Справа № 160/25184/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2024 року

м. Київ

справа № 160/25184/21

адміністративне провадження № К/990/24828/23 К/990/24664/23 К/990/25323/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Дніпровської міської ради, Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «НЕСТ СІТІ», Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя, ОСОБА_2 , ОСОБА_3

про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційними скаргами Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Турлакової Н.В. від 6 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Головко О.В., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 13 червня 2023 року,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Головко О.В., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 13 червня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Дніпровської міської ради (далі - Дніпровська міськрада, відповідач 1), Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради (далі - Департамент, відповідач 2), треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя (далі - ДП «УДНДІ «Діпромісто»), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), Товариство з обмеженою відповідальністю «Нест Сіті» (далі - ТОВ «Нест Сіті»; разом також - треті особи), в якій, з урахуванням доповнень (зміна предмету позову) від 16 травня 2022 року та уточнень (виправлення описки) від 8 серпня 2022 року, просить:

- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та інших матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 травня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на проєктну територію багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови;

- визнати протиправними та нечинними пункти 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міської ради № 2/17 від 25 травня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на територію з функціональним призначенням проєктна територія багатоквартирної житлової забудови та, в тому числі, включення до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро» на розрахунковий строк, дислокація «б», за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11»;

- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 «Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра», в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Плану зонування м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року, щодо зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості);

- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 «Про внесення змін до проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра»;

- зобов`язати Департамент відновити (відкоригувати) функціональне призначення «території існуючої садибної житлової забудови» по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, привівши графічні та інші матеріали Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджені рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, з урахуванням змін та доповнень, у відповідність до графічних та інших матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська в редакції станом на 25 липня 2007 року, та відновити (відкоригувати) зону «існуючої садибної житлової забудови» території пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, привівши графічні та інші матеріали Плану зонування м. Дніпропетровська, затверджені рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року, з урахуванням змін та доповнень, у відповідність до графічних та інших матеріалів Плану зонування м. Дніпропетровська в редакції станом на 22 липня 2015 року.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначається, що позивачка є власницею земельних ділянок площею 0,1235 га з кадастровим номером :03:196:0074 та площею 0,0154 га з кадастровим номером :03:196:0043, які знаходяться на території вул. Армійської, яка межує з пр. Гагаріна у м. Дніпро, та відповідно до викопіювання з Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська на період до 2026 року, затвердженого рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, станом з 25 липня 2007 року розташовані в зоні кварталу садибної житлової забудови: пр. Гагаріна - вул. Бронетанкова - вул. Ботанічна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська.

3. Позивачка вважає, що спірні рішення Дніпровської міськради не можуть вважатися такими, що прийняті з урахуванням громадських та приватних інтересів при плануванні та забудові території, інтересів власників будівель, що розташовані поряд, оскільки будь-які громадські слухання, громадські обговорення проєктів рішень щодо зміни зони, до якої віднесений житловий квартал (пр. Гагаріна - вул. Армійська), з існуючої садибної житлової забудови на іншу, з 2007 року по 2021 рік не проводилися.

4. Позивачка звертає увагу на невідповідність текстових матеріалів рішення Дніпровської міськради № 82/24 від 20 вересня 2017 року його графічним матеріалам, що призвело до безпідставного затвердження зміни функціонального призначення території існуючої садибної забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на проєктну територію багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови та включення цієї території до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро» на розрахунковий строк, дислокація «б», за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11, рішенням від 2 вересня 2020 року № 84/60.

5. Посилаючись на вказані обставини та допущені порушення норм законодавства позивачка вважає, що включення території по пр. Гагаріна - вул. Армійська, де розміщені її присадибні земельні ділянки, за відсутності ретельної інженерної підготовки території, без інженерно-геологічного вишукування та досліджень, без проведення екологічної експертизи території, без прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження території садибної житлової забудови з просідаючими (просадними) ґрунтами багатоквартирними будинками є незаконним та несе загрозу життю всіх жителів кварталу садибної забудови, може порушити умови безпеки проживання жителів, умови належного функціонування будинків, соціального захисту, умови навколишнього природного середовища, соціально-екологічних проблем проживання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 6 грудня 2022 року позов задовольнив частково:

визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на проєктну територію багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови;

визнав протиправними та нечинними пункти 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на територію з функціональним призначенням проєктна територія багатоквартирної житлової забудови та, в тому числі, включення до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро» на розрахунковий строк, дислокація «б», за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11»;

визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 «Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Плану зонування м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року, щодо зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості);

визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 «Про внесення змін до проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра». В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

7. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що відповідачами не доведено виконання наступних заходів, обов`язок проведення яких визначений законодавством: з інженерної підготовки території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га; проведення інженерно-геологічних вишукувань території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га; проведення прогнозу зміни інженерно-гідрологічних умов та висновків відповідних інженерних служб, які слугували умовами для освоєння території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га на просідаючих ґрунтах ІІ типу з несприятливими умовами для будівництва під багатоквартирну забудову.

8. Суд першої інстанції також вказав на відсутність єдиного рішення для комплексної забудови території по інженерній підготовці всієї території під забудову, що виключає врахування ризиків розвитку несприятливих інженерно-геологічних процесів при освоєнні території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га на просідаючих ґрунтах ІІ типу з несприятливими умовами для будівництва під багатоквартирну забудову, а також на непроведення екологічної експертизи

9. З огляду на вищезазначене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у Дніпровської міськради були відсутні правові підстави для включення частини території кварталу існуючої садибної житлової забудови в зоні просідання ґрунтів ІІ типу по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) до Переліку площадок під розміщення багатоквартирного будівництва на розрахунковий строк (рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24), до Площадок нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро на розрахунковий строк (рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60) та зміни зони садибної житлової забудови (Ж-1) на зону проєктної змішаної багатоквартирної забудови різної поверховості (П-Ж-7) (рішення від 20 жовтня 2021 року № 212/11, від 24 листопада 2021 року № 88/12).

10. Крім того, суд першої інстанції встановив, що за відсутності обґрунтування запропонованих змін функціонального призначення з існуючої садибної забудови, а також відображеного обґрунтування в Пояснювальній записці до проєкту рішення № 84/60 відносно тих території, за рахунок яких передбачався розвиток житлової зони, зважаючи, що територія по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) не є вільною і не є територією промислових об`єктів та громадської забудови, а є територією існуючої садибної забудови, то у відповідача були відсутні правові підстави щодо включення території по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) до таблиці 62 «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро на розрахунковий строк» у розділ «б» за рахунок винесення об`єктів під номером за експлікації 11 (Пояснювальна записка, Основні положення), а також графічні матеріали проєкту, як проєктну територію багатоквартирної житлової забудови.

11. Суд першої інстанції також врахував те, що відповідачами не надано доказів належного проведення громадського обговорення проєктів спірних рішень від 20 вересня 2017 року № 82/24 та від 2 вересня 2020 року № 84/60.

12. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 13 червня 2023 року апеляційні скарги ОСОБА_1 , Дніпровської міськради, Департаменту та ТОВ «НЕСТ СІТІ» задовольнив частково, скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив частково:

визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, в частині зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на територію з функціональним призначенням багатоквартирної житлової забудови та, в тому числі, включення до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро» на розрахунковий строк, дислокація «б», за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11»;

визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 «Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра» в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів плану зонування м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року щодо зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості);

визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 «Про внесення змін до проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра» в частині зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості). У задоволенні позову в іншій частині суд апеляційної інстанції відмовив.

13. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що невідповідність змісту оприлюдненого повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості в проєкті містобудівної документації про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра вимогам Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011року № 555 (далі - Порядку № 555), не свідчить про позбавлення позивачки права на участь в обговоренні проєкту рішення та, відповідно, не доводить порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1 в цій частині.

Також суд апеляційної інстанції встановив обставини, що спростовують доводи позивачки про непроведення екологічної експертизи для прийняття рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24.

14. Водночас, суд апеляційної інстанції вказав, що Дніпровська міськрада ініціювала спірні зміни до Генерального плану м. Дніпро поза межами строків, визначених статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на дату ініціювання прийняття відповідних змін згідно з рішення Дніпропетровської міськради від 30 травня 2012 року № 36/24), яка встановлює, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років; питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

15. З огляду на вищезазначене, а також враховуючи, що відповідачами не надано до суду доказів проведення містобудівного моніторингу для обґрунтування необхідності дострокового внесення змін до Генерального плану м. Дніпро, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 прийнято не на підставі, визначеній законом, та необґрунтовано, що свідчить про його протиправність.

16. Щодо рішень Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 «Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра» та від 24 листопада 2021 року № 88/12 «Про внесення змін до проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра», суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вказані рішення прийняті всупереч положенням Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки проєкти цих рішень не проходили стратегічну екологічну оцінку.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

17. Не погоджуючись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Дніпровська міськрада та Департамент звернулися з касаційними скаргами до Верховного Суду, в яких просять скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

18. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року.

ОБҐРУНТУВАННЯ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

19. У касаційній скарзі Дніпровська міськрада зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також не враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19 грудня 2018 року у справі № 826/37/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, про те, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивачки передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується; встановлена відсутність матеріально-правової заінтересованості позивачки є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскаржуваного рішення.

20. Скаржник також вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 1-7 частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у подібних правовідносинах, а саме: щодо необхідності обов`язкового проходження усіх процедур, визначених у пунктах 1-7 частини сьомої статті 17 цього Закону, у випадку, коли міською радою прийнято рішення в частині внесення змін до тексту іншого рішення, при цьому містобудівну документацію залишено незмінною.

21. Дніпровська міськрада зазначає, що правомірність ухвалення спірних рішень підтверджується рішеннями міськради від 30 травня 2012 року № 36/24 та від 19 вересня 2018 року № 91/35, якими надано дозволи на розробку внесення змін до генерального плану міста, та на підставі яких у подальшому розроблено та затверджено спірні рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 та від 2 вересня 2020 року № 84/60.

22. Скаржник також звертає увагу на помилковості висновків суду апеляційної інстанції про те, що рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60 є протиправним з огляду на порушення періодичності внесення змін до містобудівної документації, визначених статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки вказане рішення було розроблено на виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року у справі № 804/1596/18.

23. Крім того, Дніпровська міськрада у касаційній скарзі зауважила, що на підставі дозволу про розробку проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро, затвердженого рішенням міськради від 19 вересня 2018 року № 91/35, було розроблено відповідні зміни, що затверджені рішенням Дніпровської міськради від 25 березня 2020 року № 108/55.

Під час розробки та затвердження вказаного рішення було дотримано процедуру, визначену, зокрема статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Проте, у подальшому виявилося, що у цьому рішенні не враховано деякі особливості розроблення детальних планів території на період до приведення плану зонування міста до вимог нового Генерального плану, у зв`язку з чим було прийнято спірне у цій справі рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60, яке фактично є повністю ідентичним до рішення від 25 березня 2020 року № 108/55 з цією лише відмінністю, що у пункті 2.2 рішення № 84/60 зазначено, що «До затвердження проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра, розроблення, погодження та затвердження детальних планів територій здійснюється відповідно до Генерального плану розвитку м. Дніпра».

Відтак, скаржник вважає, що під час розробки рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60 не було необхідності дотримуватися вимог, встановлених статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та повторно проходити усю процедуру, передбачену вказаною нормою.

24. Також Дніпровська міськрада звертає увагу на те, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 березня 2021 року у справі № 640/17011/20 було задоволено позов громадської організації «Коло Українських Будівельників» та, зокрема визнано протиправним та скасовано абзац 2 пункту ДБН 6.1.31 Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається».

25. У касаційній скарзі Департаменту зазначено про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій частини дев`ятої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737/16-а, про те, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

26. Скаржник вказує, що для визнавання нечинними рішень міської ради через їх прийняття поза межами строків, визначених статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суд мав обґрунтувати, що ймовірне недотримання вказаних строків привело до прийняття іншого за змістом рішення.

27. Крім того, скаржник зазначає про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо того, що визначення містобудівною документацією спірної території зоною проєктної багатоквартирної забудови порушує права позивачки, з огляду на неврахування змісту містобудівної документації. З аналізу останньої вбачається, що правові можливості власників земельних ділянок та індивідуальних житлових будинків в зонах садибної житлової забудови та зоні змішаної багатоквартирної житлової забудови є однаковими за своїм змістом і жодним чином не відрізняються; власники земельних ділянок, до яких відносяться позивач та частина третіх осіб, мають право вільно розпоряджатися своїми земельними ділянками, здійснювати їх поділ або об`єднання, отримувати паспорти забудови земельних ділянок, відповідно до будівельних норм та правил будувати та ремонтувати свої індивідуальні житлові будинки, господарські будівлі та споруди, вчиняти будь-які не заборонені чинним законодавством дії щодо своєї власності. Тому скаржник вважає, що права позивачки як власниці домоволодіння та земельної ділянки, яка знаходиться в межах зони змішаної багатоквартирної житлової забудови, жодним чином не порушено.

28. Також Департамент вважає безпідставним висновок судів попередніх інстанцій про те, що рішенням Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» є рішенням про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра, яке було прийнято без дотримання законодавчо визначених підстав та встановленої процедури. В обґрунтування зазначеного скаржник стверджує, що вказане спричинено відсутністю правової позиції Верховного Суду з питань необхідності розрізнення двох абсолютно різних за своєю правовою природою та процедурою випадків: внесення змін до затвердженої містобудівної документації та внесення змін до рішення про затвердження містобудівної документації.

Департамент наголошує, що в першому випадку є чітко визначена чинним законодавством України процедура розроблення містобудівної документації, що передбачає прийняття рішення про розроблення містобудівної документації, проведення громадських обговорень, розгляд містобудівної документації на архітектурно-містобудівній раді, проведення експертизи тощо. В другому випадку має місце лише внесення певних змін до самого рішення про затвердження містобудівної документації, яка вже пройшла всі вищезазначені процедури, і зовсім не стосується зміни вже затвердженої документації.

29. Разом з тим Департамент звертає увагу на необхідність врахування положень Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 (далі - Порядок № 548), з огляду на що, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій не врахували наявності позитивних висновків експертизи містобудівної документації, що виключає сумніви про дотримання відповідачами вимог чинного законодавства України при розробленні містобудівної документації та законність прийнятих міською радою рішень.

30. Також Департамент вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо протиправності та нечинності рішень від 20 жовтня 2021 року № 212/11 та від 24 листопада 2021 року № 88/12, оскільки перше рішення було розроблено на виконання рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24, яким надано дозвіл на розробку проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпро, а другим рішенням (№ 88/12) не вносилися зміни до містобудівної документації, а лише було уточнено положення пояснювальної записки.

З огляду на це, скаржник вважає, що рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 не може вважатися проєктом рішення про затвердження або внесення змін до містобудівної документації, позаяк, не вимагається дотримуватися встановленого статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» порядку розробки та затвердження цього рішення.

31. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що судом апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення статей 10, 11 та 14 Закону України «Про екологічну експертизу», пункту «а» частини першої статті 27, частини першої статті 28 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», у зв`язку із чим, на думку скаржниці, суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про те, що законодавством не передбачено порядку проведення екологічної експертизи, натомість цей порядок визначений постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» від 25 травня 2011 року № 548 (далі - Порядок № 548).

32. Скаржниця також вважає, що суд апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення не врахував правові висновки Верховного Суду, що викладені у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20, про те, що екологічна експертиза має бути проведена, як у процесі прийняття генерального плану, так і внесенні змін до нього, а відсутність екологічної експертизи є порушенням екологічних прав громадян, які проживають на спірній території; проведення громадських слухань не є тотожним проведенню публічних слухань або відкритих засідань у межах передбаченої законом процедури проведення державної екологічної експертизи.

33. Крім того, скаржниця зауважує про неправильність висновку суду апеляційної інстанції щодо того, що невідповідність змісту оприлюдненого повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості в проєкті містобудівної документації про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра вимогам Порядку № 555 не свідчить про позбавлення позивачки права на участь в обговоренні проєкту рішення та, відповідно, не доводить порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1 у цій частині.

34. Скаржниця стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов вищезазначеного висновку на підставі неправильного застосування положень Порядку № 555 та з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 (про те, що процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів осіб, оскільки забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування), а також подібних висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 17 листопада 2022 року у справі № 382/904/17.

35. Також скаржниця вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що невідповідність графічної частини проєкту текстовій частині не має істотного значення. В обґрунтування зазначеного ОСОБА_1 стверджує, що вказане спричинено відсутністю висновків Верховного Суду щодо застосування ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» та статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у частині невідповідності графічної частини генерального плану його текстовій частині.

Позиція інших учасників справи

36. Від ОСОБА_1 надійшли відзиви на касаційні скарги Дніпровської міськради та Департаменту, в яких зазначається, що доводи касаційних скарг є неприйнятними, оскільки скаржники посилаються на правові висновки Верховного Суду, сформульовані за інших обставин справи та у відмінних правовідносинах.

Позивачка стверджує, що скаржники не наводять на підтвердження своїх доводів про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» будь-яких обґрунтувань, а також не уточнюють редакцію цієї статті, яка, на думку скаржників, застосована неправильно.

ОСОБА_1 також звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 9 лютого 2023 року у справі № 320/10895/21, в якому Суд вказав на важливість дотримання послідовності процесу виконання робіт з розробки та внесення змін до генерального плану.

У відзивах на касаційні скарги Дніпровської міськради та Департаменту ОСОБА_1 просить закрити касаційні провадження або залишити ці скарги без задоволення, скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

37. Відзиви на касаційні скарги Дніпровської міськради та Департаменту надійшли також від третіх осіб - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , в яких висловлюється незгода з доводами, наведеними у касаційних скаргах відповідачів; на підтвердження безпідставності вимог касаційних скарг треті особи зазначають про те, що суд апеляційної інстанції правильно застосував положення, зокрема статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки дійшов правильного висновку, що зміни до генерального плану населеного пункту, без наведення додаткових містобудівних обґрунтувань, можуть вноситися не частіше одного разу на п`ять років. Треті особи зазначають, що правові висновки щодо застосування пунктів 1-7 частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вже викладалися Верховним Судом, зокрема у постановах від 9 лютого 2021 року у справі № 537/5244/16-а, від 16 листопада 2022 року у справі № 320/8650/20 та від 24 січня 2023 року у справі № 480/5691/20.

Треті особи також вказали на нерелевантність обставин справи та неподібність спірних правовідносин у справі, що розглядається, та у справах, при розгляді яких Верховний Суд виклав правові висновки, на необхідності застосування яких наголошують відповідачі.

Крім того, треті особи вказують на невідповідність касаційних скарг відповідачів положенням КАС України, зокрема у частині, що стосується необхідності наведення у касаційних скаргах належного обґрунтування неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а також, у разі зазначення відсутності висновку Верховного Суду з питань застосування норм права - необхідності викладення конкретних норм права, щодо застосування яких існує потреба у формулюванні такого висновку.

З огляду на вищезазначене, ОСОБА_2 просить закрити касаційне провадження за касаційними скаргами відповідачів, а ОСОБА_3 - закрити касаційні провадження за касаційними скаргами відповідачів або залишити їх без задоволення, натомість касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року залишити у силі.

38. На касаційну скаргу ОСОБА_1 надійшли відзиви від Дніпровської міськради, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

Треті особи у відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 наводять аргументи на підтримання доводів цієї касаційної скарги, зазначають про те, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, на що наголошено в касаційній скарзі позивачки, про те, що зміна функціонального призначення спірними рішеннями відповідачів території садибної житлової забудови по АДРЕСА_1 га на просідаючих ґрунтах ІІ типу з несприятливими умовами на територію для будівництва під багатоквартирну забудову, є порушенням містобудівного законодавства, будівельних норм, а також несе у собі загрозу для життя та здоров`я власників земельних ділянок, що знаходяться у межах цих територій.

На цій підставі, треті особи просять касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року залишити у силі.

39. Дніпровська міськрада у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що доводи скаржниці про непроведення екологічної експертизи спростовуються наявними у матеріалах справи експертними висновками на містобудівну документацію (листи Дніпровської обласної державної адміністрації від 3 березня 2016 року № 180/0/253-16, Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 26 лютого 2016 року № 1-894/0/261-16, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 1 листопада 2016 року № 11950/07-16, Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 26 лютого 2016 року № 498/1, Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську Дніпропетровської області від 2 березня 2016 року № 18-411-0.2-885/2-16, Головного Управління Держсанепідслужби у Дніпропетровській області від 21 березня 2016 року № 04/1812).

Також відповідач 1 вказує на безпідставність доводів скаржниці про незабезпечення проведення громадських слухань щодо проєктів спірних рішень Дніпровської міськради з огляду на те, що міськрада розмістила оголошення про проведення громадського обговорення спірного проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро, а тому позивачка не була позбавлена права на участь у такому обговоренні.

Щодо тверджень ОСОБА_1 про небезпечність зміни функціонального призначення території садибної житлової забудови по АДРЕСА_1 га на територію багатоквартирної забудови, з огляду на належність цієї території до просідаючих ґрунтів ІІ типу, Дніпровська міськрада зазначає, що у матеріалах спірної містобудівної документації враховані усі особливості відповідної території, відображені існуючі планувальні обмеження та визначено заходи з інженерної підготовки території, а тому така документація відповідає вимогам містобудівного законодавства та будівельним нормам.

З огляду на вищенаведене, Дніпровська міськрада просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.

40. 11 листопада 2023 року від Дніпровської міськради надійшли додаткові пояснення, в яких заявник просить врахувати правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23 лютого 2023 року у справі № 400/3396/19, про те, що окремі формальні неточності у процедурі підготовки та оприлюднення детального плану території не призводять до порушення прав позивачів на участь у публічному розгляді та обговорені спірного розпорядження за умови, якщо відповідач забезпечив своєчасне та у належний спосіб розміщення оголошення про опублікування проєкту містобудівної документації на місцевому рівні та оприлюднення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, забезпечив доступ до проєкту детального плану території у паперовому вигляді за визначеною адресою, організував та провів громадське обговорення проєкту містобудівної документації.

41. 1 грудня 2023 року від ОСОБА_1 надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що зміни до Генерального плану м. Дніпро вносилися на підставі рішень Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, від 19 вересня 2018 року № 92/35, від 25 березня 2020 року № 108/55 та від 2 вересня 2020 року № 84/60, тобто після 2017 року зміни до Генерального плану м. Дніпро вносилися частіше, ніж 1 раз на рік.

Разом з тим, як стверджує заявниця, у цій справі відсутні докази проведення відповідачами містобудівного моніторингу, зокрема шляхом складання аналітичного звіту чи в іншій формі, визначеній Порядком проведення містобудівного моніторингу, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 1 вересня 2011 року № 170 (далі - Порядок № 170). На думку ОСОБА_1 , вказане свідчить про протиправність рішень відповідача 1, якими достроково внесені зміни до Генерального плану м. Дніпро.

42. Від ТОВ «НЕСТ СІТІ» відзиву на касаційні скарги позивачки та відповідачів не надходили, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. При цьому ТОВ «НЕСТ» отримав ухвали Верховного Суду від 20 липня 2023 року та від 25 липня 2023 року про відкриття касаційних проваджень отримало 28 липня (відповідно до повідомлень про вручення поштових відправлень № 833 та № 914) та 8 серпня 2023 року (відповідно до поштового повідомлення про вручення поштового відправлення № 617).

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

43. Касаційні скарги подано до Верховного Суду 14 липня, 18 липня та 1 серпня 2023 року.

44. Верховний Суд ухвалами від 20 липня 2023 року та від 25 липня 2023 року відкрив касаційні провадження у справі № 160/25184/21, витребував матеріали адміністративної справи та встановив строк для подання відзивів на касаційні скарги.

45. ОСОБА_1 , Дніпровська міськрада та ОСОБА_3 подали клопотання про розгляд цієї справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю їх представників, у задоволені яких Верховний Суд відмовив ухвалою від 29 січня 2024 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

46. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належить садибний будинок та земельні ділянки (індивідуальний будинок - домоволодіння) АДРЕСА_2 , який розташований на земельних ділянках площею 0,0154 га з кадастровим номером :03:196:0043 та площею 0,1235 з кадастровим номером :03:196:0074.

47. Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-021 від 19 листопада 2021 року земельна ділянка площею 0,1235 га з кадастровим номером :03:196:0074 та земельна ділянка площею 0,0154 га з кадастровим номером :03:196:0043 відносяться до земель 35 - під одно- та двоповерхову житлову забудову, мають цільове призначення 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), та межують з іншими сусідніми земельними ділянками з цільовим призначенням: обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд - присадибні ділянки.

48. Територія садибної житлової забудови обмежена червоними лініями з одного боку - АДРЕСА_1 , з іншого - АДРЕСА_1 (непарна частина) та у 2005 році за матеріалами І етапу схеми планування території м. Дніпропетровська, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 25 травня 2005 року № 20/28, віднесена до кварталу: АДРЕСА_3 .

49. Судами також установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_2 зареєстрований та проживає у домоволодінні за адресою: АДРЕСА_4 , що розташоване на земельній ділянці у кварталі сформованої існуючої садибної житлової забудови. Ця земельна ділянка належить йому на праві приватної власності, розташована в межах території: АДРЕСА_1 , яка є невід`ємною частиною існуючого кварталу садибної житлової забудови. Вказане підтверджується копією паспорту ОСОБА_2 , копією витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно № 10299253 від 5 квітня 2006 року, копією Державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯЕ № 159965.

50. Так само ОСОБА_3 зареєстрований та проживає у домоволодінні за адресою: АДРЕСА_5 , що розташоване на земельній ділянці площею 0,0641 га у кварталі сформованої існуючої садибної житлової забудови. Ця земельна ділянка, яка належить йому на праві приватної власності, розташована в межах території: АДРЕСА_1 , яка є невід`ємною частиною існуючого кварталу садибної житлової забудови. Вказане підтверджується копією паспорту ОСОБА_3 , копією Державного акта на право приватної власності на землю серія IV-ДП № 053325.

51. ТОВ «Нест Сіті» відповідно до витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності є власником земельних ділянок :03:196:0077, :03:196:0057, :03:196:0058, :03:196:0081, :03:196:0026.

27 квітня 2021 року Департаментом надані ТОВ «НЕСТ СІТІ» Містобудівні умови та обмеження, реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:0898-7817-9296-1737 для проектування об`єкта будівництва: «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по пр. Гагаріна, 50, 52, 54, АДРЕСА_4 ». Відповідно до Містобудівних умов та обмежень земельні ділянки :03:196:0077, :03:196:0057, :03:196:0058, :03:196:0081, :03:196:0026) мають цільове призначення: 1.8 Для обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд та функціональне призначення: проєктна територія багатоквартирної житлової забудови відповідно до Генерального плану розвитку міста, затвердженого рішенням міської ради від 2 вересня 2020 року № 84/60 згідно документу «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра».

52. За матеріалами Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська до 2026 року, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради 25 липня 2007 року № 2/17 та Плану зонування території м. Дніпропетровська, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 22 липня 2015 року № 54/66, судами попередніх інстанцій встановлено, що вказаний вище квартал, де розташована земельна ділянка позивача разом із домоволодінням ( АДРЕСА_2 ) знаходиться в зоні садибної житлової забудови - Ж-1.

Згідно зі Схемою існуючих планувальних обмежень м. Дніпра в зоні «Просадочні ґрунти» (Розділ сайту «Про місто», підрозділ «Генеральний план міста - Графічні матеріали») знаходиться територія від пр. Гагаріна і частини вул. Армійської, вул. Армійська, вул. Полкова, вул. Арсенічєва (Рейнгарда), вул. Кишинівська, вул. Достоєвського, вул. Маневрова, вул. Глазунова і далі.

53. Відповідно до Карти впливу локальних інженерно-геологічних факторів у складі проєкту «Коригування грошової оцінки земель міста Дніпропетровська», розробленої УД «НДІПМ «Діпромісто», земельна ділянка вказаного кварталу знаходиться в зоні несприятливих умов для будівництва - на території з просідаючими ґрунтами.

54. На засіданні архітектурно-містобудівної ради при Головному архітектурно-планувальному управлінні міської ради було розглянуто містобудівне обґрунтування та ескізний проєкт «Житловий комплекс з вбудованими приміщеннями багатоквартирного призначення по пр. Гагаріна у районі буд. №№ 42-44», відзначено його відповідність матеріалам Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська та погоджено. Ескізний проєкт погоджено для подальшої роботи та отримання вихідних даних (протокол від 25 травня 2007 року № 335).

55. Генеральний план розвитку міста Дніпропетровська було затверджено рішенням міської ради від 25 липня 2007 року № 2/17 «Про затвердження проекту генерального плану розвитку міста Дніпропетровська на період до 2026 року».

56. Рішенням Дніпропетровської міськради VI скликання від 30 травня 2012 року № 36/24 «Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін до Генерального плану розвитку міста Дніпропетровська на період до 2026 року» було надано дозвіл на розроблення проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку міста.

57. 11 червня 2013 року Головним архітектурно-планувальним управлінням Дніпропетровської міськради укладено договір № 06/2013 з ДП «УДНДІ «Діпромісто», відповідно до пункту 1.2. якого найменування послуг: «Послуги щодо планування міських і сільських поселень. Зміст та обсяг надання послуг: Внесення змін до Генерального плану розвитку міста Дніпропетровська».

58. Відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року № 146/20206 (далі - Порядок № 290), на підставі листа Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпропетровської міськради від 15 листопада 2016 року вх.№ 8/4518 міська рада прийняла рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра».

59. Згідно з рішенням Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 затверджено проєкт внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра; вказано при визначенні відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації План зонування території міста, затверджений рішенням міської ради від 22 липня 2015 року № 54/66, застосовувати в частині, що не суперечить Генеральному плану розвитку міста.

60. У матеріалах проєкту рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 вул. Ласточкіна - вул. Армійська віднесено до проєктної території багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови. В текстових матеріалах проєкту територію в районі вул. Ласточкіна (площею 9 га) віднесено до переліку площадок під багатоквартирне будівництво на розрахунковий строк.

61. У проєкті внесення змін до Генерального плану розвитку Дніпра (№ 82/24) територія пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) внесена до таблиці «Гідротехнічні заходи щодо площадок нового багатоквартирного будівництва на розрахунковий строк» як територія з протипросадними заходами. У проєкті зазначено - використання під житлове будівництво територій потребують складної інженерної підготовки території.

62. 19 квітня 2019 року між Департаментом та ДП «УДНДІ «Діпромісто» укладено договір № 4/4, відповідно до пункту 1.2 якого найменування послуг: «Послуга з розроблення проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра».

63. Відповідно до розпорядження міського голови від 5 листопада 2019 року № 1758-р «Про проведення громадських слухань щодо проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра», керуючись статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком № 555 (зі змінами), на підставі листа Департаменту від 22 жовтня 2019 року вх.№ 8/6212, зобов`язано провести 21 листопада 2019 року у приміщенні Комунального закладу культури «Дніпровський будинок мистецтв» Дніпровської міськради за адресою: вул. Філософська, 23 у м. Дніпро громадські слухання щодо «Проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра».

64. Рішенням Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 «Про затвердження внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» Дніпровська міськрада затвердила проєкт внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпро та у його складі науково-проєктну документацію «Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпра» (пункт 1 рішення).

65. У пункті 2 вказаного рішення визначено доручити Департаменту: 2.1. Забезпечити розроблення проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра, затвердженого рішенням міської ради від 22 липня 2015 року № 54/66, в установленому законодавством порядку; 2.2. До затвердження проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра, розроблення, погодження та затвердження детальних планів територій здійснюється відповідно до генерального плану розвитку м. Дніпра.

При визначенні відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації План зонування території міста застосовувати в частині, що не суперечить Генеральному плану розвитку міста (пункт 3 вказаного рішення).

Цим же рішенням Дніпровська міськрада визнала таким, що втратило чинність рішення міської ради від 25 березня 2020 року №108/55 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра» (пункт 4 вказаного рішення).

Також, відповідно до цього рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60, включено до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро» на розрахунковий строк, дислокація «б», за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11».

66. Відповідно до текстових матеріалів проєкту рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60 територія включена в підрозділ за рахунок винесення об`єктів, аналогічно тому, як це зроблено у проєкті, затвердженому рішенням Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24.

67. Згідно з відомостями із інформаційної бази містобудівного кадастру 2 квітня 2021 року на засіданні Архітектурно-містобудівної ради було розглянуто та схвалено для подальшої роботи містобудівний розрахунок «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по пр. Гагаріна 50, 52, 54, 56 у м. Дніпрі» (протокол від 2 квітня 2021 року № 181).

68. 27 квітня 2021 року замовнику ТОВ «НЕСТ СІТІ» було надано Містобудівні умови та обмеження № 15/29-55 для проєктування та нового будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по пр. Гагаріна 50, 52, 54, 56 у м. Дніпрі.

69. Згідно відповіді Головного архітектурно-планувального управління Дніпровської міськради від 19 липня 2021 року № 9/25-267 стосовно надання текстових даних ДП «УДНДІ «Діпромісто» відповідно до договору від 19 квітня 2019 року № 4/4 повідомлено, що надання окремого завдання на розроблення змін в документації щодо території, обмеженої пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (вул. Гнатюка) - вул. Армійська, договором не передбачено. Пояснювальна записка (з обґрунтуванням запропонованих змін) та вихідні дані для проєктування стосовно зазначеної території на адресу ДП «УДНДІ «Діпромісто» не надавались.

70. Листом Головного архітектурно-планувального управління Департаменту від 29 жовтня 2021 року № 12/19-470 повідомлено, що така інформація результатів інженерно-геологічних вишукувань та досліджень ґрунтів території пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська та прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження цієї території і всієї території просадочних ґрунтів, а саме: пр. Гагаріна - вул. Бронетанкова - вул. Ботанічна - вул. Ласточкіна (Гнатюка), як цього вимагає проєкт змін до Генерального плану (№ 84/60) та державні будівельні норми у зв`язку з запланованим використанням території під багатоквартирне будівництво, у них відсутня.

71. Відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», на підставі листа Департаменту від 14 січня 2021 року № 8/139 міська рада прийняла рішення від 20 жовтня 2021 року № 212/11 «Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра».

72. Згідно з рішенням Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 «Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра» вирішено: затвердити проєкт внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра. Внести зміни до рішення міської ради від 2 вересня 2020 року № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра», виключивши пункт 3 цього рішення.

73. Згідно з листом Департаменту від 28 жовтня 2021 року № К-118/0-1/09-21 встановлено, що проєктом внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра, затвердженого рішенням Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60, функціональне призначення території, обмеженої пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, не змінювалось.

74. У листі Головного архітектурно-планувального управління Департаменту від 11 листопада 2021 року № 9/25-449 зазначено, що детальний план території в межах якої розташований квартал, обмежений пр. Гагаріна - вул. Миколи Гнатюка (Ласточкіна) - вул. Армійською, не розроблявся.

75. Відповідно до листа Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міськради від 19 листопада 2021 року № 4/2-181 рішення та програми щодо інженерного захисту території на просадних ґрунтах, у межах пр. Гагаріна - вул. Бронетанкова - вул. Ботанічна - вул. Миколи Гнатюка (Ласточкіна), у тому числі території: пр. Гагаріна - вул. Миколи Гнатюка (Ласточкіна) - вул. Армійська, не приймалися.

76. Для забезпечення інженерного захисту міста, попередження подальшого розвитку небезпечних геологічних процесів, проєктом (№ 82/24) визначено проведення заходів по захисту територій.

77. Департамент благоустрою та інфраструктури листом від 26 листопада 2021 року № 4-2-189 повідомив, що не володіє інформацією по питанням результатів інженерно-геологічних вишукувань та досліджень ґрунтів території, обмеженої пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, та прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження цієї території і всієї території просадочних ґрунтів, а саме: пр. Гагаріна - вул. Бронетанкова - вул. Ботанічна - вул. Ласточкіна (Гнатюка), як цього вимагає проєкт змін до Генерального плану (№ 82/24) та державні будівельні норми, у зв`язку з запланованим використанням території під багатоквартирне будівництво.

78. Департамент надав заявнику - ТОВ «НЕСТ СІТІ» () Містобудівні умови і обмеження № 15/29-55 від 27 квітня 2021 року, де визначив обмеження і умови на забудову (п`яти) садибних земельних ділянок, суміжних з земельними ділянками позивача :03:196:0077; :03:196:0057; :03:196:0058; :03:196:0081; :03:196:0026) під нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по пр. Гагаріна, 50, 52, 54, 56, у м. Дніпрі, гранично допустима висотність - 35 м.

79. У заяві до міського голови від 28 вересня 2021 року жителі території вимагали зобов`язати Департамент виключити з проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпро територію, обмежену пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна - вул. Армійська, як зону Ж-7 і відновити як зону Ж-1.

80. 28 жовтня 2021 року листом № К-118/0-1/09-21 за підписом директора Департаменту проінформовано, що проєктом внесення змін до Плану зонування території м. Дніпро територія, обмежена пр. Гагаріна - вул. Миколи Гнатюка (Ласточкіна) - вул. Армійською, віднесена до проєктної зони змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості) П-Ж-7.

81. Рішенням Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 відповідно до законів України «По місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», на підставі листа Департаменту від 2 листопада 2021 року № 8/6268, вирішено: внести зміни до проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра, затвердженого рішенням міської ради від 20 жовтня 2021 року № 212/11, виклавши пояснювальну записку у новій редакції, що додається (пункт 1 вказаного рішення).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

82. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

83. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

84. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

85. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

86. Зазначеним вимогам процесуального закону, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційних скаргах доводи скаржників є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.

87. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

88. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

89. Одним із доводів касаційних скарг Дніпровської міськради та Департаменту є неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 грудня 2018 року у справі № 826/37/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, з огляду на що, суди попередніх інстанцій, на думку скаржників, не врахували того, що визначення містобудівною документацією спірної території зоною проєктної багатоквартирної забудови не порушує права позивачки.

90. Надаючи оцінку цим доводам касаційних скарг та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

91. У статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент звернення позивачки до суду) визначено:

- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

92. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України «Про архітектурну діяльність» та документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».

Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Частиною дев`ятою цієї ж статті передбачено, що строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

93. Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

94. Згідно з частиною першою статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

95. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

96. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 280/759/16-а, від 30 серпня 2018 року у справах № 675/1905/16-а та № 500/2992/16-а, від 26 червня 2019 року у справі № 344/9913/15-а, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 21 листопада 2019 року у справі № 807/166/16, від 4 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а(2-а/191/7/17), від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 13 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17), від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 та від 23 лютого 2023 року у справі № 400/3396/19.

97. Стосовно доводів Дніпровської міськради та Департаменту про те, що спірними рішеннями не порушено права та законні інтереси ОСОБА_1 , колегія суддів зазначає наступне.

98. Згідно із частинами другою та шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

99. Як роз`яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

100. У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес». Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

101. Тобто обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

102. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

103. Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

104. Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

105. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

106. Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, викладеною у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 19 грудня 2018 року у справі № 826/37/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/ 2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, від 14 лютого 2022 року у справі № 200/9772/18-a та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

107. Суд також враховує, що поняття «юридичного спору» має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття «спір про право».

108. Зокрема, відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.

109. ЄСПЛ, зокрема у рішеннях «Georgiadis v. Greece» (заява № 21522/93, пункт 34), «Ferrazzini v. Italy» (заява № 44759/98, пункт 30), «Benthem v. the Netherlands» (заява № 8848/80, пункт 32), зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття «спору про право» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.

110. Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20 та від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18.

111. У цій справі Суд також враховує, що відповідно до сталої судової практики генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

112. З огляду на вищезазначене, ця справа розглядалася судами попередніх інстанцій з урахуванням особливостей, визначених статтями 264-265 КАС України.

113. Зокрема, відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

114. Таким чином, положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

115. Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

116. Як встановили суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, позивачка обґрунтовує порушення своїх прав спірними рішеннями Дніпровської міськради тим, що земельні ділянки площею 0,1235 га з кадастровим номером :03:196:0074 та площею 0,0154 га з кадастровим номером :03:196:0043, що належать їй на праві власності, знаходяться на території вул. Армійської, яка межує з пр. Гагаріна у м. Дніпро, а тому включення території по пр. Гагаріна - вул. Армійська, за відсутності ретельної інженерної підготовки території, без інженерно-геологічного вишукування та досліджень, без проведення екологічної експертизи території, без прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження території садибної житлової забудови з просідаючими (просадними) ґрунтами багатоквартирними будинками є незаконним та несе загрозу життю всіх жителів кварталу садибної забудови, може порушити умови безпеки проживання жителів, умови належного функціонування будинків, соціального захисту, умови навколишнього природного середовища, соціально-екологічних проблем проживання.

117. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17, судовий захист прав особи у земельних правовідносинах, а також права особи на безпечне навколишнє середовище, яке повинне забезпечуватися, у тому числі, виконанням суб`єктами владних повноважень законодавства у сфері планування і забудови територій, дотриманням встановленого порядку розробки та прийняття містобудівної документації на місцевому рівні, здійснюється у порядку адміністративного судочинства.

118. З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку про необґрунтованість доводів Дніпровської міськради та Департаменту, викладених у їх касаційних скаргах, щодо того, що визначення містобудівною документацією спірної території зоною проєктної багатоквартирної забудови не порушує права позивачки.

119. Стосовно доводів відповідачів щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737/16-а, щодо критеріїв розмежування формального та грубого процедурного порушення, колегія суддів зазначає наступне.

120. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що дозвіл на розробку проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро наданий на підставі рішення Дніпропетровської міської ради від 30 травня 2012 року № 36/24. При цьому рішення, яким затверджено проєкт змін до Генерального плану м. Дніпро, ухвалено міськрадою 20 вересня 2017 року № 82/24.

121. Відповідно до частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент розробки та затвердження рішення Дніпровської міськради від 20 вересні 2017 року № 82/24) виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:

1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;

2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;

3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;

4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;

5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;

6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.

122. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком № 290.

123. Суд враховує, що правові висновки щодо застосування частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 290 викладені у постановах Верховного Суду від 24 вересня 2021 року у справі № 0740/851/18 та № 824/126/19-а, від 6 жовтня 2021 року у справі № 369/4091/15-а та від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17 та від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20.

124. Зокрема, у постанові від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20 Верховний Суд на підставі аналізу положень статей 17, 21, 24 та 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дійшов висновку про те, що розроблення проєкту генерального плану та змін до нього включає такі етапи: 1) ухвалення відповідною сільською, селищною, міською радою рішення про розроблення генерального плану або внесення змін до нього та оприлюднення цього рішення; 2) розроблення генерального плану або внесення змін до нього відповідно до вимог державних будівельних норм та оприлюднення проєкту відповідного рішення; 3) розгляд та врахування пропозицій громадськості, проведення громадських слухань; 4) розгляд і затвердження відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях генерального плану або змін до нього та оприлюднення цього рішення у встановленому порядку.

При цьому послідовність виконання робіт з розроблення Генерального плану населеного пункту та змін до нього визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

125. Схожі висновки викладено у постановах Верховного Суду від 9 лютого 2021 року у справі № 537/5244/16-а, від 16 листопада 2022 року у справі № 320/8650/20, від 24 січня 2023 року у справі № 480/5691/20 та від 9 лютого 2023 року у справі № 320/10895/21.

126. У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій дійшли протилежних висновків стосовно можливості віднесення/не віднесення до формальних окремих порушень у процедурі проведення громадських слухань щодо проєкту рішення Дніпровської міськради від 20 вересні 2017 року № 82/24.

127. Зокрема, суд першої інстанції вказав, що з повідомлення, розміщеного відповідачем у засобах масової інформації, неможливо зрозуміти наявність планів щодо зміни функціонального призначення території по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, тобто оголошення не дає змогу у доступній формі отримати інформацію про заплановані змінити функціонального призначення відповідних територій, інші зміни, що вносяться до Генерального плану.

128. З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку про недотримання відповідачами вимог статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 555, що позбавило як позивача, так і необмежене коло зацікавлених осіб, доступу до інформації про заплановані зміни функціонального призначення території і, відповідно, права на участь у громадських слуханнях.

129. Натомість, суд апеляційної інстанції вказав, що відповідачі в цілому дотрималися вимог Порядку № 555 під час проведення громадського обговорення рішення від 20 вересні 2017 року № 82/24, а окремі формальні недоліки у процедурі розміщення оголошення не свідчать про позбавлення позивачки права на участь в обговоренні проєкту такого рішення та, відповідно, не доводять порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1 у цій частині.

130. При цьому ОСОБА_1 у касаційній скарзі стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення Порядку № 555 з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 17 листопада 2022 року у справі № 382/904/17.

131. Надаючи правову оцінку доводам скаржниці у цій частині та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій вищезазначених норм права, колегія суддів керується таким.

132. Пунктом 1.4 Порядку № 290 (у редакції, чинній на момент розроблення та затвердження рішення Дніпровської міськради від 20 вересні 2017 року № 82/24) визначеною, що організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення:

оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;

визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України «Про здійснення державних закупівель»;

складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;

надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання;

фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору;

надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства;

здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації;

узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів;

розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

подання проекту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій на регіональному рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації»;

подання на затвердження завершеного проекту містобудівної документації.

133. Згідно з пунктом 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, зокрема, при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

134. Також пунктом 4.9 Порядку № 290 визначено, що крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні, зокрема забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 555.

135. Пунктом 4.11 Порядку № 290 передбачено, що Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.

136. Відповідно до пункту 5.1 Порядку № 290 рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі:

результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 1 вересня 2011 року № 170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 7 листопада 2005 року за № 1268/20006;

виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту;

змін у видах функціонального використання окремих територій;

необхідності вирішення екологічних та інженерних питань;

виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси;

необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

137. Згідно зі статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити:

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;

2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

Пропозиції громадськості подаються у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, який не може становити менш як 30 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

Пропозиції, подані після встановленого строку, не розглядаються.

Громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

138. Пунктами 2 та 3 Порядку № 555 (у редакції, чинній на момент розроблення та затвердження рішення Дніпровської міськради від 20 вересні 2017 року № 82/24) передбачено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують:

оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;

реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;

узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);

оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

139. Отже, громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться шляхом оприлюднення таких проєктів, надання особам, які мають право на подання пропозицій до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій, а також шляхом безпосереднього подання пропозицій громадськістю до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації.

140. Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, висловленою зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 695/725/15-а, від 19 вересня 2018 року у справі № 463/1230/16-а, від 19 червня 2019 року у справі № 815/1884/18, від 13 березня 2020 року у справі № 320/6466/18, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 17 листопада 2022 року у справі № 382/904/17.

141. Правові висновки щодо застосування Порядку № 555, згідно з якими процедурні порушення, коли йдеться про порушення суто формальні, не можуть бути самостійною підставою для скасування правомірного по суті рішення суб`єкта владних повноважень, викладені в постановах Верховного Суду від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17 та від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737/16-а.

142. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що відповідач у газеті «Наше місто» від 28 січня 2016 року оприлюднив повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості в проєкті містобудівної документації про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра, що є підставою для подання пропозицій до проєкту.

143. Також суд апеляційної інстанції на підставі листа Управлінням СБУ в Дніпропетровській області в листі від 10 листопада 2017 року № 5514-2564 встановив, що проєкт спірного рішення від 20 вересні 2017 року № 82/24 оприлюднювався на офіційному веб-сайті Дніпровської міськради.

144. За висновком суду апеляційної інстанції, вказане свідчить про те, що позивачка не була позбавлена права на участь у громадському обговоренні проєкту спірного рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, з огляду на що окремі формальні недоліки у процедурі проведення громадських слухань не можуть слугувати самостійною підставою для скасування цього рішення у відповідній частині.

143. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду апеляційної інстанції, враховуючи також, що Генеральний план населеного пункту розрахований на тривале та неодноразове використання з урахуванням потреби міста у розвитку забудови території. Тому, доводи скаржниці в частині неправильного застосування судом апеляційної інстанції Порядку № 555 з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 17 листопада 2022 року у справі № 382/904/17, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду цієї справи.

145. Разом з тим, Суд звертає увагу, що предметом спору у цій справі є правомірність віднесення відповідачем 1 спірними рішеннями території, обмеженої пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) у м. Дніпро, до проєктної території багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови.

146. З огляду на це, для правильного вирішення спору та ухвалення судового рішення, яке б відповідало вимогам статті 242 КАС України, суди першої та апеляційної інстанцій мали перевірити, які саме зміни відбулися у функціональному використанні території, чи узгоджувалися такі зміни з вимогами законодавства, чинного на дату ухвалення кожного зі спірних рішень відповідачів, а також чи не допущено відповідачами серйозного порушення порядку ухвалення спірних рішень. Крім того, суди мали надати відповідь на основні доводи позовної заяви та апеляційної скарги та відзивів на них.

147. Так, щодо рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, яким внесено зміни до Генерального плану м. Дніпро, суди попередніх інстанцій встановили, що проєкт вказаного рішення розроблений на виконання рішення Дніпропетровської міськради VI скликання від 30 травня 2012 року № 36/24 «Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін до Генерального плану розвитку міста Дніпропетровська на період до 2026 року».

148. Суди також встановили, що у спірній частині рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 територія по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійської віднесена до проєктної території багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови та внесена до Переліку площадок під розміщення багатоквартирного будівництва на розрахунковий строк; до внесення спірних змін вказана територія відносилася до території садибної забудови.

149. З приводу наявності у Дніпровської міськради права змінювати функціональне призначення земельної ділянки у межах одного цільового призначення шляхом ухвалення рішення про внесення змін до Генерального плану, колегія суддів зазначає таке.

150. Згідно з частиною першою статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; у редакції, чинній на дату ухвалення рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, у числі яких визначені, зокрема землі житлової та громадської забудови.

151. Частинами першою та п`ятою статті 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

152. Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24) цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

153. Верховний Суд, зокрема у постановах від 4 лютого 2020 року у справі № 915/47/17, від 14 липня 2020 року у справі № 916/1998/19, від 16 травня 2023 року у справі № 640/4844/22 та від 12 грудня 2023 року у справі № 640/10893/22, виклав правовий висновок, відповідно до якого «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні ЗК України та «функціональне призначення території» в розумінні містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території населеного пункту, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.

154. Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за № 1011/18306, затверджена Класифікація видів цільового призначення земель (далі - Класифікація; була чинною на дату ухвалення рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24), яка розроблена відповідно до ЗК України, Закону України «Про землеустрій» та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.

155. Відповідно до таблиці розділу ІІ цієї Класифікації землі житлової та громадської забудови включають, зокрема землі житлової забудови, тобто землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше), та землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва. До видів земель житлової забудови відносяться, зокрема землі 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та 02.03 - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

156. Таким чином, у межах категорії земель з цільовим призначенням землі житлової забудови визначалися, зокрема землі з функціональним призначенням - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку. При цьому право визначати категорію земель за цільовим призначенням належить, зокрема органам місцевого самоврядування у межах їх повноважень та в порядку, визначеному законодавством.

157. Станом на час розробки та ухвалення рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 вимоги до складу та змісту генерального плану населеного пункту визначалися ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту».

158. Згідно з пунктом 6.1 ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» зміни до генерального плану населеного пункту вносять шляхом розроблення проекту зміни до генерального плану населеного пункту.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть стосуватися всієї території населеного пункту або його окремих частин і пов`язані із, зокрема зміною параметрів територіального розвитку населеного пункту; зміною функціонального призначення територій.

159. Пунктом 6.3 ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» визначено, що до складу проекту змін до генерального плану обов`язково включають наступні текстові та графічні матеріали: а) пояснювальну записку з обґрунтуванням запропонованих змін; б) схеми розташування територій, щодо яких вносяться зміни, у функціонально-планувальній структурі населеного пункту; г) план існуючого використання території, щодо якої вносяться зміни; д) схему планувальних обмежень території, щодо якої вносяться зміни; є) основне креслення (відображає зміну і вплив цієї зміни на прилеглі території). У залежності від змісту зміни до генерального плану виконують відповідні коригування розділів генерального плану.

160. Отже, проєкт змін до генерального плану розробляється, зокрема, з урахуванням інвестиційних намірів юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території з урахуванням земельних ділянок, наданих для забудови та іншого використання. Крім того, проєкт змін до генерального плану має відображати інформацію саме про території, щодо яких вносяться зміни, включаючи план існуючого використання території, щодо якої вносяться зміни.

161. Наведений висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 4 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а. Правові висновки щодо застосування ДБН Б1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» також викладено у постановах Верховного Суду від 25 травня 2022 року у справі № 0640/3493/18 та від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20.

162. Крім того, у досліджуваний період чинними були ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджені наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44 (зі змінами) (далі - ДБН 360-92**).

163. Відповідно до пункту 3.8* розділу «Забудова вільних територій і реконструкція житлових кварталів» ДБН 360-92** реконструкція житлової забудови, яка склалася, повинна передбачати: планомірне упорядкування територій; модернізацію старих капітальних будинків, ліквідацію аварійних і малопридатних для проживання будинків; знесення частини придатного для експлуатації фонду з метою вирішення невідкладних загальноміських потреб; винос або перепрофілювання шкідливих у санітарно-гігієнічному і вибухово-, пожежонебезпечному відношенні об`єктів; використання вивільнюваних ділянок для розміщення нового житлового і культурно-побутового будівництва, озеленення, улаштування спортивних і дитячих майданчиків, куточків відпочинку тощо.

Здійснення реконструкції забудови повинне обґрунтовуватися спеціальними техніко-економічними розрахунками, містобудівними і санітарно-гігієнічними вимогами.

164. Суд першої інстанції, надаючи правову оцінку спірній частині рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, керувався положеннями пункту 5.5.2 ДБН Б1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту», який визначає вимоги до структури генерального плану населеного пункту, розділу 7 ДБН Б.1.1-22:17 «Містобудівні регламенти в частині обмеження використання земельних ділянок у зонах з особливими умовами використання територій», пункту 12.1 Розділу «Інженерна підготовка і захист територій» ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій».

165. На підставі вищенаведених норм законодавства, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Дніпровська міськрада допустила суттєві порушення під час розробки та прийняття спірної частини рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24, а саме: не відображено графічні матеріали «План існуючого використання території»; не виконані заходи з інженерної підготовки території існуючої садибної житлової забудови по проспект Гагаріна- вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га; не проведені інженерно-геологічні вишукування вказаної території.

166. З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції під час надання правової оцінки правомірності рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 та формулювання висновку про непроведення відповідачами заходів з інженерної підготовки території, помилково застосував положення ДБН Б.1.1-22:17 «Склад та зміст плану зонування території», затверджені наказом Мінрегіонбуду від 27 грудня 2017 року № 344 (чинні з 1 червня 2018 року), та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», затверджені наказом Мінрегіонбуду від 26 квітня 2019 року № 104 (чинні з 1 жовтня 2019 року), оскільки ці державні будівельні норми набули чинності після прийняття спірного рішення (20 вересня 2017 року).

167. Крім того, суд першої інстанції спирався на положення ДБН Б1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту», які визначають вимоги до структури генерального плану населеного пункту, проте не застосував положення ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту», які мають бути покладені в основу надання правової оцінки внесенню змін до генерального плану, а саме - пункту 6 «Зміни до генерального плану населеного пункту» ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту».

168. Також суд першої інстанції не перевірив допустимість зміни функціонального призначення за рахунок реконструкції садибної забудови на землі багатоквартирного будівництва, що фактично здійснено у спірній частині рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, з урахуванням вимог чинних на той час ДБН 360-92**.

169. При цьому суд апеляційної інстанції взагалі не перевіряв дотримання відповідачем під час розробки та прийняття спірної частини рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 вимог ДБН Б1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» у частині, що стосується внесення змін до генерального плану населеного пункту, та ДБН 360-92**.

170. Крім того, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки таким встановленим обставинам справи: в таблиці «Гідротехнічні заходи щодо площадок нового багатоквартирного будівництва на розрахунковий строк» рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 зазначено, що використання спірних територій під житлове будівництво територій потребують складної інженерної підготовки території; у розділі 4 «Житловий фонд» текстової частини рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 № 82/24 визначено, що багатоквартирне будівництво передбачається здійснювати на вільних від забудови територіях, на територіях об`єктів, які не функціонують або виносяться зі зміною функціонального призначення; за рахунок реконструкції (щодо площадки з детальним планом території).

171. Таким чином, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки усім встановленим обставинам справи, а також не перевірили дотримання Дніпровською міськрадою під час розробки та ухвалення спірної частини рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 вимог чинних на той час ДБН 360-92** та пункту 6 «Зміни до генерального плану населеного пункту» ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту», що свідчить про те, що суди допустили неповне дослідження обставин справи, а тому судові рішення у відповідній частині не можуть вважатися такими, що відповідають положенням статті 242 КАС України.

172. Стосовно доводів касаційної скарги ОСОБА_1 щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції положень статей 10, 11 та 14 Закону України «Про екологічну експертизу», пункту «а» частини першої статті 27, частини першої статті 28 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20, колегія суддів зазначає таке.

173. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу» (у редакції, чинній на дату прийняття рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24) державній екологічній експертизі підлягають, зокрема: проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.

174. Аналогічні положення містяться у частині першій статті 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (у редакції, чинній на дату прийняття рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24), відповідно до якої екологічній експертизі підлягають, зокрема проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.

175. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про екологічну експертизу» замовники екологічної експертизи об`єктів, що в процесі реалізації (будівництва, експлуатації тощо) можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, зобов`язані оголосити через засоби масової інформації про проведення екологічної експертизи у спеціальній Заяві про екологічні наслідки діяльності.

176. Частиною першою статті 11 цього ж Закону визначено, що з метою врахування громадської думки суб`єкти екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання.

177. Згідно з частиною першою статті 15 Закону України «Про екологічну експертизу» в документації на об`єкти державної екологічної експертизи повинні передбачатися:

1) комплексна еколого-економічна оцінка впливу запланованої чи здійснюваної діяльності на стан навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів, оформлена у вигляді окремого тому (книги, розділу) документації і Заяви про екологічні наслідки діяльності;

2) обґрунтування впровадження сучасних, досконалих нематеріало- і неенергоємних, мало- і безвідхідних технологічних процесів;

3) забезпечення комплексної переробки, утилізації і ефективного використання відходів виробництва;

4) заходи щодо економії водних ресурсів, забезпечення ефективної очистки всіх видів стічних вод, а також їх використання для технічних потреб без скидання цих вод у природні водотоки і водойми;

5) дієвість і досконалість передбачуваних заходів щодо охорони атмосферного повітря від забруднення;

6) забезпечення збереження, охорони і відтворення об`єктів рослинного і тваринного світу та природно-заповідного фонду;

7) забезпечення захисту населення і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу антропогенних фізичних, хімічних та біологічних факторів.

178. Згідно з частинами першою та другою статті 39 Закону України «Про екологічну експертизу» висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки. Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється.

179. Правовий висновок про те, що прийняття рішення, зокрема про затвердження генерального плану населеного пункту без проведення державної екологічної експертизи свідчить про порушення відповідачем правових норм Закону України «Про екологічну експертизу», викладено у постановах Верховного Суду від 30 серпня 2022 року у справі № 810/1044/18 та від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20.

180. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що Департамент та ДП «УДНДІ «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя уклали договір від 11 червня 2013 року № 06/2013 про проведення експертизи змін до Генерального плану міста. Зі змісту позитивного Експертного звіту з додатками щодо розгляду містобудівної документації від 13 липня 2017 року № 00-2115-16/МД судами встановлено, що експертній оцінці також піддавалися екологічні питання.

181. На цій підставі, а також з урахуванням правового висновку Верховного Суду, викладеного, зокрема у постанові від 14 серпня 2019 року у справі № 806/90/16, стосовно того, що висновок Департаменту екології у складі Експертного звіту містобудівної документації є достатнім, щоб вважати, що така документація пройшла необхідну процедуру експертизи, включаючи екологічну, колегія суддів доходить висновку про необґрунтованість доводів касаційної скарги ОСОБА_1 у цій частині.

Крім того, суди попередніх інстанцій не оцінювали вказаний Експертний звіт від 13 липня 2017 року № 00-2115-16/МД, зокрема висновки з екологічних питань на їх відповідність Закону України «Про екологічну експертизу».

182. З урахування зазначеного вище, колегія суддів вважає, що для правильного вирішення спору щодо правомірності рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 у частині, що стосується віднесення території, обмеженої пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) у м. Дніпро, до проєктної території багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови, судам необхідно було: перевірити дотримання Дніпровською міськрадою вимог ДБН 360-92** та пункту 6 «Зміни до генерального плану населеного пункту» ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту»; надати правову оцінку висновків з екологічних питань, що містяться в Експертному звіті від 13 липня 2017 року № 00-2115-16/МД, на їх відповідність Закону України «Про екологічну експертизу».

182. Щодо спірних пунктів 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 суди попередніх інстанцій встановили, що цими пунктами територію по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська включено до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська «Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро» на розрахунковий строк, дислокація «б», за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11».

183. З цього приводу колегія суддів зазначає, що вказані зміни можуть визнаватися правомірними лише за умови, якщо буде встановлена правомірність зміни функціонального призначення спірних територій на підставі рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 «Про затвердження проекту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра», оскільки саме останнім фактично змінено функціональне призначення спірних територій.

184. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, надаючи правову оцінку спірній частині рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60, керувалися тим, що відповідно до частини дев`ятої статті 17 цього Закону (у редакції станом на дату прийняття рішення Дніпровської міськради № 84/60 від 2 вересня 2020 року) зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України

185. На підставі зазначеної норми суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність та необхідність скасування спірних пунктів 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60, оскільки вказане рішення прийнято поза межами строку, визначеного частиною дев`ятою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

186. Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на таке.

187. Одним із доводів касаційної скарги Дніпровської міськради (який також зазначався у відзиві на позов та апеляційній скарзі) є те, що ініціювання в 2018 році внесення змін до Генерального плану було обумовлено метою виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року у справі № 804/1596/18.

На виконання зазначеного судового рішення було надано дозвіл на розробку проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро, затверджений рішенням міськради від 19 вересня 2018 року № 91/35, на виконання якого було розроблено відповідні зміни, що затверджені рішенням Дніпровської міськради від 25 березня 2020 року № 108/55.

Під час розробки та затвердження вказаного рішення, за твердженням Дніпровської міськради, було дотримано процедуру, визначену, зокрема статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Проте, у подальшому виявилося, що у цьому рішенні не враховано деякі особливості розроблення детальних планів території на період до приведення плану зонування міста до вимог нового Генерального плану, у зв`язку з чим було прийнято спірне у цій справі рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60, яке фактично є повністю ідентичним до рішення від 25 березня 2020 року № 108/55 з цією лише відмінністю, що у пункті 2.2 рішення № 84/60 зазначено, що «До затвердження проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра, розроблення, погодження та затвердження детальних планів територій здійснюється відповідно до генерального плану розвитку м. Дніпра».

188. Відповідно до частини другої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

Оновлення містобудівної документації передбачає: 1) актуалізацію картографо-геодезичної основи; 2) перенесення з паперових носіїв у векторну цифрову форму; 3) приведення містобудівної документації у відповідність із вимогами законодавства в частині формату зберігання та оброблення даних.

При цьому затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні, що не пов`язано із внесенням змін до неї, не потребує звернення до відповідних органів виконавчої влади для визначення державних інтересів, проведення громадського обговорення. Стратегічна екологічна оцінка такої документації не здійснюється, крім випадку, якщо замовником відповідно до законодавства прийнято рішення про здійснення стратегічної екологічної оцінки незначних змін до документа державного планування.

189. З огляду на вказане, для правильного вирішення спору у цій частині, суди попередніх інстанцій мали перевірити наведені доводи Дніпровської міськради, викладені, зокрема у відзиві на позов та апеляційній скарзі, та надати їм належну правову оцінку, перевіривши дійсну ідентичність рішень Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 та від 25 березня 2020 року № 108/55 у спірній частині, а також - у разі підтвердження такої ідентичності, встановивши дотримання відповідачем 1 визначеного порядку внесення змін до Генерального плану м. Дніпро на підставі рішення Дніпровської міськради від 25 березня 2020 року № 108/55.

Також суди мали встановити, чи вносилися рішенням Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 у спірні пункти 1 та 2 зміни до Генерального плану порівняно з рішення від 25 березня 2020 року № 108/55, чи таке рішення можна вважати уточненням окремих положень, які в силу частини другої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не потребують дотримання встановленої статтею 17 цього ж Закону процедури.

190. У свою чергу рішеннями Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 та від 24 листопада 2021 року № 88/12 внесені зміни до Плану зонування м. Дніпра, зокрема у частині спірної території. При цьому План зонування територій не може суперечити Генеральному плану, а отже, позовна вимога у цій частині може вважатися похідною від вимоги про визнання протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 «Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра».

191. Стосовно висновків суду апеляційної інстанції про протиправність вказаних рішень Дніпровської міськради з огляду на непроведення відповідачем 1 екологічної стратегічної оцінки, колегія суддів зазначає таке.

192. Зі змісту положень статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статей 1 і 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» вбачається, що стратегічна екологічна оцінка обов`язково проводиться для документів державного планування, які відповідають одночасно двом критеріям, зазначеним у статті 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», а у випадку, якщо проєкт для документів державного планування відповідає лише одному із таких критеріїв, то рішення щодо здійснення стратегічної екологічної оцінки замовник приймає самостійно.

193. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 296 від 10 серпня 2018 року «Про затвердження Методичних рекомендацій із здійснення стратегічної екологічної оцінки документів державного планування» підготовлених на виконання Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» надано роз`яснення з приводу застосування статті 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» (далі - Методичні рекомендації).

194. Відповідно до положень Розділу IV Методичних рекомендацій перед тим як розпочати процедуру стратегічної екологічної оцінки рекомендується визначити, чи підлягає проект документу державного планування цій процедурі, тобто зробити попередню оцінку проекту документа державного планування, що відіграє велику роль у забезпеченні ефективності системи стратегічної екологічної оцінки в цілому. Попередня оцінка основана на переліку критеріїв, які дозволяють оцінити чи підлягає проект документу державного планування процедурі стратегічної екологічної оцінки. Крім того, попередня оцінка може включати і консультації з Мінприроди, МОЗ, або місцевими органами. Стратегічна екологічна оцінка обов`язково проводиться щодо проектів документів державного планування, які відповідають одночасно двом критеріям статті 2 Закону. Якщо проект документа державного планування відповідає лише одному критерію, наведеному у статті 2 Закону, замовнику рекомендується самостійно прийняти рішення про необхідність здійснення стратегічної екологічної оцінки.

195. У постанові від 4 серпня 2023 року у справі № 320/9672/21 Верховний Суд виклав правовий висновок, відповідно до якого для визначення наявності підстав для обов`язкового проведення стратегічної екологічної оцінки документа державного планування необхідно перевірити: 1) сферу та вид діяльності, щодо якого розробляється проєкт відповідного документа, 2) наявність положень законодавства, які встановлюють для такого виду діяльності обов`язкову оцінку впливу на довкілля.

Отже, обов`язкова стратегічна екологічна оцінка проводиться під час розроблення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема детального плану території, у разі, якщо сфера та вид запланованої на відповідній території діяльності віднесені законодавством до тих, щодо яких передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на особливості такої діяльності та ймовірні наслідки від її здійснення для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі, а також для довкілля та здоров`я населення.

196. Разом з тим, суди попередніх інстанцій не перевірили наявність вказаних критеріїв для обов`язковості проведення стратегічної екологічної оцінки з урахуванням, зокрема того, що зміни до Генерального плану м. Дніпро, затверджені рішенням Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, піддавалися експертизі, в складі якої проведено й екологічну оцінку.

Тому, для визначення необхідності у проведенні стратегічної екологічної оцінки рішень Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 та від 24 листопада 2021 року № 88/12, суди повинні були перевірити відповідність висновків з екологічних питань, що містяться в Експертному звіті від 13 липня 2017 року № 00-2115-16/МД, Закону України «Про екологічну експертизу».

197. Розглядаючи цю справу, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що зі змісту рішення суду першої інстанції вбачається, що суд дійшов висновку про існування небезпеки для позивачки та для довкілля від зміни функціонального призначення території по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, головним чином, на підставі неврахування у наданих ТОВ «НЕСТ СІТІ» для проєктування об`єкта «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по проспекту Гагаріна 50, 52, 54, 56 у м. Дніпрі» МУО від 27 квітня 2021 року № 15/29-55 вимог щодо проведення багатоквартирного будівництва, зокрема й тих, що визначені у рішенні Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24.

Зокрема, судом першої інстанції зі змісту листа Департаменту благоустрою та інфраструктури листом від 26 листопада 2021 року № 4-2-189 встановлено, що будь-які інженерно-геологічних вишукування та дослідження ґрунтів території по проспекту Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, а також розробка прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження цієї території і всієї території просадочних ґрунтів, як цього вимагає проєкт змін до Генерального плану № 82/24 та державні будівельні норми у зв`язку з запланованим використанням території під багатоквартирне будівництво, не проводилося.

198. Разом з тим, вказані МУО від 27 квітня 2021 року № 15/29-55, а також правомірність розміщення об`єкта «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по проспекту Гагаріна 50, 52, 54, 56 у м. Дніпрі», дотримання замовником цього будівництва вимог містобудівної документації не є предметом спору у цій справі. Натомість, перевірка правомірності проєктування та розміщення цього об`єкта будівництва має здійснюватися уповноваженими органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проте, вказане не впливає на надання правової оцінки правомірності спірних у цій справі рішенням Дніпровської міськради.

Більш того, будівництву багатоповерхових будинків передує складна погоджувальна процедура, а саме будівництво має відповідати встановленим нормам та стандартам, зокрема й з урахуванням обмежень та вимог, встановлених містобудівною документацією на місцевому рівні.

199. У цій справі Суд також враховує, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 березня 2021 року у справі № 640/17011/20, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 вересня 2021 року, абзац 2 пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» такого змісту «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається» визнано протиправним та нечинним.

Отже, станом на момент ухвалення Дніпровською міськрадою спірних рішень від 20 жовтня 2021 року № 212/11 та від 24 листопада 2021 року № 88/12 та на момент розгляду цієї справи у судах всіх інстанцій були відсутні будь-які заборони на розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови.

200. Таким чином, для правильного вирішення цієї справи, суди мають встановити:

- чи відповідала зміна функціонального призначення території по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська у м. Дніпро вимогам законодавства, чинного на момент прийняття Дніпровською міськрадою рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 у спірній частині;

- чи дотримано Дніпровською міськрадою під час розробки та ухвалення спірної частини рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 вимог чинних на той час ДБН 360-92** та пункту 6 «Зміни до генерального плану населеного пункту» ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту»;

- чи відповідав висновок з екологічних питань, що є частиною Експертного звіту від 13 липня 2017 року № 00-2115-16/МД, вимогам Закону України «Про екологічну експертизу»;

- чи вносилися спірними пунктами 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 зміни до Генерального плану м. Дніпро порівняно з рішення від 25 березня 2020 року № 108/55, або таке рішення можна вважати уточненням окремих положень, які в силу частини другої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не потребують дотримання встановленої статтею 17 цього ж Закону процедури;

- чи відповідають рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 та від 24 листопада 2021 року № 88/12 критеріям, наведеним у статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», на підставі яких слід визначити дійсну обов`язковість проведення стратегічної екологічної оцінки цих рішень.

Крім того, судам слід врахувати, що оскільки відповідно до встановлених обставин справи вперше функціональне призначення території по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська у м. Дніпро змінено саме рішенням Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, відповідно, перевірка цього рішення впливає на правомірність інших спірних у цій справі рішень Дніпровської міськради, а тому вимагає особливої ретельності, включаючи перевірку досягнення відповідачем 1 оптимального балансу між інтересами жителів території садибної забудови, їх права на безпечні для життя та здоров`я умови життя, гарантовані статтею 50 Конституцією України, інтересами забудовників як суб`єктів господарювання, які мають право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (стаття 42 Конституції України), та інтересами жителів територіальної громади м. Дніпро в особі її представницьких органів самостійно вирішувати питання місцевого значення (статі 7 та 140 Конституції України).

201. Без з`ясування наведених вище обставин справи, без надання їм належної правової оцінки на підставі правильного застосування норм матеріального права у редакції, чинній на дату прийняття кожного зі спірних у цій справі рішень Дніпровської міськради, судове рішення не може вважатися таким, що повністю відповідає вимогам статті 242 КАС України.

202. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

203. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

204. Отже, у силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

205. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

206. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 9 серпня 2022 року у справі № 580/2513/21, для ухвалення законного та обґрунтованого рішення суди мають встановити всі обставини справи, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України; рішення, ухвалене з порушенням норм процесуального права, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та без дослідження належних доказів, не може вважатися законним.

207. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому цю справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.

208. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

209. Крім того, Суд має вирішити клопотання, заявлені у відзивах на касаційні скарги, позивачем, відповідачами та третіми особами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , про закриття касаційних проваджень.

210. Вирішуючи ці клопотання, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо:

1) після відкриття касаційного провадження особа, яка подала касаційну скаргу, заявила клопотання про відмову від скарги, за винятком випадків, коли є заперечення інших осіб, які приєдналися до касаційної скарги;

2) після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати;

3) після відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом першої чи апеляційної інстанції питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося;

4) після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом;

5) після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

211. Разом з тим, колегія суддів не вбачає, а заявниками не обґрунтовано достатніми та належними доводами наявність якоїсь з визначених частиною першою статті 339 КАС України підстав для закриття касаційних проваджень у цій справі, а тому в задоволенні клопотань позивача, відповідачів та третіх осіб про закриття касаційних проваджень у цій справі слід відмовити.

212. Зокрема, заявниками у якості підстави для закриття касаційного провадження наведені доводи про нерелевантність обставин справи та правовідносин, у яких виник спір у цій справі, та тих, на які посилалися скаржники у своїх касаційних скаргах для підтвердження неправильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального. Однак, наведені міркування не є такими, що можуть однозначно свідчити про наявність підстав для закриття касаційних проваджень, оскільки доводи касаційних скарг є різноплановими та містять посилання не тільки на неврахування правових висновків Верховного Суду судами попередніх інстанцій, але й на відсутність правових висновків щодо застосування окремих норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

213. Суд також зазначає, що наведені скаржниками у касаційних скаргах аргументи потребували ретельної перевірки та правової оцінки, що можливо було здійснити лише під час касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.

214. Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом в ухвалах від 14 травня 2021 року у справі № 320/2749/19, від 25 травня 2021 року у справі № 1.380.2019.005965, від 12 серпня 2021 року у справі № 380/6158/20, від 17 серпня 2021 року у справі № 420/5/20, від 10 вересня 2021 року у справі № 580/5238/20, від 5 травня 2022 року у справі № 260/962/20 та від 8 листопада 2022 року у справі № 420/2429/20.

215. До того ж у цій справі Суд враховує, що предметом спору є рішення Дніпровської міськради, які мають ознаки нормативно-правових актів, а тому, з огляду на статтю 55 Конституції України, статті 264 та 264 КАС України, правомірність цих рішень потребує ретельної перевірки.

216. З огляду на вищезазначене, у задоволені клопотань про закриття касаційних проваджень у цій справі слід відмовити.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

217. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційні скарги ОСОБА_1 , Дніпровської міськради та Департаменту слід задовольнити частково, скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

218. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

219. Оскільки колегія суддів, не ухвалюючи нового рішення, направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають, а сплачений сторонами судовий збір за подання касаційної скарги не повертається.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Відмовити у задоволенні клопотань ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про закриття касаційного провадження за касаційними скаргами Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради у справі № 160/25184/21.

Відмовити у задоволенні клопотання Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 у справі № 160/25184/21.

Касаційні скарги ОСОБА_1 , Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради, Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «НЕСТ СІТІ», Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов`язання вчинити певні дії направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа