Справа № 460/5807/23
Суддя: Глушко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2023-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 рокуЛьвівСправа № 460/5807/23 пров. № А/857/17766/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Довгої О.І. Запотічного І.І.,

за участю секретаря судового засідання: Зінчук Ю.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 адвоката Рудь Ганни Ігорівни на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року, ухвалене суддею Дорошенко Н.О. у м. Рівне о 16:00, повний текст якого складений 24 серпня 2023 року, у справі №460/5807/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції ядерного регулювання України, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом", про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

06 березня 2023 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до відповідача Державної інспекції ядерного регулювання України, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом", у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції ядерного регулювання України від 21.09.2022 № 562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії".

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вищевказаним рішенням суду, представник позивача адвокат Рудь Ганна Ігорівна оскаржила його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права й підлягає скасуванню з підстав, наведених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, зокрема покликається на те, що оцінка правомірності оскаржуваного наказу перебуває у прямому причинно-наслідковому зв`язку з недотриманням процедури прийняття рішення Ліцензійною комісією. Також зауважує, що підставою для анулювання ліцензії спірним наказом зазначено непроможність посадовою особою дотримуватись ліцензійних умов, однак ані акт розслідування, ані протокол Ліцензійної комісії такої підстави для анулювання не містять. Наведене, на переконання скаржника, свідчить про необґрунтованість спірного наказу, оскільки відповідач прийняв спірне рішення за підставою, яка не була предметом аналізу Ліцензійної комісії. Крім того наголошує, що жоден нормативно-правовий акт у сфері використання ядерної енергії та забезпечення ядерної безпеки не містять визначення категорії «неспроможність дотримуватися ліцензійних умов», як і не містить критеріїв, за якими така неспроможність повинна бути кваліфікована уповноваженим органом державного регулювання. Акт розслідування не містить тверджень чи припущень щодо неспроможності позивача дотримуватись умов ліцензії. На противагу наведеному скаржник зазначає, що позивач мав право на здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки протягом тридцяти років. В межах зазначеного періоду строк дії ліцензії неодноразово продовжувався відповідачем, позивач дотримувався ліцензійних умов, успішно проходив перевірку знань в екзаменаційній комісії, а також проходив спеціальну перевірку для дотримання допуску до особливих робіт відповідно до Порядку проведення спеціальної перевірки для надання фізичним особам допуску до виконання особливих робіт та ядерних установках з ядерними матеріалами, радіоактивними відходами, іншими джерелами іонізуючого випромінювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.1997 №1471. Наведене свідчить про те, що позивач володіє необхідним обсягом знань, особистих якостей та характеристик, що дозволяє йому виконувати свої посадові обов`язки сумлінно, усвідомлюючи обсяги відповідальності за порушення законодавства, норм, правил та стандартів у сфері забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, тобто є спроможним дотримуватись ліцензійних умов. На необґрунтованість рішення, згідно доводів скаржника, також вказує врахування відповідачем обставини, що не має значення для прийняття рішення про анулювання ліцензії, а саме експлуатаційну подію, що мала місце 06.08.2021 на енергоблоці №1 ВП «Рівненська АЕС», використовуючи цю подію для кваліфікації ознаки «систематичність порушень», а також проведення службового розслідування за фактом події, що відбулась 10.06.2022 на ВП «Рівненська АЕС» з подальшим анулюванням ліцензії лише щодо позивача як генерального директора, попри те, що до переліку посадових осіб, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, діяльність яких може здійснюватись лише на підставі ліцензії, також належать посади головного інженера першого заступника генерального директора та начальника зміни атомної станції.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача та представника відповідача, представника третьої особи, обговоривши доводи апеляційної скарги, відзивів на неї, перевіривши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції достовірно встановлено, матеріалами справи підтверджено, що Державною інспекцією ядерного регулювання України 21.11.2012 видано Ліцензію серія ПО № 000035 (серія АА № 000962) експлуатуючій організації ДП НАЕК "Енергоатом" ВП "Рівненська АЕС" про те, що ОСОБА_1 має право на здійснення організаційно-розпорядчих функції, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС". Строк дії ліцензії з 21.11.2012 по 21.11.2015, продовжувався до 21.11.2021, до 21.11.2027 (т.1 а.с. 9-14).

Ліцензією визначені її Умови:

- відповідність ліцензованої посадової особи кваліфікаційним та ліцензійним вимогам;

- відсутність порушень ліцензованою посадовою особою законодавства, норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, які призвели або могли привести до порушень експлуатаційних меж та/або умов безпечної експлуатації ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів, підвищення ризику додаткового опромінення персоналу та населення;

- дотримання принципів культури безпеки та вимог системи управління якістю при роботі на ліцензованій посаді;

- систематичне вдосконалення знань та вмінь відповідно до індивідуальної програми підтримання кваліфікації;

- успішне проходження в установленому порядку перевірки знань та норм і правил ядерної та радіаційної безпеки, медичного огляду (т.1 а.с. 11).

Наказом Державної інспекції ядерного регулювання України від 21.09.2022 № 562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії" відповідно до абзацу другого пункту 8.3.3 та абзацу шостого пункту 8.5 Умов та порядку видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, затверджених наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 28.12.2011 № 195, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 25 січня 2012 р. за № 113/20426, та з урахуванням рекомендацій Ліцензійної комісії з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання (протокол ЛКПО № 15-08/0501 від 08.09.2022), наказано:

1. Анулювати ліцензію серія ПО № 000035, видану ДП "НАЕК "Енергоатом" на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, ОСОБА_1 на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС", у зв`язку з неспроможністю посадової особи дотримуватись ліцензійних умов.

2. ДП "НАЕК "Енергоатом" вжити заходів щодо дотримання механізму класифікації експлуатаційних подій відповідно до Положення про порядок розслідування та обліку експлуатаційних подій у роботі атомних станцій, затвердженого наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 12 липня 2021 р. № 411, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2021 р. за № 1182/36804 (т.1 а.с. 15).

ОСОБА_1 , вважаючи наказ Державної інспекції ядерного регулювання України від 21.09.2022 №562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії" протиправним, звернувся до суду з вимогами про його скасування.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правові та організаційні засади дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії, а також загальні положення регулювання суспільних відносин, що виникають під час її провадження, як виняток із загальних положень, установлених Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» визначає Закон України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11.01.2000 №1370-XIV (далі - Закон №1370-XIV).

У відповідності до статті 2 Закону №1370-XIV основними завданнями цього Закону є правове регулювання відносин під час провадження дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії.

Документами дозвільного характеру є - ліцензії, дозволи, у тому числі окремі дозволи, сертифікати про затвердження у разі перевезення радіоактивних матеріалів (пункт 4 статті 1 Закону №1370-XIV).

Так, у розумінні пункту 10 статті 1 Закону №1370-XIV ліцензія на провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії - документ дозвільного характеру, виданий уповноваженим органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, що засвідчує право ліцензіата на провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії за умови забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання.

У свою чергу, відповідно до статті 14 Закону №1370-XIV ліцензії у сфері використання ядерної енергії видаються органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки на бланках спеціального зразка, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст.23 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" від 8 лютого 1995 року № 39/95-ВР державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки здійснює орган виконавчої влади згідно із законодавством України.

Статтею 22 Закону № 39/95-ВР встановлено, що державне регулювання безпеки використання ядерної енергії полягає у забезпеченні безпеки людини, навколишнього природного середовища, ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання.

Державне регулювання безпеки використання ядерної енергії передбачає, зокрема, видачу документів дозвільного характеру на здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії (провадження дозвільної діяльності); здійснення державного нагляду за дотриманням законодавства, умов документів дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, включаючи примусові заходи (державний нагляд).

Статтею 24 Закону № 39/95-ВР визначена компетенція органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, згідно якої орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки використання ядерної енергії; розробляє і здійснює заходи щодо формування культури безпеки у сфері використання ядерної енергії та захищеності ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання; визначає критерії та вимоги безпеки, додержання яких обов`язкове під час використання ядерної енергії, відповідно до яких розробляються та затверджуються норми та правила з ядерної та радіаційної безпеки, норми, правила з фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, нормативно-правові акти з обліку та контролю ядерних матеріалів, застосування гарантій нерозповсюдження ядерної зброї, вимоги щодо управління якістю діяльності з використання ядерної енергії в частині ядерної та радіаційної безпеки; здійснює державний нагляд за дотриманням законодавства, умов, передбачених документами дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, у тому числі за аварійною готовністю суб`єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії; у разі виявлення порушень застосовує в межах своїх повноважень примусові заходи до юридичних і фізичних осіб згідно із законодавством.

Відповідно до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 363 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України Державна інспекція ядерного регулювання України (Держатомрегулювання) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії (п.1 Положення).

Відповідно до п.3 Положення основними завданнями Держатомрегулювання є:

1) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері безпеки використання ядерної енергії;

2) здійснення державного регулювання безпеки використання ядерної енергії;

3) здійснення повноважень компетентного органу з фізичного захисту ядерного матеріалу та ядерних установок відповідно до Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу та ядерних установок; з питань безпечного перевезення радіоактивних матеріалів відповідно до правил ядерної та радіаційної безпеки при перевезенні радіоактивних матеріалів; з питань аварійного оповіщення та інформування згідно з Конвенцією про оперативне оповіщення про ядерні аварії.

Частина четверта статті 9 Закону України "Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії" встановлює, що умови та порядок видачі ліцензій на провадження діяльності персоналу та посадових осіб експлуатуючої організації визначаються органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону України "Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії" ліцензування діяльності у сфері використання ядерної енергії, що підлягає ліцензуванню відповідно до цього Закону, здійснюється органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Наведені положення Закону кореспондуються з нормами підпункту 14 пункту 4 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України, за змістом яких Держатомрегулювання відповідно до покладених на нього завдань здійснює в установленому законодавством порядку ліцензування:

-діяльності експлуатуючої організації на окремому етапі життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів;

-діяльності, пов`язаної із здійсненням персоналом безпосереднього управління реакторною установкою;

-діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки.

Аналіз наведених норм у їх сукупності дозволяє суду дійти висновку, що ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, належить до виключної компетенції органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки - Держатомрегулювання, при цьому пріоритетним є забезпечення ядерної та радіаційної безпеки над іншими інтересами та заборона втручання будь-яких органів, посадових і службових осіб, громадян та їх об`єднань у вирішення питань, що належать до повноважень органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, крім передбачених законом випадків.

З огляду на доводи скаржника, дослідженню підлягають обставини дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного наказу.

Суд апеляційної інстанції, здійснивши перевірку рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо відповідності визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України критеріям, вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч.2 цієї статті в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності (ч.3 ст. 90 КАС України).

Так, спіним наказом Держатомрегулювання від 21.09.2022 № 562 анульовано ліцензію серії ПО №000035, видану ДП "НАЕК "Енергоатом" на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, ОСОБА_1 на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС", у зв`язку з неспроможністю посадової особи дотримуватись ліцензійних умов.

Доводи позивача щодо протиправності такого наказу зводяться до порушення процедури його прийняття, оскільки він прийнятий на підставі протоколу ліцензійної комісії, проголосованого за відсутності кворуму.

Зі змісту до протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501 засідання Ліцензійної комісії з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України, ліцензійна комісія у складі Голови ліцензійної комісії Столярчука Б.В., заступника Голови Ліцензійної комісії Халенка Р.В., членів Ліцензійної комісії Рибалка Н.В., Зубова О.П., Чорноштана А.В., Краснощоченка В.М., секретаря Кривоносова С.І. розглянула питання щодо анулювання ліцензії серії ПО №000035 ДП "НАЕК "Енергоатом" про те, що ОСОБА_1 має право на здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки на посад генерального директора ВП "Рівненська АЕС". Документація надана ДП "НАЕК "Енергоатом" листом від 30.08.2022 № 01-11762/26-вих.

На підставі поданої документації Ліцензійна комісія пропонує анулювати ліцензію серії ПО № 000035 ДП "НАЕК "Енергоатом" про те, що ОСОБА_1 має право на здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки на посад генерального директора ВП "Рівненська АЕС".

Протокол містить підписи членів ліцензійної комісії:

Голова ліцензійної комісії ОСОБА_2 підпис (утримався);

Заступник Голови Ліцензійної комісії ОСОБА_3 , підпис (з комент.);

Члени Ліцензійної комісії: ОСОБА_4 , підпис, ОСОБА_5 , підпис, ОСОБА_6 , підпис, ОСОБА_7 , підпис (перенесено із подання/заяви), ОСОБА_8 - проти підстав для анулювання немає, підпис.

Крім цього, в лівій нижній частині протоколу виконано рукописні тексти: ОСОБА_3 проголосував за зупинення дії ліцензії, підпис; ОСОБА_7 - проголосував за зупинення дії ліцензії, підпис (т.1 а.с. 28).

При наданні оцінки згаданому доказу, судом першої інстанції слушно враховано, що відповідно до пункту 10 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України Держатомрегулювання в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Пункт 11 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України встановлює, що Держатомрегулювання очолює Голова, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу.

Голова за посадою є Головним державним інспектором з ядерної та радіаційної безпеки України.

Відповідно до пункту 12 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України Голова Держатомрегулювання: 1) очолює Держатомрегулювання, здійснює керівництво його діяльністю; 21) підписує накази; 22) утворює комісії, робочі та експертні групи;

Пунктом 14 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України врегульовано, що для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Держатомрегулювання, обговорення найважливіших напрямів його діяльності у Держатомрегулюванні може утворюватись колегія.

Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання наказу Держатомрегулювання.

Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у Держатомрегулюванні можуть утворюватись інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, їх кількісний та персональний склад, положення про них затверджує Голова Держатомрегулювання.

Таким чином, видані Держатомрегулювання в процесі реалізації визначених законом повноважень накази мають обов`язковий характер, тобто спричиняють виникнення, зміну чи припинення юридичних прав та обов`язків учасників відповідних правовідносин. При цьому, утворені в Держатомрегулюванні для проведення фахових консультацій з основних питань діяльності комісії, робочі та експертні групи, мають статус постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інші допоміжних органів, рішення яких не мають обов`язкового характеру.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» наказом Державної інспекції ядерного регулювання України від 28.12.2011 № 195, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 січня 2012 року за № 113/20426, затверджено Умови та порядок видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації (далі - Умови № 195), які визначають вимоги до діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, а також діяльність яких може здійснюватися лише на підставі ліцензії.

Пунктом 5.1 Умов № 195 установлено, що процес ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації складається з таких процедур:

-відбір та підготовка кандидата;

-перевірка знань законодавства, норм і правил з ядерної та радіаційної безпеки в екзаменаційній комісії експлуатуючої організації, уповноваженого органу управління експлуатуючою організацією (щодо керівника та заступників керівника експлуатуючої організації) у присутності та за участю державного інспектора Держатомрегулювання України в рамках здійснення державного нагляду;

-подання до Держатомрегулювання України документів на отримання ліцензії;

-попередній розгляд документів у Держатомрегулюванні України;

-розгляд документів та підготовка пропозицій ліцензійною комісією;

-прийняття рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії.

Згідно з пунктом 5.6 Умов № 195 для підготовки пропозицій щодо прийняття рішення про видачу, відмову у видачі, внесення змін до ліцензії, зупинення, поновлення дії, анулювання ліцензії в Держатомрегулюванні України створюється ліцензійна комісія.

Результати розгляду заяви та документів оформлюються протоколом засідання ліцензійної комісії.

Умови та порядок зупинення дії ліцензії та її анулювання регламентовані нормами розділу VIII Умов № 195, а саме:

8.1. Дія ліцензії на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації може бути зупинена, а сама ліцензія анульована Держатомрегулюванням України.

8.2. Дія ліцензії зупиняється на термін не більше трьох років у випадках звільнення ліцензованої посадової особи або переведення її на посаду, робота на якій не ліцензується.

8.3. Дія ліцензії може бути зупинена у випадку порушення ліцензованою посадовою особою умов ліцензії до прийняття рішення Держатомрегулюванням України про поновлення її дії.

8.3.1. Експлуатуюча організація (уповноважений орган управління експлуатуючою організацією щодо керівника та заступників керівника експлуатуючої організації) при виявленні порушень ліцензованою посадовою особою умов ліцензії відсторонює її від виконання службових обов`язків щодо здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, виконання яких може здійснюватися лише на підставі ліцензії, та повідомляє про це Держатомрегулювання України протягом 24 годин. Повідомлення повинно містити інформацію про характер порушення умов ліцензії та про дату відсторонення.

8.3.2. Якщо порушення умов ліцензії виявлені державними інспекторами з ядерної та радіаційної безпеки, рішення про відсторонення ліцензованої посадової особи від виконання службових обов`язків щодо здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, приймають Головний державний інспектор з ядерної та радіаційної безпеки України або його заступники. Про прийняте рішення протягом 24 годин письмово повідомляється експлуатуюча організація або уповноважений орган управління експлуатуючою організацією (щодо керівника та заступників керівника експлуатуючої організації).

Рішення про відсторонення посадової особи від виконання службових обов`язків щодо здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, підлягає негайному виконанню.

8.3.3. На підставі інформації, отриманої відповідно до підпунктів 8.3.1 та 8.3.2 цього пункту, експлуатуючою організацією проводиться розслідування порушення умов ліцензії ліцензованою посадовою особою. Результати розслідування надсилаються до Держатомрегулювання України.

За результатами розслідування Держатомрегулювання України приймає рішення щодо зупинення, анулювання дії ліцензії чи скасування рішення про відсторонення. У разі зупинення дії ліцензії зазначаються умови, за яких дія ліцензії поновлюється.

8.4. Умовою для поновлення дії ліцензії, зупиненої у зв`язку з порушеннями її умов, є усунення виявлених порушень у строк, зазначений у рішенні про зупинення дії ліцензії, або виконання у повному обсязі компенсуючих заходів, які узгоджуються з Держатомрегулюванням України.

За пунктом 8.5 розділу VIII Умов № 195 ліцензія може бути анульована, зокрема при неусуненні порушень умов ліцензії у встановлений строк; неспроможності посадової особи дотримуватися ліцензійних умов.

Тобто, така підстава для анулювання ліцензії як неусунення порушень умов ліцензії у встановлений строк дійсно може бути застосована лише у випадку попереднього зупинення ліцензії, як зазначає позивач. Однак така підстава, як неспроможність посадової особи дотримуватися ліцензійних умов, зазначена у спірному наказі №562, не вимагає прийняття попереднього рішення про зупинення ліцензії.

На підставі рішення Держатомрегулювання України про зупинення дії чи анулювання ліцензії експлуатуюча організація або уповноважений орган управління експлуатуючою організацією (щодо керівника та заступників керівника експлуатуючої організації) негайно відсторонює посадову особу від виконання службових обов`язків щодо здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки та виконання яких може здійснюватися лише на підставі ліцензії.

Наказом Державної інспекції ядерного регулювання України № 545 від 07.09.2022 затверджено Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання (далі - Положення про Ліцензійну комісію).

Відповідно до пункту 1.1. цього Положення Ліцензійна комісія з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України (далі - Ліцензійна комісія) утворюється для підготовки пропозицій щодо прийняття рішення про видачу, відмову в видачі, внесення змін, переоформлення, зупинення дії, анулювання і поновлення дії, видачі дублікатів ліцензій посадовим особам діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки (далі ліцензована посадова особа).

Пунктом 2.1. Положення про Ліцензійну комісію встановлено, що Ліцензійна комісія є постійно-діючим колегіальним органом, який очолює Голова Ліцензійної комісії. Голова Ліцензійної комісії має Співголову Ліцензійної комісії (в частині ЕО сховищ для захоронення РАВ) та заступника, який виконує його обов`язки у разі відсутності.

Права та обов`язки Ліцензійної комісії визначені пунктом 3 Положення про Ліцензійну комісію, а саме:

3.1.Ліцензійна комісія відповідно до покладених на неї завдань:

3.1.1. Розглядає ліцензійні справи щодо видачі, відмови у видачі, внесення змін, переоформлення, зупинення дії, анулювання і поновлення дії, видачі дублікатів ліцензій на провадження діяльності посадової особи експлуатуючої організації, до службових обов`язків якої належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки.

3.1.2. Заслуховує Секретаря, осіб, запрошених до участі у засіданні Ліцензійної комісії, та представників заявника (за необхідності заявнику надається можливість надати пояснення на засіданні Ліцензійної комісії).

3.1.3. Обговорює спроможність ліцензованої посадової особи виконувати заявлений вид діяльності, особливі умови ліцензії.

3.1.4. Обговорює строк дії ліцензії.

3.1.5. Пропонує внесення змін до проекту ліцензії або листа про відмову у видачі ліцензії.

3.1.6. Пропонує видати, відмовити в видачі, внести зміни, переоформити, зупинити дію, анулювати чи поновити дію, видати дублікат ліцензії.

3.2. Ліцензійна комісія, в межах компетенції, розглядає питання щодо вдосконалення законодавства про дозвільну діяльність та вносить відповідні пропозиції.

3.3. Секретар в рамках організації роботи Ліцензійної комісії:

3.3.1. Здійснює попередній розгляд заяви на предмет повноти комплекту документів поданих для отримання ліцензії та передає їх для розгляду заінтересованим структурним підрозділам.

3.3.2. Координує розгляд структурними підрозділам поданих документів та готує проект рішення Ліцензійної комісії.

3.3.3. Організовує проведення засідання Ліцензійної комісії та попереднє ознайомлення голови та членів Ліцензійної комісії з матеріалами ліцензійної справи (на вимогу).

3.3.4. Доповідає на засіданні Ліцензійної комісії ліцензійну справу та пропонує для обговорення проект рішення Ліцензійної комісії.

3.3.5. Документально оформлює рішення Ліцензійної комісії у формі протоколу, за формою, що додається.

3.3.6. Готує проект ліцензії та оформляє ліцензію на бланку спеціального зразка.

3.3.7. Відповідає за листування та документообіг, пов`язаний з роботою Ліцензійної комісії.

3.3.8. Забезпечує зберігання ліцензійних справ.

Пункт 4 Положення про Ліцензійну комісію регламентує порядок роботи Ліцензійної комісії та встановлює таке:

4.1.Секретар інформує Голову (співголову) Ліцензійної комісії про стан розгляду поданих документів та готовність справ до розгляду на засіданні Ліцензійної комісії.

4.2.Дата засідання Ліцензійної комісії, перелік справ, що мають бути розглянуті, та перелік запрошених (у разі потреби) осіб визначаються Головою (співголовою) Ліцензійної комісії.

Голова (співголова) Ліцензійної комісії забезпечує дотримання Держатомрегулювання передбачених законодавством термінів розгляду заяв на отримання ліцензій та про внесення до неї змін.

4.3 Члени Ліцензійної комісії мають право до початку проведення засідання ознайомитись зі змістом ліцензійних справ, що планується розглянути.

4.4. Засідання ліцензійної комісії проводяться за присутності не менш 2/3 складу Ліцензійної комісія, в тому числі:

- Голови (співголови) Ліцензійної комісії або його заступника;

- Секретаря.

Рішення Ліцензійної комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість членів Ліцензійної комісії, присутніх на засіданні (п.4.5 Положення №545).

4.6 Засідання проводить Голова (співголова) Ліцензійної комісії або його заступник. Ліцензійну справу на засіданні доповідає Секретар. Голова (співголова) Ліцензійної комісії, у разі необхідності, надає слово членам Ліцензійної комісії та запрошеним особам. Члени Ліцензійної комісії та запрошені особи проводять обговорення. Члени ліцензійної комісії шляхом голосування вирішують питання по кожному кандидату (ліцензованій посадовій особі) окремо.

4.7. Всі рішення, які приймаються Ліцензійною комісією, оформляються протоколом, який візується усіма присутніми членами Ліцензійної комісії та підписується Головою (співголовою) Ліцензійної комісії або його заступником та Секретарем.

Члени ліцензійної комісії мають право на внесення до протоколу засідання їх особистої думки щодо розглянутих питань у разі їх незгоди із рішенням Комісії.

4.8. Оригінал оформленого протоколу зберігається у Секретаря в ліцензійній справі.

4.9. На підставі протоколу засідання Ліцензійної комісії, Секретар протягом трьох робочих днів з дати його затвердження:

- оформляє ліцензію на бланках спеціального зразка;

- реєструє ліцензії у журналі реєстрації ліцензій посадових осіб експлуатуючої організації;

- вносить інформацію до єдиного реєстру ліцензій;

- готує та завіряє необхідну кількість копій ліцензій;

- надсилає ліцензію до відповідної АЕС (для ліцензованих посадових осіб ДП «НАЕК «Енергоатом» та ДСПЧАЕС) або для ліцензованих посадових осіб інших експлуатуючих організацій.

Так, судом першої інстанції достовірно встановлено та не заперечується сторонами, що предметом розгляду Ліцензійної комісії на засіданні 08.09.2022 було питання щодо анулювання ліцензії серії ПО № 000035 на підставі документації, наданої ДП "НАЕК "Енергоатом" листом від 30.08.2022 № 01-11762/26-вих.

ДП "НАЕК "Енергоатом" на розгляд Ліцензійної комісії було надано Акт розслідування порушень умов ліцензії ліцензованою посадовою особою ВП "Рівненська АЕС" генеральним директором ОСОБА_1 .. Проведене розслідування стосувалося експлуатаційної події, яка сталася 10.06.2022 у ВП РАЕС, а саме порушення меж, умов безпечної експлуатації. Також зазначено, що порушення встановленого експлуатуючою організацією порядку класифікації подій в роботі АЕС повідомлення про них і розслідування їх вже мали місце у ВП РАЕС 06.08.2021. Вказано на те, що у ВП РАЕС відбувається систематичне недотримання (ігнорування) принципів культури безпеки, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки в частині визначення та обліку експлуатаційних подій, а також приховування інформації щодо подій, в тому числі і важливих для безпеки.

За змістом означеного Акту ДП "НАЕК "Енергоатом" розслідуванням встановлено порушення умов ліцензії серії ПО № 000035 на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки ліцензованою посадовою особою - генеральним директором ВП РАЕС ОСОБА_1 в частинах: встановлення порушень ліцензованою особою законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, які призвели або могли привести до порушень експлуатаційних меж та/або умов безпечної експлуатації ядерної установки та не дотримання принципів культури безпеки при роботі на ліцензованій посаді.

За наявності наведених порушень, комісією винесено Державній інспекції ядерного регулювання України пропозицію розглянути питання про застосування процедури призупинення або анулювання дії ліцензії серія ПО № 000035 на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки ліцензованою посадовою особою Генеральним директором ВП РАЕС ОСОБА_1 відповідно до вимог НП 306.1.180-2012 (т.1 а.с. 188-190).

Тобто, комісією експлуатуючої організації Держатомрегулювання запропоновано розглянути питання застосування двох процедур: зупинення або анулювання ліцензії.

Досліджуючи зміст протоколу, судом встановлено, що два члени ліцензійної комісії ОСОБА_3 та ОСОБА_7 , які власноруч підписали пропозицію анулювати ліцензію, додатково зазначили про те, що також голосували за зупинення дії ліцензії

Наведеним спростовуються доводи скаржника, що предметом розгляду на засіданні Ліцензійної комісії 08.09.2022 було виключно питання щодо анулювання ліцензії.

Таким чином, обидва запропонованих ДП "НАЕК "Енергоатом" питання - щодо зупинення та щодо анулювання ліцензії - були предметом обговорення Ліцензійної комісії на засіданні 08.09.2022.

Разом з тим матеріали справи не містять доказів оформлення рішення про розгляд питання про зупинення ліцензії. З цього приводу судом враховано пояснення відповідача, що такий протокол не оформлявся, оскільки позитивного рішення за результатами розгляду цього питання не прийнято. Зазначена обставина не суперечить положенням пункту 4.7 Положення про Ліцензійну комісію, за змістом якого рішення комісії у формі протоколу складається та підписується усіма присутніми членами комісії лише у випадку, коли відповідне рішення було прийняте на засіданні комісії.

Згідно доводів відповідача та третьої особи, рішення про анулювання ліцензії було прийняте більшістю присутніх на засіданні членів ліцензійної комісії.

Зміст протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501, вказує на те, що лише один член Ліцензійної комісії, а саме ОСОБА_8 , проголосував проти пропозиції анулювати ліцензію, про що він зазначив в тексті протоколу; не підтримав таку пропозицію й п. ОСОБА_2 , вказавши в протоколі, що утримався; члени Ліцензійної комісії ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 підписали протокол про анулювання ліцензії без коментарів та зауважень.

Та обставина, що члени ліцензійної комісії ОСОБА_3 та ОСОБА_7 підписали протокол з пропозицією анулювати ліцензію, однак при цьому зазначили коментар про те, що вони голосували за зупинення дії ліцензії, лише підтверджує факт обговорення питання як про зупинення, так і про анулювання ліцензії. При цьому, те, що означені члени комісії попередньо підтримали пропозицію зупинити дію ліцензію, зовсім не свідчить про їх незгоду з пропозицією анулювати ліцензію, оскільки перше питання проголосоване не було.

З урахуванням закріпленого процесуальним законом обов`язку доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень таким суб`єктом, відповідач мав надати суду належні, достовірні та беззаперечні докази в обґрунтування покликань на не допущення відповідачем порушень, на які покликається позивач в обґрунтування протиправності оскаржуваного наказу, однак доводи відповідача не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи.

Слід зазначити, що спірний наказ не був прийнятий на підставі протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501, як стверджував позивач, а лише з урахуванням викладених в такому протоколі рекомендацій, оскільки за нормами п.1.1 та 5.6 умов Ліцензійна комісія утворюється лише для підготовки пропозицій, а відтак сформульована таким колегіальним органом та викладена у відповідному протоколі пропозиція не має ознак акту індивідуальної дії, не носить обов`язкового характеру, не призводить до виникнення, зміни чи припинення юридичних прав та обов`язків учасників відповідних правовідносин та не зумовлює прийняття конкретного рішення органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Прийняття наказу про анулювання ліцензії є дискреційним повноваженням Держатомрегулювання, та не має причинно-наслідкового зв`язку із результатами голосування членів Ліцензійної комісії.

Наведені обставини враховані судом першої інстанції при перевірці законності та обґрунтованості оскаржуваного наказу на відповідність критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, визначених ч.2 ст.2 КАС України.

Слід зазначити, що відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Суд апеляційної інстанції також враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (п. 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом першої інстанції були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції зазначає, що такі були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції та їм була надана належна правова оцінка. Доводами апеляційної скарги не спростовуються висновки, викладені судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні.

Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду результат вирішення апеляційної скарги, характер спірних правовідносин та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Керуючись статтями 139, 242, 308, 309, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 адвоката Рудь Ганни Ігорівни залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року у справі №460/5807/23 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. В. Глушко
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний
Постанова складена в повному обсязі 05.12.2023.