Справа № 320/32320/23
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2023-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2023 року у справі за адміністративним позовом Державної судової адміністрації України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2023 року позивач, Державна судова адміністрація України, звернулась до суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просила:

- визнати протиправним та скасувати пункт другий резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14;

- визнати протиправним та скасувати пункт перший резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2023 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Державної судової адміністрації України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування пункту другого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14 та пункту першого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції зазначив, що Рада суддів України як орган суддівського самоврядування, який обговорює питання внутрішньої діяльності суду та приймає рішення з обговорюваних питань, не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд першої інстанції вказав, що становлена правова природа діяльності органу суддівського самоврядування унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання незаконним та скасування його рішення, а тому вказаний позов не може розглядатися в судах. Відповідні скарги розглядаються самим органом суддівського самоврядування згідно із Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та внутрішнім актом, який регламентує діяльність такого органу.

Враховуючи вищенаведене в сукупності суд першої інстанції дійшов висновку про відмову у відкритті провадження у справі за позовом Державної судової адміністрації України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування пункту другого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14 та пункту першого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36.

Не погоджуючись з такою ухвалою суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що оскаржувана ухвала є необґрунтованою та незаконною, оскільки в оскарженому рішенні суд першої інстанції дійшов до невідповідності висновків обставинам справи, а тому така ухвала, на думку апелянта, підлягає скасуванню.

Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що у даному випадку справа стосується питання перевищення повноважень Радою суддів України в частині зобов`язання Державної судової адміністрації України звітувати перед нею та визнання незадовільною роботи ДСА, що не є внутрішнім питанням органів суддівського самоврядування, тому посилання суду першої інстанції на правові висновки Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі №804/4177/17 апелянт вважає необґрунтованим та безпідставним.

Апелянт вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків, що оскаржувані рішення № 14 та № 36 відносяться до внутрішньої діяльності суду, такі висновки є фактичною відмовою у доступі до правосуддя.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Державної судової адміністрації України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2023 року у справі за адміністративним позовом Державної судової адміністрації України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування рішень.

31 жовтня 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Ради суддів України, в якому відповідач просить у задоволенні апеляційної скарги на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 про відмову у відкритті провадження у справі за позовом Державної судової адміністрації України з позовом до Ради суддів України про визнання протиправним та скасування пункту другого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 № 14, визнання протиправним та скасування пункту першого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 № 36 - відмовити.

Відповідач у відзиві вказує, що рішення, які прийняті в межах наданих Раді суддів України повноважень з питань внутрішньої діяльності судів, а також з питань кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів не порушують права позивача, як суб`єкта владних повноважень, оскільки судовому захисту в адміністративних судах підлягають порушені права, свободи та законні інтереси особи в публічно-правових відносинах.

На думку Ради суддів України, звернення до адміністративного суду Державної судової адміністрації України, яка є суб`єктом владних повноважень, не передбачене КАС України або іншим законом, що суперечить вимогам щодо ясності та чіткості закону, особливо стосовно окреслення кола повноважень суб`єктів владних повноважень.

Крім іншого, відповідач зазначає, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори за позовом Державної судової адміністрації України як суб`єкта владних повноважень, адже жодним нормативним актом останній не надано право на звернення до суду із подібними позовами. А тому, це є самостійною підставою для відмови у відкритті провадження за таким позовом.

09 листопада 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла відповідь позивача на відзив, в якій Державна судова адміністрація України наполягає, що даний адміністративний позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства як спір, який виник між конкретними суб`єктами (ДСА України та РСУ) відносно їх прав та обов`язків (повноважень) в конкретних публічно-правових відносинах.

Також позивач вказує, що прийняття Радою суддів України оскаржуваних пунктів рішень здійснено за межами її повноважень, що, у свою чергу, є порушенням імперативних норм Закону України №Про судоустрій і статус суддів» та Закону України «Про Вищу раду правосуддя» та безпосередньо порушує і впливає на права та обов`язки ДСА України.

Після надходження матеріалів справи до апеляційного суду, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2023 року призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву, відповіді на відзив, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

З матеріалів справи вбачається, що позивач просить скасувати пункт другий резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14 та пункт перший резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36.

Згідно з пунктом другим резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14, Рада суддів України вирішила запровадити щоквартальне звітування Державної судової адміністрації України на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади.

Відповідно до пункту першого резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36 Рада суддів України вирішила визнати незадовільною роботу Державної судової адміністрації України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади у 2022 році та у січні-серпні 2023 року.

Статтею 130-1 Конституції України визначено, що для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до закону діє суддівське самоврядування.

Відповідно до положень частин першої та четвертої статті 126 Закону № 1402-VIII суддівське самоврядування - це самостійне колективне вирішення зазначених питань суддями.

До завдань суддівського самоврядування належить вирішення питань щодо: 1) забезпечення організаційної єдності функціонування органів судової влади; 2) зміцнення незалежності судів, суддів, захист професійних інтересів суддів, у тому числі захист від втручання в їхню діяльність; 3) участі у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів та контроль за додержанням установлених нормативів такого забезпечення; 4) обрання суддів на адміністративні посади в судах у порядку, встановленому цим Законом; 5) призначення суддів Конституційного Суду України; 6) обрання суддів до складу Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, встановленому законом.

Відповідно до статті 127 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» організаційними формами суддівського самоврядування є збори суддів, Рада суддів України, з`їзд суддів України.

Суддівське самоврядування в Україні здійснюється через: 1) збори суддів місцевого суду, апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду (а у передбачених цим Законом випадках - апеляційної палати вищого спеціалізованого суду), Пленум Верховного Суду; 2) Раду суддів України; 3) з`їзд суддів України.

Порядок здійснення суддівського самоврядування визначається відповідно до Конституції України цим Законом та іншими законами, а також регламентами і положеннями, що приймаються органами суддівського самоврядування згідно з Конституцією України та цим Законом.

Частиною першою статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що Рада суддів України є вищим органом суддівського самоврядування та діє як виконавчий орган з`їзду суддів України.

Згідно з частинами восьмою, дев`ятою статті 133 вказаного Закону Рада суддів України:

1) розробляє та організовує виконання заходів щодо забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів;

2) розглядає питання правового захисту суддів, соціального захисту суддів та їхніх сімей, приймає відповідні рішення з цих питань;

3) здійснює контроль за організацією діяльності судів, заслуховує з цих питань Голову Державної судової адміністрації України, його заступників, керівників структурних підрозділів і територіальних управлінь Державної судової адміністрації України;

4) звертається з пропозиціями щодо питань діяльності судів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

5) затверджує зразки посвідчень судді, судді у відставці;

6) здійснює контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників; приймає рішення про врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності зазначених осіб (у разі якщо такий конфлікт не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом);

7) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Рішення Ради суддів України, прийняті в межах визначених цим Законом повноважень, на наступний день після їх прийняття оприлюднюються на офіційному веб-порталі судової влади.

Рішення Ради суддів України, прийняті в межах визначених цим Законом повноважень, є обов`язковими для всіх органів суддівського самоврядування, крім з`їзду суддів України. Рішення Ради суддів України може бути скасовано з`їздом суддів України або в судовому порядку.

Відповідно до пунктів 1, 4 Розділу І Положення про Раду суддів України Рада суддів України у період між з`їздами суддів України є вищим органом суддівського самоврядування.

Рада організовує виконання рішень з`їзду суддів України, здійснює контроль за їх виконанням, вирішує питання внутрішньої діяльності судів та питання про скликання з`їзду.

Рада сприяє створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утвердження незалежності та авторитету суду, забезпечення захисту суддів від втручання в судову діяльність, підвищення професійного рівня суддів та працівників апарату судів, а також підвищення рівня роботи з кадрами у судовій системі.

В межах спірних правовідносин справа стосується оскарження рішень Ради суддів України, яким запроваджено щоквартальне звітування Державної судової адміністрації України на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади та визнано незадовільною роботу Державної судової адміністрації України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади у 2022 році та у січні-серпні 2023 року.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в спірному випадку Рада суддів України є органом суддівського самоврядування, який обговорює питання внутрішньої діяльності суду та приймає колективні рішення з обговорюваних питань і не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.

В межах спірних правовідносин оскаржувані рішення прийняті Радою суддів України за наслідками виконання покладених на неї завдань, зокрема, щодо розроблення та організації виконання заходів щодо поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, останні не породжують для Державної судової адміністрації України юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення, такі рішення Ради суддів України не відповідають критеріям, які дозволяють віднести їх до рішень суб`єктів владних повноважень та юрисдикції адміністративних судів.

Рада суддів України, визнавши необхідність щоквартального звітування Державної судової адміністрації України на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади та визнаючи незадовільною роботу Державної судової адміністрації України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади, діяла не як суб`єкт владних повноважень, а саме як вищий орган суддівського самоврядування, який реалізує свої завдання та повноваження щодо виконання заходів для забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, здійснення контролю за організацією діяльності судів.

З огляду на викладене, пункт другий резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14 та пункт перший резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36, в яких йшлось про запровадження щоквартального звітування Державної судової адміністрації України на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади та визнанння незадовільною роботи Державної судової адміністрації України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади у 2022 році та у січні-серпні 2023 року, не можуть бути оскаржені до судів адміністративної юрисдикції на підставі п. 1 ч. 1ст. 19 КАС України.

Таким чином, суд першої інстанції, зробив правильний висновок, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і не належить до компетенції адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Суд адміністративної юрисдикції не має компетенції щодо розгляду такого спору з огляду на те, що відповідні скарги розглядаються самим органом суддівського самоврядування згідно із Законом № 1402-VIII та внутрішнім актом, який регламентує діяльність такого органу, в той час як у справі ЄСПЛ «Трегубенко проти України», на якій наголошує позивач у доводах касаційної скарги, Пленумом Верховного Суду України було скасоване остаточне та обов`язкове судове рішення, винесене на користь заявника в порядку нагляду. ЄСПЛ зауважив, що Верховний Суд України звів нанівець увесь судовий розгляд, що завершився прийняттям остаточного та обов`язкового рішення, і тому порушив принцип res judicata щодо рішення, яке, крім того, вже було частково виконане (пункт 35 Рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2004 року у справі «Трегубенко проти України» (заява № 61333/00)).

З огляду на викладене апеляційний суд вважає необгрунтованими наведені в апеляційній скарзі доводи позивача про те, що суд першої інстанції обмежив його право на доступ до правосуддя, гарантоване частиною першою статті 6 Конвенції.

Ну думку колегії суддів обґрунтованим є застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі №804/4177/17, оскільки в останній, як і у справі, що розглядається, мова йшла про оскарження рішення, що було ухвалене органом суддівського самоврядування, а не суб`єктом владних повноважень в розумінні процесуальних приписів.

Отже, у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо заявлених позивачем вимог слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в судах жодної юрисдикції.

Беручи до уваги наведене, враховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства та водночас наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження за позовом Державної судової адміністрації України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування рішень.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву, відповіді на відзив, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2023 року - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2023 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна