Справа № 9901/528/21
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2023-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

29 листопада 2023 року

м. Київ

справа №9901/528/21

адміністративне провадження № П/9901/528/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Білоуса О.В.

суддів: Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

секретар судового засідання - Носенко Л.О.,

за участю: представників позивача - Фанштейн К.М.,

представник відповідача - Мовіле О.С.,

представник третьої особи Кабінету Міністрів України- Шокуна О.В.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України про визнання частково протиправним, нечинним та скасування указу,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України про визнання протиправним, нечинним та скасування Указу Президента України від 24 червня 2021 року №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ №265/2021) в частині введення в дію пункту 291 Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», про застосування персональних, спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .

Позовна заява обґрунтована тим, що оскаржуваний Указ Президента України №265/2021 та рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині, що стосується позивача, не містить підстав застосування санкцій, передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції».

На думку позивача, він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону України «Про санкції» можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

Також позивач зазначає, що оскаржуваний Указ Президента України №265/2021 та рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року прийняті з порушенням положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших національних та міжнародних нормативно-правових актів.

За вказаних обставин позивач вважає, що Указом Президента України №265/2021 та рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року порушено та обмежено особисті конституційні права і свободи, зокрема, право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном.

У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що Радою національної безпеки і оборони України було розглянуто та підтримано відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема до позивача, про що прийнято відповідне рішення Ради національної безпеки і оборони України.

У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (Рішення з додатками, проекту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації приписів законодавства видав Указ №265/2021, яким увів в дію Рішення.

Відповідач у відзиві також наголошує, що чинне законодавство не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні Ради національної безпеки і оборони України або указі про введення такого рішення в дію.

Згідно із наказом Голови Верховного Суду від 07 вересня 2023 року №177 уведено в експлуатацію комплексну систему захисту інформації в автоматизованій системі класу « 1» для фіксування судового засідання технічними засобами в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду, де циркулює інформація зі ступенем обмеження доступу «Для службового користування», в адміністративній будівлі на вул. Князів Острозьких, 8, корпус 5, приміщення №131 (зал судових засідань №7).

У судовому засіданні представник позивача позов підтримала, просила його задовольнити за викладених у позові підстав.

Представник відповідача у судовому засіданні просив відмовити у задоволенні позову повністю.

Представник третьої особи Кабінету Міністрів України у судовому засіданні просив у задоволенні позову відмовити.

Представник РНБО України у судове засідання не з`явився без поважних причин. Явка його у судове засідання обов`язковою не визнавалася, а тому колегія суддів вважає можливим розглядати справу у його відсутності.

Суд, заслухавши пояснення представника позивача, представників відповідача та третьої особи Кабінету Міністрів України, з`ясувавши обставини, на які посилаються учасники справи, обґрунтовуючи свою позицію, дослідивши надані ними докази на підтвердження заявлених вимог та заперечень, матеріали судової справи і матеріали для службового користування, встановив таке.

Судом встановлено, що рішенням Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати внесені Кабінетом Міністрів України (далі - КМ України) пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Вказаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.

Рішення РНБО України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» введене в дію Указом Президента України від 24 червня 2021 року №265/2021.

Відповідно до пункту 291 додатку 1 до рішення РНБО України від 18 червня 2021 року до ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України: серія НОМЕР_1 , виданий 1-м відділом Ялтинського міського управління Головного управління ГУ МВС України в Автономній Республіці Крим 21 березня 1997 року, директора Національного виробничо-аграрного об`єднання «Масандра» (Автономна Республіка Крим, м. Ялта, смт Масандра, вул. Миру, 6) застосовано строком на 3 роки такі обмежувальні заходи (відповідно до Закону України «Про санкції»): 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном 2) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 3) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення.

Надаючи правову оцінку вказаним обставинам, колегія суддів Верховного Суд виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою цієї статті визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент забезпечує серед іншого, національну безпеку Держави, відповідно до частини третьої цієї статті на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО України є Президент. Рішення РНБО України вводяться в дію указами Президента.

Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО України, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

Відповідно до частини першої і другої статті 1 Закону України «Про санкції» з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

Пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Відтак, колегія суддів зазначає, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1 та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції».

Згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції» пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО України Верховною Радою України, Президентом, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

Статтею 4 Закону України «Про санкції» визначені види санкцій.

Види санкцій застосовані цим Указом та їх кількість визначається безпосередньо органом застосування, який, відповідно до частини четвертої преамбули Закону України «Про санкції», задля невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, використовує всі передбачені законом заходи з метою захисту цих інтересів, в тому числі щодо недопущення завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, а також щодо запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України. У зв`язку з цим, доводи позивача стосовно того, що накладені санкції не відповідають принципу правової визначеності є неприйнятними.

Згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Положеннями частини першої статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту . Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів Позивача з боку Відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод Позивача.

Судом встановлено, що обмежувальні заходи щодо ОСОБА_1 були застосовані за пропозиціями КМ України.

Так, відповідно до пункту 1 розпорядження КМ України від 16 червня 2021 року №661-р «Про внесення пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», КМ України у зв`язку з тривалою збройною агресією Російської Федерації проти України, сприянням і фінансуванням нею терористичної діяльності в Україні, що призвело до порушення територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, численних людських жертв, тимчасової окупації частини її суверенної території, реальних і потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про санкції» вніс на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо продовження на три роки строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками 1 і 2 (для службового користування), визначених рішенням Ради національної безпеки і оборони України «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» від 21 червня 2018 року, уведеним в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 р. №176, зокрема і щодо ОСОБА_1 (а.с. 5-8 т.1 ДСК).

Наслідком розгляду пропозицій КМ України стало застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) рішенням РНБО України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункту 291 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року), яке введено в дію Указом Президента від 24 червня 2021 року №265/2021.

Крім того, судом встановлено, що на момент прийняття КМ України розпорядження від 16 червня 2021 року №661-р, відносно ОСОБА_1 вже діяли зазначені санкції відповідно до Указу Президента України від 17 жовтня 2016 року №467/2016 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 вересня 2016 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та Указу Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

Вказані розпорядження КМ України та рішення РНБО України, а також дії, бездіяльність та рішення, які стали підставою для прийняття указів Президента України від 17 жовтня 2016 року №467/2016 та від 21 червня 2018 року №176/2018, а також вказані укази Президента України, ОСОБА_1 до суду не оскаржувались.

Відтак, Президент України, видавши оскаржуваний Указ, реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень. Указ є способом реалізації цих функцій.

Суд зазначає, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей викладених у пропозиціях КМ України в розпорядженні від 16 червня 2021 року №661-р «Про внесення пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування, з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання іншим принципам застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону України «Про санкції».

Суд зазначає, що доводи позивача більшою мірою зведені до незабезпечення стосовно нього ефективного державного управління, при цьому саме до відповідача скеровані претензії безпідставного застосування санкцій, без врахування прийняття цього рішення на підставі інформації наданої ініціатором (КМ України) та обговореної на засіданні координаційного (колегіального) органу (РНБО України), що мало наслідком прийняття відповідного рішення.

Колегія суддів зазначає, що завдання адміністративного судочинства полягає у гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Разом з тим, оскаржуваний Указ є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень в сфері національної безпеки, які відповідно до Закону України «Про санкції» скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.

Оскаржуваний Указ Президента України прийнято у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, належних та допустимих доказів, які б спростовували такі висновки, позивачем у ході розгляду справи не надано.

Щодо доводів позивача про порушення оскаржуваним Указом принципу пропорційності, що призводить до необґрунтованого, безпідставного та надмірного обмеження основоположного права позивача на мирне володіння своїм майном та протиправності введення санкцій щодо громадянина України, то колегія суддів звертає увагу, що згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції» пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті (частина шоста статті 5 Закону України «Про санкції»).

Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування (частина сьома статті 5 Закону України «Про санкції»).

За такого правового регулювання, суб`єктами, які наділені повноваженнями ініціювання питань щодо скасування та внесення змін до санкцій є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України.

Як встановлено судом, санкції щодо позивача застосовані рішенням РНБО України на підставі пропозицій КМ України, а тому саме ці суб`єкти владних повноважень наділені повноваженнями ініціювати та вирішувати питання щодо їх скасування чи зміни.

У судовому засіданні представник позивача повідомила, що ОСОБА_1 дії, бездіяльність, рішення РНБО України та КМ України щодо скасування або зміни введених щодо нього санкцій до суду не оскаржувалися.

Враховуючи викладене та з огляду на встановлені в цій справі обставини, правове регулювання спірних правовідносин, оцінивши належність, допустимість, достовірність зібраних у справі доказів як кожного окремо, так і їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, зваживши всі аргументи та доводи учасників справи, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Указ Президента України від 24 червня 2021 року №265/2021 прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України, він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

Щодо протиправності, на думку позивача, введених щодо нього санкцій, то такі, як вже зазначалося, застосовані рішенням РНБО України на підставі пропозицій КМ України, а тому якщо РНБО України на підставі частини шостої статті 5 Закону України «Про санкції» прийме рішення про внесення змін до санкцій або їх скасування за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті, зокрема КМ України, то таке рішення РНБО України може бути введено в дію указом Президента України в межах його повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України.

Щодо посилань представника позивача на висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 14 вересня 2022 року у справі №640/7728/20, про те, що належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України, відповідно до якого до позивача застосовано санкції, то колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що такі висновки висловлені судом касаційної інстанції в іншій справі і за інших обставин, ніж ті, що є предметом розгляду у даній справі.

Зокрема в пунктах 63 та 82 вказаної постанови зазначено, що висновки суду у справі №640/7728/20 зроблені з урахуванням обставин конкретно цієї справи, а тому, на думку колегії суддів Верховного Суду, не можуть вважатися правовим висновком щодо застосування норм права, в розумінні КАС України.

Таким чином колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що підстави для визнання спірного Указу протиправним та його скасування відсутні, а тому заявлений позивачем позов задоволенню не підлягає.

За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем витрати у виді сплаченого судового збору за звернення з цим позовом до суду відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України про визнання частково протиправним, нечинним та скасування указу відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення виготовлено 29 листопада 2023 року.

Головуючий суддя О.В.Білоус

Судді Н.Є.Блажівська

І.Л.Желтобрюх

І.Я.Олендер

Р.Ф.Ханова