Справа № 640/10063/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2023 року

м. Київ

справа №640/10063/22

адміністративне провадження № К/990/21489/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

про визнання протиправною та нечинною постанови

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 10 травня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» (далі - ТОВ «ЙЕ ЕНЕРГІЯ», позивач) звернувся до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), у якому просило визнати протиправною та нечинною постанову НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що запровадження нової процедури зміни споживачем, що не є побутовим, постачальника без проведення остаточного розрахунку з діючим постачальником протирічить статті 14 Закону України «Про ринок природного газу» та порушує права діючих постачальників природного газу при ініціюванні процедури зміни постачальника споживачем, що не є побутовим, при наявній заборгованості за спожитий природний газ, прийнята з грубими порушеннями, є незаконною та протиправною, порушує правові засади та принципи функціонування ринку природного газу України. Позивач стверджує, що НКРЕКП порушило основні принципи діяльності Регулятора, зокрема такі, як ефективність, недопущення дискримінації. Також позивач звертає увагу, що фізичні та юридичні особи, їх об`єднання та інші заінтересовані особи були позбавлені права надавати зауваження та обґрунтовані пропозиції до проєкту акта, що має ознаки регуляторного, внаслідок недотримання відповідачем встановленого порядку прийняття такого акта.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірна постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 не є регуляторним актом, оскільки положення цієї постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а лише встановлює на період дії воєнного стану особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року апеляційну скаргу ТОВ «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позов ТОВ «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» до НКРЕКП про визнання протиправною та нечинною постанови задоволено.

6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану» має ознаки регуляторного акта, оскільки: прийнята уповноваженим на це регуляторним органом; встановлює норми права (визначаючи, що зміна постачальника природного газу здійснюється відповідно до Правил, однак, з врахуванням особливостей цієї постанови); не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується (стосується невизначеного кола осіб, які є постачальника та непобутовими споживачами природного газу); не вичерпує свою дію фактом виконання, розрахована на неодноразове застосування.

7. З огляду на таке, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час прийняття спірної постанови відповідачем не було дотримано встановленого законодавством порядку, а саме - вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки не було належним чином розглянуто та враховано пропозиції та зауваження позивача, не було проведено обговорень, а тому спірна постанова є протиправною та нечинною.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. У касаційній скарзі зазначається, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення частини четвертої статті 15, статті 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», частину другу статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема без урахування положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану», у зв`язку із чим, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованих висновків про те, що спірна Постанова № 613 має ознаки регуляторного акта, а тому прийнята з недотриманням процедури його прийняття. Скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги, що спірна Постанова № 613 має тимчасовий термін дії та направлена на чітко визначених суб`єктів правовідносин, кількість яких є обмеженою, а тому має ознаки індивідуального акта.

10. В обґрунтування підстав звернення з цією касаційною скаргою скаржник вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування вищевказаних норм матеріального права у подібних правовідносинах, спір у яких виник щодо правильності розмежування регуляторних та індивідуальних актів за їх ознаками.

11. 26 жовтня 2023 року від представника ТОВ «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» надійшли письмові пояснення, в яких зазначалося, що спірна постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 має усі ознаки регуляторного акта, а порушення процедури її прийняття не спростовується відповідачем. Також представник позивача звертає увагу, що 8 серпня 2023 року НКРЕКП прийнято постанову № 1454, аналогічного змісту, але з дотриманням встановленої для прийняття регуляторного акта процедури. Таким чином, позивач вважає, що НКРЕКП фактично підтвердило, що спірна постанова є регуляторним актом.

12. 27 жовтня 2023 року від НКРЕКП надійшли додаткові пояснення, в яких представник відповідача наполягає на тому, що спірна постанова від 21 червня 2022 року № 613 не є регуляторним актом, оскільки ця постанова прийнята на визначений строк, а саме - на період дії воєнного стану. За твердженням представника НКРЕКП, означене свідчить, що спірна постанова не відповідає всім ознакам, притаманним регуляторному акту.

В обґрунтування своїх доводів НКРКПЕ посилається на правовий висновок Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 25 січня 2022 року у справі № 911/782/21, та застосовані Верховним Судом у постанові від 19 серпня 2022 року у справі № 912/1941/21, в яких Суд вказав на пріоритетність положень актів Регулятора, які прийняті в особливий період, перед іншими актами НКРЕКП.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційну скаргу подано 15 червня 2023 року.

14. Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/10063/22, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.

15. Ухвалою Верховного Суду від 6 вересня 2023 року справу № 640/10063/22 відмовлено у задоволені клопотання НКРЕКП про зупинення дії оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції до закінчення розгляду справи у касаційному порядку та призначено цю справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 19 вересня 2023 року, яке у подальшому було перенесено на 14 листопада 2023 року.

16. У судовому засіданні, що відбулося 14 листопада 2023 року, Суд перейшов у письмове провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок природного газу» та «Про правовий режим воєнного стану», у зв`язку з введенням воєнного стану в Україні з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та продовженого указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022, від 18 квітня 2022 року № 259/2022 та від 18 травня 2022 року № 341/2022, НКРЕКП прийнято постанову від 21 червня 2022 року № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану», відповідно до якої:

1. При здійсненні заходів із зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, у період дії в Україні воєнного стану, постачальники природного газу (крім постачальника «останньої надії») мають дотримуватись Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2496, та Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, з урахуванням таких особливостей:

1) у випадку укладення договору постачання природного газу між новим постачальником та споживачем, що не є побутовим, новий постачальник визначає дату початку постачання природного газу (дату закріплення споживача у Реєстрі споживачів нового постачальника на інформаційній платформі Оператора газотранспортної системи) згідно з укладеним договором постачання природного газу, у тому числі у випадку наявності такого споживача в Реєстрі споживачів інших постачальників.

Дата закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника на інформаційній платформі Оператора газотранспортної системи (далі - Інформаційна платформа) може визначатись не раніше ніж за 2 дні та не пізніше ніж 21 день з дня визначення дати такого закріплення.

Якщо на день закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника на Інформаційній платформі буде відображена інформація про припинення (обмеження) або подання заявки на припинення (обмеження) постачання природного газу такому споживачу, Інформаційна платформа автоматично відхиляє закріплення такого споживача в Реєстрі споживачів нового постачальника.

У разі закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника Інформаційна платформа виявляє цього споживача в Реєстрі іншого постачальника у визначеному новим постачальником періоді постачання природного газу, Інформаційна платформа автоматично відправляє повідомлення діючому постачальнику про зміну постачальника його споживачем із зазначенням дати початку постачання природного газу новим постачальником.

Споживач, що не є побутовим, автоматично виключається з Реєстру споживачів діючого постачальника на Інформаційній платформі з дня початку періоду постачання природного газу новим постачальником.

Постачання природного газу новим постачальником (алокація спожитих споживачем обсягів природного газу за новим постачальником) здійснюється з дня початку періоду постачання природного газу, який визначається новим постачальником на Інформаційній платформі згідно з умовами договору постачання природного газу;

2) зміні постачальника має передувати укладення договору постачання природного газу з новим постачальником та розірвання договору постачання природного газу з діючим постачальником або його призупинення в частині постачання природного газу в певному розрахунковому періоді. Наявність спору між діючим постачальником і споживачем, що не є побутовим, який заявив про намір змінити постачальника, не є підставою для затримки в укладенні та виконанні договору постачання природного газу з новим постачальником. Зміна постачальника може відбуватися без засвідчення відсутності простроченої заборгованості за поставлений природний газ перед діючим постачальником. Розірвання чи призупинення дії договору постачання природного газу не звільняє споживача, що не є побутовим, від обов`язку виконання фінансових зобов`язань за цим договором;

3) з метою забезпечення безперебійного постачання природного газу діючий постачальник постачає природний газ споживачу до останнього дня терміну дії чинного договору постачання природного газу відповідно до умов та положень, узгоджених у ньому.

2. Оператору газотранспортної системи здійснити необхідні заходи для забезпечення роботи Інформаційної платформи з урахуванням положень цієї Постанови.

3. Ця Постанова набирає чинності з 01 липня 2022 року та діє до дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.

23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування положень частини четвертої статті 15, статті 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема без урахування положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

26. Скаржник наголошує, що судом апеляційної інстанції необґрунтовано застосовано до спірних правовідносин положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки відповідно до частини другої статті 3 цього Закону його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям, зокрема актів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

27. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

28. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

29. Згідно з положеннями статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

30. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом; кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них.

31. Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, зокрема шляхом розробки та затвердження у встановленому порядку нормативно-правових актів.

32. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21 та від 15 серпня 2023 року у справі № 640/18734/20.

33. Згідно з положеннями пункту 34 частини першої статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Регулятором ринку природного газу є НКРЕКП.

34. Відповідно до положень частини першої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Згідно із положеннями частини третьої цієї ж статті до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема забезпечення споживачам (оптовим покупцям) можливості вільно обирати та змінювати постачальника (оптового продавця) на умовах, передбачених цим Законом та іншими актами законодавства; затвердження правил постачання природного газу.

Частиною п`ятою статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» Регулятор має право, зокрема видавати обов`язкові для виконання суб`єктами ринку природного газу (крім споживачів) рішення.

35. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 21 червня 2022 року НКРЕКП на своєму засіданні прийняла постанову № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

36. Судами також було встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 15 червня 2022 року на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено перелік питань порядку денного засідання, що відбудеться 21 червня 2022 року, зокрема про прийняття постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

Також, на веб-сайті Регулятора були опубліковані проєкт постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану» та обґрунтування до питання про прийняття постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

37. Разом з тим, судами встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що Громадською спілкою «Асоціація постачальників енергоресурсів», учасником якої є ТОВ «ЙЕ ЕНЕРГІЯ», було направлено лист від 20 червня 2022 року № 167-СЛ-03-0622 із зауваженнями та пропозиціями до проєкту постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану», в якому також зазначалося про бажання взяти участь та зареєструвати представника Асоціації для участі в засіданні Регулятора для можливості висловити позицію.

Вищевказаний лист було зареєстровано Регулятором за № 8211/1-22 від 20 червня 2022 року, однак, відповідь на нього надійшла лише 20 липня 2022 року.

38. Враховуючи вищезазначене, а також виходячи з того, що спірна постанова НКРЕКП № 613 має ознаки регуляторного акта, а тому мала бути прийнята з дотриманням вимог, визначених статтями 15 та 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», суд апеляційної інстанції дійшов висновку про її протиправність та нечинність.

Зокрема, суд апеляційної інстанції вказав на такі порушення, допущені відповідачем у процедурі розробки та прийняття спірної постанови: недотримання строку, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проєктів рішень, який не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проєктів рішень, в той час як спірна постанова прийнята вже через шість днів після оприлюднення її проєкту; прийняття постанови без надання права на подання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

39. Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що спірна постанова НКРЕКП № 613 не є регуляторним актом, оскільки її положення не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання та носить тимчасовий характер, який обмежується періодом дії військового стану, а тому, за висновком суду першої інстанції, дотримання встановленої для розробки ти прийняття регуляторних актів НКРЕКП процедура не повинна застосовуватися до цієї постанови.

40. Перевіряючи правильність тлумачення судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статей 15 та 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час вирішення судами попередніх інстанцій питання про віднесення спірної постанови до регуляторних актів, колегія суддів виходить з наступного.

41. Частиною першою статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

42. Таким чином, зі змісту положень цієї норми вбачається, що ознаки регуляторного акта НКРЕКП визначаються на підставі Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», проте процедура розробки та прийняття таких актів НКРЕКП визначається спеціальним Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», зокрема статтями 15 та 16 цього Закону.

43. Суд враховує, що правові висновки щодо визначення ознак регуляторного акта відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 8 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 9 червня 2018 року у справі № 335/12370/17(2-а/335/563/2017), від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а, від 20 липня 2019 року у справі № 812/1177/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та № 640/8656/19 та від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.

44. Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

45. Зі змісту наведеної норми права слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним.

46. Верховний Суд у постанові від 29 жовтня 2020 року у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду виклала у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акта необхідно враховувати наступне.

Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.

Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:

Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).

Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).

Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).

З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).

47. Крім того, у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 Верховний Суд дійшов висновку, що акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме: 1) якщо стосується невизначеного кола осіб; 2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово.

48. Зі змісту спірної постанови НКРЕКП № 613 від 21 червня 2022 року судом апеляційної інстанції встановлено, що вона встановлює порядок здійснення заходів із зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, у період дії в Україні воєнного стану; у пункті 3 спірної постанови зазначено, що остання діє до дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

49. З огляду на зазначене, колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що ця постанова встановлює загальнообов`язкове правило поведінки для відповідних учасників ринку природного газу, а саме - дозволяє змінювати постачальника природного газу для споживачів, що не є побутовими, без обов`язкового подання останніми довідки про відсутність простроченої заборгованості перед діючим постачальником; спірна постанова не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується, а визначає лише видові ознаки суб`єктів господарювання, які підпадають під дію встановлених нею правил (споживачі, що не є побутовими та постачальники природного газу); спірна постанова не містить положень, які б вказували на те, що вона вичерпує свою дію фактом виконання.

50. Відтак, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що перелік осіб, на яких поширює свою дію спірна постанова, не є постійним та залежить від набуття суб`єктами господарювання статусу учасників ринку природного газу; постанова розрахована на неодноразове (тривале) застосування, що притаманно саме регуляторному акту.

51. Щодо доводів скаржника про обмежений термін дії спірної постанови НКРЕКП, колегія суддів вважає за необхідне уточнити, що тимчасовість постанови НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613, яка обмежена дією правового режиму воєнного стану, не може бути ототожнена з такою ознакою індивідуального акта як конкретно визначений строк дії, позаяк, на момент прийняття спірного акта, період воєнного стану не є чітко визначеним часовим періодом.

52. Отже, з огляду вищезазначене, Суд доходить висновку, що постанова НКРЕКП від 21 червня 2022 року № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану» характеризується усіма ознаками регуляторного акта, а саме: прийнята уповноваженим на це регуляторним органом (НКРЕКП); встановлює норми права, що регулюють правовідносини у сфері господарської діяльності на ринку природного газу (вносить зміни до процедури визначення постачальника, а саме - дозволяє змінювати постачальника природного газу для споживачів, що не є побутовими, без обов`язкового подання останніми довідки про відсутність простроченої заборгованості перед діючим постачальником); поширюється на невизначене коло осіб, які характеризуються певними ознаками, та не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується (стосується невизначеного кола осіб, які є постачальника та непобутовими споживачами природного газу); має невизначений термін дії (не вичерпує свою дію фактом виконання, розрахована на неодноразове застосування, а тимчасовість цієї постанови залежить від настання обставин, які не мають чітко визначеної часової межі).

53. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:

1) стислий виклад змісту проекту рішення;

2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;

3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);

4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;

5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень. Обчислення такого строку розпочинається з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

54. Відповідно до статті 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» проекти рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), крім проектів рішень про встановлення "зеленого" тарифу", затвердження інвестиційних програм, якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм надані Регулятору законом, підлягають відкритому обговоренню.

У разі якщо проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, стосується розвитку окремого регіону або територіальної громади, його розгляд забезпечується із залученням місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

У разі необхідності Регулятор може проводити відкриті обговорення з інших питань, що належать до його компетенції.

Відкрите обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг проводиться за місцем надання послуг суб`єктами господарювання.

У разі проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг, які приймаються за ініціативою Регулятора, відкрите обговорення проводиться за місцезнаходженням Регулятора.

Порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора затверджується Регулятором і має враховувати особливості організації та проведення відкритого обговорення окремих видів рішень Регулятора, зокрема визначених частиною першою цієї статті.

55. Порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП затверджено постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року № 866, відповідно до пункту 1.2 якого визначено, що НКРЕКП проводить відкриті обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційних складових/планів розвитку/змін до них, розгляд зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, та проектів рішень з інших питань, у прозорий та недискримінаційний спосіб з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.

56. Зі змісту вищенаведених норм права вбачається, що для розробки та прийняття рішень НКРЕКП, що мають ознаки регуляторних актів, встановлена спеціальна процедура, яка, крім іншого включає обов`язок Регулятора: публікувати проєкт акта та обґрунтування до нього протягом встановленого строку, що не може бути меншим за 10 днів; приймати протягом цього строку зауваження та пропозиції від зацікавлених осіб; проводити відкрите обговорення проєкту регуляторного акта; розміщувати інформацію про результати розгляду пропозицій та зауважень до проєкту регуляторного акта з обґрунтуванням їх прийняття або відхилення на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення.

57. Судами попередніх інстанцій встановлено та не є спірним у цій справі, що НКРЕКП не дотрималась визначеної процедури під час прийняття спірної постанови від 21 червня 2022 року № 613, зокрема: не дотрималась мінімального десятиденного строку, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проєкту акта; прийняла постанову без надання права на подання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб. пропозиції до проєктів рішень; не обґрунтувала підстави відхилення поданих зауважень та пропозицій та не здійснила опублікування інформації стосовно цього.

58. З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що постанова НКРЕКП, яка має ознаки регуляторного акта, яка прийнята з грубим порушенням встановленої процедури, не може вважатися такою, що відповідає засадам правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

59. При цьому колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки, як вбачається з оскаржуваної постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, суд посилається на положення цього Закону виключно для з`ясування ознак регуляторного акта, проте мотивування порушення НКРЕКП процедури прийняття такого акта ґрунтуються виключно на спеціальних нормах статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

60. Стосовно доводів скаржника про те, що судом апеляційної інстанції під час вирішення цієї справи не взято до уваги особливості, визначені Законом України «Про правовий режим воєнного стану», колегія суддів зазначає наступне.

61. 24 лютого 2022 року Указом Президента України № 64/2022 введено воєнний стан із 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

62. Станом на час виникнення спірних правовідносин у цій справі строк дії воєнного стану в Україні продовжено: з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб згідно з Указом Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022; з 05 години 30 хвилин 25 квітня 2022 року строком на 30 діб згідно з Указом Президента України від 18 квітня 2022 року № 259/2022; з 05 години 30 хвилин 25 травня 2022 року строком на 90 діб згідно з Указом Президента України від 18 травня 2022 року № 341/2022.

63. Статтею 92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема правовий режим воєнного і надзвичайного стану.

64. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначається Законом України «Про правовий режим воєнного стану» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

65. За змістом частини першої статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану, зокрема встановлювати (посилювати) охорону об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об`єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України.

66. Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Частиною десятою цієї ж статті встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

67. Зі змісту наведених норм права вбачається, що на постійній основі, без необхідності прийняття додаткових законів та рішень, у період дії правового режиму воєнного стану від обов`язку дотримуватися встановленої процедури оприлюднення актів, зокрема регуляторного характеру, а також виконувати вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», звільняються виключно органи місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб.

Водночас, щодо інших центральних органів виконавчої влади, зокрема й тих, що залучаються до здійснення заходів щодо охорони об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і введення особливого режиму їх роботи, то порядок їх діяльності, зокрема щодо встановлення (посилення) охорони таких об`єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи визначається Кабінетом Міністрів України.

68. Оскільки у касаційній скарзі скаржник просить сформулювати правовий висновок щодо питання застосування положень статей 15 та 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з урахуванням положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» щодо визначення ознак регуляторного акта, Суд зазначає, що правовий висновок з цього питання неодноразово викладався Верховним Судом, зокрема у постановах від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22, від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.

При цьому, прийняття акта тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, узгоджується з такою ознакою регуляторного акта, як неодноразовість застосування та невизначеність терміну дії, оскільки період воєнного стану не є чітко визначеним часовим періодом, а його тривалість не має наперед визначеного строку, позаяк, такий акт, може бути віднесено до регуляторного акта за умови, якщо він володіє іншими, визначеними статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», ознаками відповідного акта.

Регуляторний орган під час прийняття такого акта у період дії правового режиму воєнного стану зобов`язаний дотримуватися встановленої процедури, крім випадків, якщо право відступу від визначеної процедури на період дії правового режиму воєнного стану прямо закріплено Законом України «Про правовий режим воєнного стану» або іншим законом, що регулює визначений порядок прийняття відповідним регуляторним органом такого акта.

69. Суд у цій справі також враховує, що НКРЕКП як суб`єкт владних повноважень у силу вимог статті 77 КАС України не довела належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами, що необхідність порушення встановленої статтями 15 та 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» процедури прийняття регуляторного акта була обумовлена необхідністю термінового вжиття заходів щодо захисту об`єктів критичної інфраструктури в умовах воєнного стану, забезпечення безперебійного постачання природного газу чи іншими виключними обставинами, зумовленими дією правового режиму воєнного стану, натомість НКРЕКП як на підставу вимог касаційної скарги посилалася саме на те, що спірна постанова від 21 червня 2022 року № 613 не підпадає під ознаки регуляторного акта, що було спростовано судом апеляційної інстанції під час розгляду справи.

70. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваної постанови положень частини четвертої статті 15, статті 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та неврахування положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не знайшли свого підтвердження у процесі касаційного розгляду справи.

71. При цьому Суд не приймає до уваги посилання представника НКРЕКП на правові висновки Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 25 січня 2022 року у справі № 911/782/21, та застосовані Верховним Судом у постанові від 19 серпня 2022 року у справі № 912/1941/21, оскільки у цих постановах Суд вказав на пріоритетність положень актів Регулятора, які прийняті в особливий період, перед іншими актами НКРЕКП, проте жодних правових висновків щодо права НКРЕКП не дотримуватися встановленої для регуляторних актів процедури їх прийняття вказані постанови не містять.

72. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які не були б предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

73. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таку постанову без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

74. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

75. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

76. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

77. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

78. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

79. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

80. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

81. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

82. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

83. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

84. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

85. З огляду на те, що касаційний суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа