Справа № 580/2806/20
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2023-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 580/2806/20

адміністративне провадження № К/9901/13586/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Замковий узвіз 1"

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року (суддя Рідзеля О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року (колегія у складі суддів Земляної Г.В., Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.)

у справі № 580/2806/20

за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Замковий узвіз 1"

до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації

про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2020 року Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Замковий Узвіз 1" (далі - ОСББ "Замковий Узвіз 1") звернулося до суду з позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА), в якому просило:

- визнати протиправною відмову відповідача у погодженні проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, викладену у висновку від 15.04.2020 №02/01-03-07/148/02/01-03-07/7343;

- зобов`язати Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА погодити документацію із землеустрою про надання земельної ділянки площею 0,2026 га для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в адмінмежах м. Черкаси, Замковий Узвіз 1.

2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2021, у задоволенні позову відмовлено.

3. 15.04.2021 ОСББ "Замковий Узвіз 1" подало касаційну скаргу.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі рішення Черкаської міської ради від 13.12.2019 №2-5491 на замовлення позивача ФОП ОСОБА_1 розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування ОСББ "Замковий Узвіз 1", площею 0,2026 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: м. Черкаси, узвіз Замковий, 1 .

5. Вказаний проект погоджений висновком ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 07.02.2020 №931/82-20.

6. Однак відповідно до листа Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 11.02.2020 №01-29/9715 об`єкт рекомендований в перелік щойно виявлених пам`яток архітектури місцевого значення. До земельної ділянки застосовано містобудівні обмеження, пов`язані з її розташуванням в межах об`єднаної охоронної зони пам`яток археології та заповідної території "Черкаські берегові схили". Тому відведення земельної ділянки необхідно проводити за умови позитивного висновку служби охорони культурної спадщини.

7. За наслідками розгляду вищевказаного проекту землеустрою відповідач листом від 15.04.2020 №02/01-03-07/148/02/01-03-07/7343 надав негативний висновок, зазначивши про відсутність правових відстав для надання погодження про виділення зазначеної земельної ділянки для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

8. Висновок обґрунтовано тим, що земельна ділянка знаходиться в межах пам`ятки археології - городище "Замкова Гора", взятого на державний облік рішенням Черкаської обласної ради від 26.06.1990 №116, охоронний номер пам`ятки - 2217. Крім того, будинок за адресою: м.Черкаси, Замковий Узвіз 1, відноситься до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та внесений до переліку об`єктів культурної спадщини.

9. Не погоджуючись із вказаним висновком, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач вважає, що відповідач протиправно відмовив у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки будинок за адресою: м. Черкаси, Замковий Узвіз, 1 не є пам`яткою культурної спадщини, а тому належність земельної ділянки до земель історико-культурного призначення не підтверджена. Крім того, пам`ятка археології - городище «Замкова Гора» не внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як того вимагає чинне законодавство.

11. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що земельна ділянка знаходиться в межах пам`ятки археології - городище «Замкова Гора», взятого на державний облік рішенням Черкаської обласної ради від 26.06.1990 №116 (охоронний номер 2217). Відповідно до розпорядження Черкаської ОДА зазначена ділянка перебуває в межах пам`ятки археології «Культурний шар пізно-середньовічного міста XIV-XVII ст.». З посиланням на висновки Верховного Суду у справі №813/4701/16 відповідач зазначив, що неприйняття органом місцевого самоврядування рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, на якій знаходиться пам`ятка культурної спадщини, не впливає на її правовий режим, як такої, що відноситься до земель історико-культурного призначення.

Крім того, будинок за адресою: м.Черкаси, Замковий Узвіз 1, відноситься до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, його внесено до переліку «Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання. Черкаська область» та взято на облік наказом служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА від 23.11.2020 №10-03-21.

Вищевказані об`єкти культурної спадщини взяті на державний облік до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», проте відповідно до п.3 Прикінцевих положень цього закону визнаються пам`ятками.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що викладена у висновку від 15.04.2020 №02/01-03-07/148/02/01-03-07/7343 відмова у погодженні проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки, площею 0,2026га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в адмінмежах м. Черкаси, Замковий Узвіз 1, є обґрунтованою.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. У касаційній скарзі позивач посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2021 та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

14. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанції вирішили спір без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 12.02.2019 у справі №826/7806/17, від 13.05.2020 у справі №464/6552/17, від 16.11.2020 у справі №640/5615/19, та керувалися правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №813/4701/16, фактичні обставини у якій не є подібними обставинам у цій справі.

Позивач надавав до суду листи Міністерства культури та інформаційної політики від 30.07.2020 та Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області щодо невизначення межі та режиму використання історичних ареалів на території м. Черкаси, проте суди не з`ясували зазначені обставини, дійшли висновку, що проект землеустрою стосується земель історично-культурного призначення.

Крім того, щодо погодження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), суд апеляційної інстанції у подібній справі №520/3248/2020 дійшов висновку, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" не містить імперативних норм щодо порядку і умов використання земельних ділянок земель історико-культурного призначення; у справі №120/161/20-а зазначено висновок, що відсутність проекту землеустрою на земельну ділянку, на які розміщено пам`ятки археології на предмет встановлення меж земель історико-культурного призначення, неможливо вважати, що спірна земельна відноситься до зазначеної категорії земель. Шостий апеляційний адміністративний суд вирішив питання віднесення спірної земельної ділянки до пам`ятки археології, яке не відноситься до його компетенції.

15. Ухвалою Верховного Суду від 29.04.2021 відкрито касаційне провадження для перевірки правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм законодавства у питанні погодження проекту землеустрою на відведення земельної ділянки, на якій розміщено житловий будинок, віднесений нещодавно до об`єктів культурної спадщини, та формування відповідного висновку Верховного Суду.

16. У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Покликається на правомірність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на те, що спірна земельна ділянка відноситься до земель історико-культурного призначення, адже відповідно до ст. 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» зайнята пам`ятками археології.

Відповідач вважає нерелевантними посилання позивача на практику судів апеляційної інстанції з огляду на приписи ч. 5 ст. 242 КАС України (при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду).

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

18. Згідно зі ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

19. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.

20. Частиною 3 ст.186-1 ЗК України передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території земель історико-культурного призначення, пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення, крім випадків, зазначених в абзаці третьому цієї частини, підлягає також погодженню з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони культурної спадщини, відповідним структурним підрозділом обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони культурної спадщини.

21. Відповідно до ч. 5 ст. 186-1 ЗК України зазначено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

22. Положеннями ч. 6 ст. 186-1 ЗК України визначено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

23. Зі змісту статей 91, 96 ЗК України вбачається, що, виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням, на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.

24. Згідно з ч. 3 ст. 37 Закону України "Про охорону культурної спадщини" з метою захисту об`єктів археології, у тому числі тих, що можуть бути виявлені, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених Земельним кодексом України, погоджуються органами охорони культурної спадщини.

25. Аналогічна норма міститься в абз. 6 ст. 7 Закону України "Про охорону археологічної спадщини".

26. За приписами статей 53, 54 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби. Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

27. Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини" землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

28. Отже, умовою належності земельної ділянки до цієї категорії земель є розташування на ній, об`єктів визначених статями 53, 54 ЗК України, статтею 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

29. Відповідно до ст.1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

30. Положеннями ч. 5 ст. 20 ЗК України зазначено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

31. З положень ЗК України слідує, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою.

32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка знаходиться в межах пам`ятки археології - городище "Замкова Гора", взятого на державний облік рішенням Черкаської обласної ради від 26.06.1990 №116, охоронний номер пам`ятки - 2217.

33. Відповідно до ч.ч. 1,3 ст.19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.

34. Згідно зі ст. 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

35. Відповідно до ст. 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

36. У постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №813/4701/16 сформовано правовий висновок про те, що, зважаючи на імперативність вимог частини першої статті 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини", земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури чи іншим об`єктом культурної спадщини. Неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури чи іншим об`єктом культурної спадщини, а не рішенням органу місцевого самоврядування.

37. Застосовуючи вказаний підхід в контексті обставин цієї справи, Суд враховує, що в оскарженому висновку відповідача зазначено, що на земельній ділянці розташований будинок (за адресою: м.Черкаси, Замковий Узвіз 1), який відноситься до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини за видом архітектури та внесений до переліку об`єктів культурної спадщини, складеного Міністерством України у справах будівництва і архітектури (МУБА) «Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання. Черкаська область».

Перелік «Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання. Черкаська область» складений фахівцями спеціалізованого закладу «Інститут «Укрпроектреставрація» - провідними мистецтвознавцями Курмаковою В., Гончаренком М. , О. Волощиною.

Відомості розглянуті та затверджені протоколом колегії Міністерства України у справах будівництва і архітектури від 23.12.1993 № 112, що є науковим обґрунтуванням для взяття об`єкту на облік.

38. Згідно з п. 2 ст. 14 розділу III Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки, вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

39. Переліки обліку об`єктів культурної спадщини відповідно пп. 1 п. 2 ст. 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

40. Об`єкт взятий на державний облік наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10-03-21, який є чинним.

41. З огляду на викладене, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що будинок за адресою: м. Черкаси, Замковий Узвіз 1, належить до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, внесеним до відповідного переліку, і відхиляє покликання позивача, на те, що суд апеляційної інстанції вирішив питання віднесення спірної земельної ділянки до пам`ятки археології, яке не відноситься до його компетенції.

42. З урахуванням викладеного, спірна земельна ділянка у силу закону віднесена до земель історико-культурного призначення.

43. З урахуванням того, що спірна земельна ділянка на підставі ст. 34 Законом України "Про охорону культурної спадщини" належить до земель історико-культурного призначення, проект відведення земельної ділянки не відповідає документації із землеустрою. Відповідно до статті 186-1 ЗК України це є підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

44. Зазначене свідчить про те, що є правомірними підстави оскаржуваної відмови у погодженні проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, викладену у висновку від 15.04.2020 №02/01-03-07/148/02/01-03-07/7343.

45. Суд відхиляє покликання скаржника на висновки, викладені у постанові Сьомого апеляційного адміністративного Суду від 09.07.2020 у справі №120/161/20-а, та постанові Другого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2021 у справі №520/3248/2020, адже відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

46. Отже, практика судів апеляційної інстанції не є визначальною для Верховного Суду.

47. Окрім того, Верховний Суд скасував рішення суду апеляційної інстанції у справі №520/3248/2020 та дійшов аналогічних висновків, висловлених Судом у цій постанові.

48. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

49. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

50. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Замковий узвіз 1" залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року у справі № 580/2806/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб