Справа № 640/15298/19
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2023-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2023 року

м. Київ

справа №640/15298/19

адміністративне провадження № К/9901/47250/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року (суддя Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (колегія у складі суддів Епель О.В., Грибан І.О., Карпушової О.В.)

у справі № 640/15298/19

за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

про визнання протиправною та скасування постанови.

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" (далі - АТ "ОГС "Київоблгаз"; позивач) звернулося до суду із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП; відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 25.07.2019 № 1570 "Про накладення штрафу на АТ "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", відповідно до якої на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24.06.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, задовольнив позов.

3. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 11.01.2022 відкрито касаційне провадження.

5. Відповідач клопотав про розгляд скарги за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1425 (у редакції постанови НКРЕКП від 24.01.2018 № 94) було затверджено План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2018 рік, в який включено позивача з предметом здійснення заходу державного нагляду (контролю) «Дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики» та визначено дату початку здійснення заходу 02.10.2018 зі строком здійснення заходу 15 робочих днів.

7. Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584 (із змінами, внесеними постановами НКРЕКП від 05.03.2019 № 305 та від 31.05.2019 № 916) позивача включено до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, із зазначенням предмету здійснення заходу державного нагляду (контролю) «Дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики» та визначено дату початку здійснення заходу 15.07.2019 зі строком здійснення заходу 10 робочих днів.

8. 24.05.2019 НКРЕКП направлено на адресу ПАТ «Київоблгаз» повідомлення про проведення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу.

9. Листом № 810007-Са-11133-0719-150719 позивач повідомив Комісію про недопуск до здійснення планової перевірки у зв`язку з тим, що станом на 06.09.2019 НКРЕКП не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта із зазначенням переліку питань залежно від ступеня ризику, а це відповідно до ст. 10 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дає суб`єкту господарювання право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

10. 15.07.2019 посадовими особами НКРЕКП складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 240, в якому установлено порушення АТ «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

11. 25.07.2019 НКРЕКП прийнято постанову № 1570 «Про накладення штрафу на AT «Київоблгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою накладено на Позивача штраф у розмірі 850000 грн.

12. Позивач з постановою не погодився, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. Позивач вважає, що законом не передбачено процедури та можливості внесення змін до річних планів заходів державного нагляду (контролю) через нездійснення контролюючим органом своїх повноважень (бездіяльність).

Крім того, на день перевірки документи відповідача не відповідали установчим документам позивача та відомостями, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що є порушенням п. 5 Вимог до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю). У зв`язку з цим, позивач мав підстави не допускати представника відповідача до перевірки.

Також, позивач вважає, що відповідач порушив процедуру прийняття оскаржуваної постанови, оскільки на час перевірки НКРЕКП не було оприлюднено уніфіковану форму акта.

14. Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що позивача віднесено до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику і попередню планову перевірку було проведено у 2017 році.

30.08.2018 Комісія прийняла постанову №935 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2018 року», якою визначено перелік суб`єктів господарювання щодо яких заходи державного нагляду (контролю) вирішено не проводити (серед них ПАТ «Київоблгаз»). У 2018 році перевірка не проводилася.

Щодо невідповідності відомостей у посвідченні на перевірку до установчих документів позивача, то позивач повідомив про зміну організаційно правової форми із ПАТ на АТ лише листом від 11.06.2019 №810007-СЛ-8977-0619, тобто після затвердження плану перевірок та видачі відповідного повідомлення про проведення перевірки.

Під час перевірки використано уніфіковану форму акту перевірки.

З огляду на це, відповідач вважає, що оскаржувана постанова про накладення штрафу прийнята у межах повноважень Комісії.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідач не довів, що уніфікована форма акта, оприлюднена на офіційному сайті НКРЕКП, відповідає новій Методиці, затвердженій постановою від 10.05.2018 № 342. Тому позивач мав правові підстави не допускати посадових осіб відповідача до перевірки.

Суд взяв до уваги, що засідання НКРЕКП з розгляду акта мало відбутися після отримання від позивача письмових пояснень чи заперечень. Проте, в порушення п. 5.4 Порядку №428 таке засідання відбулося 25.07.2019 без урахування заперечень позивача, поданих 24.07.2019.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій при вирішенні спору не врахували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі №460/1042/19, щодо законності застосування Регулятором під час здійснення державного нагляду (контролю) уніфікованої форми акту, передбаченої у додатку №18 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (далі - Порядок № 428).

На час проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) АТ "Київоблгаз" Порядок №428 разом з додатком №18 опубліковані на офіційному вебсайті НКРЕКП; нормативно-правові акти не визнавали невідповідність акту перевірки, затвердженого зазначеним Порядком, вимогам Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.

Відповідач зазначає про необхідність відступу від висновків, висловлених у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а стосовно того, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, передбаченого пунктом 2.1 Глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), та не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з пп."б" п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону України від 09.04.2015 №329-VIII "Про ринок природного газу" (далі - Закон № 329-VIII) (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Підстави відступу обґрунтовує тим, що Закон №329-VIII не встановлює виключного переліку актів, які регулюють відповідний ринок. Ліцензійні умови не оскаржувалися у цій справі та не були предметом судового розгляду. Постанови Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а стосуються інших правових підстав та фактичних обставин. Крім того, Верховний Суд у зазначених справах помилково визначив наслідки застосування Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) та Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон №222-VIII).

19. Ухвалою Верховного Суду від 11.01.2022 відкрито касаційне провадження для перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій Законів № 877-V, № 222-VIII, № 329-VIII, Порядку № 428 у питанні дій Регулятора під час здійснення державного нагляду (контролю) та перевірки наявності підстав для відступу від правої позиції, висловленої у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі № 640/16022/19, від 22.11.2021 у справі № 120/3364/19-а, стосовно того, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, передбаченого пунктом 2.1 Глави 2 Ліцензійних умов, та не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з пп.«б» п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону № 329-VIII.

20. У відзиві позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Оскаржувані судові рішення вважає законними та обґрунтованими. Доводи відзиву загалом збігаються з мотивами судових рішень. Позивач покликається на відсутність у ст. 59 Закону № 329-VIII такого виду порушення, як «обов`язок суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю)». Також позивач зазначає про необґрунтованість розміру призначеного штрафу.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву.

22. Пунктом 7 ч. 1 ст. 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.

23. У спірних правовідносинах такий орган - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус та повноваження якої визначаються Законом №1540-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

24. Частиною 1 ст.1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

25. Згідно зі ст. 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

26. Частинами 1 - 3 ст. 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

27. Згідно з ч. 4 ст. 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

28. Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

29. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (п.п.1.3 та 1.4 Порядку № 428).

30. Згідно з п. 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

31. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V.

32. Частиною 15 ст. 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

33. За приписами абз. 1 ч. 2 ст. 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

34. Відповідно до абз.8 ч. 2 ст. 5 Закону №877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

35. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (далі - Методика № 342).

36. Частиною 5 ст.7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

37. Згідно зі ст. 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

38. За приписами ч. 15 ст. 4 Закону №877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

39. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який, окрім іншого повинен містити дату складання акту. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V).

40. Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (п. 4 ст. 1 Закону № 222-VIII).

41. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16.02.2017 №201 (далі - Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

42. Пунктом 1 ч. 2 ст. 59 Закону №329-VIII передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

43. Відповідно до ч. 3 ст. 59 Закону №329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

44. Підпункт "б" п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону №329-VIII визначає розмір санкцій у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів).

45. Частиною 5 ст. 59 Закону №329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

46. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (ч.ч. 7, 8 ст. 59 Закону №329-VIII).

47. Відповідно до п. 8 ч. 2 ст. 16 Закону №222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки)

48. Частиною 1 ст.16 Закону № 222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

49. Спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на позивача у розмірі 850000 грн через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.

50. Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій стосовно законності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту, Суд враховує судову практику.

51. Зокрема, у постанові від 28.10.2020 у справі №460/1042/19 Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою №342, дотримані відповідачем у постанові від 14.06.2018 № 428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

52. Такого висновку Верховний Суд дійшов також у постановах від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, від 26.05.2021 у справі №824/266/20-а, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а, від 13.07.2022 у справі № 520/2697/2020, від 08.02.2023 у справі №140/2570/19, від 22.06.2023 у справі №520/2698/2020 та інших.

53. Суд не вбачає підстав для відступу від вищенаведеного правового висновку Верховного Суду у справі, що розглядається.

54. З огляду на це, доводи касаційної скарги про безпідставність недопуску НКРЕКП до перевірки через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту є обґрунтованими.

55. Отже, судові рішення першої та апеляційної інстанції про задоволення позову саме з вказаної підстави є неправомірними.

56. Водночас, оцінюючи доводи позову та відзиву на касаційну скаргу в частині безпідставності накладення НКРЕКП санкцій у вигляді штрафу, за порушення у вигляді недопуску до перевірки, що не передбачене Законом №329-VIII, Верховний Суд зазначає таке.

57. Згідно з пп. «б» п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону №329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

58. Частиною 5 ст. 59 Закону №329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

59. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (ч.ч. 7-8 ст. 59 Закону №329-VIII

60. За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

61. Зі змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень ст. 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

62. При цьому НКРЕКП вказувала, що до такого висновку вона дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

63. Статтею 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Тому НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

64. Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд уже висловлював у подібних спірних правовідносинах правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а, 22.09.2021 у справі №640/16022/19 та від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а.

65. У касаційній скарзі відповідач наводить три підстави необхідності відступу від вищезазначених висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19 та від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а:

(1) відповідно до п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону №329-VIII, Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів. Законом №329-VIII не встановлено виключного переліку нормативно-правових актів, які регулюють відповідний ринок, а тому правомірно накладено штраф за порушення ст. 11 Закону № 877-V.

Відповідь на цей аргумент неодноразово була надана Верховним Судом, зокрема, і у постанові від 22.09.2021 у справі №640/16022/19.

«..пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу».

Ця позиція була підтримана, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, постановах від 26.05.2021 у справі №824/266/20-а, від 22.09.2021 у справі №640/16022/19, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а та багатьох інших. Нових аргументів на спростування цього висновку відповідач не навів.

(2) висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19 та від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а, не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, адже прийняті на підставі різних фактичних обставин та правових підстав.

Суд відхиляє цей аргумент, оскільки предметами як справ №640/16022/19, №120/3364/19-а і справи №640/15298/19, що розглядається, є правомірність притягнення до відповідальності за п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов через порушення Статтею 11 Закону № 877-V;

(3) висновок, викладений у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19 та від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а про те, що: «Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.» є хибним та нерелевантним до спірних правовідносин у цій справі. Законодавець у ст. 2 Закону № 877-V визначає, що положення вказаного закону не є загальними для всіх суб`єктів господарювання.

Суд не бере до уваги зазначений аргумент, адже Верховний Суд неодноразово зазначав, що ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. Закон № 877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а.

Вищенаведений аргумент не переконує Суд у необхідності відступу від раніше зроблених висновків Верховного Суду.

66. Суд перевірив наведені відповідачем доводи і не знайшов підстав для відступу від раніше сформованого правового висновку.

67. Отже, недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому постанова відповідача від 25.07.2019 № 1570 "Про накладення штрафу на АТ "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов є протиправною.

68. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

69. Відповідно до ч. 1 та 4 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

70. З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність оскаржуваної постанови НКРЕКП 25.07.2019 № 1570 "Про накладення штрафу на АТ "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" та необхідність її скасування, однак неправильно визначили мотиви такої неправомірності, що відповідно до ч.ч. 1 та 4 ст. 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини судових.

71. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів задоволення позову.

72. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до ст.139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року у справі № 640/15298/19 змінити в частині мотивів задоволення позову, а в іншій частині залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб