Справа № 520/19597/23
Суддя: Катунов В.В.
Дата ухвалення: 2024-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: Сліденко А.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 січня 2024 р. Справа № 520/19597/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Катунова В.В.,

Суддів: Чалого І.С. , Ральченка І.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Зміївської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.09.2023, майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022 по справі № 520/19597/23

за позовом Зміївської міської ради

до Північно-східного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправною та скасування вимоги Північно-Східного офісу Держаудитслужби від 06.06.2023р. №202031-11/2377-2023,

ВСТАНОВИВ:

Зміївська міська рада (далі - позивач) звернулася до суду з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) від 06.06.2023р. №202031-11/2377-2023.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2023 року у адміністративний позов залишено без задоволення.

Позивач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, а також невідповідність висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.09.2023 по справі № 520/19597/23 та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Апеляційна скарга мотивована твердженнями про неврахування судом першої інстанції висновків Верховного Суду, викладених у низці постанов зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, від 05.2018/ у справі №826/3350/17, від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, від 20.02.2018 у справі № 822/2087/17, від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі № 826/18686/16, від 31.08.2021 у справі № м160/5323/20, від 02.11.2021 у справі № 420/6808/19, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 21.03.2022 у справі № 560/4370/22, від 22.12.2022 у справі № 826/13003/17, від 29.03.2023 у справі 160/17775/21.

Вказує, що предметом судового розгляду у даній справі є Висновок Держаудитслужби, який за своїм змістом є рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятим в межах реалізації повноважень органу державного фінансового контролю, що покладає на позивача певні зобов`язання, а отже є актом індивідуальної дії та підлягає перевірці судом на відповідність критеріям, що передбачені у частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Отже вказана вимога не стосується добровільного відшкодування позивачем збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, які виявлені під час перевірки, натомість зобов`язує позивача вжити заходів щодо примусового стягнення збитків з постачальника деревини ДП «Зміївський лісгосп», за висновками відповідача, через продажу ним деревини за завищеними цінами, тому позивач вправі оскаржити цю вимогу до суду і така вимога може бути предметом судового контролю. Таким чином на думку скаржника, у спірних правовідносинах Зміївська міська рада має гарантоване частиною 3 статті 13 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", пунктом 28 Порядку №631 право на оскарження результатів перевірки закупівель і таке право реалізується у спосіб звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги органу державного фінансового контролю, складеної за результатами перевірки.

Відповідач правом надіслання відзиву на апеляційну скаргу позивача не скористався.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Учасниками по даній справі було отримано копії ухвал Другого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2023 року про відкриття апеляційного провадження та про призначення даної справи до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження, у т.ч. відповідачем отримано копію апеляційної скарги позивача, що підтверджується наявними в матеріалах справи довідками про доставку електронного листа..

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судовим розглядом встановлено, що Північно-східним офісом Держаудитслужби на підставі ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1'993 №2939-ХІІ, п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631 (зі змінами), проведено перевірку Зміївської міської ради за період з 16.02.2023 по 12.04.2023.

За результатами перевірки складено акт від 19.04.2023 № 202031 -31/07.

Так, перевіркою охоплена закупівля ДК 021-2015-034100000-7 Деревина дров`яна непромислового використання (НП)сосна, оприлюднена на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель за номером UA--2022-12-05-010228-а, а також закупівлі ДК 021:20-3 Прокат вантажних транспортних засобів із водієм для перевезення товарів, оприлюднені на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель за номерами UA-2022-12-08-021166-a, UA-2022-12-14-018419-a, UA-2022-12-08-017839-a, UA-2022-12-14-016768-a.

За наслідками проведеної перевірки в Акті перевірки встановлено порушення позивачем вимог п.2 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі» в частині недотримання принципів максимальної економії, ефективності та пропорційності, а також п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України в частині недотримання принципів ефективності і результативності та досягнення максимального результату при використанні коштів, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на суму 127 996,8 грн (з ПДВ).

Також встановлено, що в порушення вимог ст. 4; ч.10 ст.11 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-УІІІ (далі - Закон України № 922-УІІІ) та п.п 2.7 Положення про уповноважену особу Зміївської міської ради, затвердженого розпорядженням Зміївського міського голови від 11 березня 2021 року №41, закупівлі внесені до плану в електронну систему закупівель без прийняття рішення уповноваженою особою».

Зміївська міська рада не погодилася з висновками, викладеними в акті перевірки та направила відповідачу заперечення на акт. У відповідь Північно-східним офісом Держаудитслужби листом №202031-14/2203-2023 від 23.05.2023 надіслало Зміївській міській раді висновок на заперечення (зауваження), яким відхилено заперечення Зміївської міської ради .

01.06.2023 Зміївська міська рада отримала попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 202031-14/2276-2023 від 30.05.2023.

06.06.2023. із посиланням на Акт №202031 відповідачем було прийнято вимогу №202031-11/2377-2023, якою заявника обтяжено обов`язком забезпечити відшкодування збитків на суму 127.996,80грн. (з ПДВ).

Не погоджуючись із вимогою відповідача, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку про безпідставність заявлених позовних вимог.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII).

На виконання статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з вимогами частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Виходячи зі змісту пункту 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів зазначає, що спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства необхідно об`єктивно перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах №822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18.

Колегія суддів зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію законності.

З матеріалів справи судом встановлено, що за результатами ревізії, на підставі складеного акта ревізії, та у відповідності до п. 7 ст. 10 та ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Північно-східний офіс Держаудитслужби пред`явив до виконання вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства позивачем під час здійснення фінансово - господарської діяльності, наступного змісту:

- забезпечити відшкодування на користь Міської ради шкоди (збитків), заподіяних внаслідок поставки ДП "Зміївське лісове господарство" паливної деревини за завищеними цінами на загальну суму 127 996,80 грн.

Висновки, які призвели д складення такої вимоги, ґрунтуються на наступних обставинах.

Так, начальником Харківської обласної військової адміністрації було прийнято розпорядження від 26.10.2022р. №225В з приводу забезпечення окремих категорій населення Харківської області паливною деревиною, котре поширювалось на територію Зміївської міської територіальної громади Чугуївського району Харківської області та за яким розпорядником коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам в частині придбання паливної деревини було визначено Департамент захисту довкілля та природокористування Харківської обласної державної адміністрації (далі за текстом - Департамент).

Листом від 28.10.2022р. №02-31/2155 Департамент сповістив заявника про визначення Департаменту розпорядником коштів субвенції відповідно до Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України затверджений постановою КМУ від 04.10.2017р. №769 (далі за текстом - Порядок №769); про розподіл за постановою КМУ від 08.10.2022р. №1139 субвенцій з державного бюджету обласним бюджетам; про здійснення дій з освоєння коштів субвенції у порядку постанови КМУ від 11.03.2022р. №252; про перелік необхідних документів згідно наказом Міністерства фінансів України від 28.01.2002р. №57 та згідно Особливостями здійснення публічних закупівель товарів, робіт, послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення та скасування (затверджено постановою КМУ від 12.10.2022р. №1178; далі за текстом - Особливості №1178).

На подальше виконання вимог розпорядження начальника Харківської обласної військової адміністрації було прийнято розпорядження від 26.10.2022р. №225В Зміївським міським головою було видано розпорядження від 01.11.2022р. №93 про створення Робочої групи, листом якої від 21.11.2022р. виконавчий комітет Зміївської міської ради був повідомлений, зокрема, про вартість 1м3 паливної деревини - сосна у 900,00грн. та про вартість послуги з перевезення паливної деревини - сосна у 5.175,00грн.

Заявником на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель за номером UA-2022-12-05-010228-a була оприлюднена інформація про закупівлю ДК 021-2015-034100000-7 Деревина дров`яна непромислового використання (НП) сосна, а за номерами UA-2022-12-08-021166-a, UA-2022-12-14-018419-a, UA-2022-12-08-017839-a, UA-2022-12-14-016768-a була оприлюднена інформація про закупівлю ДК 021:20-3 Прокат вантажних транспортних засобів із водієм для перевезення товарів.

24.11.2022р. між заявником (у якості покупця) та ДП "Зміївський лісгосп" (у якості продавця) було укладено договір поставки №23/22, предметом якого є придбання, зокрема, паливної деревини (сосна) для безоплатної видачі населенню Зміївської громади згідно списків.

Згідно із складеною до цього договору специфікацією вартість одиниці товару - паливна деревина (сосна) у кількості 2.133,28м3 була визначена у 750,00грн. за 1м3 без ПДВ, а тому показник загальної вартості без ПДВ був обчислений у - 1.599.960,00грн., сума ПДВ була обчислена у - 319.992,00грн., загальна сума платежу за договором була обчислена у - 1.919.952,00грн.

Згідно із складеними ДП "Зміївський лісгосп" видатковими накладними від 06.12.2022р. №1 та від 15.12.2022р. №13 загальний обсяг придбаної заявником паливної деревини (сосна) склав - 2.133,28 м3, вартість 1м3 паливної деревини (сосна) склала - 900,00грн., загальна вартість паливної деревини (сосна) склала - 1.919.952,00грн.

При цьому, згідно з листом ДП "Зміївський лісгосп" від 15.11.2022р. №08-12/1098 вартість 1м3 паливної деревини (сосна) для населення складає - 840,00грн.

Звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, відносно означеного договору був оприлюднений заявником - 05.12.2022р.

У тексті Акту №202031 суб`єктом владних повноважень викладені (відображені) власні судження про вчинення заявником порушень п.2 ч.1 ст.5 Закону України "Про публічні закупівлі" та п.6 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України за рахунок придбання у ДП "Зміївський лісгосп" паливної деревини - сосна за ціною 900,00грн. за 1м3 (установленою для юридичних осіб), а не за ціною установленою для населення, а саме: 840,00грн. за 1м3, що за зафіксованими у цьому Акті висновками призвело до настання збитків у розмірі 127.996,8грн. (з ПДВ).

Досліджуючи питання правомірності оскаржуваної вимоги, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч.1 ст.16 Закону України від 21.05.1997р. №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

За змістом ст.2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи) (ч.1 ст.2); Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права (ч.2 ст.2).

У розумінні ч.1 ст.80 Цивільного кодексу України юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

За правилом ч.1 ст.82 Цивільного кодексу України на юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом.

У відповідності до ч.1 ст.172 Цивільного кодексу України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Згідно з ч.1 ст.11 Цивільного кодексу України цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки.

Відповідно до п.1 ч.2 ст.11 Цивільного кодексу України підставами виникнення цивільних прав та обов`язків є договори та інші правочини.

За визначенням ч.1 ст.202 Цивільного кодексу України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.

У силу положень ст.203 Цивільного кодексу України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам (ч.1 ст.203); Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності (ч.2 ст.203); Волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі (ч.3 ст.203); Правочин має вчинятися у формі, встановленій законом (ч.4 ст.203); Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним (ч.5 ст.203).

Згідно ч.1 ст.626 Цивільного кодексу України договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.

Частиною 1 ст.627 Цивільного кодексу України визначено, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Згідно з ч.1 ст.628 Цивільного кодексу України зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства.

У відповідності до ч.1 ст.632 Цивільного кодексу України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін. У випадках, встановлених законом, застосовуються ціни (тарифи, ставки тощо), які встановлюються або регулюються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування.

Частиною 1 ст.655 Цивільного кодексу України передбачено, що за договором купівлі-продажу одна сторона (продавець) передає або зобов`язується передати майно (товар) у власність другій стороні (покупцеві), а покупець приймає або зобов`язується прийняти майно (товар) і сплатити за нього певну грошову суму.

Відповідно до ч.1 ст.2 Господарського кодексу України учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.

У силу застереження ч.1 ст.8 Господарського кодексу України Держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання.

Відповідно ст.73 Господарського кодексу України, державне унітарне підприємство утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління (ч.1 ст.73); Орган державної влади, до сфери управління якого входить підприємство, є представником власника і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами (ч.2 ст.73); Майно державного унітарного підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління (ч.3 ст.73); Найменування державного унітарного підприємства повинно містити слова "державне підприємство" (ч.4 ст.73).

Суспільні відносини з приводу закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад регламентовані, насамперед, приписами Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі".

За наведеними у ст.1 Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" визначеннями: договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару; замовники - суб`єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону; моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель; предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку; товари - продукція, об`єкти будь-якого виду та призначення, у тому числі сировина, вироби, устаткування, технології, предмети у твердому, рідкому і газоподібному стані, а також послуги, пов`язані з постачанням таких товарів, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих товарів.

За змістом ч.1 ст.5 Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

Відповідно до ч.1 ст.8 Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Отже, у силу спеціального застереження ч.1 ст.8 Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" присікальним моментом, котрий призводить до відсутності приводів, підстав, повноважень на моніторинг процедури закупівлі є завершення дії договору про закупівлю.

Норми Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (затверджений постановою КМУ від 01.08.2013р. №631; далі за текстом - Порядок №631) визначеного ч.1 ст.8 Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" правила збігу (завершення) присікального (преклюзивного) строку на здійснення заходу державного контролю (нагляду) у формі моніторингу процедури закупівлі не змінюють.

У спірних правовідносинах такий момент настав до календарної дати прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про проведення моніторингу процедури закупівлі, позаяк усі зобов`язання сторін за укладеним між заявником та ДП "Зміївський лісгосп" договором поставки від 24.11.2022р. №23/22 вже були виконані сторонами правочину на момент оформлення направлення Північно-Східним офісом Держаудитслужби направлення від 16.02.2023р. №87.

Проте, оскільки у спірних правовідносинах суб`єктом владних повноважень був здійснений захід державного контролю (нагляду) у формі перевірки закупівлі, а не у формі моніторингу закупівлі, то усі здобуті суб`єктом владних повноважень у ході такого заходу державного нагляду (контролю) об`єктивні дані відповідно до ч.1 ст.74 КАС України не підлягають кваліфікації у якості недопустимих доказів.

Згідно з п.3-7 Розділу Х Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.

Відповідно до п.3-8 Розділу Х Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" на період дії правового режиму воєнного стану в Україні в разі здійснення замовником закупівлі без використання електронної системи закупівель, за умови що вартість закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень, замовник оприлюднює в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, не пізніше ніж через 10 робочих днів з дня укладення такого договору. Замовники можуть не публікувати інформацію про своє місцезнаходження та/або місцезнаходження постачальників (виконавців робіт та надавачів послуг), та/або місце поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг, якщо поширення такої інформації несе ризики для безпеки замовника та/або постачальників (виконавців робіт та надавачів послуг).

Пунктом 6 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України визначено, що одним із принципів Бюджетної системи України є принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Відповідно до ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.

Окрім того, за загальним правилом у якості правопорушення слід розуміти протиправне, винне діяння (дію (вчинок) чи бездіяльність) особи (суб`єкта права), котре полягає у недотриманні законодавчо закріпленого правила поведінки.

Так, Зміївська міська рада є органом місцевого самоврядування із правовим статусом юридичної особи публічного права, належить до кола бюджетних установ.

Судовим розглядом встановлено, що на виконання Розпорядження Харківської обласної військової адміністрації від 26.10.2022року №225В 'Про забезпечення населення територій Харківської області, прилеглих до зони проведення воєнних (бойових) дій, деревиною паливною у період дії воєнного стану 08.11.20252 Зміївська міська рада звернулася із листом до ДП "Зміївське лісове господарство" про надання інформації щодо діючих цін на деревину дров`яну, а саме: сосна, дуб та перевізників, які можуть здійснити перевезення (доставку) дров населенню та мають дозвільні документи на виконання лісосічних робіт та транспортування лісу.

На вказаний лист ДП "Зміївське лісове господарство" позивачу листом від 15.11.2022 за № 078-12/098 надано копії вільно-відпускних цін на лісоматеріали круглі породи сосна та дуб, а також перелік суб`єктів господарської діяльності, які мають дозвіл на проведення робіт з підвищеною небезпекою або декларацію відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці, з якими співпрацює підприємство.Так, вільні відпускні ціни на лісоматеріали круглі по ДП «Зміївський лісгосп» містили дві вартості деревини дров`яної непромислового використання (НП) СОСНА, які різняться в залежності від категорії покупця. Так для організацій і СПД ціна становила 900 грн., а для населення - 840 грн.

Оскільки, покупцем деревини паливної виступала Зміївська міська рада, яка за своєю організаційно-правовою формою відноситься до категорії - для організацій та СПД, для визначення розміру очікуваної вартості предмета закупівлі застосовувалась ціна другої групи деревини дров`яної непромислового використання (НП) сосна для організацій та СПД, що складала 900 грн/мЗ без вартості навантаження.

Оцінюючи приєднані до справи докази в їх сукупності, а також доводи та аргументи учасників справи за правилами ст.ст.72-77, 90, 211 КАС України, колегія суддів зазначає, що ані у ході (та за наслідками) здійснення заходу державного контролю (нагляду), ані у ході розгляду справи відповідачем не подано до суду об`єктивних даних, котрі б засвідчували фізичну здатність заявника як юридичної особи публічного права - учасника суспільних відносин вчинити у спірних правовідносинах правочин з придбання товару (паливна деревина - сосна) за ціною 840,00грн. за 1м3, позаяк така ціна була встановлена продавцем - Державним підприємством виключно для фізичних осіб, а заявник до кола фізичних осіб не належить.

Також ані у ході (та за наслідками) здійснення заходу державного контролю (нагляду), ані у ході розгляду справи відповідачем не надано суду об`єктивних даних, котрі б засвідчували фізичну здатність заявника як юридичної особи публічного права з урахуванням змісту ст.19 Конституції України змінити вільну внутрішню волю продавця - Державного підприємства на продаж товару (паливна деревина - сосна) за ціною 840,00грн. за 1м3 будь-яким іншим учасникам суспільних відносин, окрім фізичних осіб.

Відтак, подію вчинення заявником порушення п.2 ч.1 ст.5 Закону України від 25.12.2015р. №922-VIII "Про публічні закупівлі" та п.6 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України за укладеним із ДП "Зміївський лісгосп" договором поставки від 24.11.2022р. №23/22 за викладеними в Акті №202031 мотивами і судженнями суб`єкта владних повноважень слід визнати недоведеною.

За таких обставин спірна вимога від 06.06.2023р. №202031-11/2377-2023 "Про усунення виявлених порушень" не відповідає критеріям обґрунтованості та пропорційності, перевірку на відповідність яким суд здійснює в силу імперативу ч. 2 ст. 2 КАС України, що є самостійною підставою для визнання її протиправною та скасування. А відтак, є помилковий висновок суду першої інстанції висновок суду першої інстанції про необґрунтованість вимог позивача та відсутність правових підстав для задоволення позову.

Згідно з ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На підставі викладеного, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню із прийняттям нового про задоволення адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Зміївської міської ради - задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.09.2023 по справі № 520/19597/23 скасувати.

Прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов Зміївської міської ради задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 06.06.2023р. №202031-11/2377-2023 .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді І.С. Чалий І.М. Ральченко