Справа № 640/36598/21
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2024-01-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2024 року

м. Київ

справа № 640/36598/21

адміністративне провадження № К/990/22151/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Мацедонської В.Е., Єресько Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року (суддя: Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року (судді: Кузьменко В.В., Василенко Я.М., Ганечко О.М.) у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства «ПАРК» до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Приватне підприємство «ПАРК» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва (далі - ПП «ПАРК») з адміністративним позовом до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому просило:

визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №105-18 від 15 травня 2018 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк»;

визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №105-18 від 15 травня 2018 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк», оформленого листом-повідомленням №053-26066 від 12 жовтня 2021 року;

визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №05-19 від 23 січня 2019 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк»;

визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №05-19 від 23 січня 2019 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк», оформленого листом-повідомленням №053-26070 від 12 жовтня 2021 року;

визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №24 від 28 січня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк»;

визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №24 від 28 січня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк», оформленого листом-повідомленням №053-26069 від 12 жовтня 2021 року;

визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 60 від 10 липня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк»;

визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №60 від 10 липня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством «Парк», оформленого листом-повідомленням №053-26068 від 12 жовтня 2021 року.

На обґрунтування позову позивачем зазначено, що абзац третій підпункту 2 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (далі - Порядок №1081), на який послався відповідач в оскаржуваних рішеннях як на підставу для розірвання згаданих договорів, не передбачає право організатора достроково розірвати договір в односторонньому порядку. Крім того, позивачем вказано, що подана ним на конкурси інформація є достовірною, а доводи відповідача в цій частині безпідставними.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, адміністративний позов ПП «ПАРК» задоволено повністю.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що положеннями абзацу 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081 не передбачено права на односторонню відмову від договору, а покладено на організатора обов`язок забезпечити дострокове розірвання договору, що має відбуватися згідно з загальними положеннями договірного права та положеннями умов договорів.

Окрім того, суд першої інстанції вказав, а суд апеляційної інстанції підтвердив його висновок про те, що наведені відповідачем обставини не підтверджують факту недостовірності інформації поданої позивачем як перевізником-претендентом для участі у конкурсі, а лише можуть вказувати на недоліки в оформленні конкурсної документації, правовим наслідком чого може бути рішення про недопущення до участі в конкурсі.

З огляду на вказане, суди першої та апеляційної інстанції дійшли переконання, що оскаржувані рішення про розірвання договорів про організацію перевезень пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Києва прийнято необґрунтовано.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права.

Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

На обґрунтування підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норму матеріального права, а саме абзац 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081, без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15.

Як зазначає скаржник, після укладення між ним та ПП «Парк» за результатом проведених конкурсів договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшов лист Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 06 жовтня 2021 року № 053/03-3940, яким повідомлено, що під час проведення аудиту діяльності Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) виявлено факти подання ПП «ПАРК» недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

Скаржник наголошує, що абзац 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081 передбачає обов`язок Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) як організатора конкурсу на автобусних маршрутах загального користування м. Києва забезпечити дострокове розірвання договору з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу у разі наявності фактів подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

При цьому скаржник вказує, що Верховний Суд у постанові від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15 погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що приймаючи рішення щодо розірвання в односторонньому порядку договорів від 01 липня 2014 року №2-М та № 2/1-М Облдержадміністрація діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України, оскільки зазначені у поданні Прокуратури Миколаївської області порушення щодо надання позивачем на конкурс недостовірної інформації знайшли своє підтвердження за результатами додаткової перевірки, проведеної відповідачем.

Позиція інших учасників справи

Від ПП «Парк» надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній, зазначаючи про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Мацедонська В.Е., Єресько Л.О.) визнано поважними причини пропуску Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року у справі № 640/36598/21.

Вказаною ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/36598/21.

Водночас станом на 08 листопада 2023 року матеріали справи № 640/36598/21 на виконання ухвали Верховного Суду від 19 вересня 2023 року до суду касаційної інстанції не надійшли.

Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/36598/21.

Станом на 29 грудня 2023 року матеріали справи №640/36598/21 до суду касаційної інстанції не надійшли.

Верховний Суд витребував електронні матеріали справи №640/36598/21 з Центральної бази даних.

Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 17 січня 2024 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій установлено, що між ПП «ПАРК» та Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) укладено договори про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва:

№ 105-18 від 15 травня 2018 року (маршрут № 582 «Ст.м. «Оболонь» - Ст.м. «Оболонь»), строком дії до 04 червня 2023 року;

№ 05-19 від 23 січня 2019 року (маршрут № 410 «Ст.м. «Нивки» - Ст.м. «Почайна»), строком дії до 31 січня 2025 року;

№ 24 від 28 січня 2020 року (маршрут № 575 «Вул. Терещенківська - вул. Сирецька»), строком дії до 27 січня 2026 року;

№ 60 від 10 липня 2020 року (маршрут № 151 «Вул. Закревського - Ст.м. «Почайна»), строком дії до 10 липня 2026 року.

12 жовтня 2021 року відповідач направив позивачу листи-повідомлення про дострокове розірвання в односторонньому порядку вказаних вище договорів з 17 жовтня 2021 року:

№ 053-26066 (про розірвання договору № 105-18 від 15 травня 2018 року, маршрут № 582);

№ 053-26070 (про розірвання договору № 05-19 від 23 січня 2019 року, маршрут № 410);

№ 053-26069 (про розірвання договору № 24 від 28 січня 2020 року, маршрут № 575);

№ 053-26068 (про розірвання договору № 60 від 10 липня 2020 року, маршрут № 151).

Обґрунтовуючи підстави для прийняття спірних рішень про розірвання договорів, оформлених листами-повідомленнями, відповідач вказує на абзацу 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081.

Не погоджуючись з оскаржуваними рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Засади організації та діяльності автомобільного транспорту врегульовані Законом України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 року №2344-III (далі - Закон України «Про автомобільний транспорт»).

Стаття 3 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначає, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про автомобільний транспорт» автомобільний перевізник - фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами.

Згідно зі статтею 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Відповідно до статті 29 Закону України «Про автомобільний транспорт» автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб`єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах.

Відповідно до статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Згідно з частиною статті 42 Закону України «Про автомобільний транспорт» договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

Положення статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначають, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

До обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

У разі відсутності в перевізників-претендентів автобусів, що відповідають умовам конкурсу, вони мають право подавати до конкурсного комітету заяву на участь у конкурсі та документи, що містять характеристику наявних автобусів, які перевізник-претендент пропонує використовувати на даному маршруті, а також інвестиційний проект-зобов`язання щодо оновлення парку автобусів на цьому маршруті на визначений період до п`яти років.

У разі відсутності перевізників-претендентів, які мають автобуси, що відповідають умовам конкурсу, конкурс проводиться серед претендентів, які пропонують використовувати на даному маршруті автобуси, що відповідають вимогам безпеки, але не відповідають умовам конкурсу за класом, пасажиромісткістю, параметрами комфортності, з урахуванням поданих інвестиційних проектів-зобов`язань щодо оновлення парку автобусів, які будуть повністю відповідати всім вимогам, у термін до п`яти років.

Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п`яти років.

Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) у разі відсутності в нього автобусів, що відповідають умовам конкурсу, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на один рік.

Дозвіл органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пасажирському перевізнику на обслуговування автобусних маршрутів надається на термін до п`яти років.

Автомобільний перевізник - переможець конкурсу повинен самостійно забезпечувати перевезення.

Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

До конкурсного комітету не можуть входити представники суб`єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів і можуть впливати на прийняття рішень комітету.

Для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором залучають підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. Конкурс проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій. Залучене для проведення засідань конкурсного комітету підприємство (організація) готує матеріали щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інші матеріали.

Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

Відповідно до статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» автомобільний перевізник повинен:

виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів;

утримувати транспортні засоби в належному технічному і санітарному стані та забезпечувати їх зберігання відповідно до вимог статті 21 цього Закону;

забезпечувати контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут;

забезпечувати проведення медичного контролю стану здоров`я водіїв;

організувати проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод;

забезпечувати умови праці та відпочинку водіїв згідно з вимогами законодавства;

забезпечувати проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту;

забезпечувати безпеку дорожнього руху;

забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.

Автомобільні перевізники з кількістю транспортних засобів десять і більше зобов`язані організовувати підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів автомобільного транспорту, діяльність яких пов`язана з наданням послуг автомобільного транспорту, у термін один раз на п`ять років, а з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки - у термін один раз на три роки в порядку, який визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Постановою Кабінету Міністрів України №1081 від 03 грудня 2008 року затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об`єднаної територіальної громади (далі - конкурс), а також процедуру визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут) (пункт 1 Порядку №1081).

Відповідно до пункту 4 Порядку №1081 організатором перевезень на автобусному маршруті загального користування є: Мінінфраструктури; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації; районна держадміністрація; Київська міська держадміністрація; виконавчий орган місцевої ради об`єднаної територіальної громади сіл, селищ, міст; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Відповідно до підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081 організатор зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору або анулювання дозволу з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу у разі:

наявності фактів порушення ним умов договору або дозволу. Розірвання договору або анулювання дозволу відбувається після невиконання надісланого організатором попередження такому перевізникові про недопущення порушення умов договору або дозволу. У такому разі для роботи на внутрішньообласному, внутрішньорайонному та міському автобусному маршрутах призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, на строк до закінчення строку дії договору або дозволу, який було розірвано (анульовано), а в разі його відмови чи відсутності - призначається до проведення конкурсу інший автомобільний перевізник, транспортні засоби якого відповідають за параметрами, класом, категорією, комфортністю і пасажиромісткістю вимогам, передбаченим для відповідного виду перевезень, один раз на строк не більш як три місяці;

підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Предметом судового контролю у цій справі є питання правомірності дій та рішень відповідача стосовно розірвання ним в односторонньому порядку договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, укладених з позивачем.

Обґрунтовуючи підстави для прийняття спірних рішень, оформлених листами-повідомленнями, відповідач послався на підпункт 2 пункту 55 Порядку №1081, відповідно до якої організатор зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору (анулювання дозволу) з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу у разі підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, листом від 06 жовтня 2021 року №053/03-3940 Комунальна служба перевезень Департаменту транспортної інфраструктури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомила відповідача про виявлений факт подання ПП «Парк» як перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів, зокрема неналежним чином вказано інформацію про пасажиромісткість у відомостях про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті; у відомостях про додаткові умови обслуговування маршруту не зазначено інформацію про можливість забезпечення додаткових умов конкурсу; відсутні копії договорів з заводом виробником, що є порушенням додаткових умов конкурсу; неналежним чином та недостовірно вказано інформацію у відомостях про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції слушно зауважено, що підпунктом 2 пункту 55 Порядку №1081 не передбачено права на односторонню відмову від договору, а покладено на організатора обов`язок забезпечити дострокове розірвання договору, що, в свою чергу, має відбуватися відповідно до загальних положень договірного права та положень умов договорів.

При цьому положеннями договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, укладених між ПП «Парк» та Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 105-18 від 15 травня 2018 року, № 05-19 від 23 січня 2019 року, № 24 від 28 січня 2020 року, № 60 від 10 липня 2020 року не передбачено права на односторонню відмову від договору у разі підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

Так, пунктом 5.5. вказаних договорів сторони домовились, що організатор та перевізник мають право достроково розірвати цей договір в односторонньому порядку у випадках і в порядку, передбачених цим договором або законодавством України.

Крім того, відповідно до пункту 5.6. договорів підставою для розірвання договору організатором в односторонньому порядку є невиконання надісланого організатором попередження перевізнику про недопущення порушення умов договору, зафіксоване актом, відмова перевізника від подальшого обслуговування маршруту, визначеному пунктом 1.1.

Згідно з пунктом 5.8. договорів у випадку невиконання перевізником зобов`язань, передбачених пунктом 4.16 Договору (якщо за результатами проведення перевірки організатором буде виявлено, що перевізник не обслуговує маршрут (перевезення здійснюють менше ніж 60% кількості транспортних засобів, визначених умовами договору)), організатор має право в односторонньому порядку розірвати договір, попередивши про це перевізника не пізніше як за 15 календарних днів до передбачуваної дати розірвання договору, шляхом направлення перевізнику листа-повідомлення про розірвання договору. Цей договір вважається розірваним організатором достроково в односторонньому порядку через 15 днів з дати відправки організатором, у порядку, передбаченому пунктом 4.17 договору, листа-повідомлення про розірвання договору.

Якщо перевізник у визначений в договорі строк не розпочав виконання перевезень на маршруті, організатор протягом десяти робочих днів надсилає перевізникові попередження. Якщо протягом десяти робочих днів з дати отримання такого попередження перевізник не розпочав виконання перевезень, організатор має право розірвати договір в односторонньому порядку, надіславши перевізнику повідомлення про розірвання договору із зазначенням дати розірвання договору (пункт 5.8.1. договорів).

Тобто, договорами визначено вичерпний перелік підстав, з яких організатор має право в односторонньому порядку розірвати договір. При цьому такому розірванню передує визначена договорами процедура. Крім того, в даній ситуації такі випадки відсутні.

Як вже зазначалося, підставами для розірвання договорів слугував лист Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 06 жовтня 2021 року №053/03-3940, яким встановлено факт подання позивачем недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах. У вказаному листі міститься посилання на те, що ПП «Парк» неналежним чином вказано інформацію про пасажиромісткість у відомостях про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті; у відомостях про додаткові умови обслуговування маршруту не зазначено інформацію про можливість забезпечення додаткових умов конкурсу; відсутні копії договорів з заводом виробником, що є порушенням додаткових умов конкурсу; неналежним чином та недостовірно вказано інформацію у відомостях про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті.

Натомість, як правильно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій, наведені відповідачем обставини не підтверджують факту недостовірності інформації, а лише можуть вказувати на недоліки в оформленні конкурсної документації, правовим наслідком чого може бути рішення про недопущення до участі в конкурсі (підпункт 1 пункту 12 Порядку №1081).

Відповідно до пункту 37 Порядку №1081 достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

При цьому відповідно до правової позиції, висловленої у постанові Верховного Суду України від 09 листопада 2021 року у справі № 826/4585/18, Порядок № 1081 не містить положень щодо шляхів подолання недоліків чи помилок у поданих документах. У випадку прийняття відповідачем рішення на підставі підпункту 1 пункту 12 Порядку № 1081 (недопущення до участі в конкурсі) не є співмірним із порушенням, яке вчинено позивачем, а саме: допущення технічних помилок у заповненні документів, з урахуванням того, що останнім подано на конкурс всі документи, які надають можливість ідентифікувати транспортні засоби, які запропоновані для використання на маршруті № 825. Допущення такої помилки може бути враховано конкурсним комітетом при оцінюванні перевізника, а не шляхом недопущення до участі в конкурсі.

Крім того, Суд зазначає, що згідно з пунктом 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

Згідно з частиною першою статті 42 Закону України «Про автомобільний транспорт» договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

З огляду на наведене, спірні договори є адміністративними, оскільки за цими договорами відповідач діє як суб`єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій - регулювання та контролю в сфері автомобільного транспорту.

Виконання адміністративного договору має здійснюватися відповідно до вимог законодавства й умов самого договору тією особою, яка має на це повноваження

При невиконанні адміністративного договору закріплена можливість існування реакції та її закріплення у законодавстві у вигляді: адміністративної реституції (повернення сторін в початкове положення); розірвання договору (тягне припинення забезпечувального акта; припинення спільної діяльності, співробітництва). За загальним правилом, розірвання здійснюється за згодою всіх сторін договору. У законодавстві можуть бути передбачені випадки одностороннього розірвання без згоди іншої сторони, зокрема, у разі суттєвої зміни умов діяльності учасників договору або за рішенням адміністративного суду.

Зміст адміністративного договору передбачає взаємні права та обов`язки учасників, що мають заданий, спрямований, заздалегідь визначений характер, який залежить від компетенційних повноважень тієї чи іншої сторони. Використання адміністративного договору з боку уповноваженого суб`єкта владних повноважень є правом та обов`язком одночасно. Розірвання договору має здійснюватися у виняткових випадках, коли неможливо іншим способом досягти результату чи захистити інтереси держави, суспільства.

Статтею 651 Цивільного кодексу України передбачено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

Отже, розірвання договору можливе лише за згодою сторін або за рішенням суду на вимогу однієї зі сторін. В інших випадках розірвання договору можливе, якщо таке прямо передбачено договором або законом.

Частиною першою статті 654 ЦК України передбачено, що зміна або розірвання договору вчиняється в такій самій формі, що й договір, що змінюється або розривається, якщо інше не встановлено договором або законом чи не випливає із звичаїв ділового обороту.

Отже, одностороннє розірвання договору означає односторонню волю сторони угоди, яка має право на вчинення таких дій, що, у свою чергу, передбачає доведеність з боку управленої сторони наявності обставин, з якими умови договору пов`язують можливість реалізації права однієї із сторін на одностороннє розірвання договору.

Водночас, ні з наявного листа Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 06 жовтня 2021 року № 053/03-3940, ні з листів-повідомлень, не вбачається які саме умови договорів було порушено перевізником, що могло б слугувати підставою для достроково розірвання договору.

Порушення умов договорів в цій частині відповідачем не доведено, а тому відповідач, реалізуючи свої обов`язки із забезпечення дострокового розірвання договорів з позивачем, повинен був належним чином встановити відповідні порушення та розірвати відповідні договори у встановленому порядку.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суду у постанові від 20 липня 2023 року у справі № 640/7843/22.

Надаючи оцінку посиланням скаржника на застосування апеляційним судом норм права без урахування висновків щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15, колегія суддів зазначає таке.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 (провадження № 14-166цс20, пункт 39) конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

У справі №814/256/15 фізична особа-підприємець звернулась до суду з позовом до Миколаївської обласної державної адміністрації з вимогами про визнання протиправними дій відповідача з розірвання в односторонньому порядку договорів від 01 липня 2014 року № 2-М та № 2/1-М про організацію перевезення пасажирів на оборотних рейсах міжміських автобусних маршрутів загального користування, які не виходять за межі території області, замовником на яких є відповідач, по обслуговуванню рейсів № 1495/1496 та № 1497/1498 міжміського внутрішнього обласного автобусного маршруту Доманівка-Первомайськ (через Маринівку), укладених з позивачем.

Згідно з установленими обставинами справи №814/256/15 підставою для надіслання позивачу повідомлення про розірвання в односторонньому порядку договорів від 01 липня 2014 року № 2-М та № 2/1-М про організацію перевезення пасажирів на оборотних рейсах міжміських автобусних маршрутів загального користування, було подання Прокуратури Миколаївської області від 01 серпня 2014 року про усунення порушень Закону України «Про автомобільний транспорт» та іншого законодавства у сфері автомобільного транспорту, у якому зазначено, що позивач порушив вимоги законодавства при подачі документів на конкурс, а саме - недостатня кількості транспортних засобів для виконання перевезень, які затверджені обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватись відповідно до чинних договорів. Також, згідно з інформацією, зазначеною у цьому поданні, відповідно даних Управління Укртрансінспекції у Миколаївській області у ФОП наявні 28 автобусів, яких, з урахуванням визначеної підпунктом 4 пункту 12 Порядку кількості резервних транспортних засобів, не достатньо для обслуговування усіх маршрутів. При цьому позивач не забезпечив оформлення трудових відносин з персоналом автомобільного транспорту.

Крім того, відповідач провів додаткову перевірку поданих позивачем на вказаний конкурс документів, за результатами якої встановив, що з 4 автобусів, поданих для участі на двох об`єктах конкурсу, 2 автобуси подавались також на попередні конкурси, що відбулись 7 вересня 2010 року, 16 лютого 2011 року, 31 серпня 2011 року, 26 січня 2012 року, 13 березня 2013 року, 16 травня 2013 року та 24 липня 2013 року, а отже вони не можуть бути використані для обслуговування названих маршрутів, що були винесені на конкурс 12 червня 2014 року, оскільки останні використовуються на інших маршрутах, що свідчить про надання позивачем на зазначений конкурс недостовірної інформації. Також, відповідач встановив, що станом на 12 червня 2014 року між ним та позивачем було укладено 28 договорів по обслуговуванню автобусних маршрутів загального користування, замовником на яких є Миколаївська обласна державна адміністрація, для обслуговування яких ФОП необхідно мати 34 транспортні засоби. До того ж, згідно з інформацією управління Укртрансінспекції у Миколаївській області від 19 серпня 2014 року № 15/5-3847 у позивача знаходяться лише 24 діючих ліцензійні картки на транспортні засоби

Верховний Суд у постанові від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15 зазначив, що, з урахуванням маршрутів, які обслуговувались позивачем на час проведення конкурсу по обслуговуванню рейсів № 1495/1496 та 1497/1498 міжміського внутрішнього обласного автобусного маршруту Доманівка-Первомайськ (через Маринівку), а також з урахуванням необхідних резервних транспортних засобів, встановлених Порядком №1081, у позивача було недостатньо транспортних засобів для обслуговування названих маршрутів, що також свідчить про надання позивачем недостовірної інформації на вказаний конкурс.

З урахуванням обставин справи №814/256/15, Верховний Суд дійшов висновку, що приймаючи рішення щодо розірвання в односторонньому порядку договорів від 01 липня 2014 року №2-М та № 2/1-М Миколаївська обласна державна адміністрація діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України, оскільки зазначені у подані Прокуратури Миколаївської області порушення щодо надання позивачем на конкурс недостовірної інформації знайшли своє підтвердження за результатами додаткової перевірки, проведеної відповідачем.

Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

З огляду на викладене колегія суддів констатує, що висновки Верховного Суду у справі №814/256/15, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі, хоча і стосувалися розірвання договорів про організацію перевезень пасажирів в односторонньому порядку, проте були сформовані за відмінних фактичних обставин справи, зокрема у справі №814/256/15 відповідачем було проведено додаткову перевірку поданих позивачем на конкурс документів, що, у свою чергу, вплинуло на застосування норм матеріального права у цій справі.

Таким чином, посилання скаржника на застосування судом апеляційної інстанції норм права без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15, є необґрунтованими.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій належним чином установивши фактичні обставини справи, не допустили неправильного застосування норм матеріального права та дійшли правильних висновків про задоволення позовних вимог.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скаргу підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення у цій справі - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року у справі №640/36598/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді В.Е. Мацедонська

Л.О. Єресько