Справа № 400/473/20
Суддя: Мороз А. О.
Дата ухвалення: 2023-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

(повне)

м. Миколаїв

29 листопада 2023 р.справа № 400/473/20

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мороза А.О., за участю секретаря судового засідання Бєлякової М.Д.,

представника позивача: Рябошапки Д.С.,

представника відповідача: Анісімова Д.Д.,

представника третьої особи: не з`явився,

у відкритому судовому засіданні, в режимі відеоконференції, розглянув адміністративну справу

за позовомакціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Миколаївгаз", вул. Погранична, 159, м. Миколаїв, 54003,

до відповідачаНаціональної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, вул. Смоленська, 19, м. Київ, 03057,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачаДержавна регуляторна служба України, вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ, 01011,

провизнання протиправною та скасування постанови від 03.01.20 р. № 39

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство Оператор газорозподільної системи Миколаївгаз (далі позивач або товариство) звернулось з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі відповідач або НКРЕКП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України (далі третя особа), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову від 03.01.20 р. № 39 Про накладення штрафу на АТ Миколаївгаз за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідачем порушені вимоги законодавства у сфері ліцензування при проведення позапланової перевірки товариства, на підставі чого позивач не допустив посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки, але останнім незважаючи на заперечення позивача було складено акт перевірки. Крім цього, відповідно до ст. 4 ч. 15 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, тоді як складений відповідачем акт перевірки не відповідає такій уніфікованій формі. Позивач звертає увагу на те, що відповідач позбавив його права подати заперечення через неотримання вчасно акту перевірки. Згідно з ст. 4 ч. 9 і ст. 7 ч. 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності невиконання приписів органу державного нагляду тягне за собою застосування штрафних санкцій, а у разі виконання у повному обсязі та у встановлений строк припису, фінансові та адміністративні санкції, не застосовуються, тобто обов`язковою передумовою накладення штрафу, є невиконання припису, але відповідачем припис позивачу не вручався. Позивач наголосив, що Закон України Про ліцензування видів господарської діяльності не відносить відмову ліцензіата в проведенні перевірки до порушень ліцензійних умов, що виключає застосування відповідачем штрафу. Щодо розміру штрафу, то позивач вважає, що він обмежений сумою 85 000 грн., тоді як відповідач застосував штраф в розмірі 850 000 грн. По суті порушення позивач зазначив, що відповідач безпідставно зробив висновок про порушення товариством п. 2.1 Ліцензійних умов, адже відповідач вважає, що позивачем порушено вимоги в частині дотримання інших нормативних актів, а саме положень ст. 1 Закону Про засади державного нагляду, що не є вимогами Ліцензійних умов, а слід розглядати як загальну вимогу до будь-якого суб`єкт

Відповідач подав відзив, в якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог та зазначив, що спірна постанова прийнята ним в межах компетенції та у спосіб, визначений законодавством України з дотриманням балансу інтересів споживачів. Підставою для проведення перевірки товариства послугувало звернення низки фізичних осіб про застосування до них АТ Миколаївгаз коефіцієнта приведення до стандартних умов, що є порушенням Ліцензійних умов. Відповідно до ст. 22 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених Законами України Про ринок електричної енергії, При ринок природного газу, Про теплопостачання. Статтею 59 Закону України Про ринок природного газу передбачено, що регулятор у разі виявлення правопорушення на ринку природного газу, застосовує штраф в розмірі до 850 000 грн. Відтак, спірна постанова є правомірною (т. 1 а. с. 73-89).

Від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій він повністю заперечив аргументацію відповідача та наголосив, що він на законних підставах відмовив відповідачу в проведенні перевірки, оскільки для належного здійснення заходу державного нагляду та оформлення її результатів необхідно було використовувати уніфіковану форму акту, а крім цього відповідач, незважаючи на недопуск посадових осіб, склав акт перевірки (т. 2 а. с. 6-20).

Від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив, в яких повністю підтримано правову позицію, раніше викладену у відзиві та зазначено, що спірна постанова прийнята з дотриманням вимог Законів України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, При ринок природного газу (т. 2 а. с. 128-137).

Третя особа подала пояснення, в яких зазначено, що під час проведення перевірки НКРЕКП не затвердила уніфіковану форму акту, що є суттєвим порушенням при проведенні перевірки товариства і всупереч недопуску до проведення позапланового заходу, відповідач протиправно склав акт перевірки, а постанова про накладення штрафу прийнято до отримання позивачем акту перевірки, що є порушенням Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які в спірних правовідносинах є спеціальними в частині проведення перевірки (т. 1 а. с. 66-71).

Від відповідача надійшли заперечення на пояснення третьої особи, в яких він зазначив, що вимоги Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (враховуючи п. 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності) в частині необхідності приведення форм актів у відповідність з цим Законом на НКРЕКП не поширюються. Позаплановий захід проведено у відповідності до норм чинного законодавства, за результатами якого було виявлено порушення товариством Ліцензійних умов, за яке передбачено до позивача застосовано штраф (т. 2 а. с. 1-3).

Справа розглянута за правилами загального позовного провадження.

У зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби, на підставі клопотань сторін, судові засідання відкладались, а розгляд справи призначався після завершення карантинних заходів (т. 2 а. с. 121-122, 198-199).

В подальшому, під час розгляду справи, у зв`язку з відповідними заявами сторін, розгляд справи неодноразово відкладався.

В судовому засіданні, проведеному в режимі відеоконференції, представники учасників справи підтвердили свої вимоги та заперечення, викладені в заявах по суті справи.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, до НКРЕКП надійшли звернення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та інших споживачів (т. 1 а. с. 94-98), в яких вони повідомили відповідача про застосування до останніх АТ Миколаївгаз коефіцієнта приведення до стандартних умов, що є порушенням Ліцензійних умов.

26.03.19 р. постановою НКРЕКП № 425 (т. 1 а. с. 105-106) призначена позапланова перевірка, в тому числі АТ Миколаївгаз, щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

17.12.19 р., 18.12.19 р. та 19.12.19 р. співробітники НКРЕКП прибули з метою проведення позапланового заходу за місцезнаходженням АТ Миколаївгаз.

Позивач відмовив в проведенні перевірки, про що відповідачем складено акт про відмову АТ Миколаївгаз у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 17.12.19 р. та 18.12.19 р. (т. 1 а. с. 109-113)

19.12.19 р. відповідачем складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 495 (т. 1 а. с. 16-21), в якому також зафіксовано факт відмови ліцензіата у проведенні позапланової перевірки.

Акт перевірки було направлено рекомендованим поштовим відправленням на адресу АТ Миколаївгаз та отримано позивачем 03.01.20 р. (т. 1 а. с. 113).

На засіданні комісії 03.01.20 р. відповідачем прийнято постанову № 39 Про накладення штрафу на АТ Миколаївгаз за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, якою до позивача застосовано штраф в сумі 850 000 грн. (т. 1 а. с. 92-93).

Як слідує з обґрунтування спірної постанови, єдиною підставою для накладення штрафу, став недопуск до проведення перевірки, що кваліфіковано відповідачем як порушення п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов з боку позивача.

Статтею 19 ч. 2 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законами України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, Про ринок природного газу (далі у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст. 1 ч. 1 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з ст. 3 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Статтею 19 ч. 1-5 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою НКРЕКП від 14.06.18 р. № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі Порядок № 428, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно п. 1.3 та 1.4 Порядку № 428, цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

Пунктом 7.2 Порядку № 428 встановлено, що при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

З системного аналізу вказаних норм вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг та законодавцем визначена процедура, згідно якої Регулятор здійснює державний контроль за діяльністю суб`єкта господарювання шляхом проведення планових та позапланових перевірок. При цьому, проведення позапланової перевірки дотримання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень НКРЕКП. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному законодавством порядку.

Судом встановлено, що 17.12.19 р., 18.12.19 р. та 18.12.19 р. позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, одночасно подавши листом від 17.12.19 р. № 54005-СЛ- 35138-1219 пояснення про причини відмови в проведенні перевірки, з посиланням на ст. 4 ч. 15 та ст. 10 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, якими передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів та суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Так як на дату отримання позивачем повідомлення про проведення позапланової перевірки НКРЕКП не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, тому АТ Миколаївгаз відмовив представникам НКРЕКП в проведенні позапланової перевірки з питань ліцензійної діяльності.

Статтею 3 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

Згідно з ст. 5 ч. 2 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.18 р. № 342 (далі Методика № 342).

Методика № 342 встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки) (п. 1 Методики № 342).

Згідно з п. 2 Методики № 342 уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.

Відповідно до ст. 10 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Статтею 4 ч. 15 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Оцінюючи доводи відповідача в частині неправомірності не допуску позивачем до проведення позапланового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, суд враховує наступне.

Суд зауважує, що Верховний Суд у постанові від 28.10.20 р. у справі № 460/1042/19 зазначав, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у Постанові № 428 від 14.06.18 р., якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу (рішення доступне в Єдиному державному реєстрі судових рішень за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/92509477).

Як вбачається із змісту оскаржуваної постанови, на позивача було накладено штраф за порушення п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень ст. 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Отже, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу саме у порушенні положень ст. 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Статтею 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом і відповідач вважає, що ця норма підпадає під визначення інших нормативно-правових актів, указаних у п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов.

Згідно з ст. 1 п. 4 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.17 р. № 201 затверджені Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування природного газу (далі Ліцензійні умови).

Пунктом 2.2 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з транспортування природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газотранспортної системи, Кодексу газосховищ, Кодексу газорозподільних систем, Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу.

Статтею 59 ч. 2 Закону України Про ринок природного газу передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

За приписами ст. 59 ч. 3 Закону України Про ринок природного газу у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Як передбачено ст. 59 ч. 4 п. 5 пп. б Закону України Про ринок природного газу Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах, зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Статтею 59 ч. 5, 7, 8 Закону України Про ринок природного газу передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій Регулятором оскаржуються в судовому порядку.

Суд враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої в аналогічних правовідносинах у постанові від 11.03.21 р. у справі № 640/20494/19 (рішення доступне в Єдиному державному реєстрі судових рішень за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/95494648) п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін (інші нормативно-правові акти), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Зокрема Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (п. 4 абз. 3, 4, 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.19 р. № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (п. 3 пп. 3.3 абз. 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (п. 4 пп. 4.1 абз. 4-6 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.19 р. № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22.09.05 р. № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (п. 5 пп. 5.4 абз. 2 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (п. 2 пп. 2.4 абз. 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.16 р. № 1-2/2016).

Крім того у Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.20 р. № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування). У цьому рішенні також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз згідно із законом насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття якість закону (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію якості закону (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Аналогічний правовий висновок висловлений у постановах Верховного Суду від 11.03.21 р. у справі № 640/20494/19, від 26.05.21 р. у справі № 824/266/20-а, від 13.08.21 р. у справі № 280/62/20 та від 14.09.21 р. у справі № 300/338/20 (рішення доступні в Єдиному державному реєстрі судових рішень за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/95494648, https://reyestr.court.gov.ua/Review/97218445, https://reyestr.court.gov.ua/Review/98987916, https://reyestr.court.gov.ua/Review/99588472).

Відповідно до ст. 9 ч. 9, 10 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Тобто, Ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена ст. 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов, а тому суд приходить до висновку, що недопуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов і, відповідно, не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з ст. 59 ч. 4 п. 5 пп. б Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності, тобто за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Аналогічний правовий висновок викладений Верховним Судом у постанові від 21.10.21 р. у справі № 824/1058/19-а (рішення доступне в Єдиному державному реєстрі судових рішень за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/100470509).

Згідно з ст. 242 ч. 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ст. 77 ч. 1, 2 КАС України).

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01 від 6 вересня 2005 р., п. 89), Проніна проти України (заява № 63566/00 18 липня 2006 р., п. 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04 від 10 лютого 2010 р., п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони грунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) 9 грудня 1994 р., п. 29).

Інші доводи і аргументи сторін викладені ними в заявах по суті справи, не впливають на оцінку спірних правовідносин судом.

З огляду на вищевикладене, суд доходить висновку, що маються підстави для задоволення позовних вимог.

Згідно з ст. 139 ч. 1 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Судовими витратами в даній справі є судовий збір, який позивач сплатив в загальному розмірі 12 750 грн. Доказів понесення інших судових витрат учасники справи суду не подавали.

Керуючись ст. ст. 2, 19, 139, 242-246 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Миколаївгаз" (вул. Погранична, 159, м. Миколаїв, 54003, ) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, 19, м. Київ, 03057, ) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України (вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ, 01011, ), задовольнити.

2. Постанову від 03.01.20 р. № 39 "Про накладення штрафу на АТ "Миколаївгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" визнати протиправною та скасувати.

3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, 19, м. Київ, 03057, ) на користь акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Миколаївгаз" (вул. Погранична, 159, м. Миколаїв, 54003, ) судові витрати у виді судового збору в розмірі 12 750 грн. (дванадцять тисяч сімсот п`ятдесят гривень).

4. Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту рішення.

Повний текст рішення складено

30 листопада 2023 р.

Суддя А. О. Мороз