Справа № 380/4498/20
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2023-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Кравчука В.М.
справа №380/4498/20
1. Верховний Суд розглянув справу за позовом Львівської обласної організації Національної спілки художників України, Українського національного комітету Міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць до Виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр розвитку нерухомості», Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційними скаргами Українського національного комітету Міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць, Львівської обласної організації Національної спілки художників України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023.
2. Постановою Верховного Суду від 06.12.2023 постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 скасовано, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 змінено: викладено його мотивувальну частину відповідно до мотивів, наведених у постанові Верховного Суду. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. 07.02.2020 Виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення №100 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» готелю з адміністративно-торговими приміщеннями, підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. А. Міцкевича, 9 у м. Львові».
5. У п. 1.3 містобудівних умов і обмежень «Відповідність цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні» зазначено цільове призначення земельної ділянки площею 0,1090 га - 03.07 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва і обслуговування адміністративно-торгового центру.
6. У п. 2.5. містобудівних умов і обмежень «Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови…)» зазначено:
- земельна ділянка розташована у центральній частині міста у кварталі історично сформованої житлової та громадської забудови, у межах історичного ареалу міста та території, взятої під охорону ЮНЕСКО;
- проектування здійснювати з дотриманням діючих будівельних норм та вимог управління охорони історичного середовища;
- забезпечити пропорційність та співвідношення архітектурного об`єму з висотою існуючої забудови, що визначає масштаб проектованої споруди та вирішення архітектурного вистрою фасадів;
- опрацювати паспорт кольорового опорядження фасадів та узгодити його в управлінні охорони історичного середовища;
- проектом врахувати вимоги збереження традиційного історичного середовища міста, визначеного рішенням виконавчого комітету від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» (т.1, а.с. 12).
7. У текст постанови Верховного Суду не зазначено про те, що під час розгляду справи у Верховному Суді представник ТОВ «Центр розвитку нерухомості» надав заяви від 23.09.2020 на адресу Міністерства культури та інформаційної політики про погодження проектної документації на будівництво готелю та отримання дозволу на проведення робіт та докази її направлення (т. 8, а.с. 2 - 5). В свою чергу, Міністерство культури не надало доказів погодження чи відмови у погодженні такої документації.
8. Представник ТОВ пояснив також, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 04.07.2023 № 660 видано нові містобудівні умови та обмеження. Цим же рішенням рішення від 07.02.2020 № 100 визнано таким, що втратило чинність (т. 7, а.с. 128 - 131). Загальна сума інвестицій у будівництво готелю становить понад 11 млн. доларів США, в т.ч. кредитних. Будівельні роботи фактично завершено, будівельна готовність становить 90%.
9. Окрім того, Міністерство культури у листі від 07.08.2023 № 06/20/6884-23 повідомило Верховний Суд про те, що Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО був поінформований стосовно будівництва готелю з паркінгом та даховою котельнею по пл. А. Міцкевича, 9 (лист Мінкультури від 17.07.2018). Листом Міністерства закордонних справ України направлено технічну оцінку ІКОМОС, відповідно до якої заплановане будівництво може бути реалізоване за умови, якщо: а) у проектній документації буде знято щонайменше один поверх будівлі…; б) існуючий дизайн фасадної частини , що виходить на площу Міцкевича, буде змінено таким чином, щоб утворити, з архітектурної точки зору, безперервну лінію…; в) колір фасаду будинку враховуватиме загальний тон інших будівель на площі… (т. 7, а.с. 219 - 221).
ІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Поділяю висновки Верховного Суду у частині відхилення окремих підстав позову. Зокрема, правильним вважаю висновок про відсутність підстав для скасування містобудівних умов та обмежень у зв`язку з відсутністю погодження цього питання з боку Мінкультури (п. 113 постанови).
11. Погоджуюся з висновком про відсутність підстав для скасування спірного рішення Виконкому у зв`язку з непогодженням затверджених цим рішенням містобудівних умов та обмежень Мінкультури та неподання разом із заявою про їх видачу відповідних рекомендацій Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО (п. 121).
12. Погоджуюся з тим, що на земельній ділянці, яка у спірних правовідносинах віддана під забудову й щодо якої затверджено містобудівні умови та обмеження, розташовується пам`ятка культурної спадщини національного значення «Львів - Ансамбль історичного центру», яка одночасно є об`єктом всесвітньої спадщини та занесена до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО (п. 155).
13. Поділяю думку про помилковість висновку суду першої інстанції стосовно приналежності земельної ділянки на площі А. Міцкевича у м. Львові до земель історико-культурного призначення з підстав розміщення на цій ділянці пам`ятки культурної спадщини національного значення - будинку ХІХ ст. (1839 року). Такої пам`ятки на час видання містобудівних умов та обмежень вже не існувало. Водночас цю земельну ділянку належить відносити до земель історико-культурного призначення в силу закону за фактом розташування на ній пам`ятки культурної спадщини національного значення - об`єкта всесвітньої спадщини, внесеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, «Львів - Ансамбль історичного центру» (п. 223, 224).
ІІІ. МОТИВИ НЕЗГОДИ З ПОСТАНОВОЮ
14. В частині окремих висновків і з вирішенням справи по суті з постановою не згоден.
15. Колегія суддів дійшла висновку про те, що охоплене предметом спору в цій справі рішення відповідача має вплив на права, обов`язки та інтереси Львівської обласної організації Національної спілки художників України як сторони чинного охоронного договору на фундаменти колишнього будинку ХІХ ст. (1839 року) на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові. У цьому договорі Львівська обласна організація Національної спілки художників України значиться як користувач (власник) вищезазначеного майна (п. 257).
16. На мою думку, помилковим є обґрунтування права Львівської обласної організації Національної спілки художників України на звернення до суду з позовом через те, що з нею укладено охоронний договір від 31.10.2005 на пам`ятку культурної спадщини - фундаменти колишнього будинку ХІХ ст. (1839 року) на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові, які фізично існували станом на дату підписання цього договору.
Стосовно обґрунтування права на позов Львівської обласної організації Національної спілки художників України
17. Відповідно до ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» усі власники пам`яток чи їхніх частин або уповноважені ними органи, незалежно від форм власності на ці пам`ятки, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір. Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.
18. Пам`яткою є об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
19. Безспірно, що на час укладення охоронного договору (2005 рік) фундаменти мали статус пам`ятки. Однак на час звернення до суду такої пам`ятки в реєстрі не було.
20. У постанові зазначено, що наказом Мінкультури від 10.06.2016 №429 будинок на площі Міцкевича, 9 у м. Львові визнано таким, що не підлягає занесенню до Реєстру у зв`язку з невідповідністю його критеріям, встановленим Порядком визначення категорій пам`яток до занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760.
Отже будинок на площі Міцкевича, 9 у м. Львові з моменту набрання чинності вищезгаданим наказом Мінкультури втратив статус пам`ятки культурної спадщини національного значення та, відповідно, станом на момент прийняття відповідачем спірного рішення також не мав такого статусу (п. 220 - 222).
21. Більшість суддів дійшла висновку, що зі змісту оскаржуваних у цій справі судових рішень не вбачається наявності визначених Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини та Законом України «Про охорону культурної спадщини» обставин, що тягнуть за собою припинення чинності охоронного договору, або існування інших, передбачених законом обставин, які можуть свідчити про недійсність (нікчемність) такого правочину. Не встановлено судами попередніх інстанцій і того, що вищезазначений охоронний договір було визнано недійсним судом, або припинено на умовах, передбачених цим договором (п. 247 постанови).
22. Вважаю, що слід було звернути увагу на ч. 1 ст. 607 Цивільного кодексу України, якою передбачено, що зобов`язання припиняється неможливістю його виконання у зв`язку з обставиною, за яку жодна із сторін не відповідає.
23. На мою думку, з часу втрати статусу пам`ятки (10.06.2016) охоронний договір припинився через відсутність об`єкта охорони. Не можна охороняти те, чого не існує.
24. Відтак виведення права Львівської обласної організації Національної спілки художників України на позов з охоронного договору вважаю помилковим.
25. Колегія суддів дійшла висновку, що земельна ділянка, стосовно якої відповідачем видано спірні містобудівні умови та обмеження, в силу закону, належить до земель історико-культурного призначення. Виконавчий комітет Львівської міської ради не врахував фактичного правового статусу об`єкта всесвітньої спадщини «Львів - Ансамбль історичного центру», який внесено до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, не взяв до уваги визначеної за законом категорії земельної ділянки, розташованої під таким об`єктом культурної спадщини, виду її використання, дозволеного законодавством, чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин.
Намір забудови, заявлений Товариством, з такими вимогами не узгоджувався і їм не відповідав, оскільки будівництво об`єкта, який мав намір розмістити замовник у спірних правовідносинах, не було передбачено законодавством, яким їх врегульовано, та містобудівною документацією, яка визначала режим використання території пам`яток культурної спадщини національного значення та земель історико-культурного призначення, на яких такі об`єкти культурної спадщини розташовані.
Вищевказане призвело до того, що Виконком дійшов необґрунтованого висновку про відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації, цільовому призначенню земельної ділянки та законодавству у сферах містобудівної діяльності, охорони культурної спадщини та земельних відносин.
Отож у спірних правовідносинах відповідач повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у зв`язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації (п. 206 - 208).
26. З таким висновком не погоджуюся.
Чим правильно зазначено відомості про цільове призначення земельної ділянки?
27. Видаючи містобудівні умови та обмеження, виконком мав керуватися Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI.
28. Відповідно до п. 3 ч. 5 ст. 29 цього Закону містобудівні умови та обмеження містять, зокрема, відомості про відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.
29. Законом № 711-IX від 17.06.2020 частину п`яту статті 29 доповнено. Зазначено, що відомості, визначені пунктами 3, 4, 6-9 цієї частини, визначаються у містобудівних умовах та обмеженнях на підставі відомостей Державного земельного кадастру.
30. На час видання містобудівних умов та обмежень, як і на час ухвалення постанови Верховного Суду, відомості про цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідали відомостям, наявним у Генеральному плані м. Львова та у Державному земельному кадастрі: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва і обслуговування адміністративно-торгового центру.
31. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 № 3613-VI Державний земельний кадастр базується на таких основних принципах: об`єктивності, достовірності та повноти відомостей у Державному земельному кадастрі; внесення відомостей до Державного земельного кадастру виключно на підставі та відповідно до цього Закону.
32. Відповідно до ч. 5 ст. 5 цього Закону внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.
33. Відповідно до ч. 1 ст. 15 цього Закону до Державного земельного кадастру включаються, зокрема, відомості про земельні ділянки: цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель).
34. У ч. 1 ст. 20 цього Закону передбачено, що відомості Державного земельного кадастру є офіційними.
35. Отож, зазначаючи у містобудівних умовах і обмеженнях відомості про цільове призначення земельної ділянки з Державного земельного кадастру, виконком діяв правомірно. Виконання закону не можу вважатися неправомірним. Зазначення відомостей, які не відповідають даним кадастру, навпаки, було б порушенням закону.
36. При цьому, навіть маючи намір застосувати правовий висновок Верховного Суду про те, що землі, що перебувають під охороною ЮНЕСКО, належать до земель історико-культурного призначення в силу закону, виконавчий комітет не міг зазначати відомості, які не відповідають офіційним.
37. Віднесення земель до історико-культурного призначення має на меті встановлення режиму охорони культурної спадщини. У справі, що розглядається, це завдання було досягнуто шляхом зазначення у містобудівних умовах планувальних обмежень. А саме, що земельна ділянка розташована у центральній частині міста у кварталі історично сформованої житлової та громадської забудови, у межах історичного ареалу міста та території, взятої під охорону ЮНЕСКО. З цього випливають відповідні вимоги до проектування.
38. Таким чином те, що у містобудівних умовах та обмеженнях зазначено категорію земель - землі житлової та громадської забудови, жодним чином не впливає на планувальні обмеження і необхідність проектування з урахуванням історичного ареалу та зони ЮНЕСКО.
39. Такі дії виконавчого комітету є правомірними, не перешкодили охороні культурної спадщини і не порушили прав позивачів.
Чи можна будувати готель на території, що знаходиться під охороною ЮНЕСКО?
40. Колегія судів виходила з того, що будівництво готелю у межах території, що перебуває під охороною ЮНЕСКО, не відповідає дозволеним видам використання.
41. На мою думку, закон не дає підстав для такого висновку.
42. Відповідно до ч. 2, 3 ст. 54 Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на час видачі містобудівних умов) навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
43. Відповідно до ч. 3 ст. 37-2 Закону «Про охорону культурної спадщини» проведенню містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на об`єкті всесвітньої спадщини, його території, в буферній зоні передує інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
44. Рекомендації Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО щодо проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на об`єкті всесвітньої спадщини, його території, в буферній зоні є обов`язковими для виконання при проведенні таких робіт.
46. Отже, як Земельний кодекс України, так і спеціальний Закон «Про охорону культурної спадщини» на час видання містобудівних умов не передбачали і на даний час не передбачають заборони на будівництво нових об`єктів на землях історико-культурного призначення та ЮНЕСКО. Натомість Порядок № 345 прямо передбачає можливість нового будівництва.
47. Можливість будівництва готелю у зоні ЮНЕСКО підтверджується й практично. Адже Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО був поінформований стосовно будівництва готелю з паркінгом та даховою котельнею по пл. А. Міцкевича, 9 і повідомив, що заплановане будівництво може бути реалізоване з урахуванням певних умов щодо поверховості, дизайну та кольору фасаду. Саму можливість будівництва готелю ІКОМОС не заперечив.
48. Побіжне посилання у п. 163-164 постанови на Класифікацію видів цільового призначення земель, затверджену наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 №548, не обґрунтовує висновку про те, що будівництво готелю на пл. Міцкевича, 9 є неможливим. Класифікацію встановлено з метою забезпечення обліку земель за видами їх цільового призначення у державному земельному кадастрі
До того ж вона втратила чинність на підставі Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства № 586 від 22.03.2023.
Чи можна скасовувати містобудівні умови, якщо їх недолік усунуто?
49. Постанову Верховного Суду побудовано на правовому висновку постанови Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 813/4701/16:
«Зважаючи на імперативність правової норми, передбаченої у частині першій статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури. Неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній відповідної пам`ятки культурної спадщини, а не рішенням органу місцевого самоврядування» (п. 128 постанови).
50. Цей висновок спрямовано на вирішення проблеми співвідношення цільового призначення земельної ділянки для громадських потреб, якщо на ній розташована пам`ятка. Перевагу має пам`ятка і, відповідно, застосовується режим охорони культурної спадщини
51. Однак у 2021 році правове регулювання змінилося. Законом від 28.04.2021 внесено зміни до Земельного кодексу України і Закону України «Про охорону культурної спадщини».
52. Земельний кодекс доповнено ст. 54.1 (набрала чинності 26.05.2022) такого змісту:
З метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Обмеження у використанні земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини поширюються на усі розташовані в межах цих територій та об`єктів землі незалежно від їх цільового призначення. Межі території, на яку поширюються такі обмеження, визначаються відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" і зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації, науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини. Відомості про зазначені обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру.
Режим використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини визначається науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, а до затвердження такої документації - Законом України "Про охорону культурної спадщини".
53. Таким чином, питання, яке поставало у постанові Верховного Суду від 31.07.2019, було вирішено законом. Цільове призначення земельної ділянки тепер не має значення: якщо ділянка знаходиться у межах території пам`ятки (наприклад, ЮНЕСКО) - застосовується правовий режим пам`ятки в силу закону.
54. Це регулювання суттєво відрізняється від попереднього стану, бо усуває конфлікт між цільовим призначенням конкретної ділянки і охоронним статусом території пам`ятки (який був раніше і вирішувався постановою Верховного Суду від 31.07.2019). Через це усі земельні ділянки у межах ЮНЕСКО, з усіма цільовими призначеннями, з 26.05.2022 мають режим охоронюваної території за Законом «Про охорону культурної спадщини».
55. Навіть якщо вважати (я - не вважаю), що в містобудівних умовах та обмеженнях від 07.02.2020 неправильно зазначено цільове призначення ділянки (не історико-культурного призначення - те, яке в силу закону, а житлової та громадської забудови - те, що за даними Державного земельного кадастру), то з набранням чинності змінами до Земельного кодексу України (26.05.2022) це перестало бути недоліком. Ця невідповідність, навіть якщо її вважати недоліком, жодним чином не вплинула на дотримання режиму охорони культурної спадщини тоді і не впливає зараз. З 26.05.2022 містобудівні умови втратили свою «недосконалість» і узгодилися зі зміненим законом.
56. Зрозуміло, що правомірність містобудівних умов та обмежень повинна оцінюватися на час їх прийняття (07.02.2020). Колегія суддів цим і обмежилась.
57. Однак якщо відбулась зміна до закону, за якою те, що вважалося порушенням, перестало бути таким; якщо недолік не мав і зараз тим більше не має правового значення, то скасовувати чинні містобудівні умови вважаю не правильним.
58. Безумовно, охорона культурної спадщини - це пріоритетний конституційний обов`язок держави. Але виконуватися він повинен з урахуванням реальних правовідносин і зважаючи на наслідки. Без цього правосуддя не може бути ефективним.
59. Варто було взяти до уваги, що будівництво де-факто завершене (готовність 90%). Інвестор, за даними представника, вклав у будівництво понад 9 млн. доларів США. Гадаю, його правові інтереси теж повинні враховуватися.
60. Скасування містобудівних умов на цій стадії шкодить місту (немає готелю - немає робочих місць і податків, ймовірний позов інвестора про відшкодування шкоди), шкодить інвестору (заморожує інвестиції і продукує збитки), і не сприяє охороні культурної спадщини (не відновлює стану, що існував до 2020 року, і зберігає стан будівельного майданчика у центрі Львова).
61. Кінцева «благородна» мета суду - не скасувати містобудівні умови та обмеження, а захистити культурну спадщину. А її захист зараз відбувається незалежно від того, яке цільове призначення земельної ділянки зазначене у містобудівних умовах від 07.02.2020. Жодної користі для збереження культурної спадщини від скасування цих містобудівних умов не буде.
62. Підсумовуючи, вважаю, що підстав для скасування містобудівних умов та обмежень від 07.02.2020 не було.
Суддя Кравчук В.М.