Справа № 640/19905/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 640/19905/21

адміністративне провадження № К/990/23679/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А., судді Шарапи В.М.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Шуста С.І.,

представника відповідача Цитовича К.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Парк-Готель «Київ»

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)

про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва в складі судді Вєкуа Н.Г. від 16 серпня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Оксененка О.М. від 18 травня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Парк-Готель «Київ» (далі - ТОВ «Парк-Готель «Київ», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування та архітектури, відповідач), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування та архітектури, оформлене листом, про відмову в наданні ТОВ «Парк-Готель «Київ» містобудівних умов та обмежень (далі - МУО) для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення», затверджене наказом Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619;

- визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619 «Про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень»;

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури видати ТОВ «Парк-Готель «Київ» МУО для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення» згідно поданої заяви № 64014-03-16 від 13 травня 2021 року.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначається, що відповідач протиправно відмовив у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки позивач має намір здійснити реконструкцію існуючого комплексу, а не проводити нове будівництво, відтак, вважає, що об`єкт реконструкції є та залишається об`єктом рекреаційного призначення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 серпня 2022 року адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення Департаменту містобудування та архітектури, оформлене листом, про відмову в наданні ТОВ «Парк-Готель «Київ» МУО для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення», затверджене наказом Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619; визнав протиправним та скасував наказ Департаменту містобудування та архітектури № 619 від 1 червня 2021 року «Про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень»; зобов`язав Департамент містобудування та архітектури повторно розглянути заяву позивача про надання МУО для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція із розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення», згідно поданої заяви від 13 травня 2021 року. В іншій частині позову суд відмовив.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що позивач звернувся до відповідача з метою отримання МУО на об`єкт реконструкції існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс, виключно з об`єктами рекреаційного призначення, а тому відмова відповідача у видачі МУО з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації є неправомірною.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 травня 2023 року апеляційну скаргу ТОВ «Парк-Готель «Київ» задовольнив, скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2022 року в частині відмови у задоволенні позову щодо зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури повторно розглянути заяву ТОВ «Парк-Готель «Київ» про надання МУО та ухвалив у цій частині нове судове рішення про задоволення позову, а саме: зобов`язав Департамент містобудування та архітектури видати ТОВ «Парк-Готель «Київ» МУО для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення» згідно поданої заяви № 64014-03-16 від 13 травня 2021 року.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2022 року суд апеляційної інстанції залишив без змін.

6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що в цій справі позивач подав усі необхідні документи для отримання МУО, а тому у відповідача не було правомірних підстав для відмови ТОВ «Парк-Готель «Київ» у їх видачі. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що повноваження відповідача щодо видачі МУО не є дискреційними, відтак, вказав на помилковість висновків суду першої інстанції у цій частині.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, Департамент містобудування та архітектури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 51 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 32 Закону України «Про курорти», що зумовило необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про те, що наміри стосовно реконструкції з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення відповідають вимогам чинної містобудівної документації та цільовому призначенню земельної ділянки.

9. Скаржник вказує також, що суди попередніх інстанцій не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 про те, що здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, а тому МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.

10. Крім того, Департамент містобудування та архітектури звернув увагу на необхідності врахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18 про те, що:

- МУО видаються на підставі містобудівної документації при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації; підставою для відмови у наданні МУО є, серед іншого, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні;

- визначальним при складанні і видачі МУО забудови земельної ділянки є врахування уповноваженими органами містобудування та архітектури детального плану, розробленого на підставі Генерального плану, а не умов договору оренди земельної ділянки та рішення Київської міської ради про передачу в оренду відповідної земельної ділянки.

11. Також скаржник наголосив на необхідності врахування правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20, про те, що надання заявнику МУО, які не відповідають генеральному плану населеного пункту, є порушенням вимог чинного законодавства.

12. Департамент містобудування та архітектури також звернув увагу, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилося те, що спірна ділянка знаходиться у межах кліматичного курорту державного значення, статус якого закріплений постановою Ради Міністрів Української РСР від 2 жовтня 1986 року № 355 «Про межі округу і зон санітарної охорони курорту Пуща-Водиця в м. Києві»; згідно з Витягом з містобудівного кадастру від 8 березня 2021 року земельна ділянка по вул. М. Юнкерова, 20, кадастровий № :85:083:0001, потрапляє в межі другої зони округу санітарної охорони курортів.

13. 16 листопада 2023 року від ТОВ «Парк-Готель «Київ» надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури, в яких позивач вказав на відсутність підстав для задоволення касаційної скарги у частині визнання протиправними та скасування спірних рішень відповідача про відмову у видачі МУО, оскільки у цій частині рішення суду першої інстанції не оскаржувалося до суду апеляційної інстанції. Натомість, ТОВ «Парк-Готель «Київ» зверталося до суду апеляційної інстанції, оскільки не погоджувалося з рішенням суду першої інстанції у частині зобов`язання розглянути повторно його заяву про видачу МУО та оскаржувало рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року саме у цій частині. Відтак, позивач зазначає, що Департамент містобудування та архітектури взагалі не має права звертатися із касаційною скаргою в частині оскарження рішення суду першої інстанції про визнання протиправними та скасування рішення відповідача про відмову у видачі МУО, адже у цій частині рішення суду першої інстанції не переглядалося в апеляційному порядку.

З огляду на таке позивач просить відмовити в задоволені касаційної скарги відповідача та залишити без змін постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року.

14. 4 грудня 2023 року від ТОВ «Парк-Готель «Київ» надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається про необґрунтованість доводів касаційної скарги, оскільки Додаток А до ДБН В2.2-9:2018, на який посилається скаржник, містить перелік основних груп будинків та приміщень громадського призначення, серед яких під № 12 визначені багатофункціональні будинки та комплекси, що включають приміщення різного призначення. Позивач вважає, що назва «багатофункціональні» відповідає допустимим на території рекреаційного призначення видам будівництва та зазначає, що до складу запланованого об`єкта реконструкції планується включити конференц-зал та кіноконцертний зал (відносяться до групи № 5 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018), басейн та спортивний майданчик (до групи № 4 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018), приміщення для надання медичних послуг (до групи № 3 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018), приміщення, в яких надаються послуги з харчування (до групи № 6 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018).

З огляду на вищезазначене, позивач вважає, що в сукупності всі ці споруди відповідають поняттю «багатофункціональний», а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.

15. 11 грудня 2023 року від Департаменту містобудування та архітектури надійшли додаткові пояснення в справі, в яких відповідач зазначив, що з огляду на те, що за чинною редакцією статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не вимагається надання містобудівного розрахунку, в якому замовник наводив у довільній формі параметри майбутнього об`єкта будівництва, тому наміри будівництва наразі визначаються тільки, виходячи з назви об`єкта. З огляду на таке вважає, що назва об`єкта має важливе значення для вирішення питання про надання МУО, а оскільки багатофункціональні приміщення не є допустимими об`єктами для розміщення на території рекреаційного призначення, відповідно відсутні підстави для видачі МУО на будівництво такого об`єкта.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

16. Відповідач подав касаційну скаргу до суду 4 липня 2023 року.

17. Верховний Суд ухвалою від 24 липня 2023 року відкрив касаційне провадження в справі № 640/19905/21, витребував матеріали адміністративної справи та надав сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури.

18. Верховний Суд ухвалою від 7 листопада 2023 року призначив справу № 640/19905/21 до розгляду у відкритому судовому засіданні на 21 листопада 2023 року, яке у подальшому переніс на 12 грудня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ТОВ «Парк-Готель «Київ» зареєстроване як юридична особа 7 червня 2007 року, номер запису 0021452, за адресою: м. Київ, вул. Миколи Юнкерова, 20. Основним видом діяльності Товариства є діяльність готелів і подібних засобів тимчасового розміщування (код 55.10).

20. Згідно із Свідоцтвом про право власності серії САВ № 552542, виданим 14 квітня 2008 року Головним управлінням комунальної власності міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), позивач є власником комплексу будівель санаторію-профілакторію, що розташований за адресою: м. Київ, вул. Юнкерова Миколи, 20 (рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 29828298 від 31 травня 2016 року, приватний нотаріус Міленіна К.О., Київський міський нотаріальний округ).

21. До складових частин вказаного об`єкта нерухомості належать: будівля конгрес-холу (літ. А); господарський корпус, сміттєзбірник, бойлерна (літ. Б); будівля корпусу № 1 готелю (літ. В); будівля корпусу № 2 готелю (літ. Г); артезіанська свердловина (літ. Ж).

22. Товариство на підставі договору оренди земельної серії ННР № 240538, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Литвин А.С. від 18 вересня 2018 року № 3876, є орендарем земельної ділянки площею 2,8121 га у межах згідно з планом, яка розташована за адресою: м. Київ, вул. Миколи Юнкерова, 20, кадастровий номер - :85:083:0001. Цільове призначення земельної (використання) ділянки - 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення. Категорія земель - землі рекреаційного призначення. Вид використання - для експлуатації рекреаційно-готельного комплексу. Строк оренди - до 18 вересня 2028 року (рішення про державну реєстрацію іншого речового права, індексний номер: 28019008 від 18 вересня 2018 року, приватний нотаріус Литвин А.С., Київський міський нотаріальний округ).

23. З метою реконструкції належного позивачу нерухомого майна останній звернувся до Департаменту містобудування та архітектури через Центр надання адміністративних послуг із заявою від 13 травня 2021 року про надання МУО для проєктування об`єкта будівництва (довільна форма) - «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення».

24. До вказаної заяви позивачем було долучено:

- викопіювання з топографічного-геодезичного плану М 1:2000 від 27 квітня 2021 року;

- копію договору оренди земельної ділянки від 18 вересня 2018 року;

- витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13 квітня 2021 року;

- інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 12 травня 2021 року;

- копію Свідоцтва про право власності від 14 квітня 2008 року;

- копію Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 34 від 18 вересня 2014 року;

- копію Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 24 від 18 вересня 2014 року;

- копію Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 30 від 18 вересня 2014 року;

- копію Технічного паспорту на громадський будинок будівля конгрес-холу;

- копію Технічного паспорту на громадський будинок будівля спального корпусу на 101 місце;

- копію Технічного паспорту на громадський будинок будівля спального корпусу на 204 місце;

- довіреність на представництво інтересів ТОВ «Парк-Готель «Київ» від 6 травня 2021 року.

25. Департамент містобудування та архітектури у відповідь на заяву позивача про видачу МУО, подану через ЦНАП № 64014-03-16 від 13 травня 2021 року, листом відмовив у задоволенні такої заяви ТОВ «Парк-Готель «Київ» з посиланням на невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, оскільки об`єкт проєктування потрапляє до території рекреаційної забудови. Вказане рішення Департамент містобудування та архітектури затвердив наказом від 1 червня 2021 року № 619.

26. 14 червня 2021 року до відповідача представник позивача скерував адвокатський запит, у якому зазначалося про конкретизацію відмови у видачі МУО для проєктування вказаного вище об`єкта будівництва.

27. Згідно з відповіддю Департаменту містобудування та архітектури від 23 червня 2021 року № 055-14869 відповідно до пункту 3 частини п`ятої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наміри забудови не відповідають цільовому та функціональному призначенню земельної ділянки, містобудівній документації на місцевому рівні. Також у вказаному листі міститься посилання на ДБН В.2.2-9-2018 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення», згідно з якими визначено, що багатофункціональні будинки і комплекси - це будинки і комплекси, які формуються з приміщень, їх груп, будинків та споруд різного громадського і житлового призначення, а також на ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування та забудова територій», що рекреаційні території - це зони відпочинку населення, які створюються переважно на землях рекреаційного призначення в межах міст (внутрішньо міські), приміських зон (приміські), у системах міжселенного розселення. Багатофункціональний комплекс слід розміщувати в зоні громадської забудови, яка призначена для концентрованого розташування закладів і підприємств обслуговування населення населеного пункту та населення, що мешкає за його межами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

30. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

31. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

32. Зазначеним вимогам постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року та рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

35. У касаційні скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 51 ЗК України, статей 24 та 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 32 Закону України «Про курорти», внаслідок чого, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків про відповідність намірів забудови цільовому та функціональному призначенню земельної ділянки.

36. Скаржник вважає, що неправильне застосування вищезазначених норм права судами першої та апеляційної інстанцій допущено у зв`язку з неврахуванням правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20 (про те, що надання заявнику МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту, є порушенням вимог чинного законодавства), від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18 (про те, що підставою для відмови у наданні МУО є, серед іншого, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні) та від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 (про те, що здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту).

37. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів керується таким.

38. Згідно з частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

39. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

40. Згідно з частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:

отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;

затвердження проектної документації;

виконання підготовчих та будівельних робіт;

прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

41. Частиною першою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

42. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

43. Згідно з частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

44. Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

45. Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

46. Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або відмову в наданні МУО забудови земельної ділянки уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі МУО. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови й іншого використання територій конкретного населеного пункту.

47. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 та від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18.

48. Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, Детального плану території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.

49. Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20 та від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20.

50. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, що 13 травня 2021 року ТОВ «Парк-Готель «Київ» через Центр надання адміністративних послуг подало до Департаменту містобудування та архітектури заяву про надання МУО для проєктування об`єкта будівництва (довільна форма) - «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення».

51. Спірним у цій справі є питання відповідності намірів забудови об`єкта «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення» цільовому призначенню земельної ділянки - 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

52. Вирішуючи це питання, суди попередніх інстанцій керувалися витягом з Державного земельного кадастру від 13 квітня 2021 року, відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером :85:083:0001 має цільове призначення 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; категорія земель - землі рекреаційного призначення; вид використання - для експлуатації рекреаційно-готельного комплексу.

53. На підставі вказаних відомостей із Державного земельного кадастру суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відмова відповідача у наданні ПАТ «Парк-Готель «Київ» за його заявою МУО на об`єкт реконструкції існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс виключно з об`єктами рекреаційного призначення є неправомірною, оскільки наміри забудови земельної ділянки з кадастровим номером :85:083:0001 відповідають цільовому призначенню цієї земельної ділянки.

54. Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на таке.

55. У касаційній скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не врахували, що земельна ділянка позивача відповідно до постанови Ради Міністрів Українсько РСР від 2 жовтня 1986 року № 355 «Про межі округу і зон санітарної охорони курорту Пуща-Водиця в м. Києві» та згідно з Витягом з містобудівного кадастру від 8 березня 2021 року потрапляє у межі другої зони округу санітарної охорони курортів, і не перевірили на цій підставі допустимість розміщення об`єкта «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення» на вказаній земельній ділянці.

56. Частиною першою статті 22 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівний кадастр - державна або комунальна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, будівельну діяльність, інформаційних ресурсів будівельних норм і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів. Складовою частиною містобудівного кадастру є Єдина державна електронна система у сфері будівництва.

Містобудівний кадастр ведеться з урахуванням даних державного земельного кадастру на державному рівні, на рівні Автономної Республіки Крим, обласному та районному рівнях, рівні обласних центрів та міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення.

57. Відповідно до статті 51 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

58. Згідно з частинами першою та другою статті 32 Закону України «Про курорти» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) друга зона (зона обмежень) охоплює: територію, з якої відбувається стік поверхневих і ґрунтових вод до місця виходу на поверхню мінеральних вод або до родовища лікувальних грязей, до мінеральних озер та лиманів, місць неглибокої циркуляції мінеральних та прісних вод, які формують мінеральні джерела; природні та штучні сховища мінеральних вод і лікувальних грязей; територію, на якій знаходяться санаторно-курортні заклади та заклади відпочинку і яка призначена для будівництва таких закладів; парки, ліси та інші зелені насадження, використання яких без дотримання вимог природоохоронного законодавства та правил, передбачених для округу санітарної охорони курорту, може призвести до погіршення природних і лікувальних факторів курорту.

На території другої зони (зони обмежень) забороняється:

будівництво об`єктів і споруд, не пов`язаних з безпосереднім задоволенням потреб місцевого населення та громадян, які прибувають на курорт;

проведення гірничих та інших видів робіт, не пов`язаних з безпосереднім упорядкуванням території;

спорудження поглинаючих колодязів, створення полів підземної фільтрації;

забруднення поверхневих водойм під час здійснення будь-яких видів робіт;

влаштування звалищ, гноєсховищ, кладовищ, скотомогильників, а також накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, інших відходів, що призводять до забруднення водойм, ґрунту, ґрунтових вод, повітря;

розміщення складів пестицидів і мінеральних добрив;

здійснення промислової вирубки зелених насаджень, а також будь-яке інше використання земельних ділянок і водойм, що може призвести до погіршення їх природних і лікувальних факторів;

скидання у водні об`єкти сміття, стічних, підсланевих і баластних вод, витікання таких вод та інших речовин з транспортних (плавучих) засобів і трубопроводів.

59. Згідно з пунктом 8.1.1 ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування та забудова територій», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 квітня 2019 року № 104, ландшафтні та рекреаційні території являють собою мережу ділянок озеленених та інших відкритих просторів різного призначення, розташованих як на територіях населених пунктів та приміських зон, так і на міжселенних територіях, в тому числі ландшафтних комплексів, рекреаційних зон, курортів та лікувально-оздоровчих місцевостей, об`єктів культурної спадщини та туристичних зон, територій природно-заповідного та водного фондів, водозахисних, полезахисних, транспортно-розподільчих озеленених смуг та інших об`єктів зеленого господарства.

60. Пунктом 8.4.1 ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування та забудова територій» передбачено, що зони відпочинку населення створюються переважно на землях рекреаційного призначення в межах міст (внутрішньоміські), приміських зон (приміські), у системах міжселенного розселення.

61. Зі змісту наведених норм права вбачається, що на території земель рекреаційного призначення, зокрема, які включені до території другої зони санітарної охорони курортів, встановлено низку обмежень, головним чином, пов`язаних з неможливістю розміщенням окремих господарських споруд, промислових об`єктів, що можуть призвести до погіршення природних і лікувальних факторів курорту або завдати екологічну шкоду, а також об`єктів і споруд, не пов`язаних з безпосереднім задоволенням потреб місцевого населення та громадян, які прибувають на курорт (зокрема, житлових будинків).

62. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, Департамент архітектури та містобудування дійшов висновку про невідповідність намірів забудови об`єкта позивача цільовому призначенню земельної ділянки у зв`язку з тим, що у назві об`єкта будівництва присутнє посилання на реконструкцію існуючого об`єкта під «багатофункціональний комплекс». На думку відповідача, останній може розміщуватися виключно у зонах житлової або громадської забудови.

63. Поняття «багатофункціонального комплексу» визначене, зокрема ДБН В.2.2-9:2018 «Громадські будинки та споруди. Основні положення» (пункт 3.3) та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» (пункт 3.7).

Зокрема, багатофункціональні будинки і комплекси - це будинки і комплекси, які формуються з приміщень, їх груп, різного громадського, житлового та іншого призначення, поєднання яких обумовлене економічною доцільністю і містобудівними вимогами.

63. Суд враховує, що правові висновки щодо порядку застосування ДБН В.2.2-9:2018 «Громадські будинки та споруди. Основні положення» та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» викладені у постановах Верховного Суду від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 та від 18 жовтня 2023 року у справі № 910/20745/20.

Відповідно до правового висновку, викладеного у вказаних постановах, поняття «багатофункціонального комплексу» має широке тлумачення та включає в себе поєднання декількох функцій, однак, Детальним планом території визначено конкретну функцію - території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення; розміщення багатофункціональної будівлі, із переважним призначенням - офісні приміщення суперечить містобудівній документації на місцевому рівні, та не обумовлене містобудівними вимогами.

64. З наведеного вбачається, що багатофункціональні будинки і комплекси можуть включати групи приміщень різного функціонального призначення, включаючи приміщеннями житлової забудови та громадські будівлі. Доцільність розміщення такого комплексу на земельних ділянках певного цільового призначення визначається головним призначенням об`єкта будівництва.

65. З огляду на зазначене та враховуючи, що саме МУО визначають комплекс вимог та планувальних обмежень для розробки проєкту майбутнього об`єкта будівництва та в подальшому, за необхідності, перевірка такого проєкту здійснюватиметься уповноваженими суб`єктами владних повноважень саме на відповідність його вимогам МУО, колегія суддів доходить висновку, що назва об`єкта реконструкції має важливе значення для визначення намірів забудови та перевірки їх відповідності містобудівній документації на місцевому рівні.

Тому в цій справі суди повинні були достеменно встановити наміри забудови земельної ділянки з кадастровим номером :85:083:0001, упевнитися в тому, що запланований до будівництва об`єкт, у складі якого є «багатофункціональний комплекс», не передбачає будівництва недопустимих на цій земельній ділянці об`єктів (житлових будівель, окремі види господарських споруд), зокрема з урахуванням генерального плану відповідного населеного пункту та детального плану території, якщо такий розроблено, відомостей з витягу з містобудівного кадастру від 8 березня 2021 року, що взагалі не був досліджений та врахований судами попередніх інстанцій.

66. Водночас суди попередніх інстанцій не встановили всі важливі обставини справи, обмежившись відомостями із державного земельного кадастру про земельну ділянку та власним трактуванням поняття «багатофункціональний комплекс», не підтвердженим належним посиланням на норми права або додатковими доказами, які можуть підтвердити дійсні наміри ТОВ «Парк-Готель «Київ» щодо реконструкції об`єкта.

67. Тобто важливі обставини та аргументи у цій справі були встановлені судами попередніх інстанцій на підставі неповного дослідження наявних у матеріалах справи доказів, без надання їм належної правової оцінки, а також наведення мотивів прийняття одних доказів та відхилення інших, а тому такі судові рішення не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам статей 242, 246 КАС України.

68. Колегія суддів у цій справі звертає увагу, що одним із принципів адміністративного судочинства є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

69. Такий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 802/721/18-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та № 818/3263/15, від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 та від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18.

70. Проте, всупереч принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, суди попередніх інстанцій не з`ясували важливих обставин справи, які мають значення для винесення законного та обґрунтованого рішення, а саме - не дослідили містобудівну документацію на місцевому рівні, зокрема генеральний план населеного пункту, детальний план території, якщо такий розроблено, витяг з містобудівного кадастру від 8 березня 2021 року, не надали, з урахуванням відомостей з цієї документації, правової оцінки допустимості розташування на відповідній території «багатофункціонального комплексу», не витребували та не перевірили інші документи, які можуть підтверджувати наміри забудови земельної ділянки.

71. Тільки встановивши зазначені обставини, можна надати правову оцінку правомірності відмови відповідача в наданні ТОВ «Парк-Готель «Київ» МУО для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення», оформленої наказом Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619.

72. Разом з тим, як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

73. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

74. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

75. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

76. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу необхідно передати на новий розгляд згідно з пунктом 3 частини другої статті 353 КАС України.

77. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

78. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги Департаменту містобудування та архітектури, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

79. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

80. З огляду на те, що касаційний суд направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, не ухвалюючи нового рішення, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 139, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року скасувати.

Справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Парк-Готель «Київ» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: А.А. Єзеров

В.М. Шарапа