Справа № 520/8319/22
Суддя: Бегунц А.О.
Дата ухвалення: 2023-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2023 р. Справа № 520/8319/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бегунца А.О.,

Суддів: Рєзнікової С.С. , Мельнікової Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2022, головуючий суддя І інстанції: Бадюков Ю.В., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 14.12.22 по справі № 520/8319/22

за позовом Керівника Новобаварської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації

до Харківської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Новобаварської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язати Харківську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська", загальною площею 3.0 га (м. Харків, Ленінський район, Залютине), та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- стягнути на користь Харківської обласної прокуратури судовий збір з відповідача за наступними реквізитами: код 02910108, банк отримувач: Державна казначейська служба України м. Київ, МФО №820172, рахунок №UА0007171, код класифікації видатків бюджету - 2800).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час моніторингу стану використання земельних ділянок на території Холодногірського району м. Харкова прокуратурою виявлено факти порушення законодавства в сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.22 позов Керівника Новобаварської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації до Харківської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Зобов`язано Харківську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська", загальною площею 3.0 га (м. Харків, Ленінський район, Залютине), та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Не погодившись з вказаним рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2022 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що згідно з ч. 3 ст. 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природо-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Згідно з ч. 1, 2, 4 ст. 26 Закону України "Про землеустрій" замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.

Відповідно до ст. 185 ЗК України землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Землеустрій здійснюється відповідно до закону.

З метою покращення стану навколишнього природного середовища м. Харкова, раціонального використання природних ресурсів, визначення природоохоронних заходів, спрямованих на запобігання, зменшення забруднення навколишнього природного середовища м.Харкова, рішенням Харківської міської ради від 02.12.2020 № 2313/20 (зі змінами) затверджено Програму охорони навколишнього природного середовища м. Харкова на 2021-2030 роки, далі Програма, яку офіційно оприлюднено на сайті Єдиний міський реєстр актів Харківської міської ради, міського голови та виконавчих органів ради, за посиланням в мережі Інтернет: https://doc.city.kharkov.ua.

Згідно з п. 3-6 вищевказаного Положення про Фонд охорони навколишнього природного середовища міста Харкова, Фонд формується за рахунок зборів за забруднення навколишнього природного середовища та інших джерел фінансування, не заборонених чинним законодавством України.

Кошти Фонду використовуються на реалізацію природоохоронних заходів міських цільових програм, які затверджуються Харківською міською радою, та відповідають вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 № 1147 "Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів" (зі змінами).

Планування природоохоронних заходів здійснюється на кожний бюджетний період з урахуванням запитів та пропозицій, що надходять до виконавчих органів Харківської міської ради від підприємств, установ та організацій з обгрунтуванням відповідності цих заходів вимогам чинного природоохоронного законодавства.

Узагальнений перелік заходів, які планується реалізовувати за рахунок коштів Фонду у відповідному бюджетному періоді, формує Управління екології та благоустрою Департаменту житлово-комунального господарства Харківської міської ради за погодженням з постійною комісією Харківської міської ради з питань екологічної політики.

Враховуючи чинні положення вищевказаних нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування, прокурор та/або позивач відповідно до п. 5 Положення про Фонд охорони навколишнього природного середовища міста Харкова замість подання позову до суду необхідно звернутись безпосередньо до Управління екології благоустрою Департаменту житлово-комунального господарства та Харківської міської ради з пропозицією або запитом щодо планування у Фонді грошових коштів на проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська", загальною площею 3,0 га та закріпити їх в натурі.

Відповідно до п. 5 ч.1 ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Таким чином, з урахуванням того, що Харківська міська рада - є колегіальним органом, який складається з депутатів міської ради, відповідач не має можливості самостійно забезпечити планування природоохоронних заходів на території м.Харкова без запитів та пропозицій від підприємств, установ та організацій з обґрунтуванням відповідності цих заходів вимогам чинного природоохоронного законодавства.

Представником Харківської обласної державної (військової) адміністрації подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що згідно з частинами 3, 5 статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, місцевого значения та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Згідно з ч. 3 ст. 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збережению територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Відповідно до ст . 47 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; проведення науково-дослідних робіт; встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи i зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановления меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Таким чином, вимогами чинного законодавства передбачено обов`язковість організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також проведення робіт із винесення меж об`єктів природно-заповідного фонду та їх закріплення в натурі (на місцевості).

Разом з цим, з матеріалів справи вбачається, що рішенням Харківської обласної ради V сесії ХХІІІ скликання від 23.09.1999 ботанічна пам`ятка місцевого значення "Залютинська" загальною площею 3,0 га на території Холодногірького районну м. Харкова оголошена природно-заповідним об`єктом та передано під охорону Харківській міській раді.

Отже, зі змісту вищезазначених норм вбачається, що саме на органи місцевого самоврядування, в даному випадку на Харківську міську раду, покладено обов`язок із вчинення дій щодо винесення меж території ботанічної пам`ятки місцевого значення "Залютинська" та закріплення їх в натурі (на місцевості), оскільки відсутність встановлених меж в натурі фактично унеможливить збереження території відповідного об`єкту.

Керівником Новобаварської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що повноваження органів місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища визначені п.п.9, 10 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", згідно з якою до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження, як організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

Згідно ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Відповідно до ст. 19 Закону України "Про землеустрій" до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: а) організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; г) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

За викладених обставин, саме орган місцевого самоврядування - Харківська міська рада закликаний сприяти охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Як наслідок, згідно постанови Харківського окружного адміністративного суду від 21.09.2016 у справі № 820/3393/16 визнано недійсним та скасоване охоронне зобов`язання Державного управління екологічної безпеки у Харківській області № МПб-37-574 від 02.09.1999 про передачу ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" під охорону заповідного режиму АТЗТ "Харківський завод Електромонтажних виробів № 1".

Таким чином, враховуючи те, що рішенням Харківської обласної ради V сесії ХХІІІ скликання від 23.02.1999 ботанічна пам`ятка місцевого значення "Залютинська" спочатку передана під охорону Харківській міській раді, а з огляду на те, що охоронне зобов`язання № МПб-37-574 від 02.09.1999 скасоване судом, обов`язок щодо забезпечення охорони та збереження об`єкту природно-заповідного фонду покладається на Харківську міську раду.

Проте, за інформацією Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 21.07.2022 відомості щодо розроблення та затвердження будь-якої документації із землеустрою на земельну ділянку під заповідним об`єктом - ботанічною пам`яткою природи місцевого значення "Залютинська" площею 3,0 га на території Залютине, Ленінського району м. Харкова відсутні, що вказує на ту обставину, що Харківською міською радою не виконано вимог охоронного зобов`язання та не здійснено його відмежування в натурі.

Посилання відповідача на Програму охорони навколишнього природного середовища м. Харкова на 2021-2030р.р. є необгрунтованим, оскільки бездіяльність Харківської міської ради триває більш ніж 6 років, за які органом не здійснено жодного заходу з метою забезпечення охорони ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" та винесення її меж в натурі (на місцевості), що в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання, існування ймовірності використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки не визначено межі заповідника, земельна ділянка не віднесена до Державного земельного кадастру.

Посилання відповідача на те, що Харківська міська рада є колегіальним органом, який не має можливості самостійно забезпечити планування природоохоронних заходів є безпідставним, оскільки обов`язок щодо забезпечення охорони та збереження об`єкту природно-заповідного фонду покладається на Харківську міську раду, насамперед, відповідно до рішення Харківської обласної ради V сесії ХХІІІ скликання від 23.02.1999 та відповідно до вимог чинного законодавства.

Так, згідно Положення про Управління екології та благоустрою Департаменту комунального господарства Харківської міської ради (в редакції рішення 31 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 27.11.2019 р. № 1824/19) Управління підзвітне та підконтрольне Харківській міській раді, підпорядковане виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, заступнику міського голови з питань житлово-комунального господарства, директору Департаменту комунального господарства. Управління утримується за рахунок коштів бюджету міста Харкова. Матеріально-технічне і фінансове забезпечення роботи Управління здійснює Департамент комунального господарства.

Колегія суддів зазначає, що з огляду на ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом встановлено та підтверджено наявними в матеріалах справи доказами, що рішенням V сесії ХХІІІ скликання Харківської обласної ради від 23.02.1999 року та додатку №3 до нього, ботанічна пам`ятка природи місцевого значення "Залютинська" передана під охорону заповідного режиму землевласнику - Харківській міській раді.

02 вересня 1999 року Держуправлінням екобезпеки у Харківській області, на підставі розпорядження голови Ленінської районної ради м.Харкова Харківської області від 28.06.1999 року №409, складено охоронне зобов`язання про передачу ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" під охорону заповідного режиму АТЗТ "Харківський завод Електромонтажних виробів №1".

Постановою Ленінського районного суду м.Харкова від 30.10.2015 року у справі №642/3183/15-а, що набрала законної сили, визнано незаконним та нечинним розпорядження голови Ленінської районної ради м.Харкова Харківської області від 28.06.1999 року №409.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 21.09.2016 у справі № 820/3393/16 визнано недійсним та скасоване охоронне зобов`язання Державного управління екологічної безпеки у Харківській області № МПб-37-574 від 02.09.1999 про передачу ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" під охорону заповідного режиму АТЗТ "Харківський завод Електромонтажних виробів № 1".

Листом від 02.02.2022 №04.01-22-427 Департамент захисту довкілля та природокористування Харківської обласної державної адміністрації повідомив Керівника Новобаварської окружної прокуратури міста Харкова, що Ботанічна пам`ятка природи місцевого значення "Залютинська" оголошена об`єктом природно-заповідного фонду області рішенням V сесії XXIII скликання Харківської обласної ради від 23.02.1999, відповідно до якого передана під охорону Харківської міської ради.

Керуючись ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", розпорядженням голови Ленінської районної ради м. Харкова від 28.06.1999 № 409 вищезазначений заповідний об`єкт переданий під охорону АТЗТ "ЗЕМВ-1". Держуправлінням екологічної безпеки в Харківській області оформлено охоронне зобов`язання на АТЗТ "ЗЕМВ-1" в особі директора підприємства, який 2 вересня 1999 року взяв під охорону зазначений заповідний об`єкт. При цьому, АТЗТ "ЗЕМВ-1" не являвся власником або користувачем земельної ділянки, на якій створено зазначену пам`ятку природи.

Постановою Ленінського районного суду м. Харкова від 30.10.2015 у справі 642/3183/15-а визнано незаконним та не чинним розпорядження голови Ленінської районної ради м. Харкова від 28.06.1999 № 409. Таким чином ботанічна пам`ятка природи "Залютинська" залишилась без охорони.

З метою забезпечення охорони та збереження вищезазначеного заповідного об`єкту обласною державною адміністрацією на адресу Харківської міської ради направлено листа від 21.12.2015 № 01-74/9318.

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природи заповідного фонду.

Протягом 2019-2021 років неодноразові звернення до Харківської міської ради щодо надання пропозицій стосовно передачі зазначених вище об`єктів природно-заповідного фонду під охорону з оформленням охоронного зобов`язання не призвели до позитивного результату: в наданих пропозиціях відсутні узгодження з суб`єктами господарювання, що унеможливлює передачу ботанічних пам`яток природи місцевого значення "Залютинська", під охорону для оформлення Департаментом охорони зобов`язань.

З метою відпрацювання питання передачі під охорону зазначених об`єктів природно-заповідного фонду Департаментом заплановано провести робочу нараду за участю представників Харківської міської ради, "Харківобленерго" та ПАТ "Українська залізниця".

Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача, Керівник Новобаварської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації звернулися з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з підстав їх обгрунтованості.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1 та 3 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

За приписами ч.3, 4, 5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".

Згідно з ч.1 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до ч. 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палати Верховного Суду у постановах від 26 травня 2020 року по справі № 912/2385/18, від 18 січня 2023 року по справі №488/2807/17.

Таким чином, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічні висновки містиять постанови Верховного Суду від 28.04.2021 року по справі №160/13338/20, від 09.10.2021 по справі №640/4637/21.

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, в тому числі: в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (частина перша статті 19 Земельного кодексу України).

Статтею 43 Земельного кодексу України передбачено, що землі природно - заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно із ч. 2 ст. 45 Земельного кодексу України порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з частинами 3, 5 статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Згідно з ч. 3 ст. 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Згідно з ч. 4 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

У відповідності до ст. 1 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

Відповідно до абз. "в" ч. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" до документації із землеустрою належать проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

Положеннями статті 47 Закону України "Про землеустрій" визначено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; проведення науково-дослідних робіт; встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Відповідно до наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 "Про затвердження Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.06.2010 за №391/17686, визначено механізм встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками.

Згідно з п. 2.1. Інструкції встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Підпунктом 2.3. розділу II Інструкції визначено, що комплекс робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає: підготовчі роботи, топографо-геодезичні, картографічні роботи та роботи із землеустрою, камеральні роботи, складання і оформлення матеріалів технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками.

Таким чином, вимогами чинного законодавства передбачено обов`язковість організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також проведення робіт із винесення меж об`єктів природно-заповідного фонду та їх закріплення в натурі (на місцевості).

Разом із тим, відповідно до статті 4 Закону України від 22 травня 2003 року №858-IV "Про землеустрій" Харківська міська рада є суб`єктом землеустрою.

Статтею 19 Закону України від 22 травня 2003 року №858-IV "Про землеустрій" визначено повноваження, зокрема, міських рад у сфері землеустрою на території міст, до яких належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Згідно із статтею 2 Закону України від 22 травня 2003 року №858-IV "Про землеустрій" землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Отже, саме до компетенції Харківської міської ради відноситься винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" та закріплення їх в натурі (на місцевості).

При цьому колегія суддів погоджується з доводами прокурора, що невиконання вимог закону щодо винесення меж заказника в натурі (на місцевості) унеможливлює якісне забезпечення режиму заповідного об`єкту, його належну охорону та збереження, оскільки земельна ділянка до Державного земельного кадастру не внесена та межі заповідника чітко не визначені.

Під час розгляду справи судом встановлено, що відповідач, всупереч проаналізованим вище правовим нормам, з моменту передачі йому під охорону не вживаються заходи з організації проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська", та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Зазначене, свідчить про неправомірну бездіяльність відповідача, як відповідального органу влади у спірних правовідносинах.

Вищевказана позиція суду узгоджується із висновками Верховного Суду викладеними у постанові від 19.03.2021 у справі №813/716/16, які враховуються судом в силу приписів ч. 5 ст. 242 КАС України.

З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції в повному обсязі дослідив положення нормативних актів, що регулюють спірні правовідносини та дійшов вірного висновку щодо визнання протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська" та закріплення їх в натурі (на місцевості) та зобов`язання Харківської міської ради відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення "Залютинська", загальною площею 3.0 га (м. Харків, Ленінський район, Залютине), та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального права.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Харківської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2022 по справі № 520/8319/22 - залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя А.О. Бегунц
Судді С.С. Рєзнікова Л.В. Мельнікова