Справа № 380/13557/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 380/13557/21

адміністративне провадження № К/990/18928/23

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Берназюка Я.О., суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства культури та інформаційної політики України,

третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації,

про визнання протиправним та скасування припису,

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Матковської З.М., Кузьмича С.М., Улицького В.З. від 4 квітня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач, Мінкультури), третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі - департамент архітектури), в якому просить визнати протиправним і скасувати припис Мінкультури від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6 щодо припинення проведення земельних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

2. На обґрунтування позовних вимог зазначено, що зі змісту спірного припису вбачається, що такий винесено з підстав здійснення ОСОБА_1 будівельних робіт у межах історичного ареалу міста Львова (рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, що є порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

3. Позивач звертає увагу, що саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання, а є лише належною підставою для розгляду Мінкультури питання та прийняття рішення щодо визначення меж історичного ареалу та встановлення режиму його використання. Указує, що передумовою до встановлення меж історичного ареалу населеного місця є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування та затверджена Мінкультури як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

4. Позивач також зазначає, що на день видачі спірного припису від 26 липня 2021 року відсутня затверджена Мінкультури у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, як того вимагає частина третя статті 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини» та пункт 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), а тому межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку не затверджені. З огляду на це позивач вважає, що межі історичного ареалу населеного місця, яке занесене до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26 липня 2001 року Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вимог Закону України «Про охорони культурної спадщини» та Порядку № 318.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 9 грудня 2022 року в задоволенні позову відмовив, оскільки суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Мінкультури під час винесення спірного припису № 870/6.11.6 від 26 липня 2021 року діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 (далі - Положення № 885), та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об`єкта всесвітньої культурної спадщини.

6. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 4 квітня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив, скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що проектну документацію позивач розробив та затвердив відповідно до затверджених містобудівних умов та обмежень, провів її експертизу та отримав дозвіл на початок виконання будівельних робіт, історико-архітектурний опорний план та межі історичного ареалу м. Львова не затверджені у встановленому законом порядку, а тому спірний припис Мінкультури № 868/6.11.6 від 26 липня 2021 року є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року.

9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 54 Конституції України, статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», внаслідок чого, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що рішення виконкому Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, оскільки такі межі не затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Мінкультури.

10. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме не врахував висновків Верховного Суду, що викладені у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, де Суд у подібних правовідносинах дійшов висновку про правомірність припису Мінкультури про припинення будівельних робіт з огляду на чинність рішення Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

11. Також скаржник зазначає про необхідність врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, у якому у подібних правовідносинах Суд зазначив, що Мінкультури під час винесення припису діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини», оскільки проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу відбувалося за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

12. 14 вересня 2023 року від Мінкультури надійшли письмові пояснення, в яких відповідач наголошує на необхідності врахування у цій справі правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, про те, що межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова визначені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, яке не визнано нечинним та не скасовано, отже, є обов`язковим до виконання.

Позиція інших учасників справи

13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Мінкультури не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 667 ухвалу Верховного Суду від 5 червня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 380/13557/21 ОСОБА_1 отримав 12 червня 2023 року.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

14. Касаційну скаргу подано 25 травня 2023 року.

15. Верховний Суд ухвалою від 5 червня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 380/13557/21, витребував матеріали справи та запропонував учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу Мінкультури.

16. Ухвалою Верховного Суду від 7 липня 2023 року задоволено клопотання Мінкультури про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку.

17. Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2023 року справу № 380/13557/21 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 5 вересня 2023 року.

18. Ухвалою Верховного Суду від 5 вересня 2023 року, постановленою у відкритому судовому засіданні, частково задоволено клопотання ОСОБА_1 та передано справу № 380/13557/21 на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, яка перейшла у письмове провадження, з метою вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

19. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,1 га, кадастровий номер: :04:002:0043, цільове призначення: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі договору купівлі-продажу житлового будинку та земельної ділянки від 28 січня 2016 року, посвідченого приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Дячук О.А.

20. Виконавчим комітетом Львівської міської ради 2 серпня 2018 року прийнято рішення № 858 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво гр. ОСОБА_1 багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_2 зі знесенням існуючих будівель».

21. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 22 грудня 2018 року № ЛВ49 ОСОБА_1 як замовнику будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_2 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові, код об`єкта 1122.2, клас наслідків (відповідальності) СС2.

22. ДП «Західний експертно-технічний центр Держпраці» у Львівській області 15 грудня 2020 року затверджено Експертний звіт (позитивний) щодо розгляду проектної документації на будівництво за проектом «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_2 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові (коригування) № 834.6815.20/7573».

23. 15 червня 2021 року головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони об`єктів культурної спадщини Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Книшем Р.М. проведено візуальне обстеження та здійснено фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1 , про що складено акт обстеження містобудівної ситуації на АДРЕСА_1 у м. Львові.

24. Це обстеження проведено на виконання доручення заступника голови Львівської обласної державної адміністрації від 3 червня 2021 року та відповідно до листа Мінкультури від 2 червня 2021 року № 6363/6.11.6.

25. За результатом візуального обстеження земельної ділянки на АДРЕСА_1 у м. Львові Мінкультури видано припис від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6 з вимогами:

- негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення виконкому Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

- вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.

32. У касаційній скарзі скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 54 Конституції України та статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також не врахував висновків Верховного Суду, що викладені у постановах від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 та від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21.

33.Зокрема, Восьмий апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній постанові від 4 квітня 2023 року вказав, що рішення виконкому Львівської МР від 9 грудня 2005 рок № 1311 є неналежним актом, яким може бути затверджено межі історичного ареалу м. Львова, а тому спеціальний правовий режим забудови, визначений Законом України «Про охорону культурної спадщини», не поширюється на відповідну територію.

34. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17.

Зокрема, у цій справі до суду звернувся НУ «Львівська політехніка» з позовом до Мінкультури, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис Мінкультури, в якому відповідач вимагає негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту Архітектурний ансамбль історичного центра Львова, включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.

У цій справі Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій про необхідність задоволення позову, з огляду на те, що рішення виконкому Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, без затвердження таких меж центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Мінкультури.

35. Суд зауважує, що ухвалою Верховного Суду від 5 вересня 2023 року справу № 380/13557/21, рішення у якій оскаржуються, передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема з метою вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано.

36. Вирішуючи питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17, Суд керується таким.

37. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

38. При цьому, чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (частина перша статті 9 Конституції України)

39. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

40. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою наведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

41. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

42. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

43. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти "b", "c", "d" статті 1 Конвенції).

44. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти "a", "b", "e", "f", "g" цієї статті Конвенції).

45. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифікованої Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

46. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

47. За визначеннями, наведеними в статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- об`єкт всесвітньої спадщини - об`єкт культурної спадщини, включений до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО відповідно до Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини;

- зони охорони пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території (далі - зони охорони) - встановлювані навколо території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання;

- буферна зона - територія навколо об`єкта всесвітньої спадщини, що забезпечує охорону цілісності та автентичності видатної універсальної цінності цього об`єкта та у межах якої встановлюється відповідний режим використання.

48. Отже, згідно з наведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

49. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їх руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних і головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

50. Водночас Україна взяла міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

51. Статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

52. Відтак, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами Конституції України, міжнародних договорів, ратифікованих у встановленому порядку, а також спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

53. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.

54. У цій справі Суд також враховує, що за висновками Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м. Львів розміщено найбільше пам`яток історії та архітектури в Україні, що пояснюється давнім освоєнням цієї території, порівняно високим економічним розвитком та значною густотою населення. Місто Львів розташований на перехресті важливих торговельних шляхів з півночі на південь і з заходу на схід. У Львові збереглися визначні пам`ятки, починаючи від ХII ст. Особливо цінними є архітектурні ансамблі, зокрема, площі Ринок (XV-XIX ст. ст.).

55. Також Суд враховує, що у постанові від 19 березня 2021 року у справі № 813/716/16 Верховний Суд визнав протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі та зобов`язав Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з визначення меж історичного ареалу м. Львова.

У цій справі Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що встановлення правового режиму історичного ареалу м. Львова, визначення та затвердження його меж є підставою, згідно із вказаними нормами, для переведення земель у межах історичного ареалу до категорії земель історико-культурного призначення; саме до компетенції Львівської міської ради відносяться винесення меж історичного ареалу м. Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення, про зобов`язання відповідача до вчинення яких просить позивач.

56. У постанові Верховного Суду від 19 березня 2021 року у справі № 813/716/16 також встановлено таке.

Україна як держава, яка внесла пам`ятку до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, згідно з п. 172 Провідних настанов добровільно взяла на себе зобов`язання з інформування Комітету всесвітньої спадщини через Секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, що охороняється Конвенцією, значні роботи з відновлення чи нового будівництва, які могли би вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини.

З огляду на те, що територія ансамблю історичного центру складається зі 120 га давньоруської та середньовічної частини міста Львова та території собору св. Юра на Святоюрській горі, а буферна зона ансамблю історичного центру визначена межами історичного ареалу, площа якого становить 2441 га, то бездіяльність Львівської міської ради щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення може свідчити як про один з проявів порушення Україною зобов`язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, оскільки на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення.

З метою збереження і використання культурної спадщини в межах історичної частини міста постановою Уряду від 12 червня 1975 року № 297 створено Державний історико-архітектурний заповідник.

57. На виконання цієї постанови виконавчий комітет Львівської обласної ради трудящих 9 липня 1975 року прийняв рішення № 321, яким затвердив Положення про Державний історико-архітектурний заповідник та у Додатку 1 до рішення визначив його межі.

24 червня 1993 року Львівська міська рада прийняла ухвалу № 27, якою встановила межі історико-архітектурної заповідної території м. Львова.

58. Указом Президента України від 2 липня 1997 року № 603/97 «Про збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова» з метою поліпшення збереження історичної забудови на Львівську обласну державну адміністрацію за участю виконавчого комітету Львівської міської ради та інших органів виконавчої влади було покладено обов`язок розробити комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова і подати її на затвердження Кабінету Міністрів України.

Зобов`язано Кабінет Міністрів України вирішити питання щодо виділення коштів для проведення першочергових протиаварійних робіт з метою збереження історичної забудови, забезпечення безпечного проживання населення в центральній частині м. Львова та надання допомоги Львівській обласній державній адміністрації в підготовці для подання до ЮНЕСКО пропозицій щодо віднесення найбільш цінної в історичному та архітектурному відношенні частини міста Львова до міжнародного Списку всесвітньої спадщини.

59. На виконання вимог цього Указу Кабінет Міністрів України постановою від 15 листопада 1997 року за № 1266 «Про Комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова» затвердив Комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова; уповноважив Львівську обласну державну адміністрацію та виконавчий комітет Львівської міської ради на реалізацію цієї програми.

Ураховуючи унікальність історико-архітектурного ансамблю м. Львова, до ЮНЕСКО було подано матеріали для внесення історичного центру міста до Списку всесвітньої спадщини.

30 листопада 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова внесено до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (об`єкт № 865).

Кабінет Міністрів України постановою від 26 липня 2001 року № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затвердив Список історичних населених місць України, до якого також входить і м. Львів.

Зобов`язав Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики, зокрема, разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, згідно із пунктами 10, 11 якого історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування; частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

На виконання цієї постанови, відповідно до пунктів 2, 3 статті 6, розділу VI статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» виконавчий комітет Львівської міської ради своїм рішенням № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» затвердив опрацьовані інститутом «Укрзахідпроектреставрація» на замовлення Управління охорони історичного середовища межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м. Львова (додатки 1, 2).

Додатки до цього рішення складаються із графічної та текстової частин, які визначають межі історичного ареалу міста Львова та зону регулювання забудови міста Львова; територія історичного ареалу м. Львова становить 2441 га.

60. Також Суд враховує, що, зважаючи на імперативність положень частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (у редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин), земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури; неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення, не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.

61. Отже, на виконання Указу Президента України від 2 липня 1997 року № 603/97 «Про збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова» Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 15 листопада 1997 року № 1266, якою, зокрема уповноважив виконавчий комітет Львівської міської ради на реалізацію Програми збереження історичної забудови м. Львова.

Отже, рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» було прийнято виконавчим комітетом Львівської міської ради з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова (об`єкт № 865).

62. Суд установив, що на момент виникнення спірних правовідносин, чинною була ухвала Львівської міськради 18 сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», розроблена на підставі чинних на той час нормативно-правових актів, а саме: законів України «Про планування і забудову територій» та «Про основи містобудування», а також ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164 (далі - ДБН Б.1-3-97).

63. Зокрема, відповідно до частин першої та другої статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 30 вересня 2010 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.

Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно з встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.

64. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

65. Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 згаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.

66. За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, крім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.

67. Урахування державних інтересів під час планування і забудови територій на місцевому рівні полягає у визначенні потреби в територіях, необхідних для розташування та утримання об`єктів загальнодержавного значення, вирішення інших завдань реалізації державної політики щодо використання територій (частина перша статті 17 Закону України «Про планування і забудову територій»).

68. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент прийняття ухвали Львівської міськради 18 сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план» визначались Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

69. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.

70. Абзацами першим та п`ятим статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

71. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 наведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.

72. Станом на момент прийняття ухвали Львівської міськради 18 сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план» вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97.

73. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 ДБН Б.1-3-97 генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

74. Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 в аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

75. Залежно від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

76. Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «к» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

77. Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

78. Крім того, за правилами пункту 2.5 розділу 11 та пункту 11.7 розділу 11 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17 квітня 1992 року № 44 (далі - ДБН 360-92, що були чинними на момент прийняття ухвали Львівської міськради № 3924 від 30 вересня 2010 року «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план»), удосконалення і розвиток планувальної структури міста потрібно пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).

Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.

79. Викладені положення законодавства дають Суду підстави для висновку, що Генеральний план міста Львова є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.

80. У складі текстової частини Генерального плану міста Львова (Коригування генерального плану м. Львова ІІ стадія) міститься розділ 17.02. «Охорона історичного середовища», в якому зазначено, що охорона історичного середовища м. Львова один із пріоритетних стратегічних напрямків діяльності всіх учасників містобудівного процесу в місті. До компетенції генплану міста належать питання охоронного зонування, пов`язаного з об`єктами і комплексами історико-культурної спадщини і планувальні рішення, опосередковано спрямовані на охорону пам`яток та історичного середовища. Генпланом ураховані межі й режим зон охорони пам`яток, прийняті відкоригованим інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурним планом м. Львова, в якому відзначені: Державний історико-архітектурний заповідник; територія, що є під охороною ЮНЕСКО; історичний ареал м. Львова; зона регулювання забудови; зона охорони історичного ландшафту. Для кожної зони охорони встановлений режим, який відповідає вимогам охорони пам`яток і середовища як цілісного комплексу, який відіграє провідну роль в формуванні образу міста.

Графічний матеріал Генерального плану міста Львова міститься в загальному доступі в мережі Інтернет.

81. Суд звертає увагу, що розділ 17.02. «Охорона історичного середовища» Генерального плану міста Львова ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, складовими якого є, зокрема територія, що є під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова.

Указана документація розроблена інститутом «Укрзахідпроектреставрація» також покладена в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

82. На підставі зазначеного, Суд доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Львова були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу Генерального плану міста Львова, та який покладено в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року.

83. До того ж Суд установив, що на офіційному вебсайті Львівської міської ради розміщено рішення міськради від 22 жовтня 2021 року № 924 «Про погодження меж історичного ареалу м. Львова». Пунктами 1 та 2 цього рішення визначено погодити межі історичного ареалу м. Львова згідно з додатком.

84. Судова палата враховує, що Верховний Суд вже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.

85. Зокрема, на підставі аналізу положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 сформулював такі правові висновки, зокрема: незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не може скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини; відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

86. Також у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

87. Аналогічні правові висновки також викладені у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, від 28 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 15 лютого 2023 року у справі № 640/14385/19, від 15 березня 2023 року у справі № 813/1431/18 та від 23 травня 2023 року у справі № 380/9773/21.

88. Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що ділянка за адресою: м. Львів, Гординських, 15а розташована в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

89. Судами також встановлено, що головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктом культурної спадщини Департаменту архітектури проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по АДРЕСА_1 в місті Львові з фотофіксацією та виявило, що на вказаній земельній ділянці облаштувано будівельний майданчик (територія огороджена парканом, на ній розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проведено будівельні роботи, у результаті яких демонтовано існуючі будівлі.

90. Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

91. Частиною першою статті 37-1 цього Закону також встановлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

92. Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

93. Зі змісту наведених правових норм убачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

94. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявних у матеріалах справи доказами, що головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктом культурної спадщини Департаменту архітектури проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по АДРЕСА_1 в місті Львові з фотофіксацією та виявило, що на вказаній земельній ділянці облаштувано будівельний майданчик (територія огороджена парканом, на ній розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проведено будівельні роботи, у результаті яких демонтовано існуючі будівлі.

95. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що проведення вказаних робіт з будівництва здійснено позивачем без будь-яких погоджень з Мінкультури.

96. Згідно з положеннями частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.

97. Пунктом 1 Положення № 885 визначено, що Мінкультури є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісними майновими комплексами державного підприємства «Мультимедійна платформа іномовлення України» та Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

98. До повноважень Мінкультури згідно з пунктами 94-15, 94-16 пункту 4 Положення № 885 відносяться, зокрема: видача розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, у зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», без дозволів або з відхиленням від них; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування та музеєфікації пам`яток, об`єктів всесвітньої спадщини та інших робіт на них.

99. Отже, Мінкультури є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, належить надання дозволів проведення робіт на пам`ятках національного значення; проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт у межах території пам`яток та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць.

100. Здійснення таких повноважень Мінкультури, головним чином, повинно спрямовуватися на гарантування безумовної реалізації в Україні положень статей 11, 54 та 66, згідно з якими держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури; створює умови для збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами, а також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

101. З огляду на зазначене, правильним є висновок суду першої інстанції про те, що приймаючи оскаржуваний припис, Мінкультури виконувалися повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки, здійснювався огляд пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, шляхом проведення візуального огляду та перевірки електронної бази даних, а не проводилась перевірка господарської діяльності позивача.

102. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 14 лютого 2023 року у справі № 640/22377/18 та від 23 травня 2023 року у справі № 380/9773/21.

103. З огляду на викладене Судова палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Мінкультури під час винесення припису від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6 діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини, оскільки здійснення будівельних робіт на території історичного ареалу міста Львова здійснюється за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що є порушенням частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

104. На підставі зазначеного Суд доходить висновку, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» внаслідок, зокрема неврахування висновків Верховного Суду, які викладені в постановах від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 та від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, що зумовило скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

105. Водночас суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, на підставі правильного застосування норм матеріального права, яке ґрунтується на правових висновках Верховного Суду, та з дотриманням норм процесуального права.

106. Зважаючи на зазначене, Судова палата вважає за необхідне відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, стосовно того, що незатвердження Мінкультури меж історичного ареалу м. Львова у порядку, встановленому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» свідчить про фактичну відсутність таких меж та нівелює обов`язок суб`єктів містобудування отримувати дозвіл на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова.

107. Судова палата також зазначає, що посилання Верховного Суду у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, є безпідставним, з огляду на наступне.

108. Як вбачається зі змісту постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, в цій справі спір виник стосовно правомірності включено органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про готовність до експлуатації об`єкта, віднесеного до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області.

Цей спір було передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме - у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Вирішуючи цей спір, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції правильно відніс цей спір до публічно-правових, а також погодилась із судом апеляційної інстанції про те, що спірний об`єкт належить до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області, а тому реєстрація декларації здійснена відповідачем протиправно.

З приводу доводів позивача про те, що зазначений будинок знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, тому відповідний проєкт будівництва мало погодити Мінкультури, Велика Палата Верховного Суду вказала, що матеріали справи не містять доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Львова затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

109. З огляду на вищезазначене, Суд доходить висновку, що спірні правовідносини, що виникли у справі № 813/4993/15, не є релевантними до тих, що мають місце у справі, що розглядається. До того ж Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року не висловлювалася стосовно порядку застосування положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 в аспекті визначення меж та правового режиму історичного ареалу м. Львова.

110. Згідно з частиною другою статті 356 КАС України у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду.

111. З огляду на зазначене, положення статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

112. Відповідно до частини першої статті 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

113. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Мінкультури потрібно задовольнити, скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

114. Оскільки колегія суддів задовольняє касаційну скаргу суб`єкта владних повноважень та ухвалює рішення на його користь, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді А.Ю. Бучик

А.А. Єзеров

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук

А.І. Рибачук

О.П. Стародуб

С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець

Л.В. Тацій

С.М. Чиркін

В.М. Шарапа