Справа № 320/386/19
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2024-01-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 січня 2024 року

м. Київ

справа № 320/386/19

адміністративне провадження № К/9901/31198/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Державної служби геології та надр України

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.05.2020 (головуючий суддя Захарченко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 (головуючий суддя Костюк Л.О., судді Бужак Н.П., Кобаль М.І.)

у справі №320/386/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Цегла вашого дому"

до Державної служби геології та надр України,

треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Головне управління Служби безпеки України у м. Києві та Київській області,

про визнання протиправним та скасування наказу в частині

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1.Товариство з обмеженою відповідальністю «Цегла вашого дому» (далі - ТОВ «Цегла вашого дому») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 22.12.2018 № 507 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5510, виданого позивачу 10.04.2012.

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22.05.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020, визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 22.12.2018 № 507 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5510, виданого ТОВ "Цегла вашого дому" 10.04.2012.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:

3.1. ТОВ «Цегла вашого дому» здійснює діяльність з добування піску, гравію, глин і каоліну, що підтверджується даними, внесеними до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

3.2. 10.04.2012 позивачем отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5510, відповідно до якого підприємству надано право на видобування будівельного піску, придатного для виготовлення силікатної цегли, в Трипільському родовищі Центральної ділянки площею 90,0 га, яке знаходиться в Обухівському районі Київської області (18 км на захід від м. Обухів, в руслі р. Дніпро, напроти с. Трипілля). Строк дії спеціального дозволу на користування надрами до 10.04.2032.

3.3. У подальшому Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Київській області за результатами розгляду робочого проекту «Видобування будівельних пісків Центральної ділянки Трипільського родовища в Обухівському районі Київської області» надано позитивний висновок державної екологічної експертизи від 24.10.2012 №16-12/3514 на реалізацію вказаного проекту.

3.4. 22.11.2013 позивачу видано акт про надання гірничого відводу № 43 з метою видобування будівельного піску, придатного для виготовлення силікатної цегли в Трипільському родовищі.

3.5. У листопаді 2018 року Головним управлінням Служби безпеки України у м. Києві та Київській області в ході виконання доручення слідчого за кримінальним провадження № 0000343, відкритого за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 240 Кримінального кодексу України, виявлено факт розробки ТОВ «Цегла вашого дому» Трипільського родовища, розташованого в м. Обухів Київської області, без висновку з оцінки впливу на довкілля.

3.6. Листом від 07.11.2018 № 51/2/3-51983 Головне управління Служби безпеки України у м. Києві та Київській області звернулось до Міністерства екології та природних ресурсів України з метою вжиття заходів реагування у сфері природоохоронного законодавства.

3.7. Отримавши зазначений лист, Міністерство екології та природних ресурсів України направило відповідачу - Державній службі геології та надр України - подання від 03.12.2018 № 5/4-11/13038-18, в якому просило зупинити дію спеціального дозволу на користування надрами № 5510, виданого ТОВ «Цегла вашого дому» 10.04.2012.

3.8. Наказом Державної служби геології та надр України «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» від 22.12.2018 № 507 зупинено дію наведеного вище спеціального дозволу з підстав порушення позивачем абзаців першого, шостого пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

3.9. Не погоджуючись з наказом у наведеній вище частині, позивач звернувся до суду з даним позовом.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII (далі - Закон № 2059-VIII), зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля. У свою чергу наявність у надрокористувача дійсного позитивного висновку державної екологічної експертизи, який має статус висновку з оцінки впливу на довкілля, виключає наявність у його діях порушень вимог частини 4 статті 3 Закону № 2059-VIII. Враховуючи, що ТОВ "Цегла вашого дому" було розпочато реалізацію рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи до спливу трьох років з моменту його отримання, доводи позивача стосовно того, що висновок державної екологічної експертизи від 24.10.2012 № 16-12/3514 є чинним та має статус висновку з оцінки впливу на довкілля, суд визнав обґрунтованими. Враховано судом і те, що постановами начальника відділу Слідчого управління Головного управління Національної поліції в Київській області від 08.05.2019 закрито кримінальні провадження, внесені до Єдиного реєстру судових розслідувань № 0000342 та № 0000341 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 1 статті 240, статтею 236 Кримінального кодексу України (незаконний видобуток піску в Обухівському та Ірпінському районах без дозволу уповноваженого органу та довільної документації), у зв`язку з відсутністю складу кримінального правопорушення.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Державна служба геології та надр України подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

5.1. Вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. В якості підстави для відкриття касаційного провадження у справі скаржник вказує те, що у цій справі судом апеляційної інстанції не було враховано висновків щодо застосування норм права у спірних правовідносинах, які викладені Верховним Судом у постанові від 16.04.2020 у справі №826/7696/18, що передбачено пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України.

5.2. Відповідач зазначає, що Міністерством екології та природних ресурсів України у поданні повідомлялось про відсутність інформації щодо отримання позивачем позитивного висновку державної екологічної експертизи на проект розробки родовища корисних копалин або висновку з оцінки впливу на довкілля, що є порушенням частини 4 статті 3 Закону № 2059-VIII, а також про відсутність інформації щодо внесення до Єдиного реєстру оцінки впливу на довкілля рішення про провадження планової діяльності ТОВ «Цегла вашого дому». При цьому, на переконання відповідача оскаржений наказ є правомірним, оскільки у позивача встановлено відсутність оцінки впливу на довкілля під час розробки Трипільського родовища.

6. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Цегла вашого дому» просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 - без змін.

7. Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів у відзиві на касаційну скаргу підтримало вимоги касаційної скарги.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

10. Відповідно до частин 1 та 5 статті 15 Кодексу України про надра надра надаються у постійне або тимчасове користування.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

11. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина 1 статті 19 Кодексу України про надра).

12. Статтею 16 Кодексу України про надра визначено, зокрема, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

13. Так, питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).

14. Відповідно до пункту 2 цього Порядку (в редакції, чинній на момент отримання позивачем спеціального дозволу на користування надрами) дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

15. Згідно з положеннями пункту 3 Порядку № 615 на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки Держгеонадра надає окремий дозвіл.

16. Одному заявникові може надаватися дозвіл на видобування одного виду корисних копалин з кількох близько розташованих родовищ, якщо доцільність їх спільної розробки підтверджується відповідним рішенням Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ).

17. Пунктом 4 Порядку № 615 передбачено, що дозвіл на видобування корисних копалин надається після затвердження ДКЗ запасів корисних копалин або їх апробації за умови подальшого затвердження ДКЗ.

18. Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на 20 років - на видобування корисних копалин (пункт 7 Порядку № 615).

19. Пунктом 22 Порядку № 615 (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу) визначено виключний перелік підстав, за наявності яких дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди.

20. Дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;

5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції";

6) наявності підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля";

7) неотримання висновку з оцінки впливу на довкілля у випадках отримання дозволу на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

21. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії виданого ТОВ "Цегла вашого дому" спеціального дозволу на користування надрами від 10.04.2012 № 5510 стало порушення позивачем абзаців 1, 6 пункту 22 Порядку № 615, що виявилось у недотриманні позивачем умов користування надрами, передбачених дозволом та Законом № 2059-VIII.

22. Доводи касаційної скарги зводяться до відсутності оцінки впливу на довкілля під час розробки родовища.

23. Надаючи оцінку доводам у межах касаційної скарги, суд зазначає таке.

24. Закон № 2059-VIII встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

25. За визначеннями, що міститься у статті 1 Закону № 2059-VIII, вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів; планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

26. Здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності (частина 1 статті 3 Закону № 2059-VIII).

27. Згідно з частиною 4 статті 3 Закону № 2059-VIII забороняється розпочинати провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності.

28. Тобто, законодавством заборонено провадження відповідної планової діяльності без оцінки впливу на довкілля.

29. Варто відзначити, що частиною 3 статті 17 Закону № 2059-VIII передбачено, що висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

30. При цьому, в силу приписів статті 40 Закону України "Про екологічну експертизу" від 09.02.1995 № 45/95-ВР (чинного, на момент отримання позивачем висновку державної екологічної експертизи) позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі. Якщо за цей час не розпочато реалізацію рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи, то він підлягає новій державній екологічній експертизі.

31. Суд звертає увагу, що до набрання чинності і введення в дію Закону № 2059-VIII правовідносини в галузі екологічної експертизи регулювалися Законом України «Про екологічну експертизу», відповідно до частин 1, 2 статті 39 якого висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.

Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.

32. Згідно із статтею 4 Закону України «Про екологічну експертизу» метою екологічної експертизи було запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.

33. Закон України «Про екологічну експертизу» втратив чинність на підставі частини 4 статті 17 Закону № 2059-VIII.

34. Згідно із частиною 4 статті 17 Закону № 2059-VIII у низці нормативних актів, у тому числі Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначення «екологічної експертизи» замінено або доповнено на «оцінка впливу на довкілля», а також виключено розділ VI цього ж Закону, яким було регламентовано обов`язковість проведення екологічної експертизи.

35. У пояснювальній записці до законопроекту «Про оцінку впливу на довкілля» вказано, що його метою є встановлення правових та організаційних засад здійснення оцінки впливу на довкілля та забезпечення виконання Україною міжнародних зобов`язань у рамках Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), стороною яких є Україна, а також імплементації у національне законодавство положень Директив 2003/4/ЄC та 2011/92/ЄС.

36. Отже, за змістом наведених норм Закон № 2059-VIII фактично замінив у цьому контексті Закон України «Про екологічну експертизу».

37. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Верховного Суду від 11.02.2021 у справі №580/1078/19, який згодом був підтриманий і у постанові 25.07.2022 у справі, відступу від нього колегія суддів не вбачає.

38. На підставі зазначеного є підстави вважати, що позитивний висновок державної екологічної експертизи є тим самим висновком з оцінки впливу на довкілля, без якого спеціальним законодавством заборонено провадження планової діяльності.

39. Як було встановлено судами, Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Київській області за результатами розгляду робочого проекту «Видобування будівельних пісків Центральної ділянки Трипільського родовища в Обухівському районі Київської області» надано позитивний висновок державної екологічної експертизи від 24.10.2012 № 16-12/3514 на реалізацію вказаного проекту.

40. За таких обставин справи, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що отриманий підприємством позитивний висновок державної екологічної експертизи від 24.10.2012 № 16-12/3514 автоматично набуває статусу висновку з оцінки впливу на довкілля для видобутку піску.

41. Крім цього, судами встановлено, що з 2014 року ТОВ "Цегла вашого дому" розпочато розробку Трипільського родовища, а відтак колегія суддів констатує, що відповідно до положень пункту 3 статті 17 Закону № 2059-VIII вищевказаний висновок державної екологічної експертизи зберіг свою чинність після введення в дію Закону № 2059-VIII та мав статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

42. Щодо доводів касаційної скарги про не врахування судами попередніх інстанцій під час розгляду справи правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 16.04.2020 (справа №826/7696/18) колегія суддів зазначає, що обставини цієї справи і справи, що розглядається, не є подібними. Зокрема, у справі №826/7696/18 предметом спору була оцінка правильного застосування підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 під час видачі Державною службою геології та надр України дозволу на користування надрами, яким передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ)), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

43. У справі, що розглядається, предметом спору є протиправність наказу відповідача, яким зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами, виданого позивачу. Відповідно предмет спор не стосується оцінки правильного застосування норм пункту 22 Порядку №615 у частині наявності чи відсутності підстав для зупинення дії спеціального дозволу.

44. За таких обставин справи, Верховний Суд, переглядаючи рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 у межах доводів касаційної скарги, не встановив неправильного застосування норм права чи порушення норм процесуального права.

45. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 346, 347, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін