Справа № 160/7116/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №160/7116/19
адміністративне провадження №К/9901/8025/20
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Чиркіна С.М. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2023 року у справі № 160/7116/19 за позовом Публічного акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» до Старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В.А., третя особа: Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, про визнання протиправними дій та скасування рішення.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Стислий зміст позовних вимог та обґрунтувань.
29 липня 2019 року Публічне акціонерне товариство «Криворізький залізорудний комбінат» (далі - ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат») звернулося до суду з позовом до Старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В.А., третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому просило:
визнати протиправними дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В.А. щодо проведення 25 червня 2019 року перевірки дотримання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» земельного законодавства;
визнати протиправним та скасувати припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19;
стягнути зі старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. на користь ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» витрати на оплату судового збору в розмірі 3842,00 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані посиланням на те, що перевірку дотримання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» земельного законодавства проведено з грубими порушеннями приписів статей 4, 5, 6, 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), а зазначені відповідачем в акті цієї перевірки, акті обстеження земельної ділянки та приписі відомості щодо площі обстежуваної земельної ділянки є недостовірними. Крім того, позивач указував на те, що він не був ознайомлений з підставами проведення заходу державного контролю, копія відповідного направлення на проведення заходу державного контролю йому не надавалася, а обстеження земельної ділянки, на якій розташована база відпочинку «Зарічна», фактично не проводилося.
Також позивач указував, що у спірному приписі відповідач фактично зобов`язує його вчинити дії щодо оформлення права користування земельною ділянкою, яка йому не потрібна, оскільки відповідач обстежив земельну ділянку, яка за площею є більшою від тієї, що фактично перебуває у користуванні позивача. Водночас наявна в користуванні позивача земельна ділянка використовується ним на законних підставах, а саме на підставі договору довгострокового тимчасового користування лісами від 03 серпня 2017 року № 07-09/1034/993, укладеного з Державним підприємством «Долинське лісове господарство», на підставі розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації, тому висновки відповідача про відсутність документів, що підтверджують право користування цією земельною ділянкою, не відповідають дійсності.
Стислий виклад рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 07 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач із дотриманням вимог чинного законодавства правомірно здійснив перевірку дотримання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, провів обстеження спірної земельної ділянки, за результатами якого в межах своїх повноважень склав акти обстеження та перевірки земельної ділянки та видав припис про усунення порушень земельного законодавства позивачем.
Водночас суд зазначив, що положення Закону № 877-V не застосовуються під час проведення заходів контролю, які здійснюються Держгеокадастром.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій.
Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено таке.
Наказом начальника Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Зінченко І. від 24 травня 2019 року № 279-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» відповідно до вимог Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України), законів України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV), від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель», Положення про Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, згідно з Планом роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель на ІІ квартал 2019 року, зобов`язано здійснити заходи з державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земель рекреаційного призначення, стосовно земельних ділянок площею 4,30 га та 1,5 га, розташованих на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області.
На підставі та на виконання цього наказу старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальник відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенко В. А. 25 червня 2019 року проведено обстеження земельної ділянки, розташованої за межами населеного пункту с.Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), форма власності - державна, категорія земель - землі рекреаційного призначення, за результатами якого складено акт обстеження земельної ділянки від 25 червня 2019 року № 279-ДК/449/АО/10/01/-19.
В акті зазначено, що при обстеженні цієї земельної ділянки, встановлено її використання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» для розміщення бази відпочину «Зарічна», при цьому документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди земельної ділянки, відсутні.
Також цього дня на підставі вказаного наказу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 24 травня 2019 року № 279-ДК та відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону № 963-IV старший державний інспектор Іщенко В. А. провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, за результатами якої склав акт перевірки від 25 червня 2019 року № 279-ДК/507/АП/09/01/-19. В акті перевірки зазначено, що земельну ділянку, розташовану за межами населеного пункту с. Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), використовує ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» для розміщення бази відпочинку «Зарічна», при цьому договір оренди на земельну ділянку під базою відпочинку «Зарічна» не укладено та не зареєстровано відповідно до чинного законодавства, чим порушено статті 116, 125, 126 ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III.
За результатами перевірки дотримання вимог земельного законодавства 25 червня 2019 року, старший державний інспектор Іщенко В. А. видав припис від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19, який вручено керівникові ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» ОСОБА_1 та яким останньому, ураховуючи виявлені порушення, на підставі статті 144 ЗК України, статей 5, 6, 10 Закону № 963-IV, статей 18, 19 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель», пп. 25-1 п. 4, п. 5-1, п. 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, приписано в термін 30 календарних днів укласти договір оренди землі з розпорядником земель рекреаційного призначення та здійснити його державну реєстрацію відповідно до норм чинного законодавства України.
Вважаючи, що зазначену перевірку проведено з порушенням вимог статей 4, 5, 6, 7 Закону № 877-V, а зроблені за результатами її проведення висновки не відповідають дійсності, позивач звернувся з позовом до суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги.
Позивач - ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» - подав касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права.
Позивач стверджує, що перевірка у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону № 877-V, водночас, під час перевірки не були дотримані вимоги статей 4, 5, 6, 7 цього Закону.
Також позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не дослідили належним чином усі докази та обставини справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух справи в суді касаційної інстанції.
Верховний Суд ухвалою від 08 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження в справі № 160/7116/19.
Ухвалою від 05 липня 2023 року Верховний Суд закінчив підготовку справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження з 06 липня 2023 року.
Позиція Верховного Суду
На підставі аналізу змісту Закону України від 19 червня 2003 року Закон № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV), Верховний Суд зазначив, що цей Закон визначає правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, проте Закон № 963-IV не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.
У пункті 50 цієї постанови наголошено, що за змістом статей 9-10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.
Водночас, із покликанням на норми Закону № 877-V, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що цей Закон поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів.
Отже, на переконання Верховного Суду, цілі й завдання Закону № 877-V корелюються з повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів, визначеними Законом № 963-IV.
Одночасно норми Закону № 877-V варто застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, разом із нормами спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не суперечать змісту цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю.
В цьому контексті Верховний Суд зазначив, що суди попередніх інстанцій заперечили проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежившись лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону № 963-IV.
Відтак суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки доводам позовної заяви ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» про невідповідність проведеної перевірки вимогам статей 407 Закону № 877-V, а відповідно не дали позивачу можливості піддати сумніву факт порушення земельного законодавства України, нівелювати наслідки державного контролю за використанням та охороною земель, за наявності певних недоліків проведеної перевірки, що не відповідає вимогам досудового рішення, закріпленим статтею 242 КАС України.
Також суди не надали оцінки доводам позивача про наявність документів, які свідчать про правомірне володіння земельною ділянкою, яка обстежувалася відповідачем. У зв`язку із цим суди дійшли передчасних висновків щодо правомірності дій відповідача. Зокрема, до питань, які залишені поза оцінкою судів першої та апеляційної інстанцій, належать: визначення виду проведеної перевірки; дотримання вимог контролюючим органом щодо прийняття відповідного наказу про проведення перевірки; виконання вимог щодо ознайомлення з розпорядчим документом (наказом) та направленням на проведення перевірки суб`єкта господарювання; проведення фактичного обстеження земельної ділянки, на якій розташована база відпочинку «Зарічна», та можливості участі під час вказаних заходів уповноваженої особи позивача і надання відповідних пояснень і доказів. Установлення цих обставин має значення для правильного вирішення спору по суті.
Окрім того, за висновками Верховного Суду, судами попередніх інстанцій не дотримані норми щодо визначення належного відповідача у справі, розглянувши позов до відповідача - старшого державного інспектора та начальника відділу без залучення відповідного Управління.
Мотиви окремої думки.
Насамперед, не погоджуюсь із висновками щодо повернення справи на новий розгляд, з огляду на таке.
Згідно із положеннями статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За приписами статей 4, 9, 160 КАС України саме на позивача покладений обов`язок визначати відповідача та доводити протиправність його дій та рішень.
Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області було залучено до розгляду справи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, відповідно мало можливість реалізувати права та виконувати процесуальні обов`язки.
Водночас, частина друга статті 353 КАС України не передбачає такої підстави для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд, як «неспроможність позивача правильно визначити відповідача».
За сталою судовою практикою пред`явлення позову у справі до неналежного відповідача - є підставою для відмови задоволенні позову, та не може слугувати підставою в цій ситуації для направлення справи на новий судовий розгляд.
У цій справі Суд зробив висновок, що визначення відповідачів, предмета і підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язок суду, який виконується під час розгляду справи.
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду, враховуючи відсутність у справі клопотань про заміну первісного відповідача належним відповідачем, або про залучення до участі у справі іншої особи як співвідповідача, дійшла висновку, що звернення з позовом до неналежного відповідача є самостійною підставою для відмови у позові.
Також не можна погодитись із висновком викладеним в пункті 81 постанови від 12 грудня 2023 року, щодо ненадання судами попередніх інстанцій оцінки доводів позивача про наявність документів, які свідчать про правомірне володіння земельною ділянкою, яка обстежувалася відповідачем.
Згідно із частиною 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Судами обох інстанцій наголошено, що земельна ділянка використовується ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» для розміщення бази відпочину «Зарічна», при цьому документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди земельної ділянки, відсутні.
Водночас, у касаційній скарзі відсутні посилання позивача щодо наявності в матеріалах справи доказів, які б спростовували ці висновки або не були враховані та оцінені судами попередніх інстанцій певні докази.
Щодо підстав відступу від попередніх позицій Верховного Суду зазначаю таке.
За приписами частини першої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
Саме із покликанням на необхідність відступу від застосування норм права у подібних правовідносинах ухвалою суду від 06 липня 2023 року справу № 160/7116/19 було передано на розгляд палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
КАС України не містить дефініції терміну «подібні правовідносини».
Отже, за змістом вказаних постанов подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин).
Проте на виконання вимог частини першої статті 346 КАС України, в постанові 12 грудня 2023 року відсутня інформація щодо визначення подібності правовідносин у справах від висновків, у яких прийнято відступити.
Визначення подібності правовідносин має суттєве значення для вирішення справ цієї категорії, з огляду на таке.
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон № 877-V) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Отже, Закон № 877-V розповсюджується на правовідносини пов`язані із державним наглядом (контролем) у сфері господарської діяльності, у яких одним із учасників є суб`єкт господарювання.
Своєю чергою Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (Закон - № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Водночас, згідно із статтею 2 Закон № 963-IV основним завданням державного контролю за використанням та охороною земель, у тому числі, є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Отже, сфера контролю Закону № 963-IV не обмежена господарською діяльністю та не передбачає його застосування лише до суб`єктів господарської діяльності.
Так у справі, що розглядається, предметом спору є припис старшого державного інспектора 07 червня 2023 року.
Натомість у справі № 380/7230/20, від якої, у тому числі (…) вирішено відступити, предметом спору визначений наказ ГУ Держгеокадастру від 30.04.2020 №239-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій".
Отже, у справі № 380/7230/20 державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель із дотриманням вимог законодавства про охорону земель здійснювалася перевірка саме за об`єктами - земельними ділянками, на предмет законності реалізації Львівською ОДА на користь позивача земельних ділянок, а не перевірка позивача як суб`єкта господарювання.
Слід наголосити, що у справі № 160/7116/19, предметом перевірки були саме землі рекреаційного призначення, за результатами перевірки яких був складений акт обстеження земельної ділянки. В акті зазначено, що при обстеженні цієї земельної ділянки встановлено її використання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» для розміщення бази відпочину «Зарічна».
Отже, цілком слушним постає питання пов`язаності земель рекреаційного призначення, на яких розміщена база відпочинку, із господарською діяльністю, перевірку якої регулює Закон № 877-V та відносно якої, згідно із висновком сформованим у постанові від 12 грудня 2023 року, обмежено застосування Закону №963-IV без Закону № 877-V.
Зазначене свідчить, що згідно із висновком зробленим у справі № 160/7116/19, значна кількість правовідносин у сфері контролю за використанням земель буде за межами повноважень державних інспекторів.
Також, в контексті необхідності визначення подібності правовідносин та врахування предмету спору, необхідно звернути увагу, що згідно із статтею 10 Закону № 963-IV, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у тому числі (…) мають право:
1. безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
2. давати обов`язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
3. складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Отже, ці повноваження стосуються не лише суб`єктів господарської діяльності та землі як об`єкта цієї діяльності.
Водночас, контроль за використанням та охороною земель має здійснюватися, у тому, числі щодо вчинення дій з псування землі, її захоплення, самовільного використання тощо.
Така позиція передбачала, що положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поширюють свою дію лише у випадку здійснення державного контролю за суб`єктом господарювання, який є відомим на момент проведення такого державного контролю, у протилежному випадку, зокрема, здійснення обстеження об`єкту (земельної ділянки) здійснюється у порядку, передбаченому Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та розроблених на його виконання підзаконних актів.
Отже, на моє переконання, за наявного правового регулювання та обставин справи, були відсутні визначені Законом підстави для відступу від існуючої практики Верховного Суду та направлення справи на новий розгляд.
Суддя С. М. Чиркін