Справа № 340/11/23
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

12 грудня 2023 року

м. Київ

справа №340/11/23

адміністративне провадження №К/990/25554/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А., судді Чиркіна С.М.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Оранської І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей

до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області,

треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 ,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2021 року керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Відділ освіти, відповідач), треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 (далі - треті особи), в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» та зобов`язати Відділ освіти нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку:

- ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , випускнику Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускниці Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускниці Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускниці Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , випускнику Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_7 , випускнику Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_8 , випускнику Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_10 , ІНФОРМАЦІЯ_9 , випускниці Петрівського ліцею Петрівської селищної ради;

- ОСОБА_11 , ІНФОРМАЦІЯ_10 , випускниці Червонокостянтинівського ліцею Петрівської селищної ради.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що цей позов подається у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки відповідачем, незважаючи на законодавчо встановлений обов`язок після закінчення навчального закладу виплатити одноразову грошову допомогу випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у 2021-2022 роках протиправно не нараховані та не виплачені кошти в загальній сумі 151 494 грн.

3. Прокурор також зазначає, що неналежне виконання відповідачем делегованих йому державою функцій суперечить принципам верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій. На думку позивача, бездіяльність відповідача полягає у ненарахуванні та невиплаті зазначеним у позові випускникам із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги відповідно до Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, встановленого Законами України про Державний бюджет України на 2021-2022 роки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року адміністративний позов задоволено.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо ненарахування та невиплати третім особам одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

6. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року апеляційну скаргу Відділу освіти задоволено, рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

7. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у позовній заяві прокурор визначив одночасно дві підстави звернення ним до суду: захист інтересів держави і захист інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Водночас, прокурором не зазначено, який інтерес держави потребує судового захисту.

8. За висновком суду апеляційної інстанції прокурор подав позов за відсутності публічно-правового спору між структурним підрозділом Петрівської селищної ради в особі Служби у справах дітей та виконавчим органом Петрівської селищної ради в особі Відділу освіти, оскільки у даному випадку судовому захисту підлягають порушені права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є випускниками навчальних закладів, і саме в їх інтересах мав бути пред`явлений позов безпосередньо до навчального закладу про стягнення одноразової грошової допомоги.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував у спірних правовідносинах положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо визначення правових підстав для представництва інтересів держави у суді. З посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а, скаржник зазначає, що в обґрунтування підстав для звернення з касаційною скаргою у цій справі у позові було вказано про наявність безумовного права випускників навчальних закладів, які мають статус дітей, позбавлених батьківського піклування або ж дітей-сиріт, на отримання одноразової грошової допомоги в розмірі, визначеному діючим законодавством.

Крім того, прокурор вважає, що свої обов`язки (повноваження) неналежним чином виконує Петрівська селищна рада в особі виконавчого органу Відділу освіти, тобто захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування.

11. Крім того, виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури наголошує, що при вирішенні цього спору судом апеляційної інстанції не взято до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а та від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22, щодо застосування статті 23 Закон України «Про прокуратуру» при визначенні підстав для представництва інтересів держави.

12. Зокрема, скаржник зазначає, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

13. Скаржник також наголошує на необхідності врахування правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22, де Суд вказав, що зі змісту статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.

14. Від Відділу освіти надійшов відзив на касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, в якому зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення та дійшов правильного висновку про те, що прокурор у позові читко не вказав на те, які саме інтереси держави порушено, що свідчить про недоведеність прокурором підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді.

15. Також відповідач просить врахувати правові висновки щодо застосування статті 19 КАС України, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 та від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, та у постановах Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, в яких вказано про те, що з адміністративним позовом суб`єкт владних повноважень може звертатися у випадку спору між суб`єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

16. Крім того, Відділ освіти звертає увагу на правильність висновків суду апеляційної інстанції про те, що ані Законом України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», ані постановою Кабінету Міністрів України від 5 квітня 1994 року № 226 «Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органам місцевого самоврядування не делеговано виконання заходів щодо виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, - випускниками 9-11 класів.

Враховуючи зазначене, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

17. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 339 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій у касаційному порядку. Як слідує з поштових повідомлень про вручення поштових відправлень: № 991, № 932, № 940 та № 924 треті особи ОСОБА_10 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_3 копію ухвали Верховного Суду від 1 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі отримали 5 серпня 2023 року; відповідно до поштового повідомлення № 916 третя особа ОСОБА_2 отримав копію вказаної ухвали 8 серпня 2023 року; за поштовими повідомленнями № 959, № 975, № 967, № 009 треті особи ОСОБА_6 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 та ОСОБА_11 - 9 серпня 2023 року, а відповідно до поштового повідомлення № 983 третя особа ОСОБА_9 отримав копію відповідної ухвали 19 серпня 2023 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Касаційну скаргу до суду подано 20 липня 2023 року.

19. Ухвалою Верховного Суду від 1 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 340/11/23, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконуючого обов`язки керівника прокуратури.

20. Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2023 року справу № 340/11/23 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 12 грудня 2023 року.

21. Під час розгляду справи у судовому засіданні прокурор підтримав необхідність передачі цієї справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема з метою вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що прокуратурою проведено перевірку стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Петрівської територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області.

23. Відповідно до інформації Відділу освіти, наданої листом від 8 вересня 2022 року № 01-27/2/1, було встановлено, що у 2021 році загальноосвітні навчальні заклади Відділу освіти закінчили випускники із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:

1) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_11 , закінчив 11 клас Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Олександрійського політехнічного коледжу 1 вересня 2021 року;

2) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , закінчив 11 клас Козацького ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Жовтоводського промислового коледжу ДНУ у липні 2021 року.

24. Крім того, згідно інформації Відділу освіти, наданої листом від 13 вересня 2022 року № 01-27/3/1, було встановлено, що у 2021-2022 роках загальноосвітні навчальні заклади Відділу освіти закінчили випускники із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:

1) дитина-сирота ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_12 , закінчила 9 клас Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Олександрійського педагогічного фахового коледжу ім. В.О. Сухомлинського, 28 липня 2022 року;

2) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , закінчила 9 клас Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до комунального закладу Ліцей «Науковий» міської ради міста Кропивницький, 17 червня 2022 року;

3) дитина-сирота ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_13 , закінчив 9 клас Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Криворізького обласного ліцею-інтернату для сільської молоді, 31 серпня 2022 року;

4) дитина, позбавлена батьківського піклування ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_7 , закінчив 11 клас Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до ДПТНЗ «Західно-Дніпровський центр професійно-технічної освіти», 1 вересня 2022 року;

5) дитина, позбавлена батьківського піклування ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_14 , закінчив 11 клас Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Професійно-технічного училища № 13 м. Олександрія, 2022 року;

6) дитина-сирота ОСОБА_10 , ІНФОРМАЦІЯ_9 , закінчила 11 клас Петрівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Київського національного університету ім. Т.Г. Шевченка, 2022 року;

7) дитина-сирота ОСОБА_11 , ІНФОРМАЦІЯ_10 , закінчила 11 клас Червонокостянтинівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Індустріального фахового коледжу Криворізького національного університету, 5 вересня 2022 року;

8) дитина-сирота ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , закінчила у 2021 року 9 клас Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Кіровоградського медичного фахового коледжу ім. Є.Й. Мухіна, у серпні 2021 року.

25. При цьому, згідно з листом заступника Петрівської селищної голови від 22 вересня 2022 року № 01-21/2245/3 дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускниками 9-11 класів одноразова грошова допомога в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку відповідно до вимог статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», не виплачувалася, оскільки не визначено джерела фінансування, розпорядника коштів вказаної грошової допомоги та механізми її виплати.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

27. Суд апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволені позовних вимог, виходив з того, що у даному випадку судовому захисту підлягають порушені права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є випускниками навчальних закладів, і саме в їх інтересах мав бути пред`явлений позов безпосередньо до навчального закладу про стягнення одноразової грошової допомоги.

28. Колегія суддів зазначає, що подібний правових висновок у схожих спірних правовідносинах (за позовом прокурора в інтересах держави в особі Служби у справі дітей до Відділу/Управління освіти про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненарахування та невиплати випускникам закладів освіти із числа дітей-сиріт або дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги) викладений Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23.

29. У процесі касаційного перегляду оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про необхідність вирішення питання про відступ від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23, з огляду на таке.

30. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

31. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень

32. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

33. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

34. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

35. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

36. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

37. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

38. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

39. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

40. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а та від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22.

41. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

42. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

43. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

44. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

45. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

46. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері захисту прав і свобод дітей із числа соціально вразливих категорій, які порушені внаслідок неналежного виконання Відділом освіти, як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій.

47. Такі доводи скаржника узгоджуються з розумінням поняття «інтереси держави», з огляду на таке.

48. Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

49. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

50. У статті 46 Конституції України закріплено право громадян на соціальний захист. Право на соціальний захист - це передбачені законодавством, гарантовані державою певні можливості людини отримати від держави, а також інших суб`єктів, які діють за уповноваженням або дозволом держави, на умовах і в порядку, передбаченому законодавством, а також договором, матеріальне забезпечення, матеріальну підтримку та соціальні послуги у разі настання соціальних ризиків.

51. Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.

52. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

53. Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 7 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

54. У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.

Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.

Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.

55. Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

56. Статтею 1 Закону України «Про охорону дитинства» передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

57. Згідно зі статтями 5, 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

58. Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

59. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20 та від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20.

60. Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, молоді із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

61. Згідно з визначеннями, наведеними в статті 1 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», статус дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, - визначене відповідно до законодавства становище дитини, яке надає їй право на повне державне забезпечення і отримання передбачених законодавством пільг та яке підтверджується комплектом документів, що засвідчують обставини, через які дитина не має батьківського піклування.

62. Одним із основних принципів державної політики в частині соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, згідно зі статтею 3 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», є захист прав і інтересів таких дітей, а також забезпечення соціально-правових гарантій.

63. Відповідно до статті 4 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» заходи соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа гарантуються, забезпечуються та охороняються державою та встановлюються на рівні, не меншому за встановлений прожитковий мінімум для осіб відповідного віку.

64. Таким чином, одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються конкретні діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

65. Згідно з частинами першою-третьою та дев`ятою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа. Допомога та утримання таких дітей не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб. Право на повне державне забезпечення в навчальних закладах мають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, віком до вісімнадцяти років та особи з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, при продовженні навчання до 23 років або до закінчення відповідних навчальних закладів.

Державні соціальні стандарти, нормативи споживання, нормативи забезпечення є однаковими для всіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа незалежно від форми їх влаштування та утримання.

66. Таким чином, усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування незалежно від форми їх утримання та виховання, гарантовано перебувають на повному державному утриманні.

67. Мінімальний розмір одноразової грошової допомоги, яка виплачується випускникам, визначений статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

68. Згідно з частиною сьомою статті 8 цього Закону випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

69. Вказаною нормою Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленої законом.

70. Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних відносинах наведений у постановах Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року у справі № 303/5849/16-а, від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а та від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а.

71. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

72. Згідно зі статтею 4 Закону «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 (далі - Порядок № 866), на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.

73. На території Петрівської селищної територіальної громади вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Петрівської селищної ради.

74. Основними завданнями Служби у справах дітей відповідно до Положення про Службу у справах дітей Петрівської селищної ради, затвердженого рішенням Петрівської селищної ради від 15 грудня 2020 року № 64/8, є реалізація державної соціальної політики на відповідній території у сфері соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень; розроблення і здійснення самостійно або разом з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, громадськими організаціями заходів щодо захисту прав, свобод і законних інтересів дітей; координація зусиль органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності у вирішенні питань соціального захисту дітей та організації роботи із запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності; забезпечення додержання вимог законодавства щодо встановлення опіки та піклування над дітьми.

75. Таким чином, органом, уповноваженим здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Петрівської селищної територіальної громади є Служба у справах дітей Петрівської селищної ради, яка, за встановлених у цій справі обставин, відповідні повноваження щодо захисту інтересів соціально незахищеної категорії дітей в частині спірного питання не здійснювала, що зумовило звернення прокурора до суду в інтересах держави саме в особі Служби у справах дітей.

76. Разом з тим, відповідно до статті 25 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» порядок відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, у тому числі на харчування, одяг, взуття, м`який інвентар на одну фізичну особу, здійснення грошових виплат при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу, а також інших виплат, передбачених цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до державних соціальних стандартів.

77. Статтею 39-9 цього ж Закону визначено, що порядок відшкодування витрат на виплату допомоги випускникам закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, повне державне забезпечення відповідно до статті 8 цього Закону при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу відповідно до норм забезпечення випускників закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується Кабінетом Міністрів України.

78. Отже, повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

79. Рішенням Петрівської селищної ради від 15 грудня 2020 року № 62/8 «Про створення Відділу освіти Петрівської селищної ради та затвердження Положення про відділ» утворено Відділ освіти як виконавчий орган Петрівської селищної ради зі статусом юридичної особи публічного права та визначено його головним розпорядником коштів бюджету Петрівської територіальної громади (пункти 1 та 7 розділу І).

80. Відповідно до пункту 6 Розділу І вищевказаного Положення Відділ освіти є уповноваженою особою з реалізації прав і обов`язків Петрівської селищної ради як засновника щодо управління закладами освіти.

81. Відповідно до розділу ІІ Положення Відділ освіти, зокрема погоджує та забезпечує затвердження кошторисів та приймає фінансові звіти закладів освіти у випадках та порядку, визначених законодавством; здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладів освіти.

82. Таким чином, на території Петрівської селищної громади повноваження щодо розпорядження коштами, призначеними для виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам 9-11 класів, є Відділ освіти.

83. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій та сторонами не заперечується, в порушення статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», незважаючи на законодавчо встановлений обов`язок після закінчення навчальних закладів виплатити одноразову грошову допомогу випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, відповідачем упродовж 2021-2022 років не нараховано та не виплачено одноразову допомогу, що є протиправною бездіяльністю. У той же час, неналежне виконання відповідачем своїх функцій у цій сфері суперечить принципам верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності, та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій.

84. Отже, у цій справі бездіяльність відповідача завдає шкоду інтересам держави у сфері охорони дитинства, а не тільки окремо взятої дитини, оскільки порушує засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини і мають на меті забезпечення належної реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері захисту дітей; така ситуація створює реальну загрозу порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації у повному обсязі завдань і заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - жителів відповідної територіальної громади.

85. Разом з тим, Верховний Суд у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23 виклав правові висновки про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

86. Отже, з огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про існування суперечливої судової практики при вирішенні спорів, що стосуються представництва прокурором інтересів держави у суді у спорах, пов`язаних з охороною дитинства, зокрема у питанні про те, чи є порушенням інтересів держави невиконання уповноваженим органом місцевого самоврядування повноважень у сфері соціального забезпечення дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей-сиріт при одночасній бездіяльності органу, який за законом уповноважений здійснювати контроль за реалізацією державної політики у сфері охорони дитинства (структурного підрозділу Служби у справах дітей).

87. З огляду на вищенаведене та у зв`язку з існуванням суперечливої судової практики Верховного Суду у складі колегій суддів, які входять до одної судової палати, Суд доходить висновку про необхідність передачі цієї справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема з метою вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23, та в інших постановах, де цю позицію застосовано.

88. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених частиною п`ятою або частиною шостою статті 346 цього Кодексу.

89. Окремо колегія суддів звертає увагу, що оцінка решти спірних питань у справі буде надана під час розгляду справи Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись статтями 248, 344, 346, 347 КАС України, Cуд

УХВАЛИВ:

Справу № 340/11/23 за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу служби у справах дітей до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін