Справа № 400/2468/19
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2023-12-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 400/2468/19

адміністративне провадження № К/990/27758/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Єресько Л.О.,

Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 (головуючий суддя - О.О. Димерлій, судді - А.В. Крусян, Т.М. Танасогло)

у справі № 400/2468/19

за позовом ОСОБА_1

до Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України,

Міністерства енергетики та захисту довкілля України,

Миколаївської обласної державної адміністрації,

Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області,

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Національного природного парку «Білобережжя Святослава»,

ОСОБА_2 ,

про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Миколаївської обласної державної адміністрації, Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, Національного природного парку «Білобережжя Святослава», ОСОБА_2 , в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природного-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, оголошеного наказом Міністра екології та природних ресурсів України Семерака О. № 151 від 23.04.2019, в частині допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава»;

- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України від 26.07.2019, оголошеного наказом Міністра екології та природних ресурсів України Семерака О. № 151 від 23.04.2019, в частині визначення переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» ОСОБА_2 ;

- зобов`язати посадових та/або службових осіб Миколаївської обласної державної адміністрації та Очаківської районної державної адміністрації відмовити керівнику центрального органу виконавчої влади у погодженні кандидатури ОСОБА_2 на посаду директора національного природного парку «Білобережжя Святослава», визначеного переможцем конкурсу на підставі рішення Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України від 26.07.2019, оголошеного наказом Міністра екології та природних ресурсів України Семерака О. № 151 від 23.04.2019.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність рішення Конкурсної комісії в частині допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі, та як наслідок, протокольного рішення комісії в частині визначення його переможцем вказаного конкурсу, оскільки ОСОБА_2 не відповідав встановленим вимогам, а саме: останнім не дотримано вимог Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17.04.2018 № 123, в частині подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у строк, встановлений в оголошенні про проведення конкурсу. Також, позивач вказує, що ОСОБА_2 не може займати посаду керівника установи природно-заповідного фонду, оскільки не має відповідної освіти, яка є однією із основних кваліфікаційних вимог для кандидата на вказану посаду. Позивач зазначає, що конкурс проведено з порушенням строків, не прозоро, упереджено, без забезпечення ефективного, об`єктивного та справедливого конкурсного відбору на засадах забезпечення рівного доступу до державної служби.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.11.2019 позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, оголошеного наказом Міністра екології та природних ресурсів України Семерака О. № 151 від 23.04.2019 в частині допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади директора Національного парку «Білобережжя Святослава». Визнано протиправним та скасовано рішення Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України від 26.07.2019, оголошеного наказом Міністра екології та природних ресурсів України Семерака О. № 151 від 23.04.2019 в частині визначення переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади директора Національного природного парку «Білобережжя Святослава» ОСОБА_2 . В задоволенні позову в частині зобов`язання посадових та/або службових осіб Миколаївської обласної державної адміністрації та Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області відмовити керівнику центрального органу виконавчої влади у погодженні кандидатури ОСОБА_2 на посаду директора Національного природного парку «Білобережжя Святослава», визначеного переможцем конкурсу на підставі рішення Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, оголошеного наказом № 151 від 23.04.2019, відмовлено.

4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2021 апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.11.2019 в частині задоволених позовних вимог скасовано. Прийнято у справі нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. В іншій частині рішення суду залишено без змін.

5. Постановою Верховного Суду від 07.06.2023 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2021 у справі № 400/2468/19 скасовано. Справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - П`ятого апеляційного адміністративного суду.

6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.11.2019 у справі № 400/2468/19 в частині задоволених позовних вимог скасовано. Прийнято у вказаній частині позовних вимог нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, Миколаївської обласної державної адміністрації, Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області, Міністерства енергетики та захисту довкілля України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національного природного парку «Білобережжя Святослава», третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування рішень в частині допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» та визначення переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» відмовлено.

7. При ухваленні постанови суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення конкурсної комісії про допуск ОСОБА_2 до участі в конкурсі вичерпало свою дію фактом виконання, про що свідчить проходження ОСОБА_2 усіх трьох етапів конкурсу, прийняття конкурсною комісією на кожному етапі відповідного рішення, яке стосується безпосередньо претендента, а також визнання його переможцем конкурсу. Крім того, суд апеляційної інстанції виснував, що оскаржуване позивачем рішення конкурсної комісії про допуск ОСОБА_2 до участі у конкурсі впливає на права, свободи та охоронювані законом інтереси ОСОБА_1 лише в частині конкурентності двох претендентів. З огляду на те, що ОСОБА_2 подано перелік документів, який згідно із рішенням конкурсної комісії, був достатнім для його допуску до участі в конкурсі на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава», апеляційний суд дійшов висновку, що вимога позивача про визнання протиправним та скасування відповідного індивідуального акта суб`єкта владних повноважень задоволенню не підлягає.

8. Надаючи оцінку доводам позивача про неподання ОСОБА_2 декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за рік, що передує року, у якому було оприлюднено оголошення про конкурс, поданої як претендентом до Національного агентства з питань запобігання корупції відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», у роздрукованому вигляді, та відсутності у ОСОБА_2 відповідної освіти для зайняття посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава», суд апеляційної інстанції виснував, що за результатами дослідження, наданих ОСОБА_2 документів, конкурсною комісією встановлено їх достатність та відповідність встановленим вимогам, а тому в силу наявності дискреційності повноважень прийнято рішення про допуск ОСОБА_2 до участі у конкурсі.

9. Також, апеляційним судом визнано необґрунтованими доводи позивача щодо процедури порушення конкурсу.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

10. Не погодившись з постановою апеляційного суду, позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та грубе порушення норм процесуального права, скаржник просить постанову апеляційного суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. Підставою касаційного оскарження судового рішення позивач вказує пункти 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

12. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач вказує, що суд апеляційної інстанції відмовляючи позивачу у задоволенні позову з підстав дискреційності повноважень відповідача щодо допуску третьої особи до участі у конкурсі, фактично позбавляє позивача та інших осіб, які вважають, що їх права та інтереси порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, звернутися до суду з відповідним позовом про оскарження рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті з порушенням норм закону.

13. Так, позивач підкреслює, що приймаючи рішення про допуск ОСОБА_2 до участі у конкурсі, конкурсна комісія діяла всупереч статті 19 Конституції України та розділу III Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17.04.2018 № 123, не перевірила належним чином наявність у ОСОБА_2 повного пакету документів, як це передбачено Порядком, що призвело до прийняття незаконного рішення про допуск ОСОБА_2 до участі у конкурсному відборі та в подальшому - визначення його переможцем конкурсу.

14. Позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував до спірних правовідносин положення статті 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», за приписами якої керівник адміністрації об`єкту природно-заповідного фонду має мати хоча б одну з трьох видів вищої освіти екологічну, біологічну або географічну; та приписи постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти» від 29.04.2015 № 266, якою встановлено до якої галузі знань віднесена певна спеціальність. Так, позивач вказує, що ОСОБА_2 має вищу освіту за спеціальностями «фінанси», «водні біоресурси» та «лісове господарство». Водночас, жодна зі спеціальностей ОСОБА_2 не відноситься до екологічної, біологічної або географічної, відповідно до вищенаведеної постанови Кабінету Міністрів України.

15. Також, скаржник вказує, що ОСОБА_2 під час подання документів надав копію щорічної декларації за 2018 рік, подану у зв`язку з зайняттям посади в іншому державному органі. Проте, яка вказує позивач, така (декларація) мала бути подана як претендентом на зайняття посади у відповідності до статті 45 Закону України «Про запобігання корупції». Водночас, приписи статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин не застосовано.

16. З огляду на вказане, позивач наголошує, що конкурсна комісія, відповідно до пункту 5 розділу III Порядку, зобов`язана була не допустити ОСОБА_2 до участі у конкурсі з обох підстав, визначених у цьому пункті.

Позиція інших учасників справи

17. У відзиві на касаційну скаргу представник третьої особи - Національного природного парку «Білобережжя Святослава» з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційних скарг

18. Ухвалою Верховного Суду від 29.08.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

19. Ухвалою Верховного Суду від 19.12.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

20. 10.12.2012 між Міністерством екології та природних ресурсів України (Орган управління майном) та ОСОБА_1 (Керівник) укладено контракт № 4, за умовами якого ОСОБА_1 призначено на посаду директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» на термін з 10.12.2012 по 09.12.2013, згідно із відповідним наказом Органу управління майном.

21. 23.04.2019 Міністерством екології та природних ресурсів України видано наказ № 151 «Про оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природо-заповідного фонду, що належить до сфери управління Мінприроди», пунктом 1 якого оголошено конкурс на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава».

22. Відповідно до оголошення, яке є додатком 2 до наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 23.04.2019 № 151, у конкурсі може брати участь особа, яка має вищу екологічну, біологічну або географічну освіту, стаж роботи за професіями керівників нижчого рівня не менше трьох років та володіє державною мовою.

Строк подання документів 15 календарних днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурсу на офіційному веб-сайті Міністерства екології та природних ресурсів України.

Особи, які бажають взяти участь у конкурсі, подають конкурсній комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України такі документи: письмову заяву про участь у конкурсі із зазначенням основних мотивів участі у конкурсі; копію документа, що посвідчує особу; копію документа про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків або копію паспорта для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку у паспорті; біографічну довідку з фотокарткою розміром 4x6 см; копію (копії) документа (документів) про вищу освіту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації Претендента на посаду; копію трудової книжки або документів, що підтверджують досвід роботи; копію військового квитка (за наявності); декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за рік, що передує року, у якому було оприлюднено оголошення про конкурс, подану як Претендентом до Національного агентства з питань запобігання корупції відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», у роздрукованому вигляді; згоду на обробку персональних даних; план розвитку відповідної установи природно-заповідного фонду та першочергові завдання на короткострокову перспективу.

Для забезпечення прозорості роботи конкурсної комісії Претенденти надають згоду на ведення онлайн трансляції засідання конкурсної комісії через мережу Інтернет.

23. Для участі в конкурсі на посаду директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» документи подали 5 претендентів, у тому числі, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

24. Відповідно до протоколу № 7 від 29.05.2019 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_2 подано документи про участь у конкурсі на посаду директора національного природного парку «Білобережжя-Святослава», які містять відомості про те, що він закінчив Одеський державний економічний університет, 2001 року, за спеціальністю «фінанси», кваліфікацією економіст; Державний вищий навчальний заклад «Херсонський державний аграрний університет», 2017 року, магістр, за спеціальністю «водні біоресурси», кваліфікацією дослідник з водних біоресурсів та аквакультури; Національний університет біоресурсів і природокористування України, 2017 року, за спеціальністю «лісове господарство», кваліфікацією спеціаліст лісового господарства. Стаж роботи за професіями керівників понад 3 роки.

25. Згідно із рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України від 29.05.2019, викладеним в протоколі № 7, всіх претендентів було допущено до участі в конкурсі на посаду директора національного природного парку «Білобережжя-Святослава» та призначено дату і час проведення конкурсного відбору.

26. Відповідно до протоколу № 8 від 06.06.2019 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, за результатами тестування ОСОБА_1 надав 97, 5 % правильних відповідей, відповівши на 39 питань тестового завдання з 40, а ОСОБА_2 та інші учасники конкурсу надали 100% правильних відповідей, відповівши на 40 питань тестового завдання з 40.

27. У межах даного засідання конкурсної комісії також було розпочато розв`язання претендентами ситуаційних завдань, однак, у зв`язку із закінченням робочого дня конкурсною комісією було вирішено продовжити роботу в інший робочий день.

28. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.07.2019 № 249 «Про продовження терміну проведення конкурсного відбору» термін проведення конкурсного відбору на посади керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Мінприроди, продовжено до 05.08.2019.

29. Згідно з протоколом № 9 від 24.07.2019 та від 26.07.2019 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, за наслідками розв`язання ситуаційних завдань претенденти ОСОБА_1 та ОСОБА_2 отримали середній бал більше одного та допущені до наступного етапу конкурсного відбору співбесіди з претендентом.

30. За результатами проведеного конкурсу на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» конкурсною комісією переможцем визначено ОСОБА_2 . За таке рішення проголосувало 6 членів конкурсної комісії, а 1 проти.

31. Не погодившись із рішеннями конкурсної комісії в частині допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава» та визнання його переможцем конкурсу, позивач звернувся до суду з позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування

32. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України».

34. За приписами статті 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації очолюють керівники, які мають екологічну, біологічну або географічну освіту та які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

35. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17.04.2018 № 123 затверджено Порядок проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок).

36. Цей Порядок розроблений відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України з деяких питань забезпечення проведення конкурсів на зайняття посад керівників установ природно-заповідного фонду та визначає механізм проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду (далі - Установи ПЗФ), що належать до сфери управління Мінприроди (пункт 1 розділу I Порядку).

37. За приписами пункту 2 розділу I Порядку керівником Установи ПЗФ може бути особа, яка має вищу екологічну, біологічну або географічну освіту, стаж роботи за професіями керівників нижчого рівня не менше трьох років та володіє державною мовою.

38. Відповідно до пункту 3 розділу I Порядку призначення керівника Установи ПЗФ здійснюється за результатами конкурсу, який відбувається у три етапи, що проводиться відповідно до цього Порядку, а також після здійснення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком відповідно до Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 171 (із змінами) (далі - спеціальна перевірка), шляхом укладення трудового договору (контракту) відповідно до вимог законодавства України про працю.

39. Згідно з пунктами 2, 3 розділу II Порядку рішення щодо оголошення конкурсу приймає Міністр екології та природних ресурсів України.

Оголошення про проведення конкурсу оприлюднюється на офіційному веб-сайті Мінприроди та на веб-сайті відповідної Установи ПЗФ (за його наявності) не пізніше ніж за один місяць до початку проведення конкурсу.

40. Пунктами 5-10 розділу II Порядку передбачено, що конкурс на зайняття вакантної посади керівника Установи ПЗФ проводить конкурсна комісія, склад якої затверджується наказом Мінприроди (далі - Конкурсна комісія).

Конкурсна комісія утворюється у складі не менше семи осіб.

До складу Конкурсної комісії входять заступник Міністра екології та природних ресурсів України, до функціональних обов`язків якого належать питання управління природно-заповідним фондом України, керівник структурного підрозділу Мінприроди, відповідального за діяльність установ природно-заповідного фонду, представники інших структурних підрозділів Мінприроди, а також - Громадської ради при Мінприроди (за згодою) та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої державної адміністрації (за згодою).

Засідання Конкурсної комісії є правоможним, якщо на ньому присутні не менше як дві третини її членів.

Рішення Конкурсної комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала не менш як половина від присутніх членів Конкурсної комісії.

Рішення Конкурсної комісії оформлюються протоколом, який підписується присутніми на засіданні членами Конкурсної комісії в день проведення конкурсу та зберігається в Мінприроди протягом п`яти років.

41. За змістом пунктів 1-3 розділу III Порядку для участі в конкурсі Претендент подає (особисто або поштою) Конкурсній комісії такі документи: 1) письмову заяву про участь у конкурсі із зазначенням основних мотивів участі у конкурсі; 2) копію документа, що посвідчує особу; 3) копію документа про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків або копію паспорта для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку у паспорті; 4) біографічну довідку з фотокарткою розміром 4x6 см; 5) копію (копії) документа (документів) про вищу освіту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації Претендента на посаду; 6) копію трудової книжки або документів, що підтверджують досвід роботи; 7) копію військового квитка (за наявності); 8) декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за рік, що передує року, у якому було оприлюднено оголошення про конкурс, подану як Претендентом до Національного агентства з питань запобігання корупції відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», у роздрукованому вигляді; 9) згоду на обробку персональних даних; 10) план розвитку відповідної Установи ПЗФ та першочергові завдання на короткострокову перспективу.

Строк подання документів для участі в конкурсі не може становити менше 15 та більше 30 календарних днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурсу.

Для забезпечення прозорості роботи Конкурсної комісії Претенденти надають згоду на ведення онлайн трансляції засідання Конкурсної комісії через мережу Інтернет.

42. Пунктом 5 розділу III Порядку визначено, що претендент не допускається до участі у конкурсі виключно за рішенням Конкурсної комісії у разі: 1) подання неповного комплекту документів, передбаченого пунктом 1 цього розділу; 2) невідповідності поданих документів встановленим вимогам.

Оцінка Верховного Суду

43. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

45. Спір у цій справі виник у зв`язку із незгодою позивача про допуск ОСОБА_2 до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади директора національного природного парку «Білобережжя Святослава», на зайняття якої претендував і позивач, та визнання ОСОБА_2 переможцем конкурсу.

46. За доводами позивача, ОСОБА_2 не відповідає встановленим вимогам, а тому конкурсна комісія зобов`язана була не допустити його до участі у конкурсі.

47. Однією із підстав для оскарження рішення суду апеляційної інстанції слугувала незгода позивача із висновком суду апеляційної інстанції про дискреційність повноважень конкурсної комісії щодо допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі.

48. Оцінюючи у межах доводів касаційної скарги висновки суду апеляційної інстанції щодо правомірності оскаржуваних рішень, Верховний Суд зазначає таке.

49. За усталеною практикою Верховного Суду, адміністративний суд, надаючи оцінку рішенню суб`єкта владних повноважень, має керуватися частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

50. Так, критерій «прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» - за змістом випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

51. «На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень: має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

52. Критерій «прийняття рішення, вчинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії» - відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб тощо. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

53. Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову.

54. Надаючи оцінку оскаржуваним рішенням на предмет відповідності вимогам статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність у конкурсної комісії дискреційних повноважень під час розгляду питання щодо допуску претендента до участі в конкурсі.

55. На переконання Верховного Суду, такий висновок суду апеляційної інстанції є передчасним, враховуючи таке.

56. Аналіз положень Порядку дає підстави для висновку, що конкурсна комісія є уповноваженим суб`єктом з питань допуску до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади керівника установи природно-заповідного фонду, його проведення та прийняття рішення за результатами такого, тобто є суб`єктом владних повноважень, на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

57. Одночасно, межі дискреції конкурсної комісії щодо допуску до конкурсу та його проведення не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю.

58. Тому, ураховуючи завдання адміністративного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його відповідності статті 19 Конституції України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

59. Такий висновок узгоджується з Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - «Конвенція») та практикою Європейського суду з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення та застосування Конвенції (стаття 32).

60. Також необхідно зауважити, що в частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, згідно з якою, за загальним правилом, національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення від 22.11.1995 у справі «Bryan v. the United Kingdom» («Брайєн проти Об`єднаного Королівства»), рішення від 21.07.2011 у справі «Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus» («Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру», заява № 32181/04), рішення від 02.12.2010 у справі «Putter v. Bulgaria» («Путтер проти Болгарії», заява № 38780/02)).

61. До того ж, виходячи з практики Європейського суду з прав людини, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02.11.2006 у справі «Volokhy v. Ukraine)» («Волохи проти України», заява №23543/02), рішення від 02.08.1984 «Malone v. United Kindom» («Мелоун проти Об`єднаного Королівства», заява № 8691/79).

62. За таких обставин висновки суду апеляційної інстанції про дискреційність повноважень конкурсної комісії щодо допуску претендента до участі у конкурсі є безпідставними.

63. Так, пунктом 1 розділу III Порядку встановлено перелік документів, які претендент подає для участі в конкурсі.

64. Також, частина перша статті 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та пункт 2 розділу I Порядку містять вимоги, які ставляться до особи, яка може бути керівником установи природно-заповідного фонду.

65. За доводами позивача, ОСОБА_2 для участі у конкурсі не подано щорічну декларацію, як претендентом на зайняття посади керівника установи природно-заповідного фонду. Крім того, позивач вказує про відсутність у ОСОБА_2 відповідної освіти для зайняття посади керівника установи природно-заповідного фонду.

66. Суд апеляційної інстанції оцінку таким доводам позивача не надав, а послався лише на ту обставину, що за результатом дослідження поданих ОСОБА_2 документів конкурсною комісією було встановлено їх достатність та відповідність встановленим вимогам, а тому в силу наявності дискреційності повноважень прийнято рішення про допуск ОСОБА_2 до участі в конкурсі.

67. Проте встановлення таких обставин має значення для правильного вирішення цієї справи.

68. Оскільки вказані обставини залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, то з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновку в цілому по суті спору.

69. Враховуючи викладене, Верховний Суд констатує, що висновок суду апеляційної інстанції про дискреційність повноважень конкурсної комісії в частині допуску ОСОБА_2 до участі в конкурсі є передчасним і таким, що зроблений без повного з`ясування обставин, які мають значення для вирішення справи. Водночас оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена судом апеляційної інстанції без дотримання положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України. Відтак оскаржуване судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності й обґрунтованості, встановлених статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

70. За приписами частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

71. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

72. Оскільки судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

73. При новому розгляді справи суду апеляційної інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

74. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 у справі № 400/2468/19 скасувати.

3. Справу № 400/2468/19 направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції - П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов