Справа № 400/13389/23
Суддя: Танасогло Т.М.
Дата ухвалення: 2024-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 січня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/13389/23

Перша інстанція: суддя Ярощук В.Г.,

повний текст судового рішення

складено ,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Танасогло Т.М.,

суддів: Димерлія О.О., Крусяна А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року у справі за адміністративним позовом керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Прибужанівської сільської ради про зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2023 року керівник Вознесенської окружної прокуратури (позивач, прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (надалі ГУ ДСНС України у Миколаївській області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Прибужанівської сільської ради про зобов`язання відповідача вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 52912, що розташоване по вул. Тімірязєва, 1, с.Тімірязєвка, Вознесенський район, Миколаївська область.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду 02.11.2022 позовну заяву прокурора було залишено без руху та надано строк для усунення її недоліків.

Спосіб усунення недоліків позовної заяви суд установив шляхом подання до Миколаївського окружного адміністративного суду:

а) позовної заяви, яка відповідає вимогам статей 160, 161, 172 КАС України, зокрема щодо зазначення у ній визначених законом підстав для звернення прокурора до суду з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині цієї ухвали;

б) документа, що підтверджує сплату судового збору в розмірі 2684,00 грн на рахунок Миколаївського окружного адміністративного суду для сплати судового збору: UA4014478.

Однією з підстав для залишення позовної заяви без розгляду в ухвалі від 29.09.2023 вказано, що позовна заява не відповідає вимогам частини сьомої статті 160 КАС України, оскільки керівник Вознесенської окружної прокуратури у позовній заяві не зазначив належних підстав такого звернення.

Також, пославшись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові Верховного Суду від 29.08.2023 у справі № 160/9125/22, суд першої інстанції вказав прокурору на те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту в якості позивача, відповідно керівник Вознесенської окружної прокуратури також не має повноважень на звернення до суду з такими вимогами в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області.

Також, суд попередив прокурора про наслідки не усунення недоліків.

З метою усунення недоліку позову, 07.11.2023 прокурор надав до Миколаївського окружного адміністративного суду документ про сплату судового збору в розмірі 2684,00 грн., а також письмові пояснення, в яких просив позовну заяву у справі № 400/13389/23 задовольнити.

Так, зокрема, в наданих письмових поясненнях, керівник Вознесенської окружної прокуратури обґрунтовуючи наявність підстав для подання цього позову зазначив, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області є органом, який уповноважений діяти від імені держави на здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо утримання захисних споруд на території Миколаївської області, в особі якого та в інтересах держави і звертається з даним позовом до суду прокурор. Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності до пункту 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту України внесено зміни й передбачено, зокрема, право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, та інші обґрунтування власної позиції на доведення наявності у прокурора на подання до адміністративного суду цього позову.

Однак, ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року позовну заяву керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області - було повернуто на підставі п.1 ч.4 ст.169 КАС України.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, позивачем на зазначену вище ухвалу подано апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, апелянт просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, дану справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У своїх доводах апелянт зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував положення ст.ст.23, 24 ЗУ «Про прокуратуру». За твердженнями апелянта, суд першої інстанції залишив поза увагою, що відповідно до приписів чинного законодавства, ДСНС є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, який через свої територіальні підрозділи виконує завдання із здійснення на відповідній території державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту та уповноважений здійснювати також заходи утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, забезпечувати разом із відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями здійснення державного контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, тощо. Відтак, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про виключність способу судового захисту суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей та про відсутність в органів ДСНС права на звернення до суду з будь-якими іншими позовами, окрім позовів про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, адже застосуванням такого підходу повністю нівелюється принцип належного урядування в частині забезпечення реагування на порушення закону, що відповідає суті такого порушення.

За такого, прокурор вважає, що ним було доведено при зверненні з цим позовом наявність передбачених положеннями ч. ч. 3-4 ст. 53 КАС України, ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» підстав здійснювати представництво інтересів держави в суді у особі ГУ ДСНС у Миколаївській області внаслідок як уповноваженості такого органу на захист відповідних інтересів, так і його бездіяльності щодо здійснення цього захисту.

Скаржник звертає увагу також на правові позиції викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/417/16 від 15.05.2019 та у постанові Верховного Суду від 18.07.2018 у справі № 820/1382/17, за якими повноваження органів ДСНС у сфері цивільного захисту, було виснувано про можливість судового захисту інтересів держави в сфері цивільного захисту населення таким органу контролю із набуттям ним статусу позивача саме шляхом зобов`язання юридичної особи - балансоутримувача вчинити дії з приведення захисної споруди цивільного захисту в належний стан, попри відсутність прямої вказівки на наявність цього права у суб`єкта владних повноважень. Прокурор може звернутись до суду на захист інтересів держави в особі суб`єкта владних повноважень у випадку, коли в такого суб`єкта відсутнє законне право на звернення з відповідним позовом до суду. Судом вищої інстанції констатована наявність у прокурора права на звернення до адміністративного суду із позовною заявою в інтересах ДСНС у справах про зобов`язання вчинити певні дії.

На підставі ст.ст.312, 311 КАС України, апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з наступних підстав.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що орган прокуратури ні у позові, ні в письмових поясненнях від 07.11.2023 не зазначив належних підстав для звернення до суду з цим позовом, а отже не усунув недоліки позовної заяви, що були зазначені в ухвалі Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.11.2023.

Проаналізувавши приписи ст. 17-1 КЦЗ України, суд першої інстанції зазначив, що Державна служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом, та на сьогодні Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування.

Натомість, як далі виснував суд першої інстанції, ні іншими положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень.

Не погодившись з аргументацією прокуратури про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області має повноваження щодо звернення з відповідними позовами як орган, який здійснює нагляд від імені держави за додержанням вимог законодавства щодо утримання захисних споруд на території Миколаївської області, а також звернувши увагу на приписи окремих норм КЦЗ України (зокрема ст. 4, ст.32) та Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (п.12), суд першої інстанції зазначив, що функції контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням покладені на: Державну службу України з надзвичайних ситуацій; місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування.

При цьому, здійснивши аналіз приписів ст.ст. 171, 19 КЦЗ України та ЗУ Про місцеві державні адміністрації, суд першої інстанції висловив позицію, що функції щодо здійснення безпосереднього контролю за захисними спорудами цивільного захисту від імені держави покладені на місцеві державні адміністрації, а не на Державну службу України з надзвичайних ситуацій, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, як наполягає орган прокуратури.

З огляду на вказане, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту, оскільки:

-такі повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій не передбачені законами України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052;

-функції держави щодо здійснення безпосереднього контролю за захисними спорудами цивільного захисту покладені на місцеві державні адміністрації.

Однак, апеляційний суд з такими висновками суду першої інстанції не погоджується, та вважає, що прокурор у спірному випадку має право на звернення до суду з такими позовними вимогами, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як визначено ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України Про прокуратуру, якою закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Згідно з ч.ч. 1,3 ст. 23 Закон №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими положеннями ч.4 ст. 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У відповідності до ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Колегією суддів з матеріалів справи встановлено, що у спірному випадку прокурором подано даний позов на виконання прокуратурою функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтями 23, 24 Закону №1697-VII.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Відповідно до доводів позовної заяви, прокурор зазначав, що Вознесенською окружною прокуратурою 12.09.2023 на адресу ГУ ДСНС України у Миколаївській області скеровано запит № 53-6796 вих-23 з вимогою надати інформацію про вжиті у судовому порядку заходи, спрямовані на усунення порушень законодавства, виявлених згідно з актом проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної, та з приводу вжиття заходів до визнання протиправною бездіяльності балансоутримувача споруди та зобов`язання вчинити дії.

Відповідно до листа ГУ ДСНС України у Миколаївській області від 26.09.2023 № 59 04- 6427/59 03.03 останнім повідомлено, що інших позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки не проводилось, позовні заяви до суду не направлялись.

Таким чином, незважаючи на збройну агресію російської федерації проти України, ГУ ДСНС України у Миколаївській області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Прибужанівської сільської ради привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення.

Тобто, відповідно до позову, суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Миколаївській області, відповідно до норм чинного законодавства, саме до компетенції Державної служби з надзвичайних ситуацій , як суб`єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, що й послугувало підставою для подання прокурором цього позову.

Судова колегія враховуючи доводи скаржника зауважує, що після початку 24.02.2022р. повномасштабної військової агресії РФ проти України та введення на всій території України воєнного стану, виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням, проте всупереч вищевказаним нормам законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідач станом на даний час не виконав свого обов`язку щодо приведення та утримання в належному стані готовності до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 52912, що розташована в будівлі по вул. Тімірязєва, 1, с. Тімірязєвка, Вознесенський район, Миколаївська область.

При цьому, ГУ ДСНС в Миколаївській об ласті не вчиняє жодних дій, направлених на усунення відповідачем таких порушень.

Проаналізувавши викладене, апеляційний суд вважає, що оскільки питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам держави, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, наявність підстав для його звернення в суд обґрунтована та підтверджена.

За вказаного, є ґрунтовними доводи апелянта про те, що пред`явлення прокурором в інтересах Головного управління ДСНС у Миколаївській області позовної заяви у спірних правовідносинах є єдиним засобом захисту порушених прав і інтересів держави.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги з приводу помилковості висновку суду першої інстанції про те, що ГУ ДСНС в Миколаївській області не має належного обсягу компетенції щоб набути статусу позивача у цій справі з огляду на предмет спору, судова колегія звертає увагу на таке.

За приписами ч.8, ч.15 ст.32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями.

Пунктом 3, 9, 12 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) визначено, що балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

При цьому, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ №579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

При цьому, згідно з п.1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС, за вимогами п.3 Положення №1052 є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням; - здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту; організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Також, колегія суддів враховує, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

В подальшому пункт 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України змінено Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022 та викладено в такій редакції «звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України?«Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом».

Отже, з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з інших підстав, визначених законом (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України).

З огляду на викладене, можна зробити висновок, що Кодекс цивільного захисту населення України передбачає повноваження ГУ ДСНС у Миколаївській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який має право на звернення до суду з ним, а отже висновок суду першої інстанції про відсутність такого права є хибним.

Поряд з цим, судова колегія вважає, що судом першої інстанції при постановленні ухвали про повернення позову не було враховано, що виходячи з приписів зокрема ЗУ «Про прокуратуру», відсутність в органів ДСНС повноважень на звернення з таким предметом позову не позбавляє прокурора права на звернення з таким позовом, який як вже було вказано вище питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам держави, а отримані під час листування прокуратури з іншими органами документи свідчать про наявність з боку відповідача порушень.

Викладений висновок слідує із того, що приписами ч.5 ст.53 КАС України визначено, у разі відсутності в органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду, прокурор в такому випадку може набути статусу позивача.

Також суд апеляційної інстанції вважає за доцільне звернути увагу на те, що у розумінні вимог ч.1 та 2 ст.48 КАС України, суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала.

З наведеного слідує, що саме на суд у такому випадку покладається обов`язок визначити вірний склад учасників справи, і у випадку необхідності здійснити заміну неналежної сторони на належну.

Доцільним на думку апеляційного суду буде звернути увагу на правову позицію Великої Палати Верховного Суду викладену в постанові від 15.05.2019 року у справі №820/4717/16 в справі з аналогічним спірним питанням, згідно якої спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

В свою чергу, відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 18.07.2018 року у справі №820/1382/17, прокурор може звернутись до суду на захист інтересів держави в особі суб`єкта владних повноважень у випадку, коли в такого суб`єкта відсутнє законне право на звернення з відповідним позовом до суду. В цій справі Верховний Суд констатована наявність у прокурора права на звернення до адміністративного суду із позовною заявою в інтересах ДСНС у справах про зобов`язання суб`єкта господарювання вчинити певні дії, направлені на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України.

Враховуючи усе викладене вище у сукупності, за наслідками апеляційного перегляду справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов хибного та необґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі ст.169 КАС України, адже на переконання апеляційного суду позивачем були усунуті недоліки позовної заяви та доведено право на звернення до суду з цим позовом.

Відповідно до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Підсумовуючи встановлені обставини у сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спірного питання, а тому, враховуючи межі розгляду судом апеляційної інстанції та його повноваження щодо перегляду ухвал суду першої інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, подана апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції відповідно до пп.1 ч.1 ст.320 КАС України, оскільки вона перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись ст.ст. 241-243, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу керівника Вознесенської окружної прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.11.2022 року у справі №400/13389/23 - скасувати, а дану справу за позовом керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Прибужанівської сільської ради про зобов`язання відповідача вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 52912, що розташоване по вул. Тімірязєва, 1, с.Тімірязєвка, Вознесенський район, Миколаївська область - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Суддя-доповідач Т.М. Танасогло
Судді О.О. Димерлій А.В. Крусян