Справа № 280/668/20
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 280/668/20

адміністративне провадження № К/9901/43007/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань праці Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року (головуючий суддя Семененко М.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (головуючий суддя Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.) у справі № 280/668/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Вайн-Стори» до Управління з питань праці Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною та скасування постанови,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У січня 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Вайн-Стори» (далі також позивач або ТОВ «Вайн-Стори») звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Управління з питань праці Запорізької міської ради (далі також відповідач), у якому, з урахуванням заяви про зміну (доповнення) предмету позову, просило суд:

визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 11 грудня 2019 року № 278р «Про організацію інспекційного відвідування»;

визнати протиправним та скасувати постанову відповідача про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Управління з питань праці Запорізької міської ради від 11.12.2019 № 279р "Про організацію інспекційного відвідування".

Визнано протиправною та скасовано постанову Управління з питань праці Запорізької міської ради про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09.01.2020.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року залишено без змін.

26 листопада 2021 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 23 листопада 2021 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Ухвала про відкриття касаційного провадження у цій справі отримана уповноваженим представником позивача 11 січня 2022 року. Проте відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Запорізької міської ради № 65 від 19 грудня 2018 року затверджено Положення про Управління з питань праці Запорізької міської ради (нова редакція), на яке в межах міста Запоріжжя покладено обов`язок забезпечувати контроль за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (електронний ресурс: https://zp.gov.ua/upload/content/o_1cvktsal6j1uvgmjh95621hll1b.pdf).

10 грудня 2019 року головним спеціалістом відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Управління з питань праці Запорізької міської ради Москаленко Є.А. подано на ім`я начальника Управління з питань праці Запорізької міської ради службову записку, за змістом якої, за аналізом інформації, отриманої з джерел Інтернет-ресурсу за посиланням http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/, вбачається використання в мережі магазинів «Вина мира» у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин. В ході підготовки до проведення інспекційного відвідування, керуючись пунктом 6 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), була одержана інформація: зокрема, в магазинах «Вина мира» за адресами м. Запоріжжя, вулиця Шкільна, 10-а та вул. Чарівна 40/Б, господарську діяльність здійснює ТОВ «ВАЙН-СТОРИ».

За результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, та на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823, наказом начальника Управління з питань праці Запорізької міської ради «Про організацію інспекційного відвідування» від 11.12.2019 № 278 р заступнику начальника управління - начальнику відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Трещук Ю.Ф. наказано організувати інспекційне відвідування ТОВ «ВАЙН-СТОРИ» з питань виявлення неоформлених трудових відносин у термін до 24.12.2019.

На підставі цього наказу начальником Управління з питань праці Запорізької міської ради виписано направлення на ім`я посадових осіб відповідача на проведення заходу державного нагляду (контролю) у вигляді інспекційного відвідування за № 208-Н від 11 грудня 2019 року, в якому визначено: місцезнаходження об`єктів відвідування - пр. Соборний, буд.171, м. Запоріжжя та вул. Чарівна, буд.40/б, м. Запоріжжя; період проведення відповідного заходу - з 16.12.2019 по 17.12.2019; предмет здійснення заходу - виявлення неоформлених трудових відносин; підстави проведення заходу - підпункт 3 пункту 5 Порядку № 823, наказ «Про організацію інспекційного відвідування» від 11 грудня 2019 року № 278 р.

17 грудня 2019 року фахівцями Управління з питань праці Запорізької міської ради складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ОМС-ЗП 4329/1051/НП у зв`язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці, зокрема, у вигляді:

ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування;

ненадання доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;

ненадання працівниками об`єкта відвідування усних та/або письмових пояснень з питань, що стосуються законодавства про працю;

відсутністю уповноваженої особи об`єкта відвідування за місцезнаходженням.

Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування направлено на адресу позивача супровідним листом від 23 грудня 2019 року № 01-15/1508, який отримано адресатом 27 грудня 2019 року.

На підставі Акта про неможливість проведення інспекційного відвідування за № ОМС-ЗП 4329/1051/НП від 17 грудня 2019 року Управлінням з питань праці Запорізької міської ради винесено постанову № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року про накладення уповноваженими посадовими особами на ТОВ «ВАЙН-СТОРИ» штрафу у розмірі 417 300,00 гривень, яка отримана позивачем 16 січня 2020 року.

Наказ відповідача «Про організацію інспекційного відвідування» від 11 грудня 2019 року № 278 р та постанова про накладення штрафу № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року є предметом оскарження у цій справі.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивач з покликанням на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) вказує на неприпустимість проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.

Також зазначає, що позаплановий захід здійснювався без наявності підстав, передбачених Законом № 877-V. При цьому, вказаним Законом не передбачено такої форми проведення заходу державного нагляду (контролю) як інспекційне відвідування. Водночас наголосив на тому, що Порядок № 823, нормами якого керувався відповідач під час проведення позапланового заходу, суперечить Закону № 877-V.

Відповідач у відзиві на позов зазначив, що за результатами аналізу службової записки головного спеціаліста відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Москаленко Є.А., складеної на підставі інформації, отриманої з джерел інтернет-ресурсу, з якої вбачається використання в мережі магазинів «Вина Мира» у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин, начальником Управління з питань праці Запорізької міської ради видано оскаржуваний наказ про організацію інспекційного відвідування.

Звертає увагу, що при призначенні та проведенні інспекційного заходу відповідачем дотримані норми чинного законодавства, в тому числі Порядку № 823, який є обов`язковим до виконання нормативно-правовим актом. Щодо доводів позивача про порушення відповідачем норм Закону № 877-V вказує, що за положеннями частини 5 статті 2 вказаного Закону № 877-V органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання лише вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6-8, абзацу 2 частини 10, частин 13 та 14 статті 4, частин 1-4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1-4 та 6 статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для проведення інспекційного відвідування, а відповідно, наказ Управління з питань праці Запорізької міської ради від 11 грудня 2019 року № 278 р та, як наслідок, постанова про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року, прийнята за результатами його проведення, судом визнані протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

За позицією судів попередніх інстанцій, аналіз нормативно - правових актів, що регулюють спірні правовідносини, дає підстави для висновку, що під час прийняття рішення про призначення інспекційного відвідування орган контролю за додержанням законодавства про працю може аналізувати як інформацію, отриману із засобів масової інформації, так і інші джерела інформації, доступ до яких не обмежений законодавством, що також висловлено у постановах Верховного Суду.

Водночас реалізація такого права має узгоджуватись зі положеннями абзацу 6 статті 3 Закону України № 877-V, згідно із якими у разі використання інших джерел інформації, крім засобів масової інформації, відповідач має бути обізнаним щодо джерела походження/отримання такої інформації.

Використана в цьому випадку відповідачем інформація з інтернет-ресурсу http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/ не містить посилання на автора та відповідно джерело походження цієї інформації невідоме, що свідчить про заборону використання цієї інформації в силу положень абзацу 6 статті 3 Закону України № 877-V.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач покликається на постанови Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 200/11885/18-а, від 07 квітня 2021 року у справі № 1340/4355/18, від 21 травня 2021 року у справі № 183/6018/18, від 01 червня 2021 року у справі № 360/1687/19, від 28 вересня 2021 року у справі № 520/1204/2020, від 21 жовтня 2021 року у справі № 340/3112/19, в яких, на його думку, викладені висновки щодо співвідношення юридичної сили актів законодавства при визначенні підстав для призначення інспекційних відвідувань, а також обґрунтованості призначення інспекційного відвідування за підпунктом 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.

За позицією скаржника, системний аналіз зазначених рішень Верховного Суду дає підстави для наступних висновків:

1) в силу положень Конституції України, Закону України «Про міжнародні договори України», КЗпП України, Конвенція міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості та торгівлі 1947 року № 81, яка визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора праці самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування, у співвідношенні з національним законодавством України, зокрема, Законом № 877-V, Порядком № 823, має вищу юридичну силу;

2) на виконання взятих вищезазначених міжнародно-правових зобов`язань, відповідно до частини 1 статті 259 КЗпП України частини 3 статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 823, яким суттєво розширено перелік підстав для проведення заходів державного контролю;

3) норма підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 допускає призначення та проведення інспекційного відвідування за рішенням керівника органу контролю виключно з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої як із засобів масової інформації, так із інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством;

4) норма підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 не містить обмежень щодо джерел інформації та її змісту, отримання якої органом контролю за додержанням законодавства про працю може стати підставою для інспекційного відвідування, окрім того, що доступ до такої інформації має бути обмежений законодавством. Цією нормою не встановлено вичерпного переліку джерел інформації, натомість передбачено, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Крім того, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю результатами здійсненого ним аналізу інформації.

Скаржник акцентує увагу на тому, що зміст інформації, отриманої як із засобів масової інформації, так і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, на підставі якої керівником органу контролю приймається рішення про призначення інспекційного відвідування, охоплюється одним підпунктом 3 пункту 5 Порядку № 823.

Водночас зазначає, що фактичною підставою видання наказу є інформація, отримана з джерел інтернет-ресурсу, та службова записка головного спеціаліста відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Москаленка Є.А. від 10 грудня 2019 року, складена на підставі аналізу такої інформації.

Так, на зазначеному ресурсі (що є джерелом інформації, доступ до якого не обмежений законодавством) розміщений відгук про роботодавця - мережу магазинів «Вина Миру», розташованих саме на території міста Запоріжжя).

За позицією скаржника, поняття «інформація, отримана із засобів масової інформації та інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством», що використовується в підпункті 3 пункту 5 Порядку № 823 та «заява» в розумінні абзацу 6 статті 3 Закону № 877-V є абсолютно різними за своїм змістом поняттями.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. У цій нормі відтворено частину другу статті 19 Конституції України.

Адміністративні суди повинні перевіряти рішення (дії, бездіяльність) суб`єктів владних повноважень на відповідність частині другій статті 19 Конституції України. У такий спосіб адміністративні суди не лише виконують завдання, передбачене пунктом 1 частини другої статті 2 КАС України, а й забезпечують пряму дію Конституції України, захист конституційного ладу та прав людини від органів держави, що діють без передбачених законом підстав та за межами своїх повноважень.

Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, зокрема, Законом від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 877-V), статтею 259 КЗпП України, а також Порядком № 823.

Частиною 4 статті 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина третя статті 2 Закону № 877-V).

Отже, органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Водночас, частиною четвертою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

За змістом абзацу 3 статті 1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Підстави для здійснення позапланових заходів передбачені частиною першою статті 6 Закону № 877-V.

Частиною ж другою-четвертою статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю" КЗпП України.

У подальшому такий висновок був підтриманий Верховним Судом у постановах від 24 червня 2021 року у справі № 200/5877/19-а та від 28 вересня 2021 року у справі № 520/1204/2020 та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контроль за додержанням законодавства про працю (далі також Порядок № 823), який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 року № 1986-IV, та Законом України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Згідно із пунктом 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формах, визначених абзацом першим цього пункту.

У відповідності до пункту 3 Поряду № 823 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).

Верховний Суд зазначає, що інспекційне відвідування є формою державного контролю за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.

Верховний Суд у постанові від 19 вересня 2018 року у справі № 804/2956/17 дійшов висновку, що даючи оцінку рішенню посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з`ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки.

У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб`єкт господарювання про проведення позапланової перевірки з її предметом.

Відповідно з`ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) та її призначення є важливим питанням в аналогічних спорах.

Такий висновок було застосовано Верховним Судом також у постановах від 07 червня 2021 року у справі № 520/1814/19, від 29 вересня 2021 року у справі № 360/2716/19, від 31 січня 2023 року, від 31 січня 2023 року у справі №540/1245/20.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у постанові від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18 дійшов такого висновку:

«…незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства».

Цей висновок, сформульований судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається.

Аналогічний висновок щодо перевірки органів Держпраці викладений, зокрема, у постанові Верховного Суду від 07 липня 2022 року у справі № 1940/1347/18, від 15 вересня 2022 року у справі №640/21270/21, і Суд не вбачає підстав для відступу від нього.

В межах цієї справи, судами попередніх інстанцій вирішувалося виключно питання наявності підстав для проведення інспекційного відвідування позивача відповідно до підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823.

Пунктом 3 пункту 5 Порядку № 823 передбачено, що підставами для здійснення інспекційних відвідувань є рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.

Водночас за змістом абзацу 6 статті 3 Закону України № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється, у тому числі, за принципом об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10 грудня 2019 року головним спеціалістом відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Управління з питань праці Запорізької міської ради Москаленко Є.А. подано на ім`я начальника Управління з питань праці Запорізької міської ради службову записку, за змістом якої, за аналізом інформації, отриманої з джерел інтернет-ресурсу за посиланням http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom, вбачається використання в мережі магазинів «Вина мира» у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин. В ході підготовки до проведення інспекційного відвідування, керуючись пунктом 6 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), була одержана інформація: зокрема, в магазинах «Вина мира» за адресами м. Запоріжжя, вулиця Шкільна, 10-а та вул. Чарівна 40/Б, господарську діяльність здійснює ТОВ «ВАЙН-СТОРИ».

За результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, та на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823, наказом начальника Управління з питань праці Запорізької міської ради «Про організацію інспекційного відвідування» від 11.12.2019 № 278 р заступнику начальника управління - начальнику відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Трещук Ю.Ф. наказано організувати інспекційне відвідування ТОВ «ВАЙН-СТОРИ» з питань виявлення неоформлених трудових відносин у термін до 24.12.2019.

Так, за позицією судів попередніх інстанцій, у разі використання інших джерел інформації, крім засобів масової інформації, відповідач має бути обізнаним щодо джерела походження/отримання такої інформації.

Суди наголосили, що використана в цьому випадку відповідачем інформація з інтернет-ресурсу http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/ не містить посилання на автора, а відповідно джерело походження цієї інформації невідоме, що в силу вимог положень абзацу 6 статті 3 Закону України № 877-V свідчить про заборону використання цієї інформації.

Верховний Суд погоджується з такою позицію судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Як встановлено судом, інформація про яку йдеться вище, отримана з джерел Інтернет-ресурсу за посиланням: http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/ та стосується використання в мережі магазинів «Вина мира» у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин.

Судом першої інстанції було досліджено роздруківку з вищевказаного веб-сайту та встановлено, що висновок відповідача про використання в мережі магазинів «Вина мира» у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин ґрунтується на відгуках користувача «Гость» про роботодавця компанії «Вина мира» (т.1 а.с.67).

Дійсно інформація з інтернет-ресурсу http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/ містить відгук невідомої особи про роботодавця компанії «Вина мира».

За загальним правилом, до засобів масової інформації (ЗМІ), мас-медіа (англ. mass media) - різновид медіа, орієнтований на одночасне передавання інформації великим групам людей. Охоплюють засоби передавання, зберігання та відтворення інформації, такі як преса (газети, журнали, книжки), радіо, телебачення, інтернет, кінематограф, звукозаписи та відеозаписи, відеотекст, телетекст, рекламні щити та панелі, мультимедійні центри. Всім цим засобам притаманні спільні якості- звернення до масової аудиторії, доступність багатьом людям, корпоративний зміст виробництва і розповсюдження інформації. Термін медіа застосовується також до організацій, які забезпечують ці технології, наприклад, телевізійних каналів або видавництв. Мас-медіа є основним засобом пропаганди.

Колегія суддів наголошує, що відповідний інтернет-сайт не є первинним джерелом цієї інформації, оскільки в цьому випадку лише виступає відповідним ресурсом для розміщення інформації першоджерела.

Водночас судами не було встановлено першоджерело інформації, використаної відповідачем в якості підстави призначення перевірки без ідентифікації особи, яка її поширила.

Також в судах першої та апеляційної інстанцій відповідач не надав доказів, які містять інформацію, за якою суди могли б встановити особу, яка залишила відгук, його достовірність та наміри такої особи щодо ініціювання заходу контролю відносно позивача.

В свою чергу Інтернет-ресурси можуть розглядатись в якості «інших джерел інформації» за умови можливості ідентифікації її розповсюджувача.

Судами попередніх інстанцій акцентовано увагу на тому, що у цьому випадку, встановити особу, яка розмістила інформацію, торговий об`єкт, щодо якого така особа розмістила інформацію, або особу, яка працювала у конкретному магазині, і щодо якої можливо допущено порушення законодавства про працю, неможливо.

Водночас будь-яких заяв чи скарг фізичних осіб, повідомлень юридичних осіб з питання використання в мережі магазинів «Вина мира» у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин відповідач не отримував.

Верховний Суд зазначає, що визначений Порядком № 823 перелік підстав повинен узгоджуватися з принципом неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, в тому числі, розміщеними за допомогою інтернет-ресурсу, з метою запобігання зловживанням державними органами з питань праці у проведенні безпідставних перевірок.

Згідно з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 04 лютого 2019 року у справі № 807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що розміщення інформації за допомогою інтернет-ресурсу особою, ідентифікувати яку неможливо, не могло бути підставою для прийняття рішення про проведення позапланового заходу контролю (інспекційного відвідування) щодо позивача.

Колегія суддів критично оцінює покликання позивача на висновки Верховного Суду у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 200/11885/18-а, від 07 квітня 2021 року у справі № 1340/4355/18, від 21 травня 2021 року у справі № 183/6018/18, від 01 червня 2021 року у справі № 360/1687/19, від 28 вересня 2021 року у справі № 520/1204/2020, від 21 жовтня 2021 року у справі № 340/3112/19, оскільки останні хоча і були прийняті у подібних правовідносинах, проте за інших фактичних обставин, тому вказане не дозволяє аналогічно застосувати ті ж самі положення законодавства, та, відповідно, правові позиції у цій справі.

В жодній із наведених скаржником постанов Верховного Суду не надавалась оцінка інформації, яка розміщена фізичною особою за допомогою інтернет-ресурсу, як підставі для прийняття керівником органу контролю рішення про проведення інспекційного відвідування.

При оцінці покликань скаржника на норми Конвенції міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості та торгівлі 1947 року № 81 (Конвенція № 81), яка за його твердженням передбачає безумовне дискреційне повноваження інспектора праці самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування, колегія суддів враховує вищенаведені норми національного законодавства, які у тому числі (…) регламентують порядок та підстави призначення перевірки та зазначає таке.

Згідно із статтею 12 Конвенції № 81 інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: у тому числі (…) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; здійснювати будь-який огляд, перевірку и розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, допитувати роботодавця або персонал підприємства питань, які стосуються застосування правових норм; вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги.

В контексті предмету спору та доводів скаржника, перелічені статтею 12 Конвенції № 81 права стосуються безпосередньо перевірки та виникають за умови забезпечення інспектора відповідними документами, що засвідчують повноваження на перевірку.

За змістом Закону № 877-V та Порядку № 823 до документів, які в розумінні статті 12 Конвенції № 81 забезпечують та засвідчують повноваження певного інспектора, у тому числі (…) відноситься наказ на перевірку, який є предметом спору у справі.

Проте, органом контролю не надавалась та відповідно судами не оцінювалась інформація щодо ідентифікації особи-розповсюджувача інформації, яка була покладена в якості підстави для прийняття рішення про проведення позапланового заходу контролю (інспекційного відвідування) щодо позивача.

За відсутності ідентифікації особи-розповсюджувача інформації, остання була визнана судами анонімною.

Водночас використання анонімної інформації в якості підстави для призначення перевірки суперечить закріпленим чинним законодавством принципам здійснення заходів нагляду (контролю).

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права, у тому числі процесуального щодо врахування судами наданих сторонами доказів без їх переоцінки.

За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління з питань праці Запорізької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року у справі № 280/668/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа