Справа № 990/324/23
Суддя: Бившева Л.І.
Дата ухвалення: 2023-12-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

27 грудня 2023 року

м. Київ

справа №990/324/23

адміністративне провадження № П/990/324/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бившевої Л.І.,

суддів: Блажівської Н.Є., Ханової Р.Ф., Гончарової І.А., Юрченко В.П.,

розглянув матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) через представника - адвоката Кунянського С.М. 06.12.2023 подав засобами поштового зв`язку до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент України Зеленський В.О., відповідач), в якому просить: визнати протиправним та скасувати Указ Президента України № 27/2023 від 23.01.2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січні 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» (далі - Указ).

Верховний Суд ухвалою від 12.12.2023 залишив без руху позовну заяву ОСОБА_1 через її невідповідність вимогам частини третьої статті 160, частин першої, шостої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановив для усунення зазначених недоліків десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали.

В межах встановленого строку, а саме 18.12.2023 ОСОБА_1 через представника - адвоката Кунянського С.М. подав засобами поштового зв`язку до Верховного Суду матеріали на усунення недоліків позовної заяви: а саме: довідку з Державного сервісу перевірки квитанцій про зарахування судового збору, сплаченого згідно квитанції № 5125-3731-6423-9640 від 05.12.2023, до спеціального фонду Державного бюджету України; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком № 3 до позову; заяву про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, у якій посилається на те, що звертаючись до Верховного Суду із позовною заявою, позивач не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023. Зокрема, позивач вказує, що 01.12.2023 виявилось, що саме на підставі оскаржуваного Указу, який був імплементований постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 № 69, Державна прикордонна служба України заборонила народному депутату залишити територію України. Позивач вважає, що знехтував би своїм обов`язком перед виборцями і перед всім суспільством, якби погодився на те, що можливість виконувати обов`язки лідера опозиції в діалозі з іноземними партнерами України була б обумовлена дозволом представника парламентської більшості, адже відрядження народного депутата оформлюються розпорядженням Голови Верховної Ради України. Відтак, ОСОБА_1 не міг не звернутися з позовом про визнання протиправним зазначеного Указу, оскільки починаючи з 01.12.2023, не лише його відверта незаконність, а також і реальні негативні наслідки для прав позивача і інших осіб стали очевидними. На переконання позивача, оскаржуваний Указ і введене ним в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України були протиправними з моменту їх прийняття. Але їхня протиправність сама по собі ще не означала, що права позивача і інших народних депутатів неодмінно будуть фактично порушуватись, і що превентивне звернення до суду, навіть якби суд не розцінив його як передчасне, було б доцільним. Іншими словами, позивач був переконаний у тому, що відповідні положення оскаржуваного Указу не призведуть до реального порушення його прав, адже вони просто не мали вплинути на правовідносини, учасником яких він є. Відтак, позивач вважає, що діяв добросовісно, оскільки він дійсно покладався на норми Конституції і законів України, дотримання яких виключало виникнення ситуації, що зрештою мала місце 01.12.2023. З огляду на викладене, позивач просив визнати поважними причини пропуску строку звернення до адміністративного суду у цій справі і поновити вказаний строк.

Положеннями частини першої статті 35 КАС України встановлено, що справа, розгляд якої розпочато одним суддею чи колегією суддів, повинна бути розглянута цим самим суддею чи колегією суддів, за винятком випадків, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи.

У зв`язку з перебуванням судді Блажівської Н.Є у відпустці у період з 25.12.2023 по 26.12.2023 включно (наказ від 20.11.2023 № 400-кв), а також перебуванням судді Гончарової І.А. у відпустці 25.12.2023 (наказ від 22.12.2023 № 509-кв), вирішення питання про відкриття провадження у даній адміністративній справі здійснюється колегією суддів 27.12.2023.

Вирішуючи питання відкриття провадження у справі, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Таким чином, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.

Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

Згідно зі статтею 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18.11.2010 у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не повинні перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.

У рішенні від 03.04.2008 у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні проміжки часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).

Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.

Оцінюючи обставини звернення ОСОБА_1 з позовом до суду з урахуванням наведених вище висновків ЄСПЛ, а також положень частини другої статті 122 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку, що вказаною нормою встановлено строки звернення до суду адміністративної юрисдикції, які не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом шести місяців з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через неналежну реалізацію своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Тривалість строку звернення до суду не змінюється залежно від того, коли було реалізоване право на позов.

За змістом пункту 3 оскаржуваного Указу цей Указ набирає чинності з дня його опублікування.

Згідно з положеннями пункту 1 Указу Президента України від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними друкованими виданнями є бюлетень «Офіційний вісник України» та газета «Урядовий кур`єр». Офіційним друкованим виданням, у якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».

Верховний Суд установив, що оскаржуваний Указ було оприлюднено в газеті «Урядовий кур`єр» 25.01.2023 за № 17, а отже, шестимісячний строк для його оскарження розпочався 26.01.2023, а закінчився о 24 годині 25.07.2023.

З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що звернення позивача до суду із цим позовом 06.12.2023 відбулось із пропуском установленого процесуальним законом шестимісячного строку.

Щодо посилань ОСОБА_1 , викладених у заяві про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, на те, що позивач не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023, а також на те, що позивач був переконаний у тому, що відповідні положення оскаржуваного Указу не призведуть до реального порушення його прав, адже вони просто не мали вплинути на правовідносини, учасником яких він є, Верховний Суд вказує про необхідність розмежування відносин, що виникають у зв`язку з прийняттям адміністративного акта та наслідками його реалізації.

Розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об`єктивно оцінюються судом стосовно відповідності принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).

Поважними причинами пропуску процесуального строку є причини, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду, та підтверджені належними і допустимими доказами. Переконання позивача щодо відсутності можливості реального порушення його прав через пасивну поведінку позивача щодо реалізації процесуальних прав і небажання їх реалізувати в повній мірі в цьому випадку не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Так, при належному добросовісному відношенні до своїх прав та виконанні своїх обов`язків позивач не був би позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України, проте таким правом не скористався.

При цьому, зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 був обізнаний зі змістом оскаржуваного Указу, колом осіб, яких він стосується, зокрема, народних депутатів України, а також порядком реалізації особами, яких стосується цей Указ, можливості виїзду за межі України, зокрема, виключно у службові відрядження.

За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що початком обчислення строку звернення до суду у спірних правовідносинах є 26.01.2023, а підстави, наведені ОСОБА_1 у заяві про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, є неповажними.

Відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

За викладених обставин, Верховний Суд вважає, що позовна заява ОСОБА_1 підлягає поверненню.

Повернення позовної заяви та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з такою позовною заявою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано частиною другою статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд.

Керуючись ст. ст. 123, 169, 248, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу повернути.

Копію ухвали про повернення позовної заяви разом з матеріалами позовної заяви надіслати позивачу, копію позовної заяви залишити в суді.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

Л.І. Бившева

Н.Є. Блажівська

Р.Ф. Ханова

І.А. Гончарова

В.П. Юрченко ,

Судді Верховного Суду