Справа № 460/14599/23
Суддя: Пліш Михайло Антонович
Дата ухвалення: 2024-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2024 рокуЛьвівСправа № 460/14599/23 пров. № А/857/18481/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Пліша М.А.,

суддів Курильця А.Р., Мікули О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Сарненської міської ради Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року (головуючий суддя Гресько О.Р., м. Рівне) по справі за адміністративним позовом керівника Рівненської обласної прокуратури до Сарненської міської ради, Комунального підприємство «Житлосервіс» Сарненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій,-

В С Т А Н О В И В :

Керівник Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Сарненської міської ради Сарненського району Рівненської області, Комунального підприємства «Житлосервіс» Сарненської міської ради про визнання протиправною бездіяльність Сарненської міської ради Сарненського району Рівненської області, Комунального підприємства «Житлосервіс» Сарненської міської ради стосовно невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №67336 площею 121,08 кв.м., розташоване за адресою: м. Сарни, вул. Широка, 9 та зобов`язати Сарненську міську ради Сарненського району Рівненської області, Комунальне підприємство «Житлосервіс» Сарненської міської ради вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисну споруди цивільного захисту - протирадіаційне укриття №67336 площею 121,08 кв.м., розташоване за адресою: м. Сарни, вул. Широка, 9, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Житлосервіс» Сарненської міської ради та Сарненської міської ради стосовно невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №67336 площею 121,08 кв.м., розташованого за адресою: вул. Широка, 9, м. Сарни.

Зобов`язано Сарненську міську раду та Комунальне підприємство «Житлосервіс» Сарненської міської ради вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №67336 площею 121,08 кв.м., розташованого за адресою: вул. Широка, 9, м. Сарни, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Сарненська міська рада Рівненської області оскаржила його в апеляційному порядку, просить рішення суду скасувати і у задоволенні позову відмовити повністю.

В апеляційній скарзі зазначає, що як вбачається з ч. 1 ст. 65 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) щодо суб`єктів господарювання (пункт 2).

Статтею 66 КЦЗ України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Статтею 68 КЦЗ України встановлені санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, за приписами якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом (частина перша).

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга).

Частиною 1 статті 69 КЦЗ України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови, зокрема:

2) з питань техногенної безпеки у разі: а) невиконання вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань техногенної безпеки; б) відсутності організаційно-розпорядчих документів щодо здійснення заходів з питань техногенної безпеки, які передбачені для суб`єкта господарювання; в) не проведення в установленому порядку навчання персоналу суб`єкта господарювання діям у разі виникнення аварійних ситуацій та аварій; г) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу надзвичайних ситуацій; ґ) не проведення ідентифікації та паспортизації потенційно небезпечного об`єкта; д) відсутності декларації безпеки об`єкта підвищеної небезпеки; е) відсутності на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; є) невідповідності кількості промислових засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатності або відсутності, а також у разі порушення порядку зберігання таких засобів; ж) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; з) відсутності плану локалізації і ліквідації наслідків аварій на об`єкті підвищеної небезпеки, а також відсутності розроблених відповідно до цього плану спеціальних заходів протиаварійного захисту; и) відсутності об`єктових матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або невідповідності їх затвердженим номенклатурам та обсягам; і) відсутності або непридатності до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; ї) відсутності або несправності на об`єкті підвищеної небезпеки автоматизованої системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення; й) відсутності на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовності до виконання покладених на неї завдань через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; к) неготовності до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; л) неготовності осіб, які обслуговують потенційно небезпечні об`єкти та об`єкти підвищеної небезпеки, а також осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації та ліквідації наслідків аварій до дій із запобігання та ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; м) відсутності на об`єкті підвищеної небезпеки угоди про страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно третім особам та їхньому майну, іншим юридичним особам унаслідок надзвичайної ситуації, що спричинена пожежею, аварією, катастрофою або небезпечною подією; н) порушення правил транспортування небезпечних речовин трубопровідним транспортом та порядку їх перевезення транспортними засобами; о) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Відповідно до пп. 39 п. 3 положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1052 від 16.12.2015 ДСНС України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та субґєктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами.

Органом що здійснює заходи контролю об`єктів цивільного захисту є ГУ ДСНС в Рівненській області, але прокурор не зазначив цей орган як уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Навпаки позивач вказує, що органи прокуратури України, на даний час є єдиним суб`єктом, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із протиправною бездіяльністю Комунального підприємства «Житлосервіс» Сарненської міської ради та Сарненської міської ради щодо належного утримання захисної споруди, а саме протирадіаційного укриття № 67336 загальною площею 121,08 кв.м., вбудованого в будівлю, розрахунковою місткістю 100 осіб, що розташоване за адресою м. Сарни, вул. Широка, 9. Проте, ці дані не відповідають положенням чинного законодавства, а вказані обставини відверто проігноровані Рівненським окружним адміністративним судом.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, однак щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Однією з підстав для подання позову прокурором в інтересах держави в особі органу є наявність бездіяльності компетентного органу, яка повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Постановою Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється. Лише за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Тобто, на період воєнного стану державні органи не наділені відповідними повноваженнями щодо проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), крім випадків проведення позапланових заходів на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, у разі наявності загрози. Це свідчить про те, що законодавець вважає доцільним не проводити відповідні заходи в період воєнного стану взагалі, в тому числі органам прокуратури, крім встановлених випадків.

До подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор повинен звернутись до відповідного компетентного органу з відповідним запитом та фактично надати йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Крім того, статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і у порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5.06.2019 № 4-р(П)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях. Таке представництво відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону здійснюється лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо: 1) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, 2) відсутній компетентний орган.

Згідно з ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді; прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу; прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.

Аналогічні за змістом положення містяться у процесуальних кодексах, зокрема, у ч.ч. 3-5 ст. 53 КАС України. При цьому, відповідно до ч. 4 ст. 54 цього Кодексу відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від позову, поданого прокурором в інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті.

Важливо, що абз. 3 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлює обмеження на представництво прокурором інтересів держави у суді в окремих видах правовідносин. Зокрема, не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

КАС України містить деякі додаткові запобіжники від безпідставних позовів прокурорів: позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи (п.п. 7 ч. 4 ст. 169); суд може постановити окрему ухвалу у випадку неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства прокурором; окрема ухвала щодо прокурора надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора (ч. З ст. 249). Крім того, згідночинного законодавства органи прокуратури сплачують судовий збір на загальних підставах.

При цьому, ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що право подання позовної заяви, апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом надано Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Встановлено також, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством, тобто закріплений пріоритет положень відповідних процесуальних кодексів.

Порядок організації діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді визначений, зокрема, наказом Генерального прокурора України «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень» від 21.09.2018 № 186, який визначає джерела інформації, з яких прокурор встановлює необхідність здійснення представництва, форми такого представництва, порядок організації роботи прокурора щодо подання позовних заяв, апеляційних чи касаційних скарг.

Таким чином, законодавством України закріплене право прокурора звертатися з позовом до суду, однак підстави та умови такого звернення чітко регламентовані та не можуть тлумачитись розширено, оскільки у протилежному випадку це суперечитиме, серед іншого, конституційним принципу рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом та принципу змагальності сторін (ч. 2 ст. 129 Основного Закону України).

Об`єднана палата Касаційного господарського суду у постанові від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, здійснюючи тлумачення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у системному зв`язку з положеннями процесуального законодавства, зазначила, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

При цьому, Велика Палата Верховного Суду (далі - ВП ВС) у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц конкретизувала вищенаведені висновки Об`єднаної палати Касаційного господарського суду, вказавши на необхідність у кожному конкретному випадку перевіряти: 1) доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів у спосіб, який обрав прокурор та 2) доводи прокурора з приводу відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави.

Вищенаведене в своїй сукупності дає підстави дійти висновку, що у межах цієї справи прокурором належним чином не обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави про визнання протиправною бездіяльності Комунального підприємства «Житлосервіс» Сарненської міської ради та Сарненської міської ради стосовно невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 67336 площею 121,08 кв.м., розташованого за адресою: вул. Широка, 9, м. Сарни.

Зазначене вказує на те, що обставини, що мають значення для справи, та які суд першої інстанції визнав встановленими, є недоведеними, що в свою чергу є підставою для повного скасування рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07.09.2023 у справі № 460/14599/23 та ухвалення нового рішення у цій справі.

Протирадіаційне укриття № 67336, по вул. Широка, 9, м. Сарни перебуває у комунальній власності Сарненської міської територіальної громади, яку представляє Сарненська міська рада, та перебуває на балансі Комунального підприємства «Житлосервіс» Сарненської міської ради.

Відповідно до ч. 4 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України, для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.

Приписами ч. 5 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України визначено, що порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається КМУ.

Пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку затвердженого постановою КМУ від 10.03.2017 № 138 (надалі - Порядок) визначено, що утримання захисних споруд

- комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

У відповідності до ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Положеннями п. 9 Порядку передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Відповідно до п. З Порядку, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

За правилами п. 10 Порядку, балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме: не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту; не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Приписами ч. 1 ст. 20 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до завдань та обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту, серед інших, належить організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; організація обліку фонду захисних споруд; здійснення контролю за утриманням та станом їх готовності; проведення їх технічної інвентаризації, тощо.

Згідно пункту 11 Порядку вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Відповідно до п. 1 Розділу І «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом МВС України від 9.07.2018 № 579, споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Захисні пристрої призначені для захисту осіб, що переховуються у сховищах, від надмірного тиску повітряної ударної хвилі під час застосування звичайної зброї та засобів масового ураження. До захисних пристроїв, якими обладнуються сховища, належать захисно-герметичні і герметичні двері, віконниці (ставні), захисні секції, клапани-відтиначі, КНТ тощо (підпункт 1 пункту 2 розділу III Вимоги).

Балансоутримувач відповідно до норм цих Вимог забезпечує утримання, контроль за станом, проведення перевірок, технічного обслуговування, поточних та капітальних ремонтів конструктивних елементів, спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення захисних споруд під час усього періоду використання сховищ у режимі ПРУ (п. 6 Розділу VIII Вимог).

Відповідно підпункту 1 пункту 2 розділу VI Вимог, для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням. Крім того, оцінка стану готовності здійснюється в таких випадках: у разі проведення технічної інвентаризації захисної споруди як об`єкта нерухомого майна; у разі підготовки пропозицій щодо подальшого використання захисної споруди; після пожеж, аварій, катастроф та інших надзвичайних ситуацій, що могли негативно вплинути на технічний стан захисної споруди; у разі здійснення ДСНС заходів державного нагляду (контролю) за станом готовності захисних споруд відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

За результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог.

Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами (підпункт 4 пункту 2 Розділу VI Вимог).

Приписами п. 5, 6 п. 2 розділу VI Вимог визначено, що залучення фахівців структурних підрозділів із питань цивільного захисту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, органів і підрозділів ДСНС до оцінки стану готовності, проведення інших обстежень захисних споруд (за винятком оцінки стану готовності під час нагляду) здійснюється за зверненням балансоутримувача.

За правилами пп. 8 п. 2 Розділу VI Вимог, під час оцінки стану готовності перевіряються: загальний стан приміщень, входів, оголовків аварійних виходів, гідроізоляції, повітрозабірних і витяжних каналів, обвалування окремо розташованих і підсипки покриття у вбудованих захисних спорудах, покрівлі та бічних поверхонь гірничих виробок, кріплень і захисногерметичних перемичок (зовнішнім оглядом); двері (ворота, ставні), механізми задраювання, захисні пристрої, системи вентиляції, водопостачання, каналізації, електропостачання, зв`язку, автоматики та іншого інженерного обладнання (випробуванням на працездатність); температура і відносна вологість повітря всередині захисної споруди; наявність і стан засобів пожежогасіння; герметичність захисної споруди.

За результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням. Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

Згідно з пунктами 15-18 Порядку обліку підлягають усі захисні споруди, споруди подвійного призначення та найпростіші укриття на території України незалежно від форми власності. Облік фонду захисних споруд ведеться в паперовій та електронній формі. Облік фонду захисних споруд здійснюють їх балансоутримувачі. Ведення обліку фонду захисних споруд здійснюється шляхом складення в паперовій формі паспорта та облікової картки захисної споруди, а також ведення в паперовій та електронній формі книги обліку захисних споруд і книги обліку споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів за формою, передбаченою вимогами щодо забезпечення нумерації та здійснення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту, затвердженими МВС.

З метою забезпечення населення засобами колективного захисту, відповідно до наданих чинним законодавством повноважень Сарненською міською радою 14.07.2022 було прийнято рішення № 925 «Про створення фонду захисних споруд цивільного захисту Сарненської міської територіальної громади», яким утворено фонд захисних споруд цивільного захисту Сарненської міської територіальної громади згідно з додатком. Визначено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється господарювання використання захисних споруд цивільного захисту здійснювати згідно з Порядком використання у мирний час захисних споруд цивільного захисту для господарських, культурних і побутових потреб, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року № 138. У разі використання однієї захисної споруди кількома суб`єктами господарювання вони беруть участь в її утриманні відповідно до договорів, укладених з балансоутримувачем захисної споруди (рішення розміщене на офіційному сайті Сарненської міської ради.

Таким чином, законодавством України передбачено, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів, що передбачено п. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України та п. 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою КМУ від 10.03.2017 № 138.

Також, прокурором не додано до позову жодного доказу, що підтверджує факт невиконання заходів, зазначених в акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища № 67336 від 24.03.2023.

Судом першої інстанції не встановлено, що Сарненська міська рада є неналежним відповідачем по даній справі, оскільки, згідно вимог чинного законодавства утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів. Тобто, у Сарненської міської ради відсутній обов`язок щодо приведення у стан готовності захисної споруди № 67336. Сарненська міська рада, як орган місцевого самоврядування зобов`язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України.

Згідно п. 3 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно ч.1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що до комунальної власності Сарненської міської ради належить протирадіаційне укриття № 67336, загальною площею 121,08 кв.м., вбудоване в будівлю, розрахунковою місткістю 100 осіб, що розташоване за адресою: м. Сарни, вул. Широка, 9.

Балансоутримувачем вказаної вище захисної споруди цивільного захисту є Комунальне підприємство «Житлосервіс» Сарненської міської ради.

У ході проведення у 2018 році оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 67336 завідувачем сектору цивільного захисту населення Сарненської РДА, заступником начальника ДПРЧ-8 ДПРЗ-5 ГУ ДСНС України у Рівненській області та провідним інспектором Сарненського РС ГУ ДСНС України в Рівненській області виявлено ряд порушень. За результатами оцінки складено Акт згідно з яким укриття визначено як обмежено готове до використання за призначенням та таке, що підлягає поточному ремонту, забезпечення утримання відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.

Також, обмежена готовність ПРУ № 67336 підтверджується актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 15.09.2021, за результатами якої ПРУ потребує поточного ремонту, забезпечення утримання відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Крім того, 03.05.2022 проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 67336, за результатами якої укриття визначено як обмежено готове до використання за призначенням та таке, що потребує поточного ремонту, укомплектування необхідним майном, призначення осіб, відповідальних за обслуговування та експлуатацію захисної споруди, та виготовлення таблички позначення захисної споруди та покажчика маршруту до неї забезпечення утримання відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

В ході проведення у 2023 році оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 67336, головним спеціалістом відділу з питань надзвичайних ситуацій та мобілізаційної роботи Сарненської міської ради, інженером з ОП та майстром дільниці протирадіаційне укриття знову оцінено як обмежено готове до експлуатації за призначенням, у зв`язку з виявленням аналогічних недоліків, про що складено відповідний акт від 24.03.2023.

З огляду на встановлене, правильним є висновок суду першої інстанції, що вищевказані порушення із року в рік є однаковими, що свідчить про їх тривалий характер та, як наслідок, невжиття відповідних заходів з метою усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан готовий до експлуатації за призначенням.

Згідно інформації Сарненської міської ради № 1296/02/17 від 13.06.2023 споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 67336 не приведено до стану повної готовності згідно нормативів, визначених для споруд даного класу.

Постановляючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 №64/2022 на території України з 24.02.2022 на 30 діб введено воєнний стан, який продовжений до цього часу.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про оборону України» від 06.12.1991 №1932-XII (далі - Закон №1932-XII) оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх складових сектору безпеки і оборони України, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони.

Згідно із ст.3 Закон №1932-XII підготовка держави до оборони в мирний час, серед іншого, включає: забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права.

Відповідно до п.14 ч.1 ст.2 Кодексу цивільного захисту України (далі - Кодекс) захисні споруди цивільного захисту - інженерні споруди, призначені для захисту населення від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів. До захисних споруд цивільного захисту належать сховища та протирадіаційні укриття, а також споруди подвійного призначення.

Цивільним захистом, відповідно до ст.4 Кодексу, є функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.

Відповідно до ч.1 ст.32 Кодексу, протирадіаційне укриття - це негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.21 Кодексу регламентовано, що громадяни України мають право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання.

Відповідно до ч.4 ст.32 Кодексу для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.

Відповідно до ч.5 ст.32 Кодексу порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

Положеннями частини восьмої цієї ж статті визначено, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

За приписами частини сьомої цієї статті, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок №138) визначено, що утримання захисних споруд це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Пунктом 9 Порядку передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

У відповідності до п.3 Порядку балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Згідно із п.10 Порядку балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме: не більше 12 годин для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту; не більше 24 годин для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Частиною 1 ст.20 Кодексу визначено, що до завдань та обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту, серед інших, належить організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; організація обліку фонду захисних споруд; здійснення контролю за утриманням та станом їх готовності; проведення їх технічної інвентаризації, тощо.

Згідно із п.11 Порядку вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Відповідно до п.1 Розділу І «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579, (далі - Вимоги) споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Захисні пристрої призначені для захисту осіб, що переховуються у сховищах, від надмірного тиску повітряної ударної хвилі під час застосування звичайної зброї та засобів масового ураження. До захисних пристроїв, якими обладнуються сховища, належать захисно-герметичні і герметичні двері, віконниці (ставні), захисні секції, клапани-відтиначі, КНТ тощо (п.п.1 п.2 розділу III Вимог).

Балансоутримувач відповідно до норм цих Вимог забезпечує утримання, контроль за станом, проведення перевірок, технічного обслуговування, поточних та капітальних ремонтів конструктивних елементів, спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення захисних споруд під час усього періоду використання сховищ у режимі ПРУ (п.6 Розділу VIII Вимог).

Відповідно до п.п.1 п.2 розд.VI Вимог для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) - здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням. Крім того, оцінка стану готовності здійснюється в таких випадках: у разі проведення технічної інвентаризації захисної споруди як об`єкта нерухомого майна; у разі підготовки пропозицій щодо подальшого використання захисної споруди; після пожеж, аварій, катастроф та інших надзвичайних ситуацій, що могли негативно вплинути на технічний стан захисної споруди; у разі здійснення ДСНС заходів державного нагляду (контролю) за станом готовності захисних споруд відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

За результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог.

Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами (п.п.4 п.2 Розділу VI Вимог).

Підпунктами 5, 6 п.2 розділу VI Вимог визначено, що залучення фахівців структурних підрозділів із питань цивільного захисту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, органів і підрозділів ДСНС до оцінки стану готовності, проведення інших обстежень захисних споруд (за винятком оцінки стану готовності під час нагляду) здійснюється за зверненням балансоутримувача.

Відповідно до п.п.8 п.2 Розділу VI Вимог під час оцінки стану готовності перевіряються: загальний стан приміщень, входів, оголовків аварійних виходів, гідроізоляції, повітрозабірних і витяжних каналів, обвалування окремо розташованих і підсипки покриття у вбудованих захисних спорудах, покрівлі та бічних поверхонь гірничих виробок, кріплень і захисно-герметичних перемичок (зовнішнім оглядом); двері (ворота, ставні), механізми задраювання, захисні пристрої, системи вентиляції, водопостачання, каналізації, електропостачання, зв`язку, автоматики та іншого інженерного обладнання (випробуванням на працездатність); температура і відносна вологість повітря всередині захисної споруди; наявність і стан засобів пожежогасіння; герметичність захисної споруди.

За результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням. Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням (п.п.8 п.2 Розділу VI Вимог).

З огляду на це, суд вірно зауважив, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів, що передбачено п.8 ст.32 Кодексу та п.9 Порядку.

Як вже зазначалося вище захисну споруду цивільного захисту №67336 визначено як обмежено готова до використання за призначенням.

Відповідно до п.23-29 ч.2 ст.19 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить, у тому числі: організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Оскільки захисна споруда цивільного захисту неналежно утримується, перебуває у стані обмеженої готовності, то суд підставно зауважив, що вказане не відповідає встановленим вимогам і стандартам, порушує суспільні та державні інтереси.

У звґязку з вище викладеним, враховуючи обов`язок держави вживати заходи для створення належних умов для захисту життя і здоров`я людей від надзвичайних ситуацій, у тому числі від негативних наслідків ведення бойових дій, суд дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для повного задоволення позову.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, суд першої інстанції вірно встановив обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, відтак рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Сарненської міської ради Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року у справі №460/14599/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М. А. Пліш
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула