Справа № 420/24061/23
Суддя: Бездрабко О.І.
Дата ухвалення: 2023-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2023 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Бездрабка О.І.,

при секретарі - Собчук Є.В.,

за участю:

прокурора - Євглевського А.В.,

представника відповідача - Тіткової С.В.,

представника третьої особи - Панчошака О.Д.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовною заявою заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Ізмаїльської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "Мартен Груп" про визнання протиправним та нечинним розпорядження,

встановив:

Заступник прокурора Одеської обласної прокуратури (далі - позивач) звернувся з позовною заявою до Ізмаїльської районної державної адміністрації (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "Мартен Груп" (далі - третя особа), в якій просить визнати протиправним та нечинним розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 "Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту".

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту. Проте, останній суперечить положенням містобудівного та природоохоронного законодавства України, зокрема не враховує положення Схеми планування Ренійського району та запроектовану для наступного заповідання територію "Придунайські ліси"; в переважній частині не містить відомостей, які підлягають викладенню у детальному плану території, а, в свою чергу, є звичайним копіюванням змісту ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій"; суперечить вимогам Постанови Кабінету Міністрів України від 15.11.2022 р. № 1298, оскільки не містить тематичний підрозділ "Режими регулювання забудови". Також позивач вважає, що такий детальний план території не може виконати легітимну мету ст.19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - визначення планувальної організації і розвиток території. У зв`язку з цим, розпорядження Ізмаїльської районною державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 підлягає визнанню судом протиправним та нечинним.

Ухвалою від 15.09.2023 р. відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання на 18.10.2023 р. о 10:00 год.

10.10.2023 р. від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, згідно якого просить відмовити в задоволенні позову. Вказує, що оскаржуване розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 носить оперативно-розпорядчий характер, не містить нових правових норм та не підлягає державній реєстрації в органі юстиції. Детальний план території розроблявся відповідно до Схеми планування території Ренійського району, розробленої ДП "НДПІ МІСТОБУДУВАННЯ" затвердженої рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 р. № 398/32-VI. Також згідно витягу з протоколу №2 засідання архітектурно-містобудівної ради при Управлінні з питань містобудування та архітектури Одеської обласної державної відсутні суттєві зауваження щодо невідповідності оскаржуваного детального плану території вказаній Схемі планування території Ренійського району. В даному випадку розпорядженням затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі за межами населеного пункту. Отже, до 1 січня 2025 року функціональне призначення території може визначатись детальним планом території. Положення щодо комплексного плану або генерального плану населеного пункту не може братись до уваги, враховуючи відсутність самого населеного пункту. Висновок позивача про не відповідність детального плану території ч.6 ст.19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.89 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 р. № 926 є передчасним та потребує спеціальних знань у галузі експертизи містобудівної документації. Також вказує, що позивачем не надано належного та допустимого обґрунтування в чому полягає порушення інтересів держави.

18.10.2023 р. від третьої особи надійшли пояснення на позовну заяву, в яких підтримано позицію відповідача та вказано на безпідставність позовних вимог позивача. Також вказано, що прокурором не надано доказів того, що оспорюваним розпорядженням порушено його права, свободи чи охоронювані законом інтереси, а також, що оспорюваний акт застосовується до прокурора і він перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано. Крім того, визнання протиправним та скасування розпорядження призведе до непропорційного втручання у права на мирне володіння майном ТОВ "Мартен Груп".

Ухвалою від 18.10.2023 р. за клопотанням представника позивача відкладено підготовче засідання на 01.11.2023 р. на 14:00 год.

23.10.2023 р. від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій заперечує проти доводів та аргументів, викладених у відзиві. Вказує, що рішення суб`єкта владних повноважень про затвердження детального плану території є нормативно-правовим актом з огляду на правову природу та процедуру прийняття. Враховуючи, що комплексний план щодо спірної території не затверджений, з системного аналізу абз.2 та 6 п.3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 17.06.2020 р. № 711-ІХ та п.63 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вбачається, що оспорюваний детальний план території не може самостійно визначати функціональне призначення території, оскільки має відповідати Схемі планування Ренійського району. Оспорюваний детальний план території прямо суперечить положенням Схеми планування Ренійського району, оскільки здійснює зміну функціонального призначення території з "Інші зелені насадження" на "Будівлі та споруди річкового транспорту". Також в обґрунтування своєї позиції прокурор навів перелік суперечностей детального плану території приписів п.89 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 р. № 926 та вказав, що текстова частина детального плану у переважній частині не містить необхідної інформації, а в свою чергу є звичайним копіюванням змісту ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій". Крім того, детальний план території суперечить вимогам Постанови Кабінету Міністрів України від 15.11.2022 р. № 1298, оскільки не містить тематичний підрозділ "Режими регулювання забудови".

Ухвалою від 27.10.2023 р. за клопотанням представника відповідача визначено підготовче засідання в адміністративній справі № 420/24061/23, розгляд якої призначено на 01.11.2023 р. на 14:00 год., провести у режимі відеоконференції з Ізмаїльським міськрайонним судом Одеської області.

Протокольною ухвалою від 01.11.2023 р. підготовче судове засідання відкладено на 14.11.2023 р. о 10:00 год.

06.11.2023 р. позивач надав до суду заперечення на пояснення третьої особи, в якому заперечив проти доводів та аргументів. Вказує на те, що звернення прокурора з позовом до суду є реалізацією конституційної функції з представництва інтересів держави в суді. У даному випадку у зв`язку із недотриманням вимог містобудівного законодавства та природоохоронного законодавства під час прийняття Ізмаїльською районною державною адміністрацією спірного розпорядження про затвердження містобудівної документації порушено інтереси держави у сфері містобудування, а саме порушено правові та організаційні основи містобудівної діяльності в цілому, що мають бути спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій. Крім того, необхідність пред`явлення цього позову зумовлена потребою в забезпеченні на загальнодержавному рівні охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки та національного багатства. Прокурор вказує, що позов про визнання протиправним та нечинним розпорядження має легітимну мету захисту довкілля, раціонального використання земель, дотримання вимог містобудівної документації. Застосування саме такого юридичного механізму поновлення порушеного права не призведе до непропорційного втручання у права ТОВ "Мартен Груп", оскільки у цьому випадку питання захисту навколишнього природного середовища, у тому числі земель, враховуючи їх загально суспільне значення, превалюють над індивідуальними правами окремих громадян та юридичних осіб, тим більше з урахуванням набуття такого майна внаслідок недобросовісної поведінки третьої особи.

09.11.2023 р. за клопотанням представника відповідача визначено підготовче засідання в адміністративній справі № 420/24061/23, розгляд якої призначено на 14.11.2023 р. на 10:00 год., провести у режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів.

10.11.2023 р. відповідач надав до суду заперечення на відповідь на відзив. Зокрема, заперечує, що розуміння оскаржуваного розпорядження як нормативно-правового акту. Останнім затверджено детальний план земельної ділянки, розташованої за межами населеного пункту, тому положення комплексного або генерального плану населеного пункту не можуть братись до уваги. Вказує, що процес створення детального плану території є "аналітично-творчою" діяльністю сертифікованого суб`єкта та відображає виключно особисте кваліфіковане сприйняття його змісту та способу, натомість, доводи позивача щодо невідповідності є виключно його суб`єктивною думкою.

Ухвалою від 14.11.2023 р. закрито підготовче провадження, призначено справу до судового розгляду по суті на 30.11.2023 р. на 10:00 год.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав позовні вимоги та просив задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві, відповіді на відзив, запереченні на пояснення третьої особи.

Представники відповідача та третьої особи у судовому засіданні заперечували проти задоволення позовних вимог з підстав, викладених у відзиві, та запереченнях на відповідь на відзив, поясненнях.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступного.

Судом встановлено, рішенням Одеської обласної ради депутатів "Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області" від 01.10.1993 р. затверджено перелік нововиявлених територій та об`єктів природо-заповідного фонду області місцевого значення, п.64 якого визначено "Придунайські ліси" (ліси захисного характеру, які є місцем знаходження для рідкісних видів птахів та тварин), що розташовані на території Ренійського району, вздовж основного русла р.Дунай між протоками Вікова та Репіда на лівому березі Кислицького рукава.

Рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 р. № 398/32-VІ затверджено схему планування Ренійського району, яка відноситься до містобудівної документації регіонального рівня, слугує першоосновою для втілення політики економічного розвитку регіону та має на меті створення оптимальної функціонально-територіальної та планувальної організації району, яка буде інтегрована у економічний простір України і забезпечить виважене управління територіями та сталий розвиток регіону.

Розпорядженням Одеської обласної військової адміністрації від 01.09.2022 р. за № 535/А-2022, ТОВ "Мартен Груп" надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду на 49 років земельної ділянки орієнтованою площею 3,0 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд річного транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район (за межами населених пунктів).

05.09.2022 р. ТОВ "Мартен Груп" звернулося до Ізмаїльської районної державної адміністрації з листом від 05.09.2022 р. № 2022/09/05-1 про надання дозволу на розробку детального плану території для розміщення та експлуатації будівель і споруд річного транспорту.

Розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 15.09.2022 р. № 119/ВА-2022 надано дозвіл ТОВ "Мартен Груп" на розробку детального плану території земельної ділянки, орієнтовною площею 3,0 га, для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район, за межами населених пунктів; визначено замовником детального плану території Ізмаїльську районну державну адміністрацію; визначено відповідальним за розроблення ДПТ ТОВ "МАРТЕН ГРУП", якого зобов`язано забезпечити розроблення ДПТ у суб`єкта господарювання, який має відповідати кваліфікаційний сертифікат, здійснити фінансування робіт з розроблення ДПТ, подати розроблений ДПТ до Ізмаїльської районної державної адміністрації для проведення громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів.

На підставі вказаного розпорядження ТОВ "Бюро проектування та експертизи" відповідно до договору № 2 про проведення проектних робіт, укладеного 05.10.2022 р. з Ізмаїльською районною державною (військовою) адміністрацією та ТОВ "Мартен Груп", розроблено детальний план території земельної ділянки, орієнтовною площею 3,0 га, для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район, за межами населених пунктів.

Відповідно до затвердженого детального плану території доцільність розроблення детального плану території обумовлена інвестиційними пропозиціями щодо розміщення та експлуатації об`єктів для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту на території Ізмаїльського району Одеської області (за межами населеного пункту) орієнтовною площею 3,0 га. Територія, на яку розробляється детальний план території знаходиться за межами населеного пункту в 7 км південніше м. Рені, який є адміністративним центром Ренійської міської територіальної громади та не входить до складу жодної з територіальних громад. Територія яка планується для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту межує: зі сходу - автомобільна дорога М-15, за якою починаються сільськогосподарські угіддя - поля що оброблюються. Із півдня та півночі ділянки межують з землями, які не обробляються. Із заходу - річка Дунай.

Розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту.

Листом від 21.07.2023 р. № 12-1139ВИХ-23 заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Ізмаїльської районної державної адміністрації, в якій просив надати правову позицію щодо підстав затвердження детального плану території всупереч положення Схеми планування Ренійського району та щодо зарезервованої для наступного заповідання території - території "Придунайські ліси".

Листом від 03.08.2023 р. №1/1/01-33/3040 відповідач повідомив, що розпорядженням Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі за межами населеного пункту. Отже, положення щодо комплексного плану або генерального плану населеного пункту не може братись до уваги, враховуючи відсутність самого населеного пункту. Резервуванню підлягають території, що включають землі державної та комунальної власності. Рішення про резервування приймає орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 ЗК України, на підставі технічної документації із землеустрою щодо резервування цінних для заповідання територій та об`єктів. Території для створення об`єкту природно-заповідного фонду України "Придунайські ліси" зарезервована рішенням Одеської обласної ради народних депутатів №496-ХХІ від 01.10.1993 р. Отже, п`ятирічний термін сплинув ще у 1998 році. В Ізмаїльській районній державній адміністрації Одеської області відсутні відомості щодо продовження терміну дії чи прийняття нового рішення щодо резервування такої території.

Вважаючи, що оскаржуване розпорядження прийнято з порушенням положень чинного законодавства, а відповідачем допущено порушення вимог закону під час здійснення планування території, що виключає ним здійснення захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступних приписів законодавства.

Положеннями ч.2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтями 13, 14 Конституції України встановлено, що земля, водні та інші природні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій регламентуються приписами Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 р. № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV).

Статтею 1 Закону № 586-XIV визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до положень ч.1 ст.13 Закону № 586-XIV до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

Згідно п.1 ч.1 ст.20 Закону № 586-XIV місцева державна адміністрація організовує розробку та проведення експертизи містобудівної документації населених пунктів відповідно до норм і правил.

Спеціальним нормативно-правовим актом, який регламентує правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини є Закон України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 р. №2 780-XII (далі - Закон № 2780-XII).

Згідно ст.1 Закону № 2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

При здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил; розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; інформування через медіа громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів; участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством (ст.5 Закону №2780-XII).

Статтею 13 Закону № 2780-XII визначено, що до компетенції місцевих державних адміністрацій в сфері містобудування належить прийняття рішень щодо: реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території; планування територій на відповідному рівні; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території; інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів; забезпечення охорони культурної спадщини; моніторингу забудови та іншого використання територій.

Склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначено Порядком розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 р. № 926 (далі - Порядок № 926)

Згідно п.п.34, 35 Порядку № 926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Пунктом 37 Порядку № 926 передбачено, що у разі коли на територію не розповсюджуються повноваження жодної сільської, селищної чи міської ради, прийняття рішень та виконання функцій замовника з розроблення детального плану території здійснює райдержадміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - Рада міністрів Автономної Республіки Крим або відповідна облдержадміністрація.

З урахуванням наведеного суд зазначає, що Ізмаїльська районна державна адміністрація є уповноваженим органом виконавчої влади із прийняття рішення та виконання функцій замовника з розроблення детального плану території Ізмаїльського району Одеської області, на яку не розповсюджуються повноваження жодної сільської, селищної чи міської ради.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначено Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 р. № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).

За визначеннями, наведеними у ст.1 Закону № 3038-VI, містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Статтею 2 Закону № 3038-VI встановлено, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування (ст.5 Закону № 3038-VI).

Відповідно до ст.8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів. За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів) (ст.13 Закону № 3038-VI).

Згідно ч.1-3, 5 Закону № 3038-VI рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада. Організація розроблення та внесення змін до схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів здійснюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями. Замовником схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради. Склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначено Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 р. № 290.

Згідно приписів п.3.1, 3.2, 3.5 даного Порядку рішення про розроблення містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або про внесення змін до неї чи окремих її розділів та джерела фінансування приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Містобудівна документація з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї затверджується рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної або районної ради за умови отримання позитивного висновку державної експертизи.

Судом встановлено, що рішенням Ренійської районної ради від 11.12.2014 р. № 398/32-VІ затверджено схему планування Ренійського району. Даний документ відноситься до містобудівної документації регіонального рівня, слугує першоосновою для втілення політики економічного розвитку регіону та має на меті створення оптимальної функціонально-територіальної та планувальної організації району, яка буде інтегрована у економічний простір України і забезпечить виважене управління територіями та сталий розвиток регіону.

Згідно з ч.1 ст.16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.

Натомість детальний план території - детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (п.3 ч.1 ст.1 Закону № 3038-VI).

За приписами ст.19 Закону № 3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України. Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

Детальний план території може передбачати також формування земельних ділянок комунальної власності територіальної громади, на території якої вони розташовані. Формування таких земельних ділянок є обов`язковим, якщо на зазначених земельних ділянках розташовані або передбачається спорудження: за кошти державного або місцевого бюджету: об`єктів соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров`я, культури, житлово-комунального господарства); об`єктів, передбачених Генеральною схемою планування території України та/або схемою планування області; об`єктів, для розміщення яких відповідно до цього Закону може здійснюватися примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності; інших об`єктів, визначених замовником у завданні на проектування. Формування земельних ділянок для розміщення об`єктів, визначених цією частиною, на підставі детального плану території не здійснюється, якщо такі земельні ділянки вже сформовані.

Детальний план території має передбачати внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки, які є сформованими, але відомості про них не внесені до Державного земельного кадастру, і на яких розташовані об`єкти соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров`я, культури, житлово-комунального господарства), які перебувають у комунальній власності територіальної громади, на територію якої розробляється детальний план. Після затвердження детального плану території відомості про земельні ділянки, зазначені в цій частині, підлягають внесенню до Державного земельного кадастру.

Детальний план території повинен містити відомості про межі та правові режими всіх режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту. Розробником детального плану території може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Детальний план території не підлягає експертизі.

Вимоги до складу та змісту детального плану території встановлені Державними будівельними нормами України "Склад та зміст детального плану території" (ДБН Б.1.1-14:2012), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.03.2012 р. № 107.

Відповідно до п.4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території" детальний план розробляється з метою, зокрема: уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району; уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, параметрів забудови та ландшафтної організації. просторової композиції,

Суд зазначає, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" від 17.06.2020 р. № 711-ІХ внесено зміни до ряду законодавчих актів, у тому числі Закону № 3038-VI, зокрема, визначено новий вид містобудівної документації - комплексний план просторового розвитку.

Згідно абз.2 п.3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 17.06.2020 р. № 711-ІХ визначено, що містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність.

Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності" від 12.05.2022 р. № 2254-ІХ внесено зміни до Закону України від 17.06.2020 р. № 711-ІХ та доповнено пункт 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону абз.6 наступного змісту: до 1 січня 2025 року детальні плани територій щодо територій, розташованих за межами населених пунктів та стосовно яких не затверджені комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, можуть розроблятися та затверджуватися відповідно до схем планування території (частини території) району та/або області. Рішення про розроблення детального плану території приймається відповідною сільською, селищною, міською радою згідно із законом.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що у випадку не затвердження комплексного плану просторового розвитку територій територіальних громад до 1 січня 2025 року, детальний план території, як вид містобудівної документації, має уточнювати положення схеми планування території району, деталізувати положення останньої та не суперечити їй.

З обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що детальний план території суперечить положенням містобудівного та природоохоронного законодавства України, зокрема не враховує положення Схеми планування Ренійського району здійснено зміну функціонального призначення території з "Інші зелені насадження" на "Будівлі та споруди річкового транспорту", а також не враховано те, що вона запроектована для наступного заповідання територію "Придунайські ліси".

Судом встановлено, що згідно Схеми планування Ренійського району територія земельної ділянки, щодо якої оспорюваним розпорядженням відповідача затверджено детальний план території, знаходиться в межах позначки "Інші зелені насадження" та запроектованого об`єкту природно-заповідного фонду "Придунайські ліси".

Матеріали адміністративної справи містять викопіювання зі Схеми планування території Одеської області, Схеми планування територій курортно-оздоровчого та рекреаційного призначення Одеської області, Схеми планування охорони навколишнього природного середовища Одеської області щодо узбережжя річки Дунай від території Ренійського морського торговельного порту до протоки Вікета, з яких вбачається, що земельна ділянка, стосовно якої затверджено детальний план території, знаходиться на території зелених насаджень, розміщення морських (річкових) портів не передбачено.

Разом з тим, як вбачається із детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту), затвердженого оскаржуваним розпорядженням, останній розроблений для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту.

На підставі наведеного, суд приходить до висновку про зміну функціонального призначення території з "Інші зелені насадження" на "Будівлі та споруди річкового транспорту", що суперечить приписам ст. 19 Закону №3038-VI.

У відповідності до ч.1 ст.5 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 р. № 1264-XII державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Преамбулою Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.06.1992 р. № 2456-XII (далі - Закон № 2456-XII) визначено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища. У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Згідно ч.1 ст.55 Закону № 2456-XII з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання територій та об`єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів проводиться їх резервування на період до п`яти років.

Резервуванню підлягають території, що включають землі державної та комунальної власності.

Території, що резервуються з метою наступного заповідання, залишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і використовуються за цільовим призначенням із додержанням особливих вимог охорони навколишнього природного середовища та обмежень, що визначаються рішенням про резервування. Провадження на таких територіях діяльності, що призводить до зміни угідь, на земельних ділянках усіх категорій земель (боліт, степів, сіножатей, пасовищ, земельних лісових ділянок) забороняється.

Рішення про резервування приймає орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 ЗК України, на підставі технічної документації із землеустрою щодо резервування цінних для заповідання територій та об`єктів.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Одеської обласної ради депутатів "Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області" від 01.10.1993 р. проведено резервування території "Придунайські ліси" (ліси захисного характеру, які є місцем знаходження для рідкісних видів птахів та тварин), що розташовані на території Ренійського району, вздовж основного русла р.Дунай між протоками Вікова та Репіда на лівому березі Кислицького рукава.

Обґрунтовуючи свою позицію відповідач зазначає, що у своїй діяльності керується чинними нормативно-правовими актами станом на дату виникнення правовідносин, отже, як станом на дату винесення оскаржуваного рішення, так і на цей час, у Ізмаїльській районній державній адміністрації Одеської області відсутні відомості щодо прийняття в установленому законом рішення щодо резервування означеної земельної ділянки, як об`єкту природно-заповідного фонду.

Суд відхиляє даний аргумент відповідача, оскільки попередньою редакцією ст.55 Закону № 2456-XII, яка діяла до 27.05.2021 р., тобто до набрання чинності Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" від 28.04.2021 р. № 1423-ІХ, не визначалась строковість резервування територій та об`єктів природно-заповідного фонду, останнє здійснювалось до моменту прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів.

Враховуючи, що рішення Одеської обласної ради депутатів "Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області" від 01.10.1993 р. прийнято у відповідності до редакції ст.55 Закону № 2456-XII, яка діяла до 27.05.2021 р., суд вважає, що в даному випадку діє принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст.58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13.05.1997 р. № 1-зп, від 09.02.1999 р. № 1-рп/99, від 05.04.2001 р. № 3-рп/2001, від 13.02.2012 р.№ 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Також, з урахуванням наведеного, суд відхиляє доводи відповідача про відсутність суттєвих зауважень детального плану території Схемі планування території Ренійського району зі сторони Архітектурно-містобудівної ради при Управлінні з питань містобудування та архітектури Одеської обласної державної адміністрації та громадськості, оскільки судом встановлено протилежне.

Положеннями п.89 Порядку № 926 визначено зміст детального плану території, який має включати визначені законодавцем тематичні розділи та тематичні підрозділи, яким відповідають структурні частини у стратегії просторового розвитку території, на яку розробляється детальний план території, базі геоданих та у плані реалізації, а саме: а саме:

1) розділ "Просторово-планувальна організація території", тематичний підрозділ "Ситуаційний план";

2) розділ "Землеустрій та землекористування", тематичні підрозділи: "Формування земельних ділянок", "Реєстрація земельних ділянок";

3) розділ "Природоохоронні та ландшафтно-рекреаційні території";

4) розділ "Обмеження у використанні земельних ділянок", тематичні підрозділи: "Існуючі обмеження у використанні земельних ділянок", "Проектні обмеження у використанні земельних ділянок", "Встановлені обмеження у використанні земельних ділянок";

5) розділ "Функціональне зонування території детального планування";

6) розділ "Забудова територій та господарська діяльність", тематичні підрозділи: "Розміщення житлового фонду", "Розміщення ділових центрів та інноваційних об`єктів", "Розміщення виробничих об`єктів", "Збереження традиційного середовища, "Режими регулювання забудови";

7) розділ "Обслуговування населення";

8) розділ "Транспортна мобільність та інфраструктура", тематичні підрозділи: "Транспортні зв`язки та транспортний попит", "Дорожньо-транспортна інфраструктура", "Організація громадського транспорту", "Організація пішохідних та велосипедних зв`язків", "Організація паркувального простору";

9) розділ "Інженерне забезпечення території, трубопровідний транспорт та комунікації";

10) розділ "Інженерна підготовка та благоустрій території", тематичні підрозділи: "Інженерна підготовка і захист території", "Благоустрій території", "Використання підземного простору", "Поводження з відходами".

Суд поділяє позицію відповідача, що процес створення детального плану території є "аналітично-творчою" діяльністю сертифікованого суб`єкта, однак зазначає, що результат останньої має оформлений у відповідності до положень п.89 Порядку № 926. В порушення даних норм детальний план території, який затверджено оскаржуваним розпорядженням не містить тематичного підрозділу "Режими регулювання забудови" розділу "Забудова територій та господарська діяльність", а також тематичного підрозділу "Використання підземного простору" розділу "Інженерна підготовка та благоустрій території".

Приписами ч.8 ст.19 Закону Закон № 3038-VI визначено, що детальний план території розглядається і затверджується сільською, селищною, міською радою протягом 30 днів з дня його подання.

В обґрунтування своєї позиції відповідач вказує, що оскаржуване розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 носить оперативно-розпорядчий характер, не містить нових правових норм та не підлягає державній реєстрації в органі юстиції.

Суд вважає неприйнятними такі доводи з огляду на наступне.

Відповідно до ст.6 Закону № 586-XIV, на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

У ст.4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 р. №20-рп/2001, від 16.04.2009 р. №7-рп/2009.

Так, спірним у цій справі є розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 "Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту".

Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії. Зокрема, у постановах від 15.05.2019 р. у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 р. у справі №260/20/19, від 20.09.2021р. у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.

З урахуванням наведеного, суд вважає, що затверджуючи своїм розпорядженням детальний план території, відповідач здійснив нормативне регулювання відповідних відносин, визначивши стратегію планування та забудови територій відносно неперсоніфікованого кола суб`єктів.

Щодо обґрунтованості підстав звернення прокурора з даним позовом, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 р. № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним нормативно-правовим актом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. № 3-рп/99).

Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 р. у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 р. у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 р. у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 р. у справі № 380/2266/21, від 02.11.2021 р. у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 р. у справі № 0440/6596/18.

Суд зауважує, що суспільство, Український народ як сукупність окремих суб`єктів, індивідів, людей, також має, з огляду на ст.ст.1, 3, 6-8, 13, 14, 41 Конституції України, конституційне право правомірно очікувати захисту суспільних інтересів у вигляді адекватної реакції держави на випадки порушення законності при вирішені земельних питань, правомірно очікувати і розраховувати на те, що держава вживатиме усіх можливих законних засобів і способів для відновлення становища, яке існувало до порушення права власності Українського народу на землю.

Додержання вимог закону не може не являти суспільного інтересу, оскільки є проявом управлінської функції держави та спрямоване на забезпечення єдиного підходу до врегулювання тих чи інших правовідносин, впровадження системності та прозорості у набутті і реалізації прав громадянами і юридичними особами, принципу конституційної рівності суб`єктів правовідносин.

Заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначає, що в даному випадку порушення інтересів держави полягає у тому, що відповідач є уповноваженим органом виконавчої влади із прийняття рішень та виконання функцій замовника з розроблення детального плану. Проте, саме вказаним органом допущено порушення вимог закону під час здійснення планування території шляхом затвердження містобудівної документації детального плану території, що виключає можливість здійснення ним захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах у спосіб, який обрав прокурор. Більш того, з листа Ізмаїльської районної державної адміністрації від 03.08.2023 р. № 1/1/01-33/3040 можна дійти висновку, що відповідач не має наміру скасовувати (припиняти дію) детального плану території, оскільки порушень законодавства при його затвердженні не вбачає.

Вказані обставини, на думку суду, стали законною підставою звернення заступника керівника Одеської обласної прокуратури до суду з позовом в інтересах держави.

Верховний Суд у постанові від 26.07.2018 р. у справі № 926/1111/15 погодився із доводами прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, при цьому судом зазначено, що прокурор, вважаючи, що оспорюваним правочином порушуються державні інтереси, мав не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів.

З огляду на наведене суд вважає, що прокурором наведено обґрунтовані підстави для представництва інтересів держави прокуратурою.

При обранні способу відновлення порушеного права позивача суд виходить з принципу верховенства права щодо гарантування цього права ст.1 Протоколу № 1 до Європейської Конвенції з прав людини, як складової частини змісту і спрямованості діяльності держави, та виходячи з принципу ефективності такого захисту, що обумовлює безпосереднє поновлення судовим рішенням прав особи, що звернулась за судовим захистом без необхідності додаткових її звернень та виконання будь-яких інших умов для цього.

Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає ст.13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги ст.13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", № 40450/04, п. 64).

Обираючи спосіб захисту, суд зважає, що згідно рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 р. у справі № 1- 7/99 визначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Крім того, відповідно до п.10.2 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 р. № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі" визнання акту суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акту.

На підставі наведеного, суд вважає, що належним способом захисту інтересів держави є визнання розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 "Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту" протиправним та нечинним.

При цьому, суд відхиляє доводи третьої особи, про те, що визнання протиправним та скасування розпорядження призведе до непропорційного втручання у права на мирне володіння майном ТОВ "Мартен Груп" з огляду на наступне.

Відповідно до ч.4 ст.41 Конституції України, ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. У ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зазначено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного прав. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів адміністративної справи ТОВ "Мартен Груп" не є власником земельної ділянки, а лише має намір отримати її в оренду на 49 років. Наведене унеможливлює порушення права на мирне володіння майном ТОВ "Мартен Груп" через відсутність майнових прав третьої особи щодо даної земельної ділянки як таких.

Згідно ч.1 ст.9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною 1 ст.77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч.2 ст.77 КАС України).

Відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 06.09.2005 р.; п. 89), "Проніна проти України" (18.07.2006 р.; п. 23) та "Серявін та інші проти України" (10.02.2010 р.; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії"; 09.12.1994 р., п. 29).

Відповідач належними та допустимими доказами довів правомірність своїх дій щодо прийняття оскаржуваного розпорядження, а тому позовні вимоги заступника керівника Одеської обласної прокуратури підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст.9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 КАС України, суд -

вирішив:

Позовну заяву заступника керівника Одеської обласної прокуратури (65026, м.Одеса, вул.Пушкінська, буд.3, ) до Ізмаїльської районної державної адміністрації (686000, Одеська область, м.Ізмаїл, пр-т Суворова, буд.62, ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "Мартен Груп" (65011, м.Одеса, вул.Рішельєвська, буд.47, ) про визнання протиправним та нечинним розпорядження задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним розпорядження Ізмаїльської районної державної адміністрації від 19.12.2022 р. № 198/ВА-2022 "Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту".

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текстом рішення виготовлено та підписано 11.12.2023 р.

Суддя О.І. Бездрабко