Справа № 420/3132/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-01-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2024 року

м. Київ

справа № 420/3132/19

адміністративне провадження № К/990/1188/22 , К/9901/6283/20, К/990/1200/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги:

Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області,

ОСОБА_1 ,

ОСОБА_2

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2020 року (головуючий суддя Запорожан Д.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 420/3132/19 за позовом Садівничого кооперативу «Буревестник» до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області про визнання протиправними та скасування рішень,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У червні 2019 року Садівничий кооператив «Буревестник» (далі також позивач або СК «Буревестник») звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі також відповідач), у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення:

від 20 серпня 2015 року № 3463 «Про організацію розроблення містобудівної документації на місцевому рівні щодо індивідуального дачного будівництва в кварталі АДРЕСА_3, АДРЕСА_6»;

від 22 березня 2016 року № 123 «Про затвердження детальних планів території, розроблених щодо земельних ділянок, розташованих в селищі Затока, Білгород-Дністровського району Одеської області».

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року у задоволенні заяви представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду відмовлено.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 01 жовтня 2019 року у задоволенні позову відмовив.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 січня 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року скасував, прийняв нову постанову, якою задовольнив позовні вимоги.

Рішення Затоківської селищної ради № 3463 від 20 серпня 2015 року та № 123 від 22 березня 2016 року скасував.

05 березня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, у якій просить постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2020 року скасувати, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області.

07 квітня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому просить залишити рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2020 року без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

10 січня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_2 , у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2021 року, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2022 року ОСОБА_2 поновлено строк на касаційне оскарження. Відкрито касаційне провадження за його касаційною скаргою.

10 січня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2021 року, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2022 року ОСОБА_1 поновлено строк на касаційне оскарження. Відкрито касаційне провадження за його касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішення Затоківської селищної ради № 3463 від 20 серпня 2015 року та № 123 від 22 березня 2016 року, якими організовано розроблення та затверджено детальний план території для індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_1 , порушують конституційні права громадян України, права членів громади смт. Затока, м. Білгород-Дністровський Одеської області, членів СК «Буревестник», власників земельних ділянок, що розташовані біля залізничної платформи «Морська», смт. Затока, оскільки кооператив розташований у безпосередньої близькості до АДРЕСА_1 та у членів кооперативу наявні у власності земельні ділянки у безпосередній близькості до зазначеного кварталу.

Також спірна територія знаходиться в прибережній захисній смузі на відстані від 20 до 30 метрів від Чорного моря, що, на думку позивача, є порушенням норм чинного законодавства.

Додатково позивач вказав на порушення процедури оголошення проектів рішень та проведення громадських слухань.

Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області надала відзив, який обґрунтований тим, що право на захист відповідно до КАС України має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Стверджує, що жодних доказів порушення своїх прав та законних інтересів зі сторони відповідача позивачем не надано.

Наголошує, що позивачем не обґрунтована наявність повноважень подавати позов для представництва будь-чиїх інтересів, відповідно СК «Буревестник» не може вважатись належним позивачем у цій справі.

На думку відповідача, оскаржуваний Детальний план території (далі також ДПТ) не стосується території СК «Буревестник», оскільки розроблявся лише відносно територій вільних від забудови чи прав на земельні ділянки.

Стверджує, що будь-яких прошень прав садівничого кооперативу та його членів, у зв`язку із прийняттям оскарженого рішення, не вбачається.

Відповідач вважає доводи позивача про порушення процедури оголошення проектів рішень та проведення громадських слухань необґрунтованими, оскільки проекти оприлюднювались на сайті відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», проте після прийняття проекти рішень уже не мають статусу «проекти», а тому із підрозділу «повідомлення» розділу «документи» на сайті ради та на інформаційному стенді вилучені. З моменту оголошення та публікації в газеті була розпочата процедура громадських слухань. Кожен бажаючий мав можливість у вільному доступі без обмеження тривалого часу ознайомитись з матеріалами ДПТ в приміщенні Затоківської селищної ради і за бажанням викласти свої пропозиції. Стверджує, що розроблені детальні плани лише уточнюють положення Генерального плану смт. Затока (не суперечать йому).

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20 серпня 2015 року Затоківською селищною радою Білгород-Дністровського району міської ради Одеської області прийнято рішення № 3463 «Про організацію розроблення містобудівної документації на місцевому рівні щодо індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_2 » (далі також рішення № 3463), яким вирішено:

розробити детальний план території для індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_2 ; визначити розробника детального плану території для індивідуального дачного будівництва СПД ОСОБА_3 ; укласти з СПД ОСОБА_3 договір на розроблення детального плану території для індивідуального дачного будівництва.

29 вересня 2015 року згідно із інформацією, зазначеною у протоколі № 34 засідання архітектурно-містобудівної ради при управлінні містобудування та архітектури міської ради, після заслуховування архітекторів ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , 11-ма членами архітектурно-містобудівної ради одноголосно був підтриманий детальний план території в розміщенні індивідуального дачного будівництва.

23 грудня 2015 року Виконавчим комітетом управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради виготовлено висновок щодо розміщення об`єктів архітектури № 287, відповідно до якого замовником є Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, а розробником фізична особа-підприємець ОСОБА_3 , головний архітектор проекту ОСОБА_5 , кваліфікаційний сертифікат архітектора серія АА № 000577.

У висновку зазначено, що на підставі завдання на розроблення детального плану території, розглянувши подані матеріали, Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради погодило розміщення об`єктів архітектури - об`єктів індивідуальної дачної забудови за адресою: АДРЕСА_1 за умов: отримання в подальшому технічних умов на проектування; проведення комплексу робіт по інженерному захисту території; проведення громадських слухань щодо врахування інтересів громадськості під час розробки детального плану території.

22 березня 2016 року Затоківською селищною радою Білгород-Дністровського району міської ради Одеської області прийнято рішення № 123 (далі також рішення № 123) «Про затвердження детальних планів території, розроблених щодо земельних ділянок, розташованих в селищі Затока м. Білгород-Дністровського Одеської області» яким вирішено, серед іншого, затвердити детальний план території для індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_1 .

На думку позивача, ДПТ затверджено без врахування інтересів територіальної громади, з порушенням процедури громадських слухань, що змусило позивача звернутися до суду з цією позовною вимогою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що в цьому випадку оскаржені рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського міської ради не містить приписів вчинити обов`язкові дії позивачу та не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення прав позивача, відповідно, не порушують права свободи та інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно із Статутом СК «Буревестник» та державними актами на право приватної власності на землю, земельні ділянки передано позивачу для ведення садівництва та з метою створення кооперативу для об`єднання зусиль членів кооперативу по вирощуванню для власних потреб фруктів, овочів, ягід, плодів та іншої сільськогосподарської продукції.

З огляду на зазначене, суд першої інстанції критично оцінив покликання позивача на те, що під час прийняття оскаржуваних рішень відповідач нехтував тим, що спірна територія знаходиться в захисній смузі на відстані від 20 до 30 метрів від Чорного моря, чим порушив вимоги земельного законодавства України, оскільки це також жодним чином не порушує прав чи інтересів садівничого кооперативу та ніяким чином не заважає йому продовжувати ведення своєї діяльності, зокрема ведення садівництва.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції на підставі інформації, наявної в Генеральному плані смт. Затока м. Білгород-Дністровський, Одеської області, встановив, що жодні земельні ділянки СК «Буревестник», в тому числі, його членів не межують із земельною ділянкою, яка була в межах розробленого та затвердженого детального плану території щодо індивідуального дачного будівництва в кварталі АДРЕСА_3, АДРЕСА_7. На думку суду апеляційної інстанції, земельні ділянки, щодо яких було затверджено детальний план, знаходиться перед залізничною колією, в той час як земельні ділянки позивача за цією колією, тобто між ними знаходиться ділянка з цільовим призначенням: «землі транспорту» тому вони не є суміжними.

Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що порушення конституційних прав власності на водні ресурси, які і є порушенням соціальних та інших спільних інтересів громадян України, які є членами кооперативу, та порушеннями в цілому прав юридичної особи СК «Буревестник», як невід`ємної частки народу України, тим більш, що ці права захищаються Конституцією України, Законом України «Про кооперацію», кореспондуються зі Статутом кооперативу.

За позицією суду апеляційної інстанції, оскаржуваними рішеннями порушені права позивача, закріплені у статті 6, пункті 1 частині першої статті 11 Водного кодексу України (далі також ВК України), статтями 4, 9, 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статтею 1 Земельного кодексу України (далі також ЗК України), а також у Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі також Порядок № 555).

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції прийнято постанову з порушення норм матеріального та процесуального права.

Скаржник стверджує, що оскаржуваний ДПТ не розроблявся на території СК «Буревестник», а розроблявся лише на територіях вільних від забудови чи прав на земельні ділянки. Будь-яких порушень прав позивача та його членів, у зв`язку з затвердженням ДПТ, не вбачається.

Вважає, що у позивача відсутні суб`єктивні права, на захист яких подано цей позов, що є беззаперечною підставою для відмови у його задоволенні.

Скаржник критично оцінює покликання СК «Буревестник» на погіршення умов користування земельними ділянками у членів кооперативу внаслідок прийняття оскаржених рішень.

Звертає увагу, що СК «Беревестник» та суд апеляційної інстанції покликаються на статут СК «Буревестник» у редакції від 2017 року, проте оскаржувані рішення прийнятті у 2015 та 2016 роках.

Наполягає на дотриманні порядку прийняття та оприлюднення оскаржуваних рішень.

Скаржник не погоджується з доводами позивача про порушення затвердженими рішеннями цілісності пляжної зони, оскільки зовнішня межа розробки ДПТ збігається із урізом води Чорного моря, проте містобудівною документацією на таких територіях передбачено розміщення та організація виключно пляжної зони та об`єктів обслуговування населення в цій зоні (рятувальні вежі, медпункти, тощо).Прохід до пляжної зони є вільним та будь-які обмеження з цього питання проектами містобудівної документації не передбачені.

Також зазначає, що за змістом статей 50-51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать, серед іншого, земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Стверджує, що дачна забудова віднесена до рекреаційних об`єктів.

Також зазначає, що Генеральним планом смт. Затока в межах розробленого ДПТ передбачено розміщення об`єктів рекреаційного призначення, проте не було визначено яких саме об`єктів через те, що в складі Генплану не розроблявся детальний план території цього населеного пункту. В свою чергу, розроблені детальні плани території лише уточнюють положення Генерального плану смт. Затока (не суперечать йому), визначають які саме об`єкти рекреаційного призначення будуть розміщені на відповідній території.

Скаржник звертає увагу, що у відповідності до затвердженого детального плану Затоківською селищною радою приймалося рішення про надання дозволів на розробку проекту відведення та згодом передачу у власність громадян земельних ділянок (перелік власників міститься в матеріалах справи).

Вважає, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи спірні рішення, поставив під сумнів та фактично вказав на протиправність набуття права власності на земельні ділянки особам, що не брали участі у справі, чим фактично вирішив питання про їх права, свободи та інтереси.

На думку скаржника, спір, що виник, стосується права цивільного та повинен розглядатися в межах цивільного судочинства з залученням до участі у справі власників земельних ділянок, які на думку кооперативу перешкоджають його членам у доступі до водойми та порушують право його членів на відпочинок.

Заявлені ж позивачем позовні вимоги жодним чином не поновлять порушеного, на його думку, права.

Водночас наполягає на порушенні строків звернення до суду, оскільки спірні рішення прийнятті у 2015-2016 роках, проте позов було подано лише у 2019 році без обґрунтування жодними належними доказами поважності причин пропуску строку на звернення до суду.

У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що відповідач не надав жодного з оскаржуваних документів, уникав від виконання своїх процесуальних обов`язків стосовно доведення у суді законності прийняття оскаржуваних рішень.

Наполягає на тому, що припинення права користування Чорним морем та пляжем для членів кооперативу є порушенням прав самого кооперативу. Акцентує увагу на тому, що відповідності до пунктів 2.2 Статуту метою створення та діяльності кооперативу є об`єднання зусиль членів кооперативу по вирощуванню для власних потреб фруктів, овочів, ягід, плодів та іншої сільськогосподарської продукції, забезпечення раціонального використання і збереження землі та інших природних ресурсів, створення умов для оздоровлення і відпочинку членів кооперативу і їх родин.

Також зазначає, що ДПТ розроблявся стосовно громадського пляжу, проте вказана земля перебуває під охороною низки Законів України. Саме за вказаних обставин, громадські пляжі смт. Затока звузились до надзвичайно невеликих розмірів, на яких не можуть розміщуватися усі відпочивальники.

Звертає увагу, що позивачем було надано експертне судове земельно-технічне дослідження № 9-19 від 18 червня 2019 року, у відповідності до висновків якого досліджувані земельні ділянки розташовані в 100 метровій прибережній захисній смузі акваторії Чорного моря, що не відповідає вимогам нормативних документів, а саме статтям 60,61 ЗК України та статтям 88,89,90 ВК України.

Стверджує, що Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міськради не забезпечила реалізацію прав громадськості, в тому числі, членів кооперативу на ознайомлення з проектами детальних планів території, в зв`язку з чим останні не змогли скористатися своїм правом щодо подання пропозицій та зауважень, чим порушила норми статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 9 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища» та Порядку № 555.

ОСОБА_2 у касаційній скарзі зазначив, що є власником земельної ділянки, площею 0,0550 га, кадастровий номер :02:013:0070, яка розташована за адресою: АДРЕСА_3 , та знаходиться в межах масиву земельних ділянок, на який розроблено ДПТ індивідуальних земельних ділянок дачного поселення, розташованих в селищі Затока м.Білгород-Дністровського Одеської області.

Право власності виникло на підставі договору купівлі-продажу № 858 від 04 червня 2018 року, в якому зазначено цільове використання земельної ділянки - для індивідуального дачного будівництва.

Про порушення свої прав оскарженою постановою суду апеляційної інстанції дізнався 09 грудня 2021 року, коли така була пред`явлена членами СК «Буревестник» в якості підстави, яка обмежує його право розпоряджатися своєю власністю.

Стверджує, що оскаржувана у цій справі містобудівна документація безпосередньо стосується його прав та інтересів, оскільки впливає на можливість подальшого використання ним своєї власності.

Вважає, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, оскільки не надано правової оцінки оскаржуваному в цій справі рішенню, як нормативно-правовому акту, не враховано висновків, викладених в постановах Верховного Суду від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/6347/15-а щодо необхідності розгляду справи за правилами статті 264 КАС України.

Недотримання правил розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів також призвело до того, що власники земельних ділянок, правовий статус яких визначають рішення відповідача, не змогли вступити у справу, як зацікавлені особи, та, відповідно, надати письмові пояснення та докази підтвердження власної правової позиції.

З покликанням на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не визначено та не надано оцінки обставинам щодо віднесення та/або не віднесення СК «Буревестник» до кола осіб, правий статус яких визначається оскаржуваними рішеннями та, зокрема, не встановлено права позивача звернення з вимогою скасування оскаржуваних рішень суб`єкта владних повноважень.

Стверджує, що суд апеляційної інстанції обмежився тим, що вказав перелік порушень норм, однак не вмотивував та не обгартував у чому саме полягають вказані порушення та дослідження яких обставин та доказі у справі стали підставою для такого висновку.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що у 2018 році придбав у власність на підставі договорів купівлі-продажу земельну ділянку загальною площею 0,0400 га з цільовим призначенням: для індивідуального дачного будівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_4 , кадастровий номер :02:013:0074 та земельну ділянку загальною площею 0,0300 га з цільовим призначенням: для індивідуального дачного будівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_5 , кадастровий номер: :02:013:0075.

Вказані земельні ділянки розташовані на території, щодо якої розроблено та затверджено проект містобудівної документації, зокрема спірні в межах цієї справи рішення.

Про факт оскарження таких рішень ОСОБА_1 не було відомо, оскільки не було залучено до участі у справі. Проте на підставі спірних рішень у нього виникли певні права щодо його власності.

Доводи щодо підстав скасування рішення суду апеляційної інстанції подібні доводам, які викладені у касаційній скарзі ОСОБА_2 .

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд встановив таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Предметом спору є рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області:

від 20 серпня 2015 року № 3463 «Про організацію розроблення містобудівної документації на місцевому рівні щодо індивідуального дачного будівництва в кварталі АДРЕСА_3, АДРЕСА_6»;

від 22 березня 2016 року № 123 «Про затвердження детальних планів території, розроблених щодо земельних ділянок, розташованих в селищі Затока, Білгород-Дністровського району Одеської області».

За приписами статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Частиною шостою статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» ( далі також Закон № 3038-VI) визначено, що:

детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

Зважаючи на викладене, оскаржуване рішення від 22 березня 2016 року № 123 «Про затвердження детальних планів території, розроблених щодо земельних ділянок, розташованих в селищі Затока, Білгород-Дністровського району Одеської області» є нормативно-правовим актом.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19, від 06 жовтня 2021 року у справі №369/4091/15-а, від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17 та інших.

Верховний Суд звертає увагу, що за змістом оскаржуваного рішення № 123 від 22 березня 2016 року вирішено:

1. Затвердити детальний план території розміщення індивідуальної дачної забудови в кварталі бульвар Золотий беріг,27 та бульвар Золотий беріг,27 Лиманського району смт. Затока м.Білгород-Дністровської області.

2. Затвердити детальний план території розміщення індивідуальної дачної забудови на земельній ділянці в кварталі між вул. Золотий бергі,41 та вул. Золотий беріг,67, Лиманського району, смт. Заткова м.Білгород-Дністровського Одеської області.

3. Затвердити детальний план території для індивідуального дачного будівництва в кварталі бульвар Золотий бергі,130 Лиманського району смт. Затока м. Білгород-Дністровського Одеської області.

Проте суд апеляційної інстанції, скасовуючи зазначене рішення повністю, надав оцінку лише затвердженню ДПТ для індивідуального дачного будівництва в кварталі бульвар Золотий бергі,130 Лиманського району смт. Затока м. Білгород-Дністровського Одеської області.

Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Згідно із положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відповідача відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, а відтак вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

Колегія суддів наголошує, що, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Опублікування резолютивної частини рішення, яким визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним, після набрання ним законної сили, у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, унеможливлює подальшу дію оскаржуваного нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування КАС України передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.

За змістом частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Проте судами попередніх інстанцій не надавалась оцінка щодо права оскарження позивача нормативно-правого акту з урахуванням вищенаведеної статті.

Водночас Верховний Суд звертає увагу, що позивачем оскаржуються рішення суб`єкта владних повноважень, строки звернення на оскарження яких є відмінними між собою.

За змістом статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Верховний Суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Такий висновок узгоджується із правовою позицією, сформованою Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 09 вересня 2020 року у справі № 807/150/16 та від 26 березня 2021 року у справі № 461/265/17, від 26 вересня 2023 року у справі № 320/2015/22.

На цій підставі колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення від 22 березня 2016 року № 123 відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

Водночас колегія суддів не оцінює інші доводи, викладені відповідачем у касаційній скарзі та у відзиву позивача, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

Зважаючи на викладене, Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене та ухвалити обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суд постановою від 30 січня 2020 року у справі № 420/3132/19 скасувати.

Справу № 420/3132/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа