Справа № 1.380.2019.002420
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2023-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.002420

адміністративне провадження № К/9901/20338/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,

за участю: секретаря судового засідання Корецького І.О.,

представника позивача: Шейхета М.Г., Шнира Я.Б.,

представника відповідача: Перепиліцина К.М.,

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Київської міської ради

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 (головуючий суддя Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 (головуючий суддя Попко Я.С., судді Сеник Р.П., Хобор Р.Б.)

у справі №1.380.2019.002420

за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу

до Київської міської ради

про зобов`язання вчинити дії

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Київської міської ради (далі також КМР), в якому просило зобов`язати відповідача надати йому дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, позов задоволено.

Зобов`язано Київську міську раду надати Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25га).

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради на користь Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу судовий збір у розмірі 1921 грн.00 коп.

На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, в якій він просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, відмовивши у задоволенні позовних вимог повністю.

Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Київської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 у справі №1.380.2019.002420 за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Київської міської ради про зобов`язання вчинити дії.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивач стверджує, що відповідач не вживає заходів, спрямованих на виконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині пунктів 2, 3 щодо місць давніх поховань. Вважає, що відповідач допускає бездіяльність в організації і встановленні меж території місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві та ігнорує звернення позивача про надання йому дозволу на виготовлення за кошти організації проекту землеустрою, що порушує охоронювані законом інтереси позивача.

Позивач зазначає, що Міністерством культури України розглянуто Технічну документацію про виконання проектно-пошукової роботи по встановленню історичних меж поховання Єврейського кладовища, замовником якої виступило Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу та громадський комітет для вшанування пам`яті жертв Бабиного Яру, та взято зазначену документацію до відома.

На переконання позивача відповідачем та іншими органами місцевого самоврядування не вжито жодних заходів, спрямованих на виконання вимог розпорядження Кабінету міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» (далі - Розпорядження №604-р), зокрема пункту 3.

Вважає необґрунтованим намагання відповідача обмежити свої обов`язки, повноваження та відповідальність нормами статей 7, 10-1 Закону України «Про столицю місто-герой Київ» в частині виконання Розпорядження № 604-р.

Відповідач вважає заявлені позовні вимоги про порушення прав позивача з боку Київської міської ради щодо ненадання дозволу на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25га).

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:

місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

12.02.2018 позивач скерував на адресу голови Київської міськдержадміністрації запит на інформацію, в якому просив надати інформацію про взяття на облік поховання єврейського кладовища по вул. Мельникова в м. Києві відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України».

У відповіді від 01.03.2018 № 060-1669 на інформаційний запит Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу стосовно взяття на облік поховань єврейського кладовища по вул. Мельникова у м. Києві Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради повідомив, що єврейське кладовище на Лук`янівці було відкрите в 1894 році між сучасною вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром, питання взяття на облік поховань потребує ґрунтовних досліджень відповідними фахівцями для підготовки облікової документації, на сьогодні пропозиції та архівні матеріали щодо поховань не надавалися.

Відповідно до листа Міністерства культури України від 30.09.2013 та Протоколу Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 25.07.2013 розглянуто та взято до відома представлену замовником, Представництвом Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, та громадським комітетом для вшанування пам`яті жертв Бабиного Яру Технічну документацію про виконання проектно-пошукової роботи по встановленню історичних меж поховань братньої могили Бабиного Яру та Кирилівського, Єврейського, Мусульманського, Караїмського кладовищ у м. Києві.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду у справі № 813/3410/18 від 15.11.2018, котре 27.12.2018 набрало законної сили, позовні вимоги Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п. п. 2, 3 щодо місць давніх поховань-Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві. Зобов`язано Київську міську державну адміністрацію виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 2, 3 щодо місць давніх поховань-Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві. На примусове виконання судового рішення видано виконавчі листи.

Також встановлено, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 29.03.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром .

У відповіді Департаменту земельних ресурсів КМДА на заяву позивача від 29.03.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою жодним чином не йдеться про невідповідність заяви та доданих до неї графічних матеріалів статті 123 ЗК України, натомість в цій відповіді містяться покликання на норми законодавства України у сфері землеустрою та ремарка, що Департамент не має заперечень щодо розроблення вказаної документації землеустрою, її погодження та затвердження в установленому порядку.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що складовими проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром , в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення є у тому числі (…) вивчення та аналіз обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення тощо, відтак розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам`ятки відповідно до законодавства України. Відтак, проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій.

Проте доказів на підтвердження виконання вимог нормативних актів, що стосується збереження місця давніх поховань та доказів належного розгляду заяви позивача від 29.03.2019 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром , суду не надавалось.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

КМР подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. Підставою звернення до суду із касаційною скаргою стала відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування норми матеріального права у подібних правовідносинах. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що позивач не надав доказів порушення або можливості порушення таких прав з боку відповідача. Зазначає, що скаржником не приймалось жодних рішень щодо надання або відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га). При цьому, відповідач звертає увагу на те, що на нього не покладені такі обов`язки.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки Угоди від «Про охорону і збереження культурної спадщини» поняття «культурна спадщина», що стосується цілей цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам`ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення. Сторони (Уряд України та Уряд Сполучених Штатів Америки) взяли на себе зобов`язання щодо виконання умов даної Угоди (далі Угода 1994).

Предметом спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу щодо вчинення дій з метою збереження місць давніх поховань.

Закон України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Згідно із статтею 3 Закону України № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини; орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим; органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; органи охорони культурної спадщини районних державних адміністрацій; органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 1 терміни в Законі №1805-ІІІ вживаються у наступному значенні:

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

За приписами частини 2 статті 2 Закону №1805-III до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Поняття земель історико-культурного призначення наводиться у статті 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини.

Для визначення категорії земель, як земель історико-культурного призначення необхідні певні правові факти, які б встановлювали, що той чи інший об`єкт відноситься до об`єктів перелічених в статті 53 Земельного кодексу України. Такими правовими підставами є: а) внесення історико-культурних об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; - б) встановлення охоронних зон історико-культурних об`єктів; - в)встановлення режиму заповідної охорони історико-культурних об`єктів; - г) встановлення правового режиму охоронюваної археологічної території; - ґ) встановлення правового режиму історичного ареалу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених пунктів.

Обов`язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог частини 5 статті 8, статті 31, частини 2 статті 23 Закону України від 10.07.2003 №1102-IV «Про поховання та похоронну справу» (далі-Закон №1102-IV), покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» (далі також Розпорядження № 604-р) зобов`язано, зокрема обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Своєю чергою, однією із функцій землеустрою відповідно до пункту «в» частини першої статті 2 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. Для організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення статті 47 цього Закону передбачено виготовлення проектів землеустрою в порядку, визначеному Постановою.

Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення в порядку, визначеному Постановою.

Статтею 20 Закону №858-IV передбачено випадки, коли землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності, а саме в разі: а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; б) встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою; в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути); ґ) організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою.

Відповідно до частини 1 статті 26 Закону № 858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (стаття 25 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 5 Закону № 280/97-ВР визначена система місцевого самоврядування, яка включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

За приписами частини 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Своєю чергою, пунктом Розпорядження № 604-р зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Пункт 3 вказаного розпорядження поширено на органи місцевого самоврядування, проте дії, зазначені у цьому пункті мало бути вчинено протягом 1998 - 1999 років.

Водночас, згідно із пунктом 4 Розпорядження без зазначення часових обмежень було зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

Отже, положення пункту 4 вказаного розпорядження, на відміну від інших пунктів, на регулярній основі зобов`язало, зокрема, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань.

Саме такий висновок застосування Розпорядження № 604-р сформований в постанові Верховного Суду від 23 січня 2020 року в справі № 2-а/7780/11, та цей висновок є застосовним до спірних правовідносин.

Частиною 3 статті 24 Закону № 280/97-ВР передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно із частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, в контексті спірних правовідносин, відповідач є органом місцевого самоврядування, на який Розпорядженням № 604-р разом з іншими суб`єктами покладені обов`язки пов`язані із предметом спору.

В контексті вимог статей 9,160 КАС України позивач в якості підстави позову зазначив фактичну бездіяльність відповідача щодо невиконання пунктів 2, 3 Розпорядження № 604-р ,оскільки відповідачем не взято на облік вказане кладовище, не встановлені межі кладовища. Відповідно предметом є дії направлені на встановлення відповідних меж кладовища.

Отже, позивач, обираючи спосіб захисту своїх порушених прав та інтересів, звернувся до суду з позовом до КМР з метою зобов`язання її надати дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місця давнього поховання.

У судовому засіданні представники позивача не заперечували проти того, що позивач звертався до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 29.03.2019 та наголосили, що звернення до КМР не обумовлене процедурою отримання відповідної земельної ділянки у свою власність чи користування, передбаченою ЗК України.

Колегія суддів враховує, що Верховний Суд уже вирішував спори у подібних правовідносинах за участю того ж позивача щодо встановлення історичних меж давніх поховань та сформував відповідні висновки щодо оцінки дій учасників та визначення належного способу захисту прав позивача.

Так, у постанові від 23.01.2020 у справі № 2-а/7780/11 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, які дійшли висновку про необхідність зобов`язання Уманську міську раду Черкаської області замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта Давні поховання Єврейського цвинтаря , XIX ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Бєлінського, Перовської, в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.

Також у справі № 2-а/7780/11 Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що …складовими проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкту «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення є, зокрема, вивчення та аналіз обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення тощо, відтак розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам`ятки відповідно до законодавства України.

Тому є законними і обґрунтованими висновки судів про те, що проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань, надання їм офіційного статусу пам`ятки, має передувати організація і встановлення меж їх території, а не навпаки, як це стверджує відповідач.

Також Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої інстанції щодо зазначеного у позовних вимогах про надання Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу дозволу на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення, то суд розглядає таке не як окрему позовну вимогу, а як один із способів виконання рішення.

Враховуючи особливий статус об`єктів культурної спадщини, та з метою належного збереження місць давніх поховань, Верховний Суд вважає позовні вимоги Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу обґрунтованими, за винятком визнання протиправної бездіяльності щодо невиконання п. 2 розпорядження Кабінету Міністрів України № 604-р від 20.07.1998 та зобов`язання виконати відповідний пункт» (пункти 53-55 постанови у справі №2-а/7780/11).

Згідно із статтею 47 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються у тому числі (…) з метою визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Водночас згідно із частиною 7 цієї статті рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Колегія суддів також враховує, що стаття 25 Закону № 858-IV визначає, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів є одним із видів документації із землеустрою.

Частиною 1 статті 20 Закону № 858-IV передбачено випадки, коли землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності, а саме в разі:

а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; б) встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою, у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути); ґ) організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою; д) виявлення порушених земель і земель, що зазнають впливу негативних процесів, та проведення заходів щодо їх відновлення чи консервації, рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, ущільнення, забруднення промисловими відходами, радіоактивними і хімічними речовинами та інших видів деградації, консервації деградованих і малопродуктивних земель.

За такого правового регулювання спірних правовідносин та обраного способу захисту прав, саме виготовлення проекту землеустрою є механізмом визначення меж історичних поховань на виконання Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року, Угоди 1994 Розпорядження 604-Р.

Верховний Суд критично оцінює покликання скаржника на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.11.2018 у справі № 813/3410/18, з огляду на таке.

У справі № 813/3410/18 суд визнав протиправною бездіяльність Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимог Розпорядження № 604-р, в частині пунктів 2, 3 щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві; зобов`язано Київську міську державну адміністрацію виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України», в частині пунктів 2, 3 щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві.

Отже справа № 813/3410/18 є відмінною за складом учасників та предметом спору та у цій справі не було вирішено питання розробки проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром .

Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Статтею 351 КАС України визначено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Київської міської ради задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, у справі №1.380.2019.002420 змінити, виклавши абзац 2 його резолютивної частини в наступній редакції:

«Зобов`язати Київську міську раду (місцезнаходження: вул. Хрещатик, 36, м. Київ, 01044) у встановленому законодавством порядку замовити розробку проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром.».

В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 у справі №1.380.2019.002420 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді О.П. Стародуб

С.М. Чиркін