Справа № 300/4413/23
Суддя: Шевчук Світлана Михайлівна
Дата ухвалення: 2024-01-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2024 рокуЛьвівСправа № 300/4413/23 пров. № А/857/21196/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді-доповідача -Шевчук С. М.
суддів -Кухтея Р. В.
за участю секретаря судового засідання Носа С. П. Вовка А.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2023 року у справі № 300/4413/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним та скасування припису,

місце ухвалення судового рішення м.Івано-Франківськ
Розгляд справи здійснено за правиламизагального позовного провадження
суддя у І інстанціїГомельчук С.В.
дата складання повного тексту рішення05.10.2023

ВСТАНОВИВ:

І. ОПИСОВА ЧАСТИНА

ОСОБА_1 звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, в якому просила визнати протиправним та скасувати Припис від 27.06.2023 за № 133/31.1-15/07в.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2023 року у справі № 300/4413/23 позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини від 27.06.2023 №133/31.1-15/07в.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради сплачений судовий збір у розмірі 1073,60 гривень (одна тисяча сімдесят три гривні шістдесят копійок).

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю

В доводах апеляційної скарги вказує, що працівниками Департаменту було здійснено охоронюваний захід (візуальний огляд). Відповідно, оскаржуваний припис був винесений працівниками відповідача не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивачки, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини. Звертає увагу, що орган охорони культурної спадщини здійснює візуальне обстеження об`єкту культурної спадщини з метою його захисту та збереження, а не вживає заходи нагляду чи контролю за господарською діяльністю суб`єкта. Відтак, Закон України «Про охорону культурної спадщини» є у спірних правовідносинах спеціальним нормативно-правовим актом, а положення Закону України «Про основні засади державною нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» застосуванню не підлягають.

Зазначає, що ОСОБА_1 без належних на те підстав здійснила роботи з встановлення вітринних конструкцій та заскління колонади першого поверху об`єкта культурної спадщини (пам`ятки) фасаду будинку №12 на вул.Січових Стрільців.

Вказує, що відділ охорони культурної спадщини як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини діє у складі Департаменту (як юридичної особи), керівництво яким здійснює директор Департаменту, як наслідок стверджує, що оскаржуваний припис був виданий у межах повноважень директора Департаменту містобудування та архітектури міської ради О.Кошиком та головного спеціаліста відділу охорони культурної спадщини Департаменту містобудування та архітектури В. Ідаком, у посадовій інструкції якого до завдань і обов`язків належить видання приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини» дозволів або з відхиленням від них. Зауважує, що припис містить найменування юридичної особи і відповідає пункту 4.4. ДСТУ 4163-2020.

Позивач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк не скористалася, відповідно до частини 4 статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Про дату, час та місце розгляду справи відповідач повідомлений через електронний кабінет сервісу "Електронний суд" Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС), підтвердженням чого є відповідні дані автоматизованої системи документообігу суду.

Про дату, час та місце розгляду справи позивач повідомлена засобами поштового зв`язку, про що матеріали справи містять відповідні докази.

Позивач в судове засідання не прибув, про причини неприбуття не повідомив. Клопотань про відкладення слухання справи не направляв.

В судовому засіданні представники відповідача Кошик О.І., Шешурак Н.В. надали пояснення та підтримали доводи апеляційної скарги.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалюючи судове рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки м.Івано-Франківськ віднесено до Списку історичних населених місць України, то відповідний виконавчий орган Івано-Франківської міської ради, як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, повинен бути утворений місцевою радою за погодженням з Міністерством культури та інформаційної політики України.

Разом з тим, відповідно до листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 21.07.2023 № 677/Л-721/23-ЗПІ, наданого на запит позивачки, звернення щодо створення відділу охорони культурної спадщини Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради не надходило, відповідних погоджень Міністерством не надавалось.

Крім цього, суд зазначив, що оскаржуваний припис складений Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради. При цьому, виходячи з відомостей витягу з Єдиного Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 06.07.2023 за кодом 2, Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, ідентифікаційний код 40216470, вул. Незалежності, 9, м.Івано-Франківськ, перебуває в стані припинення з 28.12.2018. Голова комісії з припинення Кошик О.І. Також до ЄДР внесено запис про рішення засновників юридичної особи щодо її припинення в результаті ліквідації 28.12.2018. Разом з тим, Припис скріплений гербовою печаткою Департаменту містобудування, архітектури Івано-Франківської міської ради ().

З огляду на вищевикладене, суд погодився з твердженням позивачки про те, що оспорюваний припис суперечить вимогам ДСТУ 4163-2020.

Також, суд вважає, що при здійсненні органами охорони культурної спадщини контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини» слід керуватись Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, як таким, що визначає загальний порядок здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Крім того, суд вважав, що оскаржуваний припис про усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини виданий неуповноваженими на те особами.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 є власником об`єкта культурної спадщини - пам`ятки культурної спадщини місцевого значення по АДРЕСА_1 занесено до Списку історичних населених місць України.

15.07.2015 між позивачкою та Сектором з питань охорони культурної спадщини Управління культури національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації було укладено Охоронний договір №337 від 15.07.2015 щодо частини приміщень будівлі нежитлового будинку АДРЕСА_1 об`єкта культурної спадщини п. 20 ст. (ОХ.№ 354-ІФ).

19.10.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України позивачці та генеральному підряднику ТОВ «Експерт-реставрація» видано дозвіл № ІУ 09 на реставрацію будівлі з відновленням вежі з годинниками та пристосуванням горищного простору під нежитлові приміщення по АДРЕСА_1 . Проектна документація розроблена ТОВ «Сіменерго» під керівництвом головного інженера проекту ОСОБА_2 та затверджена замовником ОСОБА_1

27.06.2023, за результатами візуального обстеження, директором Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради Орестом Кошиком та головним спеціалістом відділу охорони культурної спадщини Департаменту містобудування та архітектури Володимиром Ідаком, з посиланням на положення ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ОСОБА_1 , як власнику об`єкта культурної спадщини місцевого значення, було видано Припис про усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини за №133/31.1-15/07в, оформлений на бланку Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради (Код ), який отримано нею рекомендованим листом 30.06.2023. Вказаний припис підписано О.Кошиком та В.Ідаком та скріплений печаткою Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради ().

Зі змісту даного припису вбачається, що за результатами огляду пам`ятки архітектури на вул.Січових Стрільців, 12, після завершення будівельних робіт, встановлено самовільне проведення робіт зі зміни пам`ятки, а саме: змінено пропорції частин будинку, силует та планування будівлі на рівні першого поверху - ліквідовано загальнодоступну галерею без відповідного дозволу уповноваженого органу охорони культурної спадщини, всупереч ч. 1 ст. 22, абзацу 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Приписом вимагається усунути порушення шляхом відновлення пам`ятки, зокрема розісклити міжколонний простір на рівні першого поверху та відновити загальнодоступну галерею до попереднього вигляду в термін 14 календарних днів з дня видання цього припису.

Вважаючи оскаржуваний припис протиправним, позивачка звернулася до суду з цим позовом.

ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 54 Конституції України встановлено, що держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-ІІІ (далі - Закон №1805-ІІІ).

Відповідно до преамбули вказаного Закону охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Частиною 1 ст. 3 Закону №1805-ІІІ визначено, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать:

- центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим;

- обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;

- виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини ( ч.3 ст. 3 Закону №1805-ІІІ).

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 р. № 885, Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство культури та інформаційної політики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісними майновими комплексами державного підприємства Мультимедійна платформа іномовлення України та Українського національного інформаційного агентства Укрінформ) та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

При цьому, частиною 2 ст. 5 Закону №1805-ІІІ визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить, зокрема: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини.

Згідно з підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено, зокрема забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Отож з приведеної норми слідує, що відповідний виконавчий орган міської ради може бути наділений делегованими повноваженнями щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Частиною 4 ст. 6 Закону №1805-ІІІ встановлено, що голови обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій та сільські, селищні, міські голови призначають на посаду і звільняють з посади керівників відповідних органів охорони культурної спадщини за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Як наслідок з приведених положень законодавства убачається, що спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини на території м.Івано-Франківськ, яке віднесено до Списку історичних населених місць України є Міністерство культури та інформаційної політики України та Івано-Франківська обласна державна адміністрація. Також спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини на території м.Івано-Франківськ може бути відповідний виконавчий орган Івано-Франківської міської ради, який повинен бути утворений місцевою радою виключно за погодженням із Міністерством культури та інформаційної політики України та керівник такого органу охорони культурної спадщини повинен бути призначений за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Відповідно до Положення про Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, затвердженого рішенням 3 сесії 8 демократичного скликання від 24.12.2020 № 413-3, даний Департамент є виконавчим органом Івано-Франківської міської ради, який утворюється Івано-Франківською міською радою, підзвітний і підконтрольний міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові, першому заступнику міського голови. У складі вказаного Департаменту діє відділ охорони культурної спадщини.

Пунктом 4.1. Положення про Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради визначено, що Департамент складається з управлінь та відділів. Структура управлінь та відділів Департаменту, штатний розпис затверджується у встановленому порядку за погодженням із першим заступником міського голови.

Згідно з п. 5. 1 Положення про Департамент містобудування та архітектури Івано- Франківської міської ради директор Департаменту від імені Департаменту та в межах завдань, покладених на Департамент, підписує документи, пов`язані з діяльністю Департаменту; затверджує за погодженням із першим заступником міського голови положення про структурні підрозділи та посадові інструкції працівників Департаменту. Положення про відділ охорони культурної спадщини погоджується у порядку, встановленому Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Відтак, з обумовленого Положення слідує, що уповноваженим органом охорони культурної спадщини є відділ, який діє у складі Департаменту та який повинен відділ мати окреме Положення, яке погоджується у порядку, встановленому Законом України «Про охорону культурної спадщини» -Міністерством культури та інформаційної політики України.

Із змісту рішення суду першої інстанції вбачається, що суд в ході розгляду судової справи звертав увагу відповідача про необхідність надання суду доказів, які підтверджують повноваження відповідача у сфері контролю за виконанням Закону «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини та реалізації державної політики з питань охорони культурної спадщини, а зокрема:

-погодження Міністерства культури та інформаційної політики України про утворення місцевою радою відповідного місцевого виконавчого органу охорони культурної спадщини на території м.Івано-Франківськ;

-погодження органу охорони культурної спадщини вищого рівня на призначення керівника відповідного місцевого виконавчого органу охорони культурної спадщини на території м.Івано-Франківськ;

- погодження Міністерства культури та інформаційної політики УкраїниПоложення про відділ охорони культурної спадщини.

Однак, в супереч ч.2 ст. 77 КАС України відповідач не надав вказаних доказів ні суду першої інстанції, ні суду апеляційної інстанції.

Крім того, як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи Положення про Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради та про відділ охорони культурної спадщини не містить грифу погодження з Міністерством культури та інформаційної політики України. Також відповідачем не спростовано твердження позивачки, що посада керівника відповідного територіального органу охорони культурної спадщини не погоджена з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Матеріали справи містять також копії посадових інструкцій директора Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради Ореста Кошика та головного спеціаліста відділу охорони культурної спадщини Департаменту містобудування та архітектури Івано - Франківської міської ради Ідака В. та копію Розпорядження міського голови віл 11.01.2021 про призначення Ореста Кошика на посаду директора Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради з 11.01.2021 за переведенням з Управління архітектури, дизайну та містобудівної діяльності Івано-Франківської міської ради. Натомість, докази погодження посади керівника органу охорони культурної спадщини відповідним органом вищого рівня, як того вимагає частина 4 ст. 6 Закону №1805-ІІІ, серед поданих документі відсутні.

Також матеріали справи містять лист Міністерства культури та інформаційної політики України від 21.07.2023 № 677/Л-721/23-ЗПІ, наданого на запит позивачки щодо створення відділу охорони культурної спадщини Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, у якому повідомлено що жодних звернень на утворення такого органу не надходило, відповідних погоджень Міністерством не надавалось.

Відповідно до витягу з Єдиного Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 06.07.2023, наявного у справі, Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, ідентифікаційний код 42909845, вул. Незалежності, 9, м.Івано-Франківськ, створений за рішенням Івано-Франківської міської ради № 383-22 та зареєстрований, як юридична особа, орган місцевого самоврядування. Дата запису в ЄДР 26.03.2019.

Отож, на час винесення оскаржуваного Припису функціонує Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради (Код ЄДРПОУ 42909845), в складі якого є відділ охорони культурної спадщини.

Натомість, вказаний Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради та створений у ньому відділ (Код ЄДРПОУ 42909845) не було утворено, як місцевий територіальний орган охорони культурної спадщини за погодженням з Міністерством культури та інформаційної політики України. В свою чергою керівник вказаного Департаменту Орест Кошик та керівник відповідного відділу не є керівником відповідного місцевого виконавчого органу охорони культурної спадщини, призначеним за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня.

Одним із конституційних принципів, на якому повинна базуватися діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, є принцип, відповідно до якого ці органи, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб`єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради та створені у його складі відділи (Код ЄДРПОУ 42909845) не наділені в установленому порядку делегованими повноваженнями у сфері здійснення контролю та забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання, позаяк такий орган не утворений в порядку, визначеному ч.3 ст. 3 Законом України «Про охорону культурної спадщини», як місцевий виконавчий орган охорони культурної спадщини за погодженням з Міністерством культури та інформаційної політики України, а його керівник не призначений за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня.

Окрім того, із змісту оскаржуваного Припису від 27.06.2023 за №133/31.1-15/07в слідує, що даний документ складений Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради ().

Однак, з витягу Єдиного Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 06.07.2023 за №2 убачається, що до ЄДР внесено запис про прийняття засновниками юридичної особи рішення щодо припинення 28.12.2018 діяльності Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради (, вул. Незалежності, 9, м.Івано-Франківськ) в результаті ліквідації.

Поряд з вказаним, оскаржуваний припис скріплений гербовою печаткою іншої юридичної особи, а зокрема- Департаменту містобудування, архітектури Івано-Франківської міської ради ().

Наказом Державного підприємства «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» від 01 липня 2020 року №144 було прийнято Уніфіковану систему організаційно - розпорядчої документації - ДСТУ 4163-2020 (далі - ДСТУ 4163-2020).

Пунктом 1.1 ДСТУ 4163-2020 зазначено, що цей стандарт поширюється на організаційно-розпорядчі документи незалежно від носія інформації (далі документи), зокрема на: організаційні (положення, статути, посадові інструкції, штатні розписи тощо); розпорядчі (постанови, рішення, накази, розпорядження); інформаційно-аналітичні (акти, довідки, доповідні записки, пояснювальні записки, службові листи тощо) документи, створювані в результаті діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій та інших юридичних осіб (далі юридична особа) незалежно від їхнього функціонально- цільового призначення, рівня і масштабу діяльності та форми власності.

Пунктом 4.4 ДСТУ 4163-2020 визначено сім обов`язкових реквізитів, які відповідно надають документу юридичної сили, а саме: найменування юридичної особи (04). назва виду документа (09) (не зазначають на листах), дата документа (10), реєстраційний індекс документа (11), заголовок до тексту документа (19), текст документа (20), підпис (для електронних документів - електронний підпис або електронна печатка в разі відсутності електронного підпису) (22).

Згідно п. 5.4 ДСТУ 4163-2020, найменування юридичної особи - автора документа - має відповідати повному найменуванню, зазначеному в положенні (статуті) про юридичну особу.

Натомість із змісту припису слідує, що найменування юридичної особи, зазначеної в Приписі - Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, діяльність якого, зокрема, в сфері охорони культурної спадщини припинено, не відповідає найменуванню функціонуючого органу місцевого самоврядування, вказаному у діючому Положенні про Департамент містобудування та архітектури Івано- Франківської міської ради.

Зважаючи на викладене колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції, проте, що оспорюваний припис складений в порушення приведених положень ДСТУ 4163-2020.

Також із змісту припису від 27.06.2023 за №133/31.1-15/07в слідує, що позивачем порушено ч. 1 ст. 22, абзац 2 ч. 1 ст. 26 Закону №1805-ІІІ.

Згідно з абз.2 ч.1 ст. 26 Закону №1805-ІІІ консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток місцевого значення здійснюються за наявності письмового дозволу органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, на підставі погодженої з ними науково-проектної документації. При цьому, до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування та музеєфікації пам`яток, об`єктів всесвітньої спадщини та інших робіт на них ( п.13 ст. 5 Закону №1805-ІІІ).

До повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології) (п.13 ч.1 ст. 6 Закону №1805-ІІІ).

Отже, за змістом оскаржуваного припису суть виявленого порушення полягає у відсутність письмового дозволу у позивача на роботи на пам`ятках місцевого значення засклення міжколонного простору на рівні першого поверху.

Матеріали справи містять лист Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 06.04.2021 № 471/01-010/060, наданий на запит відповідача стосовно будівельних робіт по забудові колонади, в якому вказано, що будь-які будівельні роботи в зазначеному будинку, відповідно до ст. 26 Закону №1805-ІІІ здійснюються за наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації на підставі погодженої з ним науково-проектної документації. Проєктна документація до управління культури, національностей та релігій на будівельні роботи, а саме щодо зміни зовнішнього вигляду через забудову колонади по вул. Січових Стрільців, 12 в м. Івано-Франкіську, на розгляд та погодження не надавалася, тому письмовий дозвіл на такі роботи не видавався.

Також колегією суддів встановлено, що в ході розгляду справи позивачем не спростовувались обставини щодо:

- засклення міжколонного простору на рівні першого поверху об`єкта культурної спадщини - пам`ятки культурної спадщини місцевого значення по вул.Січових Стрільців, 12 в місті Івано-Франківську;

- не подання на погодження до Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації проєктної документації щодо зміни зовнішнього вигляду через забудову колонади по вул. Січових Стрільців, 12 в м. Івано-Франкіську та не отримання дозволу на такі роботи.

Однак позивач наполягає, що контрольно-охоронні заходи відносно вказаного об`єкта культурної спадщини повинні здійснюватися уповноваженим суб`єктом у сфері охорони культурної спадщини, натомість зважаючи на приведені положення законодавства відповідач не відноситься до таких суб`єктів.

Дослідивши приведені положення законодавства та встановленні фактичні обставини справи, колегія суддів приходить до висновку, що правовідносини у сфері контролю за виконанням Закону «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини та реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини відносно об`єкта культурної спадщини пам`ятки культурної спадщини місцевого значення по вул.Січових Стрільців, 12 в місті Івано-Франківську на час проведення відповідачем заходів контролю та на дату винесення оскаржуваного припису належали виключно до повноважень Міністерства культури та інформаційної політики України та Івано-Франківської обласної державної адміністрації.

При цьому, колегія дійшла висновку, що відповідач в установленому порядку не був наділений делегованими повноваженнями у сфері здійснення заходів контролю з питань охорони культурної спадщини та винесення оскаржуваного припису, позаяк не є органом, який утворений в порядку, визначеному Законом України «Про охорону культурної спадщини», як місцевий виконавчий орган охорони культурної спадщини за погодженням з Міністерством культури та інформаційної політики України, з відповідним призначенням керівника за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня.

За приведених обставин, колегія суддів погоджується з доводами позивача та висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний припис є таким, що винесений всупереч п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, а зокрема поза межами повноважень відповідача.

Відносно ж доводів апеляційної скарги, які стосуються заперечення висновків суду першої інстанції про те, що відповідач вищевказану перевірку мав здійснювати з дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», як таким, що визначає загальний порядок здійснення заходів державного нагляду (контролю), то колегія суддів зазначає таке.

Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V (далі по тексту іменовано Закон № 877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Положеннями частини другої статті 2 Закону № 877-V визначено чіткий перелік відносини, на які його дія не поширюється, а саме: відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Частинами другою, третьою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду(контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, установлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Згідно із частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6,частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Отже, норми цього Закону поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині другій цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах третій - п`ятій цієї статті - щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Водночас відповідно до статті 19 Господарського кодексу України держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб`єктів господарювання, зокрема у сфері земельних відносин - за використанням і охороною земель.

У статті 153 Господарського кодексу України зазначено, що суб`єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов`язаний використовувати природні ресурси відповідно до цільового призначення, визначеного при їх наданні (придбанні) для використання у господарській діяльності.

Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011 № 3392-VI (із наступними змінами, далі Закон № 3392-VI) затверджено Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності та статтею 1 визначено, що термін "документ дозвільного характеру" вживається у значенні, наведеному у Законі України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.

Відповідно до ст. 1 Закону № 3392-VI документом дозвільного характеру є дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Так, одним з документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, що передбачений Законом України «Про охорону культурної спадщини», є дозвіл на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їх територіях та в зонах охорони, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок (п. 57).

Вищевикладені норми чинного законодавства дають підстави для висновку про те, що органи охорони культурної спадщини, здійснюючи перевірку дотримання суб`єктами господарювання законодавства у сфері охорони культурної спадщини щодо наявності/ отримання дозволу на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення, проводять перевірку господарської діяльності таких суб`єктів, позаяк отримання цього дозволу є обов`язковою передумовою їх господарської діяльності для вчинення певних дій в межах здійснення господарської діяльності.

Перевірка суб`єкта господарювання на предмет дотримання ним у своїй господарській діяльності вимог законодавства згідно зі статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» являє собою державний нагляд (контроль), під яким розуміється діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відтак, позаяк ні Законом №1805-ІІІ, ні жодним іншим нормативно-правовим актом не врегульований порядок здійснення органами охорони культурної спадщини контролю за виконанням вищевказаного Закону та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, а в статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі також Закон № 877-V) до переліку правовідносин, на які не поширюється його дія, не включено заходи контролю за господарською діяльністю, пов`язаною з об`єктами культурної спадщини, суд дійшов висновку, що при здійсненні органами охорони культурної спадщини контролю за виконанням Закону №1805-ІІІ та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, слід керуватись Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», як таким, що визначає загальний порядок здійснення заходів державного нагляду (контролю).

За приведених положень законодавства, колегії суддів приходить до висновку, що дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини у сфері здійснення державного контролю та забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання, дотриманням вимог законодавства України про культурного надбання, оскільки провадження суб`єктом земельних відносин господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною об`єктів культурної спадщини несе ризики настання негативних наслідків від провадження такої, що вимагає здійснення контрольних функцій з боку держави для забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання, а також повинно забезпечуватися використання ними владних повноважень виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Суд наголошує на тому, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви, зокрема, він є одним із визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Зокрема, у пунктах 70- 71 рішення в справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), ухваленого 20 жовтня 2011 року (набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року), Європейський суд з прав людини, аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п.120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII,«Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 08 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal.), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас19.12.23, 16:08 Єдиний державний реєстр судових рішень https://reyestr.court.gov.ua/Review/115629917 8/12 проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Othersv.), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприяти юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05,п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною (inter alia), санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме собою суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу(рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, п. 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії»(Lelas v. Croatia), п. 74).

Отже, на переконання суду, цілі й завдання Закону № 877-V корелюються з повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною культурної спадщини, дотриманням вимог законодавства України охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання, визначеними Законом №1805-ІІІ. Одночасно норми Закону № 877-V варто застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з охороною пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання, разом із нормами спеціального Закону №1805-ІІІ, який окреслює лише загальні риси організації із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не суперечать змісту цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю.

Суд вважає, що саме такий підхід відповідає основним принципам державного нагляду (контролю), тим самим усуває невідповідність критерію «якості закону», який притаманний обом законам, оскільки принцип «належного урядування» є вкрай важливим для розбудови правової держави. Кожна посадова особа суб`єкта владних повноважень під час ухвалення рішення та вчинення певної дії має дотримуватися зазначеного принципу, оскільки дотримання всіх його складових дозволяє забезпечити високий рівень правовладдя в Україні.

Правова позиція щодо порядку застосування положень Закону № 877-V при здійсненні контрольно- охоронних заходів за об`єктами, що знаходяться під охороною держави визначена у постанові Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2023 року у справі № 160/7116/19. Аналогічна правова позиція також була викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 24.05.2016 у справі №815/2818/15 (К/800/8671/16).

Слушними є також висновки, викладені в рішенні ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11, п. 170, 171). Зокрема, характеризуючи загальні принципи законності втручання, Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, крім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (рішення у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр.), заява № 23224/94, п. 55); «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи (рішення у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів (рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46).

З урахуванням викладеного підходу ЄСПЛ виправданим є застосування правил та порядку, визначених Законом № 877-V, під час проведення заходів контролю за використанням та охороною культурної спадщини, дотриманням вимог законодавства України, як таких, що гарантують певну передбачуваність наслідків від дій контролюючого органу, захист від свавільного втручання контролюючого органу. У такий спосіб процедурна визначеність заходів контролю сприяє дотриманню правомірної поведінки всіма учасниками правовідносин у сфері контролю за дотриманням вимог земельного законодавства.

Відтак колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Гарсія Руїз проти Іспанії» (рішення від 21 січня 1999 року), зокрема, зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і зобов`язує суди викладати підстави для своїх рішень, це не можна розуміти як вимогу давати докладну відповідь на кожний аргумент.

Тому за наведених вище підстав, якими суд обґрунтував своє рішення, суд не убачає необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, зазначені сторонами, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.

Досліджуючи питання, яке стосуються розподілу судових витрат понесених у даній справі, колегією суддів установлено, що з урахуванням положень ст. 139 КАС України відсутні підстави для перерозподілу судових витрат.

Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2023 року у справі № 300/4413/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та підлягає касаційному оскарженню шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
С. П. Нос
Повне судове рішення складено 18 січня 2024 року