Справа № 160/17011/23
Суддя: Лукманова О.М.
Дата ухвалення: 2024-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 лютого 2024 року м. Дніпросправа № 160/17011/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Дніпро апеляційну скаргу Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 року в справі №160/17011/23 за позовом Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» до Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України про визнання дій протиправними та зобов`язання надати інформацію на запит,-

в с т а н о в и в:

13.07.2023 року Первинна професійна спілка «Правозахисники країни» (далі позивач або профспілка) звернулась до суду з позовом до Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України (далі відповідач), в якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні інформації на запит Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» від 27.02.2023 року за вих. № 281; зобов`язати надати інформацію на запит від 27.02.2023 року за вих. № 281.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції Первинна професійна спілка «Правозахисники країни» подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити. Свої вимоги апелянт обґрунтовував тим, що суд першої інстанції зробив хибний висновок про те, що позов не повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства. Апелянт вказував, що до Національної поліції України направлено запит від 27 лютого 2023 року за вих. № 281 з проханням надати інформацію про всі вакантні посади в Департаменті внутрішньої безпеки НПУ станом на час підготовки відповіді із зазначенням повної назви посади у секторі чи відділі, (у разі оформлення додатків, прохали виготовити такі з посиланням на номер листа, належним чином їх завіривши) та листом від 03 березня 2023 року за вих. №16зі/42-05ЦА/03-23 Департамент внутрішньої безпеки НПУ відмовив в надані інформації на запит від 27 лютого 2023 року за вих. № 281, Департамент зазначив, що запитувана інформація не є публічною, в розумінні Закону №2939-VI, що унеможливлює її надання на адресу профспілки. Згідно зі Закону України «Про інформацію» основними напрямами державної інформаційної політики є забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації. Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод законних інтересів, реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Публічною інформацією є інформація відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Апелянт вказував, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні. Апелянт вказував, що запитувана ним у Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України інформація про всі вакантні посади в Департаменті внутрішньої безпеки НПУ станом на час підготовки відповіді із зазначенням повної назви посади у секторі чи відділі, повинна була бути у наявності та володінні Департаменту, тка інформація не потребувала уточнення чи створення. Відповідно до абц. 1 п. 4 ч. З ст. 50 Закону України «Про зайнятість населення», роботодавці зобов`язані своєчасно та в повному обсязі у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції, за погодженням з центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у галузі статистики, подавати територіальним органам центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції', інформацію про попит на робочу силу (вакансії). Запит на інформацію є проханням особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Мова йде про раніше створену інформацію, якою володіє розпорядник. Визначено обов`язок Національної поліції України та її підрозділів вести облік інформації про рух кадрів, тобто про вакансії. Апелянт вказував, що якщо відповідач, вважав, що поданий запит не відповідає критеріям публічної інформації, то такий документ повинен був бути розглянутий як звернення у порядку та строки визначені іншими законами, а за результатами розгляду надати інформацію, а не обмежитись відмовою. Закон України «Про доступ до публічної інформації» не зводить публічну інформацію лише до одних даних, які містяться в єдиному документі. Якщо надання відповіді на запит профспілки вимагає вибірки відомостей з різних документів чи реєстрів, це не може вважатись створенням нової інформації, адже вона вже була раніше зафіксована, хоч і на різних носіях. Інформація про всі вакантні посади в Департаменті внутрішньої безпеки Національної поліції України є відкритою інформацією і не відноситься до службової, а тому не є інформацію з обмеженим доступом, а є публічною. Розпорядник інформації повинен керуватися принципом добросовісності, розумності і не застосовувати формалістичного підходу до вирішення питання, як це було зроблено відповідачем, а навпаки максимально сприяти запитувачу, наскільки це можливо у доступі до публічної інформації.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що у частиною 1 ст. 1 Закону «Про доступ до публічної інформації» визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у разі якощо розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит, інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом.

Розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти. Суд першої інстанції вказував, що у листі від 03.03.2023 року за вих. № 16зі/42-05ЦА/03-23 Департамент вказав, що окремий документ, який би містив узагальнену інформацію щодо кількості вакантних посад у Департаменті внутрішньої безпеки Національної поліції України станом на 02.03.2023 року відповідно до заданих у запиті критеріїв, та окремо в задокументованому або зафіксованому вигляді у Департаменті внутрішньої безпеки Національної поліції України не створювався, а тому потребує значних інтелектуальних зусиль. Відповідач повідомив про неможливість надання інформації. У листі Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 03.03.2023 за вих. № 16зі/42-05ЦА/03-23 зазначено мотивовану підставу відмови у наданні інформації на запит Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» від 27.02.2023 року за вих. № 281.

Матеріалами справи встановлено, що Первинна професійна спілка «Правозахисники країни» звернулась до Національної поліції України із запитом на інформацію від 27.02.2023 року вих. № 281, у якому просила надати інформацію про всі вакантні посади в ДВБ НП України станом на час підготовки відповіді із зазначенням повної назви посади у секторі чи відділі, та у разі оформлення додатків - виготовити їх з посиланням на номер листа та засвідчити належним чином. Листом Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 03.03.2023 року № 16зі/42-05ЦА/03-23 «Про розгляд запиту», адресованим голові Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» Сергію Джихуру, за результатами розгляду запиту від 27.02.2023 року повідомлено, що не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти, якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах, може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною. Інформовано, що окремий документ, який би містив узагальнену інформацію щодо кількості вакантних посад у Департаменті станом на 02.03.2023 відповідно до заданих у запиті критеріїв, та окремо в задокументованому або зафіксованому вигляді у Департаменті не створювався, а тому потребує значних інтелектуальних зусиль, запитувана інформація не є публічною в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», що унеможливлює її надання позивачу.

Згідно ч. 2 ст. 34 Конституції України - кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Згідно ст. 5, ч. 1 ст. 6 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.

Згідно ст. 5, ч. 1 ст. 22 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Масова інформація - інформація, що поширюється з метою її доведення до необмеженого кола осіб.

Згідно ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом: зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.

Статтею 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що кожна особа має право: зокрема: 1) знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом; 2) доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається; 3) вимагати виправлення неточної, неповної, застарілої інформації про себе, знищення інформації про себе, збирання, використання чи зберігання якої здійснюється з порушенням вимог закону.

Розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані: 1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.

Зокрема, стаття 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає, що розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.

У запиті від 27 лютого 2023 року за вих. № 281 профспілка прохала надати інформацію про всі вакантні посади в ДВБ НП України станом на час підготовки відповіді із зазначенням повної назви посади у секторі чи відділі. Не встановлено, що Національна поліція України або її структурний підрозділ Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України повинні створювати та володіти інформацією про вакантні посади в ДВБ НП України із зазначенням повної назви посади у секторі чи відділі.

Для запитування та отримання інформації, слід бути певним, що її надавач є розпорядником, створювачем інформації.

Відповідно до ч. 1 ст. 1, п. 4 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Згідно ст. 14, ч. 1, 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Згідно ч. 1 ст. 20 вищевказаного Закону, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Згідно п. 6 ч. 1 ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Згідно з ч. 1 ст. 22 Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Статті 9 та 10 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року не надають особам права на доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні держави.

Право на отримання інформації може виникнути, якщо поширення інформації передбачається судовим рішенням і коли доступ до інформації має важливе значення для реалізації права на свободу вираження поглядів, і відмова в її наданні є втручанням у це право.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 08.11.2016 року у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» («Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary») (заява № 18030/11) вказував, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії: мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів; характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу; особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань; готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних. Доведення дотримання вказаних критеріїв покладається на позивача-запитувача інформації. Особа, у розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет наявності в ньому відповідного обґрунтування.

Тобто замало вказати про своє право на інформацію, запитувач має вказати мету збирання певної інформації та її подальше використання, використання має бути у суспільних цілях.

Суд зважає, що у відповіді на запит від 03.03.2023 року № 16зі/42-05ЦА/03-23 Департамент вказав мотиви своєї відмови у наданні інформації. Суд зважає, що Департаментом надано відповідь на запит.

Окремий документ, який би містив інформацію щодо кількості вакантних посад у Департаменті внутрішньої безпеки Національної поліції України відсутній, інформація щодо вакантних посад не створена. Для відповіді на запит, Департаменту необхідно було створити інформацію.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25.06.2019 року у справі № 9901/925/18 вказувала, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє. Тобто розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації.

Розпорядник інформації може надати ту інформацію, розпорядником, володільцем або утворювачем він є. Для надання інформації, така повинна бути створеною, готовою та доступною.

При ухваленні рішення суд апеляційної інстанції керується правовими виносками Верховного Суду, зокрема викладеними у постановах від 10.12.2020 року у справі № 9901/105/20, від 10.02.2021 року у справі № 9901/22/20.

Згідно ч. 1, ч. 6 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Не передбачено повернення судових витрат здійснених стороною у разі відмови у задоволенні вимог апеляційної скарги.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції слід залишити без змін, як таке, що прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 314, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 року в справі №160/17011/23 залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення у порядку ст.ст. 328 329 КАС України.

Головуючий - суддя О.М. Лукманова

суддя Л.А. Божко

суддя Ю. В. Дурасова