Справа № 280/3544/19
Суддя: Садовий Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2023 року Справа № 280/3544/19 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Садового І.В.,

за участю секретаря судового засідання: Соболєвої Н.М.,

представника позивача: Бурдака О.В.

представника відповідача-1: Ганзенка Д.О.

представник відповідача-2: не прибув

прокурора: Стешенка В.Є.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовною заявою АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА "ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ "ЗАПОРІЖГАЗ" (69035, м. Запоріжжя, вул. Заводська, буд.7; )

до Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) (03057, м. Київ, вул. Смоленська, буд.19; ), Державної казначейської служби України (01601, м. Київ, вул. Бастіонна, буд.6; )

за участю Запорізької обласної прокуратури (69057, м. Запоріжжя, вул. Матросова, буд. 29-а, )

про визнання протиправною бездіяльності та стягнення майнової шкоди

ВСТАНОВИВ:

23.07.2019 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЗАПОРІЖГАЗ» (далі позивач, АТ «ЗАПОРІЖГАЗ») до Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі відповідач-1, НКРЕКП), Державної казначейської служби України (далі - відповідач 2) за участю Запорізької обласної прокуратури, в якій з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 23.04.2021 (вх.№23668 від 26.04.2021) позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача-1 з перегляду та встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» відповідно до заяви від 28.10.2020 № 690-Сл-8989-1020;

- стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь позивача 1 177 554 444,35грн майнової шкоди, яка завдана Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача-1 на користь позивача витрати на оплату судового збору.

Ухвалою суду від 26.07.2019 позовну заяву залишено без руху, позивачу було надано 5-ти денний строк з дня отримання вказаної ухвали для усунення недоліків позовної заяви. Позивачем було усунено недоліки позовної заяви у встановлений строк.

Ухвалою суду від 05.08.2019 відкрито загальне провадження у справі та призначено підготовче засідання на 29.08.2019.

29.08.2019 судом було відкладено підготовче засідання на 24.09.2019.

Ухвалою суду від 24.09.2019 вирішено розглядати справу за участі прокуратури Запорізької області, продовжено строк підготовчого провадження по справі на тридцять днів та відкладено підготовче засідання на 22.10.2019.

Ухвалою суду від 22.10.2019 провадження у справі зупинене на підставі пункту 3 частини 1 статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) до набрання законної сили рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 по справі №160/2347/19 за позовом Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа 1: Державна казначейська служба України, третя особа 2: Міністерство енергетики та вугільної промисловості, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, стягнення майнової шкоди.

Ухвалою суду від 19.04.2021 поновлено провадження у справі №280/3544/19.

Протокольною ухвалою суду від 19.04.2021 відкладено підготовче засідання до 27.04.2021.

Ухвалою суду від 27.04.2021 провадження у справі №280/3544/19 зупинене до розгляду Верховним Судом справи №160/2347/19.

Ухвалою суду від 16.10.2023 поновлено провадження у справі №280/3544/19.

Ухвалою суду від 16.10.2023 зупинено провадження у справі №280/3544/19 за клопотанням сторін до 16.11.2023.

Ухвалою суду від 16.11.2023 поновлено провадження у справі №280/3544/19.

Ухвалою суду від 16.11.2023 відмовлено у задоволенні клопотання представника позивача про зупинення провадження у справі №280/3544/19 та відкладено підготовче засідання на 17.11.2023.

Ухвалою суду від 17.11.2023 відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача-1 про залишення без розгляду позовної заяви у справі №280/3544/19 в частині стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь позивача майнової шкоди за 2014-2017 роки.

Ухвалою суду від 17.11.2023 відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача-1 про залучення Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача-1.

Ухвалою суду від 17.11.2023 прийнято до розгляду заяву АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» про збільшення позовних вимог від 23.04.2021 (вх.№23668 від 26.04.2021) та ухвалено здійснювати подальший розгляд справи з урахуванням такої заяви. Крім того, вказаною ухвалою закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 22.11.2023.

Протокольною ухвалою суду від 22.11.2023 розгляд справи відкладено до 04.12.2023 за клопотанням представника позивача.

У судовому засіданні 04.12.2023, на підставі статті 243 КАС України, судом проголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Відповідно до вимог частини 1 статті 229 КАС України у відкритому судовому засіданні здійснювалась аудіо фіксація судового засідання за допомогою технічного засобу «Акорд».

Обґрунтування позовних вимог викладено, зокрема, у позовній заяві (вх.№30333 від 23.07.2019), відповідях на відзив (вх.№43236, №43238 від 18.10.2019), а також заяві про збільшення позовних вимог (вх.№23668 від 26.04.2021). Так, представником позивача, окрім іншого, зазначено, що AT «ЗАПОРІЖГАЗ» є суб`єктом природної монополії та здійснює господарську діяльність з розподілу природного газу в межах території міста Запоріжжя та Запорізької області (крім міста Мелітополь, Мелітопольського, Веселівського, Приазовського районів та села Темирівка Гуляйпільського району). Вказано, що листом від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» звернулося до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу та надало розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2019 рік. У розрахунку тарифу АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» до інших витрат було включено Компенсацію недоотриманої у попередніх періодах виручки. Проте, у встановлений 30-денний строк заява від 27.02.2019 № 69005.2-Сл-2979-0219 не була розглянута, оскільки НКРЕКП зупинило її розгляд у зв`язку із додатковим вивченням та доопрацюванням питань, які виникли при опрацюванні структури тарифу. Водночас вказано, що позовні вимоги АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» стосуються не встановленого НКРЕКП тарифу згідно постанови від 15.12.2016 № 2287, який діяв протягом 2014, 2016- 1 кв. 2019 років, а протиправної бездіяльності допущеної щодо його перегляду на підставі заяв АТ «ЗАПОРГЖГАЗ» №69005.2-Сл-2979-0219 від 27.02.2019, від 19.08.2019 №69005-2-СЛ-11167-0819 та №690-Сл-8989-1020 від 28.10.2020. Додатково відзначено, що відсутність тарифу з компенсацією на погашення заборгованості за придбаний природний газ для ВТВ за 2014, 2016- 1 кв. 2019 роки, не тільки не стимулює ефективність діяльності позивача, а й заподіює численні збитки суб`єктам ринку природного газу. Разом з тим вказано, що позивач звертався із аналогічними заявами у березні та грудні 2018 року, які НКРЕКП не розглянула та не встановила для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» економічно обґрунтований тариф та/або джерел відшкодування різниці, що виникла внаслідок дії збиткових тарифів. Водночас, зауважено, що штучно створений дефіцит коштів в елементі структури тарифу на розподіл природного газу щодо обсягів ВТВ, який має наслідком не покриття тарифом економічно обґрунтованих витрат позивача зумовлений саме дискримінаційними діями НКРЕКП. Таким чином, внаслідок бездіяльності відповідача-1 з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу на підставі заяв АТ «ЗАПОРГЖГАЗ» від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219, від 19.08.2019 №69005-2-СЛ-11167-0819 та від 28.10.2020 №690-Сл-8989-1020, порушено права та законні інтереси останнього. Бездіяльність відповідача-1 з перегляду тарифу, яка триває і на час подання позову, не тільки порушує його власні нормативні акти з тарифоутворення та Закони України, але й не відповідає нормативним актам Європейського парламенту та Ради Європи, зобов`язання щодо імплементації яких до чинного правового поля України взяла на себе держава. Під час судового розгляду справи представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги у повному обсязі та надав пояснення, аналогічні вищевикладеним, на підставі чого просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Відповідач-1 заперечив проти позовних вимог з підстав, зазначених, зокрема, у відзиві на позовну заяву (вх.№35351 від 27.08.2019), запереченнях на відповідь на відзив від (вх.№45785 від 04.11.2019) та додаткових поясненнях (вх.№51352 від 17.11.2023). Так, в обґрунтування заперечень зазначено, що НКРЕКП при встановленні тарифів для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» повністю враховані розміри нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат, затверджені наказами Міністерства енергетики та вугільної промисловості України на відповідний період. Разом з тим вказано, що НКРЕКП не наділена повноваженнями на установлення розміру нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат нафти, природного газу та газового конденсату під час їх видобутку, підготовки до транспортування і транспортування, порядку визначення їх розмірів та ведення їх обліку, адже це віднесено до виключної компетенції Міністерства енергетики та вугільної промисловості України. Водночас зазначено, що НКРЕКП не визнає заподіяння AT «ЗАПОРІЖГАЗ» майнової шкоди, оскільки структурою тарифу можуть бути передбачені плановані витрати для покриття вартості газу на нормовані виробничо-технологічні витрати та нормативні втрати природного газу (відповідно до затверджених відповідним наказом Міненерговугілля), а не фактичні обсяги газу, закуплені ліцензіатом протягом періоду. Додатково відзначено, що чинним законодавством України передбачено при наступному встановленні тарифу на послуги розподілу природного газу компенсацію економічно обґрунтованих витрат, яких зазнало підприємство за попередні періоди. Крім того вказано, що кожна нова заява про встановлення тарифу, що подавалась позивачем до НКРЕКП містила нові розрахунки статей витрат, зокрема, розмір тарифу, планова тарифна виручка, планові виробничі витрати, амортизаційні відрахування, прибуток, витрати на оплату праці тощо. Зазначене вище обґрунтовується тим, що разом із заявою ліцензіат надає відповідні пояснення та обґрунтування щодо кожної зі статей витрат, а також надає відповідні підтверджуючі документи, з урахуванням динаміки зростання ціни газу на покриття ВТВ, рівень заробітної плати та інших витрат позивача, що зумовлює необхідність подання з кожною новою заявою оновленої (відмінної) інформації. Таким чином, із кожною наступною заявою про перегляд тарифу з іншими показниками втрачає актуальність попередньо подана заява. Крім того вказано, що позивачем не було оскаржено до суду постанову НКРЕКП від 15.12.2016 №2287 про встановлення тарифу на транспортування природного газу та не надано суду доказів визнання її незаконною. З огляду на вищевказане зазначено про відсутність протиправної поведінки НКРЕКП при прийнятті постанов про встановлення позивачу тарифу з прийняттям якого АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» пов`язує спричинення збитків, а отже підстави для задоволення позовних вимог повністю відсутні. У судовому засіданні представник відповідача підтримав позицію наведену вище та просив відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Заперечення відповідача-2 проти задоволення позовних вимог викладені у відзиві на позовну заяву (вх.№36237 від 02.09.2019). Окрім іншого вказано, що Державна казначейська служба України жодних прав та інтересів позивача не порушувала та не вступала у правовідносини з ним і жодної шкоди не завдавала, а отже відповідно до вимог Конституції України, Цивільного кодексу України та інших актів законодавства не може нести відповідальність за шкоду завдану позивачу діями інших суб`єктів. Разом із тим зазначено, що необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є факт протиправних (неправомірних) рішень, дій чи бездіяльності цього органу, належним доказом яких, як правило є відповідне судове рішення, що набрало законної сили, або відповідне рішення посадових осіб органу держаної влади вищого рівня. Однак, за обставинами даної справи відсутній один із обов`язкових елементів складу цивільного правопорушення факт наявності рішення щодо бездіяльності або незаконності дій відповідачів, без якого державний орган неможливо притягнути до відповідальності та зобов`язати відшкодовувати шкоду. Водночас вказано про незрозумілість посилань позивача на лист № 69005.2-Сл-2979-0219 від 27.02.2019, як на підставу для стягнення майнової шкоди у вигляді неотриманої тарифної виручки для оплати природного газу на технологічні та власні потреби за 2014 рік, 2016 рік І квартал 2019 року, адже виходячи з тексту зазначеного листа аналіз фінансово економічної та господарської діяльності проводився за період 2017-2018роки, а прохання щодо перегляду структури та рівня тарифу взагалі стосувалось виключно 2019 року. Крім того, зазначено про відсутність жодної чинної норми права, яка б покладала стягнення інфляційних втрат та 3% річних за прострочення виконання грошового зобов`язання на Державний бюджет України. На підставі вищевикладеного вказано, що АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» не надано належних та допустимих доказів на підтвердження заявлених позовних вимог, а тому у їх задоволенні слід відмовити.

Представником Запорізької обласної прокуратури під час розгляду справи заперечено проти задоволення позовних вимог у повному обсязі та зазначено про відсутність протиправної бездіяльності НКРЕКП, оскільки під час розгляду заяви АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219 відповідачем-1 неодноразово було проведено робочі наради для обговорення поданих АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» документів, у зв`язку із чим для додаткового вивчення і доопрацювання відповідних питань розгляд зави зупинявся, про що НКРЕКП повідомляло позивача листами №3521/16/7-19 від 29.03.2019 та №4999/16.3.2/7-19 від 07.05.2019. Водночас, вказано, що про відсутність бездіяльності з боку відповідача-1 свідчить, зокрема й те, що за результатами розгляду заяв АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» від 19.08.2019 №69005-2-СЛ-11167-0819 та від 28.10.2020 №690-Сл-8989-1020 НКРЕКП прийнято постанови «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» від 24.12.2019 № 3022 та від 30.12.2020 №2771 відповідно, якими передбачено компенсацію витрат за попередні періоди. Зауважено, що постанови НКРЕКП «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» від 24.12.2019 № 3022 та від 30.12.2020 №2771 на сьогодні є чинними, не скасованими та позивачем не оскаржувались, крім того АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» отримало за ними відповідні кошти у вигляді тарифів, які сплачувались на підставі цих постанов. Крім того, із посиланням на правові висновки Верховного Суду викладені у постанові від 03.10.2023 у справі №160/2347/19 вказано, що стягнення майнової шкоди не є належним способом захисту, оскільки «компенсація вартості ВТВ» не є збитками. Додатково зазначено, що розрахунок суми яку позивач просить стягнути з держави у вигляді майнової шкоди є жодним чином необґрунтованим та безпідставним. У зв`язку із вище викладеним вказано про відсутність підстав для задоволення позовних вимог AT «ЗАПОРІЖГАЗ»

Дослідивши матеріали справи, якими обґрунтовуються позовні вимоги, судом встановлено наступне.

АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЗАПОРІЖГАЗ» є суб`єктом природної монополії та відповідно до ліцензії серії АЕ №642479, виданої НКРЕКП на підставі рішення №1227 від 09.04.2015 (переоформлена рішенням НКРЕКП № 2248 від 01.09.2015), постанови НКРЕКП № 810 від 19.06.2017 «Про видачу ліцензії на розподіл природного газу ПАТ «ЗАПОРІЖГАЗ» та Статуту Товариства здійснює господарську діяльність з розподілу природного газу в межах території міста Запоріжжя та Запорізької області (крім міста Мелітополь, Мелітопольського, Веселівського, Приазовського районів та села Темирівка Гуляйпільського району) (а.с.18-78 т.1).

Листом від 13.03.2018 №Zp05.2-СЛ-3644-0318 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» звернулося до відповідача-1 із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу та надало розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2018 рік (а.с.90-94 т.1)

За результатами розгляду вказаного звернення НКРЕКП листом від 11.04.2018 №3548/16/7-18 повідомила, що з урахуванням частини 3 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Указу Президента України від 23 березня 2017 року №78/2017 «Про затвердження плану ротації Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», на даний час відсутній кворум в Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що унеможливлює прийняття будь-яких рішень Регулятором. При цьому, повідомлено, що розгляд заяви позивача на перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу призупинено до моменту відновлення кворуму (а.с.100-102 т.1).

26.12.2018 позивач звернувся до НКРЕКП з листом №Zp05.2-СЛ-14446-1218 до якого долучив заяву про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу та розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2019 рік (а.с.95-100 т.1).

Листом від 11.01.2019 №361/16/7-19 відповідачем-1 повідомлено позивача про зупинення розгляду його заяви в передбаченому пунктом 3.1 Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу порядку, затвердженої Постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики від 03.04.2013 №369, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 № 685/23217. Додатково було зазначено, що НКРЕКП постановою від 14.06.2018 №389 затверджено Тимчасову методику визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, при цьому відповідно до пункту 2 вказаної постанови вона набирає чинності з дня наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні газеті «Урядовий кур`єр», однак станом на 11.01.2019 Тимчасова методика не опублікована (а.с.103-104 т.1).

Додатково 22.01.2019 листом №712/16/7-19 відповідачем-1 було повідомлено АТ «ЗАПОРІЖГАЗ», що 18.01.2019 набрала чинності Тимчасова методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затверджена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №389, та про необхідність надати заяву про перегляд тарифів на послуги розподілу природного газу та відповідні документи із врахуванням вимог Тимчасової методики та Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 №866 (а.с.203-204 т.1).

Листом від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» звернулося до НКРЕКП із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу та надало розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2019 рік. У розрахунку тарифу АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» до інших витрат було включено Компенсацію недоотриманої у попередніх періодах виручки, на оплату природного газу, що використовується на виробничо-технологічні витрати та нормовані втрати (ВТВ), яка розрахована на підставі звітних даних за 2017-2018 роки з урахуванням коштів, передбачених структурами діючих в ці періоди тарифів та фактичних втрат, понесених підприємством (а.с.80-84 т.1).

За результатами розгляду зазначеної заяви відповідачем-1 неодноразово було проведено робочі наради для обговорення поданих АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» документів, у зв`язку із чим для додаткового вивчення і доопрацювання відповідних питань розгляд зави зупинявся, про що НКРЕКП повідомляло позивача листами №3521/16/7-19 від 29.03.2019 та №4999/16.3.2/7-19 від 07.05.2019 (а.с.85-90 т.1).

19.08.2019 позивач звернувся до НКРЕКП з листом №69005-2-СЛ-11167-0819 до якого долучив заяву про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу та розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2019 рік (а.с.79-83 т.2).

За результатами розгляду наданих АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» разом із листом №69005-2-СЛ-11167-0819 від 19.08.2019 документів, НКРЕКП було прийнято постанову від 24.12.2019 №3022, якою передбачено з 01.07.2020 компенсацію витрат за попередні періоди (а.с.117-118 т.3).

Листом від 28.10.2020 №690-Сл-8989-1020 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» звернулося до НКРЕКП із заявою про встановлення (перегляд) економічно обґрунтованого тарифу та надало розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2021 рік. У розрахунку тарифу АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» до інших витрат було включено Компенсацію недоотриманої у попередніх періодах виручки на оплату природного газу, що використовується на виробничо-технологічні витрати та нормовані втрати (а.с.167-171 т.2).

На підставі поданих позивачем документів НКРЕКП було прийнято постанову від 30.12.2020 №2771, згідно з якою при розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» починаючи з 01.01.2021 враховано суму компенсацій витрат за попередні періоди (а.с.120-121 т.3).

Вважаючи бездіяльність відповідача-1 з перегляду та встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу протиправною та такою, що завдала АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» майнової шкоди, позивач звернувся до суду із даною позовною заявою.

Всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, дослідивши надані позивачем та відповідачами докази, суд приходить до наступних висновків.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII), розподіл природного газу - це господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і пов`язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про природні монополії» від 20.04.2000 №1682-III (далі - Закон № 1682-III) сферами діяльності суб`єктів природних монополій, серед іншого є розподіл природного і нафтового газу трубопроводами.

Згідно зі статтею 1 Закону №1682-III державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій.

Частиною першою статті 4 Закону № 329-VIII встановлено, що державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор (національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послугу) у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Відповідно до частини другої статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), здійснює державне регулювання шляхом ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пункту 13 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII до повноважень Регулятора належить встановлення державних регульованих цін і тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій.

Частиною 4 статті 17 Закону № 1540-VIII встановлено, що порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів господарювання природних монополій, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими.

При розробленні та затвердженні методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій отримали належні стимули на коротко- та довгострокові періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання. У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.

Відповідно до частини третьої статті 4 Закону № 329-VIII до повноважень Регулятора належить встановлення, зокрема, тарифів на розподіл природного газу.

За приписами частини 6 статті 4 Закону № 329-VIII ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов`язані з доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб`єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.

На час звернення позивача до відповідача-1 із заявами від 13.03.2018 №Zp05.2-СЛ-3644-0318 та від 26.12.2018 №Zp05.2-СЛ-14446-1218 діяла Методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затверджена Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 236 від 25.02.2016.

Відповідно до пункту 4 цієї Методики розрахунок тарифу та документи і матеріали надаються суб`єктами господарювання з розподілу природного газу для розгляду до НКРЕКП відповідно до Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 03.04.2013 №369, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 за № 685/23217 (далі - Процедура №369).

Згідно Процедури №369 структура тарифу (планованої тарифної виручки) - перелік елементів витрат суб`єкта господарювання при здійсненні відповідного виду діяльності, що групуються за елементами витрат собівартості відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 № 318, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.01.2000 за №27/4248, та витрат із прибутку.

Рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕКП на засіданнях у формі відкритих слухань (пункт 1.8 Процедури № 369).

Копія прийнятого рішення НКРЕКП, завірена в установленому законодавством порядку, направляється суб`єкту господарювання не пізніше ніж на п`ятий робочий день з дня прийняття такого рішення (пункт 1.9 Процедури № 369).

Згідно пункту 2.1 Процедури № 369 для встановлення тарифу, визначеного у пункті 1.2 розділу І цієї Процедури, суб`єкт господарювання подає до НКРЕКП не пізніше ніж за 30 робочих днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу (далі - заява) за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Процедури, до якої додаються документи, зазначені в пп.2.1.1 2.1.11 цієї Процедури № 369, зокрема, розрахунок витрат, пов`язаних із закупівлею природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу, розрахунок матеріальних витрат та динаміка цих витрат за попередній період, базовий період та очікувані зміни у планованому періоді з відповідними обґрунтуваннями, розрахунок інших витрат на планований період та динаміка цих витрат за попередній, базовий та на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями.

Заява та документи, що додаються до неї, визначені пунктом 2.1 цього розділу, подаються до НКРЕКП у паперовій (три примірники) і електронній формах та оформлюються суб`єктом господарювання (п.2.2 Процедури № 369).

За вимогами пунктів 2.4, 2.5 Процедури № 369 суб`єкт господарювання зобов`язаний обґрунтовано розподілити загальновиробничі, адміністративні витрати та витрати на збут між ліцензованими НКРЕКП видами господарської діяльності та іншими, крім ліцензованих, видами діяльності з документальним підтвердженням необхідності такого розподілу.

Суб`єкт господарювання обґрунтовує кожну складову витрат з відповідного виду ліцензованої НКРЕКП діяльності, пов`язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат (крім фінансових витрат, які включені до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку) та прибутку документами, визначеними пунктом 2.1 цього розділу.

Відповідно до визначеного розділом ІІІ Процедури № 369 порядку розгляду заяви заява та документи, що до неї додаються, перевіряються структурним підрозділом НКРЕКП, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, щодо її відповідності вимогам цієї Процедури.

У разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури, заява не розглядається, про що НКРЕКП повідомляє заявника у письмовій формі у 10-денний строк з дня надходження таких документів до НКРЕКП та повертає їх заявнику.

У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури, відповідний структурний підрозділ НКРЕКП, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, розглядає їх протягом 30 календарних днів з дня надходження до НКРЕКП.

У разі потреби НКРЕ може звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність, зазначену у пункті 1.3 розділу І цієї Процедури, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕ у визначений нею строк, підписані керівником та засвідчені печаткою суб`єкта господарювання.

Розгляд заяви призупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді структурними підрозділами НКРЕКП виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб`єкта господарювання.

За правилами п.4.1 Процедури перегляд рівня тарифу здійснюється як за ініціативою суб`єкта господарювання, так і НКРЕКП за умови відповідного обґрунтування такого перегляду.

Відповідно до п.4.2 Процедури № 369 суб`єкт господарювання має право звернутися до НКРЕКП щодо перегляду рівня тарифу у разі:

зміни обсягів надання послуг з відповідного виду ліцензованої діяльності (обсягів транспортування, розподілу, постачання, зберігання природного газу) у планованому періоді відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5%.

зміни собівартості, передбаченої структурою тарифу, внаслідок підвищення цін на паливо, сировину, матеріали, послуги, зростання витрат на оплату праці у зв`язку зі зміною законодавчо визначеного розміру мінімальної заробітної плати відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5%.

Отже, положення Процедури № 369 передбачають призупинення розгляду заяви суб`єкта господарювання у зв`язку з необхідністю додаткового вивчення і доопрацювання структури тарифу НКРЕКП.

Так, судом встановлено, що протягом 2018 позивач двічі звертався до НКРЕКП із заявами від 13.03.2018 №Zp05.2-Сл-3644-0318, від 26.12.2018 №Zp05.2-Сл-14446-1218 про перегляд та затвердження економічно обґрунтованого тарифу на розподіл природного газу та включення до витрат при формуванні тарифу суму компенсації недоотриманих доходів, однак жодного рішення по суті поданих заяв відповідачем-1 прийнято не було.

Вказані заяви слугували підставою звернення АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» до адміністративного суду та були предметом судового розгляду при вирішення справи №640/22634/19 за адміністративним позовом Акціонерного товариства «ЗАПОРІЖГАЗ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

З даних Єдиного державного реєстру судових рішень судом встановлено, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2020 у справі №640/22634/19 залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2020 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.08.2021 у справі №640/22634/19 касаційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільчої системи «ЗАПОРІЖГАЗ» залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2020 у справі № 640/22634/19 залишено без змін.

Залишаючи без змін рішення судів першої та апеляційної інстанції Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, окрім іншого звернув увагу на висновки Верховного Суду викладені у постанові від 19.08.2021 у справі № 640/13881/19, відповідно до яких для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи. Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Разом із тим Верховний Суд відзначив, що суди попередніх інстанцій надали оцінку сукупності подій та їх юридичному змісту, що мали значення для визначення бездіяльності відповідача протиправною, а саме значимості, тривалості та межам оскаржуваної бездіяльності, а також фактичним підставам її припинення, та дійшли обґрунтованих висновків про відсутність підстав вважати, що відповідач безпосередньо та без будь-яких об`єктивних причин не вживав передбачених законодавством заходів для розгляду заяв позивача від 13.03.2018 №Zp05.2-Сл-3644-0318, від 26.12.2018 №Zp05.2-Сл-14446-1218.

Додатково колегія суддів Касаційного адміністративного суду звернула увагу на позицію Верховного Суду викладену у постанові від 19.08.2021 у справі № 640/13881/19 згідно з якою при поданні кожної заяви позивач здійснює відповідний окремий розрахунок, додає відповідні пояснення та обґрунтування щодо кожної зі статей витрат, а також надає відповідні підтверджуючі документи, з урахуванням динаміки зростання ціни газу на покриття ВТВ, рівень заробітної плати та інших витрат позивача, що зумовлює необхідність подання з кожною новою заявою оновленої інформації, а тому розгляд попередньо поданих заяв втрачає актуальність.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем не оскаржується бездіяльність НКРЕКП щодо розгляду його звернення від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219, у зв`язку з чим вірним є висновок судів попередніх інстанцій, що сам факт подання такої заяви припиняє обов`язок відповідача з розгляду заяви від 26.12.2018 №Zp05.2-Сл-14446-1218.

Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Так, щодо заяви АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219, суд звертає увагу на наступне.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 № 389 затверджена Тимчасова методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу (далі -Тимчасова методика).

Означена постанова від 14.06.2018 № 389 набрала чинності 18.01.2019 і діє, як в ній зазначено, до 31.12.2019.

Главою 8 цієї Тимчасової методики визначена процедура встановлення та перегляду тарифів на послуги розподілу природного газу.

Відповідно до пункту 8.3 Тимчасової методики суб`єкт господарювання забезпечує достовірність документів, що подаються ним для встановлення або перегляду тарифу.

Установлення тарифів здійснюється НКРЕКП за умови відповідного обґрунтування суб`єктом господарювання планованих витрат, пов`язаних із розподілом природного газу (п.8.4 Тимчасової методики).

Рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕКП на засіданнях у формі відкритих слухань (пункт 8.5 Тимчасової методики).

Відповідно до пункту 8.15 Тимчасової методики суб`єкт господарювання має право звернутися до НКРЕКП щодо перегляду рівня тарифу у разі:

1) зміни обсягів розподілу природного газу у планованому періоді відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5 відсотків;

2) зміни собівартості, передбаченої структурою тарифу, внаслідок підвищення цін на паливо, сировину, матеріали, послуги, зростання витрат на оплату праці у зв`язку зі зміною законодавчо визначеного розміру мінімальної заробітної плати відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5 відсотків;

3) зміни в чинному законодавстві України, зокрема в частині розміру ставок податків, зборів, обов`язкових платежів.

За правилами пункту 8.6 Тимчасової методики для встановлення тарифу суб`єкт господарювання подає до НКРЕКП не пізніше ніж за 90 календарних днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Тимчасової методики, до якої додаються визначені в цьому пункті Тимчасової методики документи.

За правилами пункту 8.8 Тимчасової методики числова інформація в документах зазначається з точністю до одного знака після коми, крім тарифу на послуги розподілу природного газу.

Величина тарифу на послуги розподілу природного газу зазначається з точністю до двох знаків після коми.

Відповідно до пункту 8.9 Тимчасової методики суб`єкт господарювання зобов`язаний обґрунтовано розподілити загальновиробничі, адміністративні витрати та витрати на збут між діяльністю з розподілу природного газу та іншими видами діяльності з документальним підтвердженням необхідності такого розподілу.

Суб`єкт господарювання обґрунтовує кожну складову витрат господарської діяльності з розподілу природного газу, пов`язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат (крім фінансових витрат, які включені до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку) та прибутку документами, визначеними пунктом 8.6 цієї глави (п.8.10 Тимчасової методики).

Відповідно до п.8.12 Тимчасової методики заява та документи, що до неї додаються, перевіряються НКРЕКП щодо їх відповідності вимогам цього розділу.

У разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 8.6 цієї глави, заява не розглядається, про що НКРЕКП повідомляє заявника у письмовій формі протягом десяти робочих днів з дня надходження таких документів до НКРЕКП та повертає їх заявнику.

У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 8.6 цієї глави, НКРЕКП розглядає їх протягом тридцяти календарних днів з дня надходження до НКРЕКП.

У разі потреби НКРЕКП може звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕКП у визначений нею строк, підписані керівником суб`єкта господарювання.

Розгляд заяви зупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб`єкта господарювання.

Відповідно до пункту 8.13 Тимчасової методики НКРЕКП може відмовити суб`єкту господарювання у встановленні або перегляді тарифу у разі:

встановлення факту нецільового використання коштів, передбачених структурою встановленого тарифу, або фінансової неспроможності та економічної недоцільності здійснення відповідного виду ліцензованої діяльності суб`єктом господарювання, який має намір його провадити;

надання до НКРЕКП недостовірної інформації або необґрунтованості складових витрат, визначених цією Тимчасовою методикою.

Отже, означена Тимчасова методика також передбачає можливість НКРЕКП звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, а також зупинити розгляд заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання.

Так, судом встановлено, що НКРЕКП листом від 22.01.2019 №712/16/7-19 повідомила Операторів ГРМ (у тому силі АТ «ЗАПОРІЖГАЗ»), що їм необхідно подати заяву про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу та відповідні документи із врахуванням вимог Тимчасової методики та Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866 (а.с.203-204 т.1).

Листом від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» звернулося до НКРЕКП із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу та надало розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2019 рік.

У зв`язку із наявністю питань, що потребують додаткового обґрунтування, НКРЕКП листом від 07.03.2019 № 2560/16/7-19 було запрошено представників АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» на робочу зустріч для обговорення поданих документів (а.с.205 т.1).

25.03.2019 було проведено робочу нараду з представниками АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» та надано зауваження до поданих документів.

Листом НКРЕКП від 29.03.2019 № 3521/16/7-19 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» проінформовано про зупинення розгляду заяви враховуючи потребу додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» відповідно до пункту 8.12 Тимчасової методики (а.с.85 т.1).

З метою детального опрацювання витрат підприємства та для розгляду питань, щодо включення відповідних витрат до інших планованих операційних витрат, НКРЕКП листом від 10.04.2019 № 4017/16/7-19 запрошено уповноважених представників АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» прибути до НКРЕКП на робочу зустріч для розгляду питань, щодо включення відповідних витрат до інших планованих операційних витрат (а.с.86 т.1).

22.04.2019 з представниками АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» було проведено робочу нараду на якій обговорено питання щодо включення відповідних витрат до інших планових операційних витрат та надано відповідні зауваження.

Окрім того, листом НКРЕКП від 27.03.2019 № 3326/16.1.1/7-19 запрошено уповноважених представників позивача прибути до НКРЕКП для проведення робочої наради з розгляду та аналізу проекту Плану розвитку газорозподільних систем на 2019 - 2028 роки (а.с.206-207 т.1).

02.04.2019 з представниками АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» було проведено робочу нараду щодо розгляду Плану розвитку газорозподільної системи АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» на 2019-2028 роки, за результатами розгляду якої було надано відповідні зауваження та рекомендації.

Листом НКРЕКП від 07.05.2019 № 4999/16.3.2/7-19 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» було проінформовано про зупинення розгляду заяви про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу та Плану розвитку газорозподільної системи АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» на 2019-2028 роки згідно з положеннями абзацу п`ятого пункту 8.12 Тимчасової методики (а.с.87-89 т.1).

Так, суд вважає за необхідне звернути увагу на правову позицію Верховного Суду, відображену в постанові від 17.12.2019 по справі № 826/6713/18: «38. Зокрема, згідно листа від 03.01.2018 за № 70/16/7-18 позивача повідомлено про те, що питання про перегляд діючого тарифу призупинено і його буде розглянуто після надання достовірної інформації, що має бути оформлена належним чином, та після проведення процедури відкритого обговорення. 39. Тобто, вказана відповідь фактично є рішенням про призупинення розгляду питання та звернення до позивача в порядку пункту 3.1 розділу ІІІ Процедури № 369 щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, проте, без визначення строку надання таких пояснень і обґрунтувань. 40. Щодо листа від 11.04.2018 за № 3517/16/7-18, то в ньому міститься посилання на відсутність кворуму і неможливість прийняття рішення за заявою від 14.03.2018 з дотриманням вимог статті 14 Закону від 22.09.2016 № 1540-VIII, у зв`язку з чим розгляд заяви також призупинено. 41. Таким чином, відсутні підстави вважати, що відповідач безпосередньо та без будь-яких об`єктивних причин не вживав передбачених законодавством заходів для розгляду заяв позивача, проте вони не були розглянуті по суті з прийняттям відповідного рішення про затвердження (перегляд) тарифу або відмову у встановленні (перегляді) тарифу, оскільки їх розгляд був призупинений у зв`язку з відсутністю кворуму НКРЕКП, а також з огляду на неподання позивачем додаткових необхідних документів, а тому відсутні підстави вважати, що відповідачем допущено бездіяльність щодо розгляду заяв від 05.12.2017 № Dp05.2-СЛ-18952-1217 та від 14.03.2018 № Dp05.2-СЛ-4868-0318».

Також, Верховним Судом у постанові від 03.10.2023 у справі №160/2347/19 викладено наступну правову позицію : «52. Зміст викладених норм Процедури №369 і Тимчасової методики свідчить, що тарифи на транспортування природного газу встановлюються для відповідних підприємств рішенням НКРЕКП, яка приймає його за наслідками розгляду заяви підприємства, до якої додаються розрахунки, що підтверджують структуру тарифу. 53. Рішення про встановлення тарифу приймається НКРЕКП у тридцятиденний строк з дня надходження заяви та необхідних документів. Перебіг цього строку може бути зупинено, якщо виникла необхідність доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми; якщо при розгляді заяви виникли питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання. 54. Вирішуючи подібний спір, що також стосувався бездіяльності НКРЕКП, яка полягала у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу, Верховний Суд у постанові від 08.12.2022 у справі № 640/11726/19 зазначив, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акту віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. 55. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/ протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи. 56. Бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень, та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. 57. Таким чином, для визнання бездіяльності НКРЕКП протиправною необхідно дослідити чи дійсно Регулятор навмисно ухилявся від прийняття рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу за результатами розгляду та на підставі поданої заяви суб`єкта господарювання.

Тотожний підхід до оцінки рішень (дій, бездіяльності) НКРЕКП у подібних правовідносинах був висловлений також у постанові Верховного Суду від 30.09.2021 у справі № 640/22634/19.

Враховуючи наведене, суд вважає, що в спірних правовідносинах поведінка відповідача не давала підстави вважати, що під час розгляду заяв він свавільно чи необґрунтовано зупиняв розгляд заяв позивача про встановлення (перегляд) тарифу чи в інший спосіб ухилявся від виконання покладеного на нього обов`язку прийняти рішення про встановлення тарифу на розподіл природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ».

В подальшому, листом від 19.08.2019 №69005-2-СЛ-11167-0819 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» подано заяву та пакет документів про встановлення (перегляд) тарифу.

Суд звертає увагу, що кожна нова заява про встановлення тарифу, що подавалась позивачем до НКРЕКП містила нові розрахунки статей витрат, зокрема, розмір тарифу, планова тарифна виручка, планові виробничі витрати, амортизаційні відрахування, прибуток, витрати на оплату праці тощо.

Зазначене вище обґрунтовується тим, що разом із заявою ліцензіат надає відповідні пояснення та обґрунтування щодо кожної зі статей витрат, а також надає відповідні підтверджуючі документи, з урахуванням динаміки зростання ціни газу на покриття ВТВ, рівень заробітної плати та інших витрат позивача, що зумовлює необхідність подання з кожною новою заявою оновленої (відмінної) інформації.

Тобто, з кожною наступною заявою про перегляд тарифу з іншими показниками втрачає актуальність попередньо подана заява.

Аналогічна правова позиція викладені в постановах Верховного Суду від 17.12.2019 у справі № 826/6713/18 та від 30.09.2021 у справі № 640/22634/19.

Таким чином, із поданням заяви від 19.08.2019 №69005-2-СЛ-11167-0819 втратила свою актуальність заява АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» подана листом від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219.

Крім того, суд звертає увагу, що за результатами розгляду заяви позивача поданої листом від 19.08.2019 №69005-2-СЛ-11167-0819 НКРЕКП прийнято постанову від 24.12.2019 № 3022 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ», якою передбачено з 01.07.2020 компенсацію витрат за попередні періоди (а.с.117-118 т.3).

Водночас, листом від 28.10.2020 №690-Сл-8989-1020 АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» звернулося до НКРЕКП із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу та надало розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2021 рік. У розрахунку тарифу АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» до інших витрат було включено Компенсацію недоотриманої у попередніх періодах виручки, на оплату природного газу, що використовується на виробничо-технологічні витрати та нормовані втрати (ВТВ) (а.с.80-84 т.1).

На підставі поданих позивачем документів НКРЕКП було прийнято постанову від 30.12.2020 №2771 згідно з якою при розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ», починаючи з 01.01.2021 враховано суму компенсацій витрат за попередні періоди (а.с.120-121 т.3).

За вказаних обставин, а також враховуючи, що прийняття відповідного рішення про встановлення тарифу потребує певної процедури у зв`язку із чим передбачена можливість зупинення розгляду заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, суд вважає відсутніми підстави для висновку про наявність протиправної бездіяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ», убік економічно обґрунтованого.

Разом із тим, суд вважає за необхідне зазначити, що встановлення тарифу на розподіл природного газу відповідно до наведених вище правових норм є виключними повноваженнями відповідача Регулятора, які реалізуються шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Регулятора, як колегіального органу, у формі відкритого слухання за результатами вивчення та опрацювання поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про встановлення або перегляду тарифу документів (ст.14 Закону № 1540-VIII).

Одночасно положеннями чинного законодавства передбачено обов`язок суб`єкта господарювання обґрунтовувати кожну статтю витрат, передбачену у структурі тарифу, що пропонується для перегляду, зокрема, положеннями Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 03.04.2013 № 369, та Тимчасової методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 389.

Встановлюючи тариф на розподіл природного газу Регулятор встановлює та затверджує і структуру цього тарифу, яка містить перелік елементів витрат суб`єкта господарювання при здійсненні відповідного виду діяльності, що групуються за елементами витрат собівартості відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 "Витрати", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 N318, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.01.2000 за №27/4248, та витрат із прибутку.

При цьому встановлення для позивача як суб`єкта господарювання саме економічно обґрунтованого тарифу є законодавчо визначеним обов`язком НКРЕКП як гарантія дотримання одного із принципів формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.

Суд звертає увагу, що позивачем не було оскаржено до суду постанову НКРЕКП від 15.12.2016 №2287 про встановлення тарифу на транспортування природного газу та не надано суду доказів визнання її незаконною.

Водночас, на час вирішення спору між сторонами порушення відповідачем такого обов`язку не встановлено, оскільки по суті поданих позивачем заяв від 13.03.2018 №Zp05.2-Сл-3644-0318, від 26.12.2018 №Zp05.2-Сл-14446-1218 та від 27.02.2019 №69005.2-Сл-2979-0219 рішення відповідачем-1 не приймалось, а питання встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» згідно постанови від 24.12.2019 №3022 та постанови від 30.12.2020 №2771, якими передбачено з компенсацію витрат за попередні періоди не є предметом розгляду у цій справі.

Щодо вимог позивача про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь Акціонерного товариства «ЗАПОРІЖГАЗ» - 1 177 554 444,35грн майнової шкоди, яка завдана Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 22 Цивільного кодексу України передбачено, що збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Як вбачається із положень діючого законодавства «компенсація вартості ВТВ» не є збитками, які можуть бути відшкодовані в порядку статей 1166, 1173 Цивільного кодексу України.

Положеннями розділу IV Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 25.02.2016 №236, встановлено, що при розрахунку тарифу до складу планованої тарифної виручки включається планований прибуток, який визначається з урахуванням необхідності фінансування компенсації витрат (збитків), яких зазнало підприємство, та інших обґрунтованих потреб фінансово-господарської діяльності суб`єкта господарювання, які не були включені до складу витрат структури тарифу і щодо яких Податковим кодексом України прямо не встановлено обмежень в частині коригування фінансового результату до оподаткування на різниці, визначені відповідно до положень розділу III Податкового кодексу України.

Отже, законодавством врегульований порядок компенсації витрат ліцензіатів саме шляхом включення їх до складу витрат структури тарифу.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 03.10.2023 у справі №160/2347/19.

Крім того, суд враховує висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 17.12.2019 у справі №826/6713/18: «72. …законодавством врегульований порядок компенсації витрат ліцензіатів саме шляхом включення їх до складу витрат структури тарифу.73. Оскільки законодавством передбачено спосіб такого відшкодування шляхом включення відповідних сум до структури тарифу, за наявності відповідних підстав, НКРЕКП в межах своїх повноважень зобов`язаний це зробити. 74. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. 75. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта. 76. Вирішення питання про зобов`язання встановити економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами, є необґрунтованим втручанням у дискреційній повноваження НКРЕКП».

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правова позиція Верховного Суду, викладена у постановах зазначених вище.

З огляду на вищевикладене у сукупності, а також враховуючи правові висновки Верховного Суду, викладені у тотожних правовідносинах суд дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Інші доводи і заперечення сторін на висновки суду не впливають.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з приписами частини 1 статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому в силу положень частини 2 статті 77 вказаного кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За таких обставин, виходячи з заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

З огляду на те, що позивачу відмовлено в задоволенні позову у суду відсутні підстави для вирішення питання розподілу судових витрат згідно із статтею 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8-10, 14, 90, 139, 143, 241-246, 250 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА "ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ "ЗАПОРІЖГАЗ" (69035, м. Запоріжжя, вул. Заводська, буд.7; ) до Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) (03057, м. Київ, вул. Смоленська, буд.19; ), Державної казначейської служби України (01601, м. Київ, вул. Бастіонна, буд.6; ) за участю Запорізької обласної прокуратури (69057, м. Запоріжжя, вул. Матросова, буд. 29-а, ) про визнання протиправною бездіяльності та стягнення майнової шкоди, - відмовити у повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення складено у повному обсязі та підписано 13.12.2023.

Суддя І.В.Садовий