Справа № 620/2797/23
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2024-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/2797/23 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року (повний текст виготовлено 17 травня 2023 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання недійсним висновку,

В С Т А Н О В И Л А

Позивач звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації, в якому просив визнати недійсним висновок засідання комісії по клініко-експертній оцінці якості надання медичної допомоги Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації від 10 жовтня 2022 року.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове, яким адміністративний позов задовольнити. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що судом не було надано оцінку всім аргументам позовної заяви, неправильно визначено підстави позову, не враховано відсутність у відповідача правових підстав для проведення клініко-експертної оцінки, її проведення та оформлення результатів з порушенням нормативно-встановлених вимог.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що єдиним способом перевірки порушених у запиті органу дізнання питань було проведення клініко-експертної оцінки, а не службового розслідування, така оцінка здійснена на підставі всіх необхідних документів та згідно встановленої процедури, висновок складено та оформлено у відповідності до вимог чинного законодавства, а експертний висновок не складався з огляду на незалучення до клініко-експертної оцінки експерта.

Відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги, що в суді першої інстанції розгляд справи здійснювався за правилами спрощеного провадження, введення в Україні воєнного стану, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходить наступних висновків.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, зі слів позивача 20 жовтня 2021 року останній з підозрою на коронавірусну хворобу звернувся за медичною допомогою до свого сімейного лікаря ОСОБА_2 , з яким 26 червня 2018 року укладено декларацію про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу №0000-838Н-А7МЕ (а.с. 95). Водночас, як зазначає ОСОБА_1 , лікар не здійснив обстеження та не призначив лікування.

25 жовтня 2021 року ОСОБА_1 повторно звернувся до лікаря, що підтверджується листом КНП «Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги» Козелецької селищної ради від 11 травня 2022 року №145 (а.с. 107), проте, як зазначає позивач, знову ані тестування ані обстеження не відбулось. На телефонні звернення щодо тяжкого стану здоров`я лікар порадив викликати швидку допомогу.

Із змісту вказаного листа також вбачається, що позивач 27 жовтня 2021 року звертався за наданням первинної медичної допомоги.

Матеріали справи свідчать, що 31 жовтня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Козелецького відділу Ніжинського відділу поліції Головного управління національної поліції в Чернігівській області із заявою-повідомленням про скоєння злочину за ознаками ст. 139 КК України - ненадання хворому медичної допомоги (а.с. 94).

04 листопада 2021 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості про вказане повідомлення щодо вчинення кримінального правопорушення, кримінальне провадження № 0000362 (а.с. 93).

Судом першої інстанції встановлено, що на адресу начальника Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації 24 серпня 2022 року надійшов запит дізнавача сектору дізнання відділення поліції №1 Чернігівського РУП ГУНП в Чернігівській області від 19 серпня 2022 року №1109, в якому з метою повного та всебічного з`ясування обставин вчинення кримінального правопорушення висловлено прохання провести службову перевірку щодо правильності проведеної діагностики та лікування коронавірусної хвороби відповідно до протоколу «Надання медичної допомоги для лікування коронавірусної хвороби» з встановленням відповідних заподіяних наслідків шкоди здоров`ю хворому ОСОБА_1 медичним працівником - сімейним лікарем КЗ «Козелецького районного центру первинної медико-санітарної допомоги» ОСОБА_2 , який зобов`язаний, згідно із установленими правилами, надати таку допомогу, якщо йому завідомо відомо, що це може мати тяжкі наслідки для хворого. До вказаного запиту додано матеріали кримінального провадження на 19 аркушах (а.с. 113).

З метою розгляду питання щодо надання медичної допомоги пацієнту ОСОБА_1 на запит дізнавача сектору дізнання ВП №1 Чернігівського РУП ГУНП в Чернігівській області від 19 серпня 2022 року №1109 Управлінням охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації було прийнято наказ від 12 вересня 2022 року №257 «Про проведення засідання клініко-експертної комісії», яким затверджено склад комісії для проведення розгляду поставленого питання (а.с. 16-17).

10 жовтня 2022 року клініко-експертною комісією при Управлінні охорони здоров`я облдержадміністрації проведено засідання, на якому були розглянуті надані матеріали: лист відділу поліції №1 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області від 19 серпня 2022 року №1109, медична карта амбулаторного хворого ОСОБА_1 , пояснення лікаря, причетного до надання медичної допомоги (а.с. 12-14).

Копія протоколу засідання комісії від 10 жовтня 2022 року направлена сектору дізнання №1 Чернігівського районного управління поліції ГУ НП в Чернігівській області листом від 30 листопада 2022 року №02/1-22/4023 (а.с. 11).

За результатами засідання 10 жовтня 2022 року складено висновок комісії по клініко-експертній оцінці якості надання медичної допомоги за напрямом «Пульмонологія» Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації (а.с. 18-19).

18 січня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації із проханням про надання копій: наказу від 12 вересня 2022 року, протоколу засідання від 10 жовтня 2022 року та медичної документації, що досліджувалася комісією (а.с. 111).

Листом від 15 лютого 2023 року №05/31/81 відповідач направив позивачу запитувані документи окрім копій медичної документації, оскільки власником цієї інформації є заклад охорони здоров`я або фізична особа (а.с. 15-19).

Судом першої інстанції також встановлено, що від Міністерства охорони здоров`я України на адресу Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації надійшов лист від 10 березня 2023 року №17-06/Т-2554//2427-зв, в якому центральний орган виконавчої влади, розглянувши скарги ОСОБА_1 , просить провести клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування ОСОБА_1 в умовах КЗ КРР «Козелецький районний центр первинної медико-санітарної допомоги».

У листі зауважено, що пунктом 4 Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, затвердженого наказом МОЗ України від 05 лютого 2016 року, встановлено, що за результатами проведеної клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування складається Експертний висновок за формою, наведеною у додатку до цього Положення, який затверджується висновком за результатами клініко-експертної оцінки КЕК МОЗ за формою, наведеною у додатку до Порядку контролю якості медичної допомоги, затвердженого наказом МОЗ України від 28 вересня 2012 року № 752, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2012 року за № 1996/22308 (далі - висновок КЕО).

Крім того, у листі вказано на те, що ОСОБА_1 наголошує про особисту присутність при проведенні КЕО, обов`язково необхідно розглянути медичну карту амбулаторного хворого.

Окремо звернуто увагу, що листом від 14 вересня 2022 року №03-06/Т-9989//10315-зв МОЗ України направило до Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації попередню скаргу ОСОБА_3 від 28 червня 2022 року, у зв`язку з чим МОЗ України доручає повернутися до розгляду звернення по суті та надати вичерпні відповіді на питання, зазначені у скарзі (а.с. 64-66).

На виконання вказаного листа МОЗ України від 10 березня 2023 року Управлінням охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації прийнято наказ №74 від 20 березня 2023 року «Про проведення засідання клініко-експертної комісії» (а.с. 67-69).

Листом Управління від 21 березня 2023 року №05-31/247 повідомлено ОСОБА_1 , що з метою повторного розгляду питання щодо надання позивачу медичної допомоги фахівцями КНП «Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги» Козелецької селищної ради призначено засідання клініко-експертної комісії при Управлінні охорони здоров`я облдержадміністрації на 24 березня 2023 року о 14:00 год та запрошено ОСОБА_1 взяти у ньому участь (а.с. 70).

У свою чергу, не погодившись із висновком засідання комісії по клініко-експертній оцінці якості надання медичної допомоги Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації від 10 жовтня 2022 року, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що відповідачем правомірно проведена саме клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування, за наслідками якої складено висновок, який за змістом повністю відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки залучення експерта не є обов`язком відповідної комісії, що у такому випадку унеможливлює складення саме експертного висновку. Водночас суд, вказавши на порушення відповідачем строку проведення клініко-експертної оцінки, зауважив, що такий процедурний недолік не може мати своїм наслідком визнання недійсним правильного по суті висновку.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.

Відповідно до статті 1 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801-XII (далі - Закон № 2801-XII) законодавство України про охорону здоров`я базується на Конституції України і складається з цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров`я.

Із змісту приписів статті 6 Закон № 2801-XII вбачається, що кожний громадянин України має право на охорону здоров`я, що передбачає, в тому числі, кваліфіковану медичну та реабілітаційну допомогу, включаючи вільний вибір лікаря та фахівця з реабілітації, вибір методів лікування та реабілітації відповідно до рекомендацій лікаря та фахівця з реабілітації, вибір закладу охорони здоров`я; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров`я і здоров`я населення, включаючи існуючі і можливі фактори ризику та їх ступінь; оскарження неправомірних рішень і дій працівників, закладів та органів охорони здоров`я; можливість проведення незалежної медичної експертизи відповідного типу у разі незгоди громадянина з висновком державної медичної експертизи, застосування до нього запобіжного заходу як до особи, стосовно якої передбачається застосування примусових заходів медичного характеру або вирішувалося питання про їх застосування, примусових заходів медичного характеру, примусового лікування, примусової госпіталізації та в інших випадках, коли діями працівників охорони здоров`я порушуються права громадянина України на охорону здоров`я.

Нормами статті 7 указаного Закону закріплено, що держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом, зокрема, створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров`я; здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в сфері охорони здоров`я; встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у сфері охорони здоров`я.

Водночас, відповідно до ч. 1 ст. 12 та ч. 1 ст. 14 Закону № 2801-XII охорона здоров`я - один з пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров`я в Україні та забезпечує її реалізацію.

Реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади.

Так, наказом Міністерства охорони здоров`я України від 28 вересня 2012 року № 752 затверджено Порядок контролю якості медичної допомоги (далі - Порядок № 752), який розроблено з метою впровадження та організації роботи щодо управління якістю медичної допомоги.

Пунктом 2 указаного Порядку передбачено, що він спрямований на забезпечення одержання пацієнтами медичної допомоги належної якості.

Відповідно до п. 4 Порядку №752 контроль якості надання медичної допомоги здійснюється шляхом застосування методів зовнішнього та внутрішнього контролю якості медичної допомоги, самооцінки медичних працівників, експертної оцінки, клінічного аудиту, моніторингу системи індикаторів якості, атестації/сертифікації відповідно до вимог чинного законодавства України та законодавства Європейського Союзу.

За правилами пунктів 7 та 8 Порядку № 752 контроль якості надання медичної допомоги здійснюється за такими складовими: структура, процес та результати медичної допомоги; організація надання медичної допомоги; контроль за реалізацією управлінських рішень; відповідність кваліфікаційним вимогам медичних працівників, у тому числі керівників закладів охорони здоров`я; вивчення думки пацієнтів щодо наданої медичної допомоги; забезпечення прав та безпеки пацієнтів під час надання їм медичної допомоги.

Контроль якості наданої медичної допомоги проводиться у випадках смерті пацієнтів, первинного виходу на інвалідність осіб працездатного віку, розбіжності встановлених діагнозів, недотримання закладами охорони здоров`я стандартів медичної допомоги (медичних стандартів), клінічних протоколів, табелів матеріально-технічного оснащення, а також у випадках, що супроводжувалися скаргами пацієнтів та/або близьких осіб, які доглядають за пацієнтами, шляхом клініко-експертної оцінки якості та обсягів медичної допомоги.

Клініко-експертна оцінка якості та обсягів медичної допомоги здійснюється шляхом експертизи клінічних питань діагностики, лікування та реабілітації медичними радами закладів охорони здоров`я, клініко-експертними комісіями Міністерства охорони здоров`я України та/або управлінь охорони здоров`я протягом 30 днів з дня надходження відповідного звернення або з ініціативи Міністерства охорони здоров`я України, про що складається висновок за результатами клініко-експертної оцінки за формою, наведеною в додатку до цього Порядку.

Наказом Міністерства охорони здоров`я України «Про організацію клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування» від 05 лютого 2016 року № 69 затверджено, зокрема, Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - Положення №69).

Відповідно до п. 1 розд. І Положення №69 клініко-експертна комісія Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - КЕК) є консультативно-дорадчим органом, діючим на постійній (без виїзду на місце конкретного випадку) або тимчасовій основі (у разі виїзду на місце конкретного випадку), що утворюється для колегіального розгляду звернень фізичних та юридичних осіб, правоохоронних органів щодо клініко-експертних питань профілактики, діагностики, медичного лікування, реабілітації, оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування за конкретними випадками у закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності та підпорядкування (далі - ЗОЗ) та фізичних осіб - підприємців, що провадять господарську діяльність у сфері охорони здоров`я у відповідній адміністративно-територіальній одиниці України (далі - ФОП).

Згідно з п. 2 розд. І Положення №69 підставою для розгляду КЕК відповідних клінічних питань профілактики, діагностики, медичного лікування та реабілітації у ЗОЗ та ФОП і здійснення клініко-експертної оцінки якості медичної допомоги та медичного обслуговування відповідно до цього Положення є наказ Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - відповідний орган охорони здоров`я).

Розділом ІІ Положення №69 регламентовані основні завдання КЕК.

Так, основним завданням КЕК є проведення експертної оцінки запитуваної КЕК документації, яка передбачає клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування шляхом експертизи первинної облікової документації, клінічних питань профілактики, діагностики, лікування та реабілітації, наявності відповідної кваліфікації спеціалістів за напрямом надання медичної допомоги та медичного обслуговування відповідно до вимог клінічних протоколів надання медичної допомоги, нормативно-правових актів у сфері охорони здоров`я (п. 1).

Клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування проводиться у випадках смерті пацієнтів, розбіжності встановлених діагнозів, недотримання ЗОЗ або ФОП стандартів медичної допомоги та медичного обслуговування, клінічних локальних протоколів, табелів матеріально-технічного оснащення, а також у випадках, що супроводжувалися скаргами заявника та/або особи, яка представляє інтереси заявника (п. 2).

Клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування проводиться протягом 30 календарних днів з дня надходження запиту чи звернення фізичної або юридичної особи. У разі неможливості прийняття рішення за цей час строк розгляду може бути продовжений на 15 календарних днів (п. 3).

За результатами проведеної клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування складається Експертний висновок за формою, наведеною у додатку до цього Положення, який затверджується висновком за результатами клініко-експертної оцінки КЕК за формою, наведеною у додатку до Порядку контролю якості медичної допомоги, затвердженого наказом МОЗ України від 28 вересня 2012 року № 752, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2012 року за № 1996/22308 (далі - висновок КЕО) (п. 4).

На засіданні КЕК у разі потреби або за особистою ініціативою може бути присутній заявник та/або особа, яка представляє інтереси заявника (п. 6).

До прав та обов`язків КЕК відповідно до приписів розділу III Положення №69 належать, зокрема: інформування МОЗ, Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо кваліфікації спеціалістів, які надавали медичну допомогу та медичне обслуговування, для вжиття відповідних заходів реагування у разі виявлення порушень; залучення до проведення клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування експертів КЕК та/або інших спеціалістів за наявності відповідної кваліфікації за напрямом надання медичної допомоги та медичного обслуговування (за їх згодою) для надання Експертного висновку; інформування Головної акредитаційної комісії МОЗ про виявлені недоліки для вжиття заходів відповідно до Порядку акредитації закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997 року № 765 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2012 року № 1216); витребування у Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, ЗОЗ, установ, підприємств, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування або ФОП інформації (матеріалів) з питань, що належать до повноважень КЕК.

Відповідно до п. 2 розд. IV Положення №69 КЕК проводить клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування, а саме оцінює: структуру, процеси та результати медичної допомоги та медичного обслуговування; якість надання медичної допомоги та медичного обслуговування; дотримання Основ законодавства України про охорону здоров`я; відповідність кваліфікаційним вимогам медичних працівників, у тому числі керівників ЗОЗ; вивчення думки пацієнтів щодо наданої медичної допомоги та медичного обслуговування; забезпечення прав та безпеки пацієнтів під час надання їм медичної допомоги та медичного обслуговування.

Згідно з п. 3 згаданого розділу Положення №69 під час проведення КЕК клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування без виїзду на місце конкретного випадку опрацьовуються офіційно надіслані копії (з печаткою закладу та підписом головного лікаря або заступника головного лікаря) або оригінали запитуваної документації.

Приписи пунктів 7-9 розділу IV Положення №69 визначають, що до складу КЕК входять: голова, заступники голови (не більше двох), секретар та члени комісії.

Члени КЕК беруть участь у засіданнях КЕК особисто та повинні забезпечувати конфіденційність отриманої інформації.

У разі відсутності члена КЕК (відрядження, хвороба, відпустка) на засіданні КЕК повинна бути особа, кандидатуру якої надає відсутній член КЕК за погодженням голови комісії.

Персональний склад КЕК затверджується наказом відповідного органу охорони здоров`я.

Голова КЕК, що очолює комісію: контролює підготовку документів до засідання КЕК та дотримання строків їх розгляду; визначає строк роботи експерта; визначає дату, час, місце проведення та порядок денний засідання; контролює питання щодо уникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів членів КЕК.

У випадку відсутності голови КЕК роботу організовує один із його заступників.

За правилами пункту 11 розділу IV Положення №69 протокол засідання КЕК підписується секретарем і головою.

Відповідно до п. 12 розд. IV Положення №69 до роботи в КЕК можуть бути залучені експерти з вищою освітою (за їх згодою).

При цьому згідно з п. 17 розд. IV Положення №69 після закінчення експертизи експерт у дводенний строк повинен направити до КЕК Експертний висновок.

Приписами пунктів 21-26 розділу IV Положення №69 передбачено, що за результатами клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування експерти КЕК надають Експертний висновок.

Висновок КЕО, складений за результатами проведення КЕК клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування, підписується всіма членами КЕК.

Висновок КЕО ухвалюється простою більшістю голосів присутніх на засіданні членів КЕК. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні.

КЕК подає копію висновку КЕО до структурного підрозділу МОЗ України, що є відповідальним за організацію та координацію діяльності КЕК, який контролює виконання рекомендацій, вказаних у висновку КЕО.

Копії висновку КЕО направляються для виконання до ЗОЗ або ФОП, щодо яких проводилася клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування, структурного підрозділу МОЗ, який є відповідальним за організацію та координацію діяльності КЕК, а також видаються заявникам на їх вимогу.

Висновок КЕО може бути оскаржено в установленому законодавством порядку.

Здійснюючи системний аналіз наведених норм, Верховний Суд у постанові від 25 березня 2021 року у справі № 520/4577/19 зробив висновок про те, що управлінська діяльність з приводу розгляду звернень громадян стосовно якості надання медичних послуг за своєю правовою суттю є специфічним проявом вирішення звернень громадян, у формі здійснення аналізу та надання висновків за результатами проведення експертної оцінки запитуваної документації.

Визначаючись з приводу правової природи такого документа, суд першої інстанції з урахуванням згаданої позиції Верховного Суду обґрунтовано зазначив, що такий висновок не є рішенням суб`єкта владних повноважень, адже не створює змін у стані суб`єктивних прав і обов`язків особи, оскільки додаткових обов`язків не створює та на реалізацію суб`єктивних прав не впливає.

За своїм правовим характером та юридичним змістом висновок є підсумком вжиття суб`єктом владних повноважень управлінських дій з приводу контролю за якістю надання медичної допомоги.

Відтак, за позицією Верховного Суду, висловленою й у постанові від 21 грудня 2021 року у справі № 640/11087/19, висновок КЕО КЕК органу охорони здоров`я не може бути скасований, водночас, передбачена законодавством можливість оскарження такого висновку не виключає підстав для визнання його недійсним судом - у разі виявлення фактів порушення процедури перевірки якості.

Верховний Суд у згаданих вище рішеннях зауважив, що при розгляді по суті спору у справах, у яких оспорюються висновок КЕК, суд не може здійснювати власну оцінку підставності прийняття певного висновку, оскільки суди не є спеціалізованими установами в медичній сфері і тому оцінка висновку КЕК виходить за межі необхідного дослідження в контексті застосування норм матеріального права. Суди вправі перевіряти законність висновку КЕК лише в межах дотримання процедури прийняття цього висновку на підставі приписів, зокрема, Положення № 69 та Порядку № 752.

Відтак, предметом судового контролю у порядку адміністративного судочинства є саме відповідність вимогам чинного законодавства контрольно-управлінської діяльності, котра передувала складанню висновку, а не сам висновок.

Отже, як правильно зазначено судом першої інстанції, предметом судового контролю у цій справі є управлінська діяльність спеціально уповноважених суб`єктів права в особі КЕК Управління охорони здоров`я з приводу перевірки якості наданої виконавцем і спожитої громадянином послуги з медичного обслуговування.

У розумінні статті 22 Закону № 2801-XII такій діяльності притаманна функція адміністративного контролю на предмет відповідності нормативам професійної діяльності у сфері охорони здоров`я, додержання стандартів медичного обслуговування.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що суд у межах цієї судової справи проводить виключно перевірку управлінської діяльності органів охорони здоров`я з приводу адміністрування якості наданої медичної допомоги.

Водночас зміст самої медичної допомоги та висновку не є предметом судової перевірки у порядку адміністративного судочинства. З`ясуванню підлягає саме правомірність винесення відповідачем оскаржуваного висновку у відповідності до вимог чинного законодавства, тобто в межах повноважень та у спосіб, передбачений відповідними нормативно-правовими актами.

Відтак, доводи апелянта про те, що висновок КЕК щодо «легкої форми хвороби» є безпідставним, колегія суддів у межах правової регламентації спірних правовідносин відхиляє, позаяк надання оцінки висновку КЕО в частині, що стосується медичних знань, перебуває поза площиною перевірки адміністративного суду.

Матеріали справи свідчать, що підставою для проведення засідання КЕК Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації стало звернення правоохоронного органу, а саме - запит сектору дізнання відділення поліції №1 Чернігівського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Чернігівській області від 19 серпня 2022 року №1109 (а.с. 10), що належним чином відображено у наказі відповідача від 12 вересня 2022 року №257 (а.с. 16) та відповідає приписам п. 1 розд. І Положення №69.

При цьому твердження апелянта про те, що правоохоронним органом від відповідача вимагалося провести службову перевірку, а не клініко-експертну оцінку, колегія суддів вважає помилковим.

Так, зміст згаданого листа Чернігівського районного управління поліції від 19 серпня 2022 року №1109 свідчить, що у ньому було висловлено прохання провести службову перевірку щодо правильності проведеної діагностики та лікування коронавірусної хвороби відповідно до протоколу «Надання медичної допомоги для лікування коронавірусної хвороби» з встановленням відповідних заподіяних наслідків шкоди здоров`ю хворому ОСОБА_1 медичним працівником - сімейним лікарем КЗ «Козелецького районного центру первинної медико-санітарної допомоги» ОСОБА_2 , який зобов`язаний, згідно з установленими правилами, надати таку допомогу, якщо йому завідомо відомо, що це може мати тяжкі наслідки для хворого.

Отже, на розгляд Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації були поставлені питання, які стосуються саме компетенції КЕК, і вжиття у листі формулювання «службова перевірка» способу проведення перевірки правильності діагностики та лікування позивача не змінює.

З огляду на викладене колегія суддів вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що клінічно-експерта оцінка проводилася відповідачем за наявних на те правових підстав.

З приводу аргументів апеляційної скарги про те, що КЕК Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації допущено підробку документів з огляду на те, що на звернення ОСОБА_1 відповідачем було направлено висновок з однією підставою проведення експертизи, а на запит органу дізнання - протокол з іншою підставою експертизи, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Як було зазначено вище, за нормами пункту 11 розділу IV Положення №69 передбачено складання протоколу засідання КЕК, який підписує секретар і голова. У свою чергу, приписами п. 8 Порядку №752 визначено необхідність складання висновку за результатами клініко-експертної оцінки за формою, наведеною в додатку до цього Порядку.

Тобто, нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, передбачено як складання протоколу засідання КЕК, так і висновку за результатами КЕО.

Відтак, протокол засідання клініко-експертної комісії при Управлінні охорони здоров`я облдержадміністрації від 10 жовтня 2022 року (а.с. 12-14), надісланий відповідачем на адресу правоохоронного органу листом від 30 листопада 2022 року №02/1-22/4023 (а.с. 11), не є тотожним висновку від 10 жовтня 2022 року засідання комісії по клініко-експертній оцінці якості надання медичної допомоги за напрямом «Пульмонологія» Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації (а.с. 18-19), що направлений на адресу позивача листом від 15 лютого 2023 року №05-31/81 (а.с. 15). При цьому зазначення у протоколі засідання від 10 жовтня 2022 року та висновку від 10 жовтня 2022 року різних підстав проведення експертизи, на переконання колегії суддів, свідчить насамперед про недоліки в оформленні передбаченої законодавством документації уповноваженими працівниками КЕК при Управлінні охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації, а не їх підробку з огляду на порівняльний аналіз змісту указаних документів.

З урахуванням наведеної вище оцінки встановленим обставинам у своїй сукупності, колегія суддів також вважає за необхідне звернути увагу на таке.

Як свідчать матеріали справи, Міністерство охорони здоров`я України за наслідками розгляду звернення ОСОБА_1 зі скаргою на бездіяльність сімейного лікаря КНП «Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги» Козелецької селищної ради під час лікування коронавірусної хвороби листом від 14 вересня 2022 року №03-06/Т-9989//10315-зв направило на адресу Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної військової адміністрації прохання провести службову перевірку фактів, викладених у зверненні, та в разі їх підтвердження, вжити відповідних заходів реагування, про результати розгляду поінформувати заявника у встановлений законодавством строк (а.с. 132).

Листом від 28 вересня 2022 року №05-31/603 у відповідь на вказаний лист МОЗ України відповідач повідомив позивача про отримання звернення та направлення його на розгляд до КНП «Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги» Козелецької селищної ради з проханням повідомити ОСОБА_1 про прийняте рішення (а.с. 125).

Отже, наявними у матеріалах справи документами підтверджуються доводи відповідача про те, що 10 жовтня 2022 року КЕК не здійснювалася КЕО на підставі звернення ОСОБА_1 попри зазначення в оскаржуваному висновку протилежного, адже відповідна заява була направлена на адресу закладу охорони здоров`я. Зазначення ж у спірному висновку про те, що підставою проведення експертизи було звернення ОСОБА_1 , а не запит відділу поліції, на переконання колегії суддів, не впливає безпосередньо на його зміст та констатуючу частину, оскільки вимоги Порядку №752 взагалі не вимагають зазначення у висновку КЕО інформації про підстави проведення експертизи.

Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги про безпідставність висновків суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача обов`язку із складання саме Експертного висновку у випадку незалучення експерта, що є виключним повноваженням КЕК, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Як було зазначено вище, пунктом 4 розділу ІІ Положення №69 імперативно визначено, що за результатами проведеної клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування складається Експертний висновок за формою, наведеною у додатку до цього Положення, який затверджується висновком за результатами клініко-експертної оцінки КЕК за формою, наведеною у додатку до Порядку № 752. При цьому, згідно п. 21 розд. IV Положення №69 за результатами клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування експерти КЕК надають Експертний висновок.

Суд першої інстанції, зазначаючи про те, що Експертний висновок може бути складений виключно у випадку, якщо згідно розд. ІІІ Положення №69 КЕК було залучено до проведення клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування експертів КЕК та/або інших спеціалістів за наявності відповідної кваліфікації за напрямом надання медичної допомоги та медичного обслуговування (за їх згодою) для надання Експертного висновку, не врахував, що безпосередньо нормами п. 4 розд. ІІ Положення №69 передбачено, що складанню висновку КЕО має передувати надання Експертного висновку. Крім того, аналіз змісту як протоколу засідання КЕК від 10 жовтня 2022 року, так і висновку засідання комісії від 10 жовтня 2022 року дає безумовні підстави стверджувати, що до КЕО були залучені експерти - Тельнов І.С., Логвинчук О.О. та Макаренко М.І.

Відтак, з урахуванням наведених вище обставин твердження суду першої інстанції про те, що у відповідача у межах спірних правовідносин був відсутній обов`язок із складання Експертного висновку, є помилковим.

Поряд з цим, суд апеляційної інстанції погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що за своїм змістом і складовими елементами оскаржуваний у цій справі висновок КЕК від 10 жовтня 2022 року містить всі передбачені Порядком №752 відомості.

З приводу аргументів апеляційної скарги про те, що КЕК не було проведено експертизу первинної облікової документації, а також не вивчено думку пацієнта щодо наданої медичної допомоги, колегія суддів з огляду на відсутність у рішенні суду першої інстанції оцінки указаним доводам позовної заяви, вважає за необхідне зазначити таке.

Як було зазначено вище, в силу вимог п. 1 розд. ІІ Положення №69 основним завданням КЕК є проведення експертної оцінки запитуваної КЕК документації, яка передбачає клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування шляхом, зокрема, експертизи первинної облікової документації.

Із змісту оскаржуваного висновку КЕК від 10 жовтня 2022 року вбачається, що предметом розгляду КЕО були лист відділу поліції №1 Чернігівського районного управління поліції ГУ НП в Чернігівській області від 19 серпня 2022 року №1109, завірені копії медичної карти амбулаторного хворого та пояснення лікаря, причетного до надання медичної допомоги. Відомості про вивчення аналогічних матеріалів були зафіксовані й у протоколі засідання КЕК від 10 жовтня 2022 року.

Наявні у матеріалах справи документи, зокрема, копія медичної карти амбулаторного хворого (а.с. 102), а також копія журналу реєстрації амбулаторних пацієнтів за 2021 рік (а.с. 108-110), які досліджувалися КЕК у ході здійснення КЕО, свідчать, що предметом експертної оцінки була первинна облікова документація, оскільки вони належать до форм первинної облікової документації згідно пунктів 1.9 та 1.34 наказу Міністерства охорони здоров`я України «Про затвердження форм первинної облікової документації та Інструкцій щодо їх заповнення, що використовуються у закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності та підпорядкування» від 14 лютого 2012 року № 110 (із змінами). Отже, посилання позивача на те, що КЕО було проведено без дослідження первинної облікової документації є безпідставним.

Також не є обґрунтованим посилання апелянта на недотримання відповідачем вимог п. 7 Порядку №752 та п. 3 розд. ІV Положення №69 в частині необхідності вивчення думки пацієнта щодо наданої медичної допомоги, оскільки приписами указаних нормативно-правових актів не заборонено здійснювати вивчення такої думки із змісту письмових документів, а не усних пояснень особи. При цьому, наявність в експерта КЕК права запрошувати у разі потреби особу, щодо якої проводиться експертиза, для медичного огляду та надання Експертного висновку (абз. 4 п. 18 розд. IV Положення №69), не зумовлює у КЕК обов`язку здійснювати у кожному випадку таке запрошення.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що засідання КЕК відбулося з порушенням встановленого законодавством 45-денного строку, судова колегія зауважує, що, як було зазначено вище, в силу п. 3 розд. ІІ Положення №69 максимальний строк проведення КЕО складає 45 календарних днів з дня надходження запиту чи звернення фізичної або юридичної особи.

Матеріали справи свідчать, що звернення дізнавача від 19 серпня 2022 року надійшло на адресу Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації 24 серпня 2022 року (а.с. 113). Зважаючи, що за загальним правилом строк обчислюється, починаючи з наступного дня і закінчується останнім днем такого строку, кінцевою датою розгляду звернення дізнавача було 08 жовтня 2022 року, а не 07 жовтня 2022 року, як помилково зазначив суд першої інстанції. У свою чергу, оскільки 08 жовтня 2022 року було суботою, тобто вихідним днем, то всупереч висновків суду першої інстанції проведення засідання КЕК і складання висновку КЕО у перший робочий день 10 жовтня 2022 року мало місце у межах встановленого приписами Положення №69 строку.

З урахуванням встановлених вище обставин та наданої ним оцінки, з огляду на особливості перевірки адміністративним судом висновку КЕО у випадку його судового оскарження, яке обмежується перевіркою управлінської діяльності органів охорони здоров`я з приводу адміністрування якості наданої медичної допомоги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

У справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування» не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Під час апеляційного перегляду оскаржуваного судового рішення судом апеляційної інстанції було встановлено, що Експертний висновок є обов`язковою складовою результату проведення клініко-експертної оцінки відповідною клініко-експертною комісією. Саме на підставі такого висновку у подальшому комісією приймається висновок КЕО, який за правилами Положення №69 може бути предметом судового оскарження.

Порівняльний аналіз форм Експертного висновку та висновку за результатами клініко-експертної оцінки свідчить, що предметом дослідження Експертного висновку є чітко визначений перелік питань, до нього висувається більш формалізовані вимоги щодо переліку опрацьованих матеріалів, дат, діагностичних досліджень тощо. На відміну від цього форма висновку КЕО містить виключно вимоги щодо зазначення найменування закладу охорони здоров`я, складу комісії, переліку опрацьованих матеріалів, висновків, виявлених недоліків та підписів членів комісії.

Попри те, що за пунктом 20 розділу IV Положення №69 експертні висновки є службовою інформацією, пов`язаною з процесом прийняття рішення, а відтак не підлягають направленню, зокрема скаржнику, наявність такого висновку з урахуванням чинного нормативного регулювання є обов`язковою для складання висновку КЕО. Разом з тим, як свідчать матеріали справи, Експертного висновку при проведення КЕО відповідачем складено не було, що зумовлює виникнення у суду апеляційної інстанції об`єктивних сумнівів з приводу повноти проведення КЕК клініко-експертної оцінки.

За таких обставин, зважаючи на згадану вище позицію Верховного Суду щодо застосування норм Порядку №752 та Положення №69 при оскарження висновку КЕО КЕК органу охорони здоров`я, встановивши у ході розгляду цієї справи обставини порушення відповідачем процедури перевірки якості, яка отримала свій вияв у незабезпеченні складанні Експертного висновку, а також з огляду на те, що матеріалами справи підтверджується призначення відповідачем за вказівкою МОЗ України повторного розгляду спірного питання щодо надання позивачу медичної допомоги, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для визнання недійсним висновку засідання комісії по клініко-експертній оцінці якості надання медичної допомоги за напрямом «Пульмонологія» Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації від 10 жовтня 2022 року.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, та неправильне застосування норм матеріального права і неправильне тлумачення закону призвели до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню повністю з ухваленням нової постанови про задоволення позову.

Відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Керуючись ст.243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - задовольнити.

Визнати недійсним висновок засідання комісії по клініко-експертній оцінці якості надання медичної допомоги за напрямом «Пульмонологія» Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації від 10 жовтня 2022 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Текст постанови складено 06 лютого 2024 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

А.Ю.Кучма