповідь на відзив, у якій вказано, що відповідач, посилаючись на обставину наявності Генерального плану міста, не враховує, що чинне законодавство передбачає наявність історико-архітектурного плану міста Скалат в структурі Генерального плану населеного пункту.

На переконання керівника прокуратури не заслуговують на увагу посилання відповідача на обставини особливого режиму роботи органів казначейства в умовах воєнного стану, оскільки згідно постанови Кабінету Міністрів України №590 від 09.06.2021 «Про затвердження порядку виконання повноважень Державною казначейською службою, в особливому режимі в умовах воєнного стану» (зі змінами та доповненнями), жодних застережень та обмежень у випадку необхідності виділення коштів для вирішення питань, пов`язаних з реалізацією прямих функцій органів місцевого самоврядування, у тому числі, що стосуються замовлення розробки історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, немає.

Щодо обґрунтованості звернення прокурора з позовом, то зазначає, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених Кодексом адміністративного судочинства України (далі КАС України) та Законом України Про прокуратуру повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Зауважує, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування, обґрунтовано, що вони не вживають заходів щодо захисту порушених інтересів держави та територіальної громади, що свідчить про бездіяльність компетентного органу, оскільки останній знає про порушення інтересів держави, має повноваження для їх захисту, але не звернувся до суду з відповідним позовом у розумний строк, а також відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Водночас питання щодо обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану неодноразово порушувалося Міністерством культури та інформаційної політики України та Департаментом культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації перед Скалатською міською радою, що підтверджується листами, долученими до позовної заяви (а.с.223-229).

Також 29.01.2024 до суду від керівника Теребовлянської окружної прокуратури надійшли доповнення до відповіді на відзив. Зокрема, вказано, що питання обґрунтованості повноважень прокурора при зверненні до суду з аналогічним за змістом позовом керівника Чортківської окружної прокуратури в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації до Гримайлівської селищної ради було предметом апеляційного розгляду у справі №500/2786/23, за результатом якого постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 скасовано ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 28.06.2023 про повернення позовної заяви прокурору, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Предметом спору у вказаній справі була бездіяльність органу місцевого самоврядування - Гримайлівської селищної ради щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - смт. Гримайлів, внаслідок чого існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичного центру на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.01.2024 у справі №500/2786/23 задоволено позов керівника Чортківської окружної прокуратури.

У позові Теребовлянської окружної прокуратури до Скалатської міської ради зазначено аналогічні за змістом обставини щодо повноважень прокурора на звернення до суду.

У даному випадку прокурор звертається до суду для захисту прав держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (позивачів) - Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації. Вказані суб`єкти владних повноважень є спеціально уповноваженими органами державної влади, до сфери повноважень яких віднесено захист інтересів держави щодо контролю за станом розроблення історико-архітектурних опорних планів історично населених місць та саме ними допущено бездіяльність в частині необхідності зобов`язати Скалатську міську раду вчинити дії, спрямовані на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат (а.с.234-245).

Суд, дослідивши письмові докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце місто Скалат Тернопільського району Тернопільської області.

Теребовлянською окружною прокуратурою 05.10.2023 на адресу Скалатської міської ради направлено запит №54/2-2845ВИХ-23 про надання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Скалат (а.с.25-26).

Листом №03-1833/03-04 від 19.10.2023 Скалатська міська рада повідомила, що на час надання відповіді на запит історико-архітектурний опорний план міста Скалат не розроблено та не затверджено. Скалатська міська рада до Міністерства культури та інформаційної політики України з листом про затвердження історико-архітектурного опорного плану не зверталась (а.с.27).

У відповідь на запити прокуратури від 05.10.2023 та від 11.10.2023 Міністерство культури та інформаційної політики України у листі від 28.11.2023 №06/35/10438-23 повідомило, що Міністерство у 2021 році зверталося до голови Скалатської міської ради з листом, в якому наголошувалося на обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Проте проект історико-архітектурного опорного плану та/або науково-проектна документація з визначення меж та режимів використання історичного ареалу міста Скалат на розгляд Міністерства не подавалася, відомості про її замовлення та розроблення відсутні (а.с.135).

У свою чергу Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації у відповідь на запит прокуратури від 05.10.2023 у листі від 20.10.2023 повідомив, що історико-архітектурний опорний план для міста Скалат Тернопільського району, занесеного до Списку історичних населених місць Тернопільської області, не розроблявся. Департаментом культури та туризму обласної військової адміністрації (лист від 24.09.2021 № 02.01-44/609) та Тернопільським обласним центром охорони та наукових досліджень пам`яток культурної спадщини (лист від 30.06.2021 № 219/01-5) були надіслані листи Скалатській міській територіальній громаді Тернопільського району для організації заходів з охорони, встановлення охоронних зон пам`яток та об`єктів культурної спадщини, реагування на порушення пам`яткоохоронного законодавства. Протокольне доручення селекторної наради, що відбулася в Офісі Президента України 13.03.2023, надіслано головам територіальних громад області (від 16.03.2023 № 02.1-46/398), в тому числі голові Скалатської міської ради, щодо активізації роботи в частині розробки та затвердження історико-архітектурних опорних планів історичних населених місць області (а.с.101-102).

Однак історико-архітектурний опорний план вказаного історично населеного місця розроблено та затверджено не було.

Вважаючи бездіяльність Скалатської міської ради щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат Тернопільського району Тернопільської області протиправною, керівник Теребовлянської окружної прокуратури звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України Про прокуратуру та статтею 53 КАС України.

Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 23 цього Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Як визначено частинами четвертою, п`ятою статті 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.

При вирішенні справи суд бере до уваги, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Враховуючи позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 03.12.2019 у справі №920/121/19, суд зазначає, що поняття інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а).

Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.

З наведеного висновується, що інтереси держави спрямовані на забезпечення гарантій державної влади та ефективного функціонування її інститутів та органів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад.

Обґрунтовуючи інтереси держави прокурор, зазначає, що спір у цій справі стосується бездіяльності відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, внаслідок чого існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичного центру на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. Порушення інтересів держави у спірному випадку полягає у необхідності неухильного дотримання вимог національного та міжнародного законодавства в сфері охорони культурної спадщини, водночас у зв`язку з незатвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об`єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.

Суд враховує, що в даному випадку спеціально уповноваженими державою органами на здійснення контролю за станом розроблення історико-архітектурних опорних планів історично населених місць є Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації. Разом з тим, знаючи про тривале невиконання Скалатською міською радою вимог чинного законодавства щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат Тернопільського району Тернопільської області, не вжито необхідних заходів з метою зобов`язання Скалатської міської ради вчинити певні дії. Наведене стало підставою для звернення прокурора до суду з даним позовом.

Отже, суд вважає наявними передбачені частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон №1805-ІІІ), преамбулою якого закріплено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно з визначеннями, які наведені у статті 1 Закону №1805-ІІІ:

- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Статтею 6 Закону № 1805-ІІІ визначені повноваження інших органів охорони культурної спадщини.

Так, згідно з частиною другою статті 6 Статтею 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з частиною першою статті 17 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон №3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частинами четвертою та п`ятою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Відповідно до частини сьомої статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Підпунктом 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Відповідно до підпункту 7 пункту «а» частини першої статті 32 Закону №280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту «б» частини першої статті 32 Закону №280/97-ВР передбачено, що до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до статті 32 Закону №3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 13.03.2002 №318 затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі Порядок №318).

Згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 12 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток).

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі Порядок №926).

Згідно з пунктом 1.1 Порядку № 926 цей нормативно-правовий акт визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Відповідно до підпункту 12 пункту 2 Порядку №926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Відповідно до підпункту 4 пункту 43 Порядку № 926 під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, здійснюється розроблення історико-архітектурного опорного плану відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства.

Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.

Згідно з пунктами 34, 35 Порядку №926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Відповідно до пунктів 54 - 56 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.

Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.

У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

Пунктами 57, 58 Порядку № 926 передбачено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Відповідно до пункту 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

В історико-архітектурному опорному плані зазначаються відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони (пункт 62 Порядку № 926).

Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку про те, що історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України та містить, зокрема відомості про межі використання історичних ареалів населених місць. Тобто, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Таким чином, межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Мінкультури.

Суд встановив, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце місто Скалат Тернопільської області (1564 рік).

В силу вимог частини четвертої статті 17 Закону №3038-VI для вказаного населеного пункту у складі генерального плану повинен бути розроблений історико-архітектурний опорний план, обов`язок розроблення, погодження та подання якого на розгляд відповідної місцевої ради відповідно до пункту 55 Порядку №926 покладений на виконавчий орган Скалатської міської ради. Водночас обов`язок затвердження історико-архітектурного опорного плану згідно з вимогами пункту 60 Порядку №926 покладений на Скалатську міську раду.

Як встановлено судом та не заперечується відповідачем, на час розгляду справи розроблений історико-архітектурний опорний план міста Скалат відсутній та у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади (Міністерства культури та інформаційної політики України) через Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації не скеровувався.

З огляду на викладене суд дійшов висновку, що, не вживши дій щодо розроблення та скерування у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця міста Скалат, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, вчинив протиправну бездіяльність, відтак наявні підстави для зобов`язання відповідача вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги керівника Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації є обґрунтованими, позов слід задовольнити повністю.

Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведення експертизи. Враховуючи те, що позивач, як суб`єкт владних повноважень, під час подання позову поніс лише судові витрати у вигляді сплаченого судового збору, тому судові витрати з відповідача не стягуються, підстави для стягнення судового збору відсутні.

Керуючись статтями 2, 9, 72-77, 90, 242-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов керівника Теребовлянської окружної прокуратури (вулиця 22 Січня, 14, місто Теребовля, Тернопільська область, 48100, ) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (вулиця Франка Івана, 19, місто Київ, 01054, ), Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації (бульвар Тараса Шевченка, 6, місто Тернопіль, 46001, ) до Скалатської міської ради (вулиця Грушевського, 2, місто Скалат, Тернопільська область, 47851, ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Скалатської міської ради щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат Тернопільського району Тернопільської області.

Зобов`язати Скалатську міську раду вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - міста Скалат Тернопільського району Тернопільської області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено та підписано 08 лютого 2024 року.

Суддя Чепенюк О.В.