Справа № 420/5577/23
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2023-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/5577/23

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року (суддя Білостоцький О.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 26.05.2023) по справі за адміністративним позовом Заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальна установа "Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Приморського району м. Одеси", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

20 березня 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради звернувся до адміністративного суду з позовом Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 ., ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 ; ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_4 ; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_5 ; ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_6 та ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_7 ;

- зобов`язати Департамент нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 ., ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 ; ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_4 ; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_5 ; ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_6 та ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_7 .

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким повністю відмовити у задоволенні позовних вимог прокурора.

Обґрунтовуючи подану скаргу, апелянт по-перше звернув увагу на те, що судом першої інстанції не було прийнято до уваги здійснення з боку заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області фактичного загального прокурорського нагляду, право на здійснення якого було скасовано із введенням в дію Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року. При цьому апелянт наголосив, що представництво прокурором інтересів громадянина та держави повинно бути обґрунтованим і підтвердженим, ця функція за своєю суттю не може бути прихованим загальним наглядом.

По-друге, апелянт вважає, що судом першої інстанції не вірно встановлено право заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області представляти інтереси Служби у справах дітей Одеської міської ради Одеської області, оскільки не було встановлено, яким чином Департамент освіти та науки Одеської міської ради порушив інтереси держави в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради. На думку апелянта, прокурором не доведено право Служби у справах дітей Одеської міської ради на звернення до суду з позовом у порядку адміністративного судочинства за захистом своїх прав, свобод щодо здійснення нарахування та виплати допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавлених батьківського піклування. Відповідно, таке право не виникає і у прокурора, що звертається до суду в інтересах Служби у справах дітей. А відтак, судом першої інстанції не вірно застосовано норми процесуального права щодо представництва заступником керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси Одеської області Служби у справах дітей Одеської міської ради.

При цьому апелянт також висловив свою незгоду з тим, що Департамент освіти та науки Одеської міської ради є належним відповідачем у даній справі.

По-третє, апелянт вважає, що чинним законодавством не передбачено здійснення виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, порядок здійснення яких визначено частини 7 статті 8, статті 25 та статті 399 Законом України №2342-1V для дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа без дотримання умов працевлаштування.

Позивач надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.

Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 має статус дитини позбавленої батьківського піклування, закінчила у 2019 році Одеську загальноосвітню школу №107 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області. Продовжила своє навчання на історико-філологічному факультеті, денної форми навчання державного закладу "Південноукраїнського національного педагогічного університету імені К.Д. Ушинського".

ОСОБА_6 має статус дитини-сироти, закінчив у 2021 році Одеський ліцей №118 Одеської міської ради. Продовжив своє навчання у Юридичному фаховому коледжі НУ "ОЮА".

ОСОБА_5 має статус дитини позбавленої батьківського піклування, закінчив у 2020 році Одеський юридичний ліцей Одеської міської ради.

ОСОБА_3 має статус дитини сироти, закінчив у 2020 році Одеську гімназію №7 Одеської міської ради. Продовжив своє навчання у Державному навчальному закладі "Одеське вище професійне училище морського туристичного сервісу".

ОСОБА_7 має статус дитини позбавленої батьківського піклування, закінчила у 2020 році Одеську загальноосвітню школу №52 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області.

ОСОБА_2 має статус дитини позбавленої батьківського піклування, закінчила у 2019 році Одеську загальноосвітню школу №52 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області. Продовжила своє навчання у Одеському національному морському університеті.

ОСОБА_4 має статус дитини-сироти закінчила у 2022 році Одеську загальноосвітню школу №52 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області. Продовжила своє навчання у Одеському національному технологічному університеті.

Заступником керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області у лютому 2023 року вивчалося питання щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у сфері охорони дитинства, у зв`язку із чим останній, зокрема, звертався до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади, Комунальної установи "Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Приморського району м. Одеси", Служби у справах дітей Одеської міської ради з листами про надання інформації щодо виплати одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у 2019-2022 роках.

Згідно з листа Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 12.12.2022 року №01-19-4/316713408 одноразова грошова допомога дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам загальноосвітніх навчальних закладів, визначена статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" не здійснювалась у зв`язку з тим, що випускники 11-х класів продовжили навчання.

Зазначені обставини також вбачаються з листів навчальних закладів, де навчались ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 .

Також відомості про нездійснення виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку вищезазначеним випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади містяться у листі Комунальної установи "Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Приморського району м. Одеси" від 08.02.2023 року №01-72/160 та у листі Служби у справах дітей Одеської міської ради від 28.02.2023 року №299.

Посилаючись на встановлення факту неналежного виконання Департаментом освіти та науки Одеської міської ради вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, а саме ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , заступник керівника окружної прокуратури звернувся до суду з даним адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності Департаменту щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", та зобов`язання Департамента нарахувати і виплатити її у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 ., ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 ; ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_4 ; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_5 ; ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_6 та ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_7 .

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції погодився з доводами заступник керівника окружної прокуратури про обов`язок відповідача, що нарахування та виплати випускникам навчальних закладів із числі дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку є безумовним та не залежить від наявності звернень таких осіб про виплату зазначеної грошової допомоги.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

На підставі пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Частиною третю статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Міжнародні акти підкреслюють винятковість "прокурорського представництва". Зокрема, у пункті 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.

Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Вимога "виключності" випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з частиною третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

З`ясовуючи поняття "інтереси держави" Конституційний Суд України у Рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

"Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає висновку, викладеному у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Зміст же поданої прокурором позовної заяви не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.

З позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів 7 конкретних фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

За приписами статті 11 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає статті 12 вищенаведеного Закону.

За нормами вказаної вище статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.

Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 "Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини", якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.

Зокрема, пунктом 3 цього Порядку визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 вищезазначеного Порядку передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800.

Наявними в матеріалах справи доказами колегією суддів встановлено, що на час звернення заступника керівника окружної прокурори до суду з цим позовом ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 ; ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_4 ; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_5 ; ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_6 та ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_7 досягли повноліття та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні частини другої статті 43 КАС країни, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть брати участь самостійно, в тому числі, звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.

Колегія суддів не виключає, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За правилами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (ч.1 ст.54 КАС України).

Прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.

Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою в інтересах фізичних осіб.

Проте доказів того, що вищезазначені особи є недієздатні або обмежено дієздатні суду не надано. Підстави для звернення до суду з цим позовом заступник керівника окружної прокуратури обґрунтовував лише порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що позивач, в особі якого подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.

Разом з тим, з позовної заяви заступника керівника окружної прокуратури не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.

Отже, заступник керівника окружної прокуратури, зазначаючи у позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові апеляційного суду критеріями, підлягають судовому захисту.

За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За такого правого регулювання та наведених обставин справи колегія суддів вважає, що оскільки у цьому конкретному випадку заступником керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, позовна заява прокурора підлягає поверненню згідно пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі №140/4953/20, від 07.08.2023 у справі №120/2940/23 та від 11.10. 2023 у справі №120/6160/23.

З огляду на вищезазначене колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Відповідно до статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відтак апеляційна скарга відповідача підлягає частковому задоволенню.

Керуючись п. 7 ч. 4 ст. 169, статтями 292, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023року скасувати, а адміністративний позов Заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернути позивачеві.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя І.П.Косцова

Суддя Ю.В.Осіпов