Справа № 640/8367/21
Суддя: Жукова Є.О.
Дата ухвалення: 2024-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 січня 2024 року м. Київ № 640/8367/21

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жукової Є.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до1. Київської міської прокуратури; 2. Офісу Генерального прокурора; 3. Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)
пропро визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку під час вимушеного прогулу,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Київської міської прокуратури (далі - відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2), Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач-3), в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Четвертої кадрової комісії №11 від 24 листопада 2020 р. про неуспішне проходження прокурором Київської місцевої прокуратури №2 міста Києва ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп?ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Київської міської прокуратури №266K від 22 лютого 2021 р. про звільнення позивача з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №2 міста Києва у зв?язку з неуспішним проходженням атестації на підставі пункту 9 частини першої статті 51Закону України Про прокуратуру на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру;

- поновити позивача в Дарницькій окружній прокуратурі міста Києва на посаді прокурора, що є рівнозначною посадою прокурора з 13 березня 2021 р.;

- допустити негайне виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва в частині поновлення в Дарницькій окружній прокуратурі міста Києва на рівнозначній посаді прокурора з 13 березня 2021 р.;

- стягнути на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 13 березня 2021 р. і до моменту фактичного поновлення на роботі;

- допустити негайне виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць;

- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь позивача компенсацію моральної шкоди спричиненої незаконним звільненням у розмірі 100 000 гривень.?

Позовні вимоги вмотивовані протиправністю рішення Комісії про неуспішне проходження атестації позивачем, наслідком якого було прийняття наказу про звільнення позивача з займаної посади.

Так, позивач зазначає, що зміни внесені в Закон України «Про прокуратуру» грубо порушують та суттєво звужують права позивача на працю, також, за посиланнями позивача, відповідачем не приймалось жодних рішень про ліквідацію чи реорганізацію, в тому числі й шляхом реорганізації, норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» є дискримінаційними, суперечать нормам Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та КЗпП України.

Зазначає, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» врегульовує питання звільнення з посад прокурорів, а не органів прокуратури в цілому, відтак, на переконання позивача, звільнення відбулось всупереч встановленим нормам.

Позивач наголошує, що дія пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратури» зупинена до 1 вересня 2021 року про що вказано в статті 60 Закону України «Про прокуратуру».

Позивач не погоджується з порядком створення кадрової комісії та її складу, а саме процедура атестації прокуратури, на переконання позивача, носить дискримінаційний характер.

Зазначає, під час проведення тестування відбувались постійні технічні збої в роботі програмного забезпечення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №640/8367/21 в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

10 червня 2021 року Київською міською прокуратурою подано відзив на позов. Відповідач в поданому відзиві проти задоволення позовних вимог заперечує, зазначає, що юридичним фактом, який зумовив звільнення позивача на підставі п. 9 ч.1 ст. 51 ЗУ «Про прокуратуру», було рішення №11 від 24.11.2020 Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур про неуспішне проходження позивачем атестації.

Відповідач вказує, що моментом, з якого можливе звільнення у даному випадку є не завершення процедури ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, а прийняття рішення кадровою комісією про неуспішне проходження позивачем атестації.

Відповідач посилається на положення пп.2 п.19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ, який передбачає, що прокурори у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації підлягають звільненню.

Як вказує відповідач, на момент звільнення позивача підстави та порядок звільнення з посади прокурора могли визначатися не лише Законом України «Про прокуратуру», а й іншими законами, зокрема Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ, в якому конкретизовані підстави звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», в тому числі і у зв`язку з неуспішним проходженням атестації. Крім того, Розділ II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ не вносить зміни до інших правових актів, а визначає правове регулювання, яке має тимчасову дію, пов`язану з реформуванням органів прокуратури України.

Доводи позивача, що положення Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора 03.10.2019 № 221, порушують його права та гарантії, що визначені Конституцією України та міжнародними актами, містять дискримінаційний характер, фактично свідчать про незгоду позивача з положеннями Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ та Порядку № 221. Однак, Закон України від 19.09.2019 № 113-ІХ та Порядок № 221 не визнані неконституційними, а тому підлягають застосуванню.

06 травня 2022 року до Окружного адміністративного суду м. Києва надійшли додаткові пояснення від Офісу Генерального прокурора, відповідно до змісту яких Офіс Генерального прокурора проти задоволення позовних вимог заперечує, зазначає, що проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

З урахуванням вимог Закону № 113-ІХ на підставі рішення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 24.11.2020 № 11 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 наказом керівника Київської міської прокуратури від 22.02.2020 № 266-к позивача звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 2 міста Києва та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».

Представником Офісу Генерального прокурора зазначено, у разі об`єктивної наявності технічних проблем під час тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, і просить з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в цьому разі, як свідчать обставини справи, не було.

Пунктом 3 розділу II Порядку № 221 визначено, що тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Прокурор може завершити тестування достроково. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Перед початком тестування для усіх його учасників проведено детальний інструктаж.

Також перед початком безпосереднього проходження іспиту всі учасники ознайомилися із порядком користування інформаційною системою «Аналітична система оцінки знань». Зокрема, всіх учасників було повідомлено, що при будь-яких питаннях чи зауваженнях можна звертатись до робочої групи для роз`яснення чи зауважень.

Питання, які вирішувалися позивачем за результатами обраного ним логіну, містилися у переліку тестових питань для даного іспиту, затвердженого Генеральним прокурором.

Попри вказане, позивач набрав 64 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (70 балів).

Вказані результати зафіксовані у відомості про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідності здійснювати повноваження прокурора, в якій ОСОБА_1 власноручно поставлено підпис. У примітках до цієї відомості відсутні дані про надходження будь-яких зауважень від позивача щодо процедури чи несправності техніки, порядку складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

23 червня 2023 року від Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла адміністративна справа №640/8367/21 на виконання Закону України № 2825-IX від 13 грудня 2022 р. Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду (суддя Журавель В.О.) від 03.07.2023 прийнято до провадження матеріали адміністративної справи №640/8367/21.

У зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку на підставі рішення Вищої ради правосуддя від 03.10.2023 №949/0/15-23 Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку, призначено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.11.2023 справа розподілена судді Жуковій Є.О.

03 листопада 2023 року зазначену справу фактично передано судді Жуковій Є.О.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 прийнято справу №640/8367/21 до провадження судді Жукової Є.О. Розгляд справи розпочато спочатку. Суд ухвалив здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, встановленими ст. ст. 257-262 КАС України без повідомлення (виклику) учасників справи.

21 листопада 2023 року через відділ документального забезпечення та контролю (канцелярію) Київського окружного адміністративного суду від представника Офісу Генерального прокурора надійшло клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 24.11.2023 залишено заяву представника Офіса Генерального прокурора про розгляд справи за правилами загального позовного провадження без задоволення.

21 листопада 2023 року від представника Офісу Генерального прокурора надійшов відзив.

01 грудня 2023 року представником Київської міської прокуратури подані для долучення до матеріалів справи витребуванні судом документи.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Київський окружний адміністративний суд

ВСТАНОВИВ:

Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення від 24.11.2020 №11 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», згідно якого прокурор Київської місцевої прокуратури № 2 міста Києва ОСОБА_1 неуспішно пройшла атестацію.

Рішення від 24.11.2020 №11 прийнято згідно із пунктами 13, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пунктами 6, 8 розділу І, пунктами 4, 5 розділу II Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2020 №221, враховуючи, що прокурор Київської місцевої прокуратури № 2 міста Києва ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрала 64 бали, що є менше встановленого пунктом 4 розділу II Порядку прохідного балу (70) для успішного складання іспиту, вона не допускається до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички та припиняє участь в атестації.

Наказом керівника Київської міської прокуратури від 22.02.2021 №266к, у зв`язку з початком роботи окружних прокуратур, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», підпунктом 2 пункту 19 розділу 11 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», звільнено ОСОБА_1 , яка працює на час відпустки основного працівника ОСОБА_3 , з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 2 міста Києва та органів прокуратури, у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12 березня 2021 року. Підстава: рішення четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №11 від 24.11.2020.

Вважаючи рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, і як наслідок, наказ про своє звільнення протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Наведена правова норм вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Отже, Основний закон відніс прокурорів у розділ правосуддя, змінив характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадив нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

У рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина 10 статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).

Нормативно-правовим актом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон № 1697-VII).

19.09.2019 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі - Закон України № 113-IX), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена цим Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.

Отже, проведення атестації прокурорів визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться в порядку, передбаченому цим розділом.

Відповідно до пунктів 7-17 цього розділу з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок № 221).

Пунктом 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Посилання у цьому пункті на нормативний припис - пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом України № 1697-VII.

Прокурор відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Тож, посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII в пункті 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, дають підстави для висновку, що на врегулювання спірних правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.

Порівнюючи співвідношення правових норм Закону України № 1697-VII та Закону України № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.

Так, Закон України № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон України №113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, останній, який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.

Оскільки Закон України №113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. Таким чином, пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-рп(II)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), можна зробити висновок, що до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу ІІ Закону України №113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом України № 1697-VII.

Отже, у пункті 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ вказівку на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, як на підставу звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону України №113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку відповідно до Закону України № 113-ІХ).

Системний аналіз положень абзацу 1 пункту 19 Закону України № 113-ІХ дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, неуспішне проходження атестації, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

Відповідно до пункту 10 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Так, судом встановлено, що ОСОБА_1 10.10.2019 подала на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, копія якої наявна в матеріалах справи.

У вказаній заяві позивачем зазначено, що вона усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, її буде звільнено з посади прокурора.

Також, у вказаній заяві позивач зазначив, що з умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора, вона ознайомлена.

Отже, позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в окружній прокуратурі та проведення атестації.

У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 вказано що одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога (як принцип) передбачності приписів права. Європейський суд з прав людини виснував принцип передбачності юридичної норми, зазначивши: «Припис не може розглядатись як «право», якщо його не сформульовано з достатньою мірою чіткості, даючи громадянинові змогу регулювати свою поведінку: громадянин повинен мати змогу (отримавши при потребі відповідну пораду) передбачити - до тієї міри, що є допустимою за конкретних обставин, - наслідки, що їх може спричинити конкретна дія» [рішення Європейського суду з прав людини у справі «The Sunday Times v. The United Kingdom (No. 1)»]. Як зазначено у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія) «Мірило правовладдя», «передбачність означає не лише те, що приписи акта права мають бути проголошеними ще до їх імплементації, а й що вони мають бути передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб`єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними».

Тобто, правові норми Закону № 113-ІХ, які передбачають умови звільнення прокурорів, свідчать про те, що прокурори були ознайомлені з процедурою атестації і настанням наслідків у випадку непроходження чи проходження атестації і могли співставляти свою поведінку згідно з ними.

За наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора позивач набрала 64 бали, що є менше встановленого пунктом 4 розділу II Порядку прохідного балу (70).

Вказані результати зафіксовані у відомості про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора.

У примітках до цієї відомості дані щодо надходження будь-яких зауважень від позивача щодо процедури чи несправності техніки, порядку складання іспиту на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора відсутні, результати іспиту позивач не оскаржував.

Згідно з пунктом 5 розділу ІІ Порядку № 221 прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

У зв`язку із цим Четверта кадрова комісія на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 прийняла рішення від 24.11.2020 №11 про неуспішне проходження позивачем атестації.

З огляду на викладене, вбачається, що оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, обґрунтування щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора та навички 64 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, а тому підстави для його скасування відсутні.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 24.09.2021 у справі №280/4314/20, від 24.09.2021 у справі № 140/3790/19, від 29.09.2021 у справі №440/2682/20, від 29.09.2021 у справі №240/7852/20, від 21.09.2021 у справах №160/6204/20, №200/5038/20-а та від 24.09.2021 у справах №160/6596/20, №280/4314/20.

Також суд звертає увагу на те, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

Отже, набрання позивачем за результатами іспиту у формі анонімного тестування під час першого етапу атестації 64 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, є безумовною підставою згідно з пунктом 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 для його недопуску до наступних етапів атестації та прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

Позивач, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не могла не усвідомлювати юридичних наслідків непроходження одного з етапів атестації, із правилами якої вона погодилась, подавши відповідну заяву, тому у спірних правовідносинах позивач перебував у стані повної правової визначеності.

Відповідно до пункту 7 розділу І Порядку № 221, якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

У разі об`єктивної наявності технічних збоїв під час тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить, з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в даному випадку зроблено не було.

Однак, матеріали справи не містять доказів про те, що позивач зверталась до членів комісії з підстав виникнення технічних збоїв та несправності комп`ютерної техніки, що призвели до незарахування відповідей позивача.

Отже, доводи позивача про те, що у зв`язку з технічними збоями та несправністю комп`ютерної системи результат, не відповідає дійсності та кількості питань, на які дано правильні відповіді, не заслуговують на увагу.

Верховний Суд у своїх постановах неодноразово зазначав, що у разі об`єктивної наявності технічних збоїв, некоректності сформульованих питань/відповідей, поганого самопочуття тощо, під час тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить, з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в даному випадку зроблено не було.

Така позиція була висловлена у постановах від 03.11.2021 у справі № 160/5580/20, від 24.09.2021 у справі № 160/6596/20, від 21.09.2021 у справі № 200/5038/20-а, від 06.10.2021 у справі № 520/5064/2020, від 16.06.2022 у справі № 600/716/20-а та багатьох інних, яка підлягає врахуванню і у спірних правовідносинах.

Щодо протиправності оскаржуваного наказу про звільнення позивача, суд зазначає наступне.

Конституційний Суд України у рішенні від 08.07.2003 № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що «атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема: «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 15), «Про прокуратуру« (ст. 46), «Про статус суддів» (глава VII) (абзац п`ятий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).

Норми Закону України «Про прокуратуру», які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, у тому числі з адміністративної посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі Кодексу законів про працю України (далі - КЗпПУ).

Крім того, законодавцем внесено зміни до статей 32 та 40 КЗпПУ. Так, згідно з частиною п`ятою статті 32 Кодексу переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус. Частиною п`ятою статті 40 Кодексу передбачено особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої-третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Частиною п`ятою статті 51 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

При цьому, визначеною нормою закону моментом звільнення у даному конкретному випадку є не завершенням процесу ліквідації органу прокуратури, завершення процесу реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події, зумовленою проходженням атестації.

Отже, оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації № 11 від 24.11.2020, то оскаржуваний наказ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.

Що стосується доводів позивача про те, що Генеральним прокурором було порушено порядок формування Четвертої кадрової комісії, суд вказує, що наказ Генерального прокурора № 425 від 10 вересня 2020 року про створення комісії позивач не оскаржив. При цьому, особистий склад кадрової комісії не вливає на прийняття рішення про успішне проходження атестації позивачем, адже наслідки неуспішного складання тесту врегульовано Законом № 113-ІХ та Порядком проходження прокурорами атестації.

За таких обставин, з урахуванням того, що позивач за результатами тестування набрала меншу кількість балів, ніж прохідний бал, суд дійшов висновку, що приймаючи рішення про неуспішне проходження атестації позивачем, Кадрова комісія діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Також, враховуючи, що оскільки юридичним фактом, що зумовило звільнення позивача на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації, яке, як було встановлено вище, прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства, суд дійшов висновку, що наказ від 22.02.2021 №266К про звільнення ОСОБА_1 на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» виданий на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що визначені законом, а тому підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання його протиправним та скасування відсутні.

Інші доводи позивача не спростовують висновки суду.

Оскільки позовні вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимоги про скасування наказу про звільнення, то в цій частині позовні вимоги задоволенню також не підлягають.

Згідно з нормами частин першої, другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення даного адміністративного позову.

З урахуванням вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем судові витрати йому не присуджуються.

Керуючись статтями 73 - 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Київський окружний адміністративний суд

В И Р І Ш И В:

1. В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

2. Розподіл судових витрат не здійснювати.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Жукова Є.О.