Справа № 640/14000/22
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2023-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.

Суддів Аліменка В.О.

Кузьмишиної О.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» АТ «Укрзалізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач - Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» АТ «Укрзалізниця» (далі - АТ «Укрзалізниця» в особі філії «ЦЗВ») звернувся до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправним і скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 11 серпня 2022 року про результати моніторингу закупівлі: мазут, ідентифікатор в електронній системі закупівель за №UA-2021-12-21-016094-c.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2022 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним і скасувано висновок Державної аудиторської служби України від 11 серпня 2022 року про результати моніторингу закупівлі: мазут, ідентифікатор в електронній системі закупівель за №UA-2021-12-21-016094-c.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Державна аудиторська служба України звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, що частиною 5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено імперативну вимогу щодо надання Замовником пояснення, що включають в себе як інформацію, так і документи, що стосуються процедури закупівлі. При цьому, зазначає, що в порушення вимог вищевказаної норми, Замовник не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи, на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість. Також, апелянт зазначає, що Закон України «Про публічні закупівлі» не встановлює відповідачу обов`язку у разі ненадання Замовником інформації чи документів на запит, повторно звертатися до Замовника щодо надання інформації чи документів.

06 листопада 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача - Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» АТ «Укрзалізниця» надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Акціонерним товариством «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» AT «Укрзалізниця» 21 грудня 2021 року оприлюднено оголошення про проведення процедури закупівлі, предметом якої є мазут, та оприлюднено відповідну тендерну документацію, ідентифікатор в електронній системі закупівель Prozorro за №UA-2021-12-21-016094-с, у відповідності до вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

На підставі наказу Державної аудиторської служби України від 18 липня 2022 року №144 здійснено моніторинг процедури закупівлі, за результатами якого складено Висновок про результати моніторингу закупівлі, який оприлюднений у електронній системі закупівель 11 серпня 2022 року.

Не погоджуючись із твердженнями викладеними у Висновку, керуючись положеннями абзацу 2 частини восьмої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», 18 серпня 2022 року АТ «Укрзалізниця» в особі філії «ЦЗВ» оприлюднено через електронну систему закупівель заперечення на висновок.

Однак, станом на день звернення позивача до суду з позовом у електронній системі закупівель, відповідачем не зазначено інформації щодо результатів розгляду заперечень до Висновку, наданих позивачем.

Не погоджуючись із висновком про результати моніторингу закупівлі, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до статті 1 цього Закону, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Статтею 2 Закону №2939-XII визначено головні завдання органу державного фінансового контролю, до яких належить здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 р. №43 (далі також - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктом 1 пункту 3 Положення №43, основними завданнями Держаудитслужби є реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю.

За змістом підпункту 3 пункту 4 Положення №43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення моніторингу закупівель.

Статтею 5 Закону №2939-XII визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 14 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон №922-VIII) - моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель врегульовано статтею 8 вказаного Закону.

Так, згідно з частиною першою вказаної статті Закону №922-VIII, моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Згідно ч. 2 ст. 8 Закону №922-VIII, рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За приписами частини 5 статті 8 Закону №922-VIII, протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

У відповідності до ч. 6. ст. 8 Закону №922-VIII, за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Положеннями частини 7 статті 8 Закону №922-VIII передбачено, що у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Як вбачається з матеріалів справи, Замовником - Акціонерним товариством «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» AT «Укрзалізниця» 21 грудня 2021 року оприлюднено оголошення про проведення процедури закупівлі, предметом якої є мазут, та оприлюднено відповідну тендерну документацію, ідентифікатор в електронній системі закупівель Prozorro за №UA-2021-12-21-016094-с (а.с. 44-47).

27 липня 2022 року від Державної аудиторської служби України надійшов запит про надання пояснень, в якому вказано про потребу в отриманні пояснень (інформації та документів) з наступних питань:

1. Яким чином та на підставі яких документів вами здійснено обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість?

2. Також, просили надати посилання на сторінку власного веб-сайту на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами), та яка буде доступна для перегляду. Пояснення, інформацію та документи необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту.

На виконання вищевказаного запиту позивачем 01.08.2022 надано відповідь на запит.

Колегія суддів зазначає, що позивач без порушення строків надав пояснення за Процедурою закупівлі, оприлюднивши їх на сайті «Prozorro».

Так, відповідь (пояснення) позивача на запит Державної аудиторської служби України містить інформацію щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, а саме: необхідність у здійсненні закупівлі визначено виробничими потребами акціонерного товариства «Українська залізниця», виходячи з планованого обсягу. Визначення очікуваної вартості здійснено згідно з примірною методикою визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2021 № 275 «Про затвердження примірної методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі».

В подальшому, Державною аудиторською службою України здійснено моніторинг Процедури закупівлі, за результатами якого складено Висновок про результати моніторингу закупівлі, оприлюднений 11.08.2022 у електронній системі закупівель.

Згідно даного Висновку, за результатами аналізу питання щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом установлено порушення вимог частини п`ятої статті 8 Закону.

Крім того, відповідач у пункті 3 Висновку зобов`язав позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення.

Слід зазначити, що позивач не оскаржує процедуру призначення та проведення моніторингу.

Водночас, як вірно зазначено судом першої інстанції, розбіжності сторін, на думку суду, полягають у різному підході до повноти витребуваної інформації, повноти та строків її надання на запит контролюючого органу.

Апелянт вказує, що частиною 5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено імперативну вимогу щодо надання Замовником пояснення, що включають в себе як інформацію, так і документи, що стосуються процедури закупівлі.

При цьому, зазначає, що в порушення вимог вищевказаної норми, Замовник не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи, на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.

Також, апелянт звернув увагу на те, що Закон України «Про публічні закупівлі» не встановлює відповідачу обов`язку у разі ненадання Замовником інформації чи документів на запит, повторно звертатися до Замовника щодо надання інформації чи документів.

З даного приводу, слід зазначити наступне.

Так, із аналізу першого питання запиту Державної аудиторської служби України від 27.07.2022 нечітко вбачається, що окрім надання пояснень позивач повинен був надати документи, на підставі яких зроблено таке обґрунтування.

Водночас, із загального змісту запиту про інформацію можна дійти висновку про те, що окрім надання пояснень від позивача вимагалося надання документів, що підтверджують обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі.

Беручи до уваги нечіткість сформульованого першого питання запиту про інформацію, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що за наявності своєчасно наданих позивачем пояснень та інформації щодо обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, але не в повному обсязі, з урахуванням термінів проведення моніторингу (з 19.07.2022 по 11.08.2022), у відповідача було достатньо часу для витребування конкретних документів, на які посилався позивач у своїх поясненнях, а у позивача достатньо часу для надання наказу та експертного висновку в межах строків проведення моніторингу, або отримання відповідних доказів, які знаходяться у хмарному сховищі.

Крім того, як обґрунтовано враховано судом першої інстанції, відповідачем за результатами моніторингу процедури закупівлі не встановлено порушень під час аналізу питання дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі в річному плані, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону, оприлюднення інформації про закупівлю розгляду тендерної пропозиції, своєчасності укладення договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця ня, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, передбачених Законом.

Враховуючи вищезазначене, судом першої інстанції правомірно визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України від 11 серпня 2022 року про результати моніторингу закупівлі: мазут, ідентифікатор в електронній системі закупівель за №UA-2021-12-21-016094-c.

Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують.

Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» АТ «Укрзалізниця» та наявність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.

Судді Аліменко В.О.

Кузьмишина О.М.