Справа № 140/4430/22
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2023-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 140/4430/22

адміністративне провадження № К/990/14943/23, №К/990/15000/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 140/4430/22

за позовом ОСОБА_1 до шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, наказу поновлення на роботі і стягнення середнього заробітку,

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Плахтій Н.Б., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2023 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Пліша М.А., суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

-визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 18.02.2022 № 6 про неуспішне проходження атестації;

-визнати протиправним та скасувати наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 24.05.2022 № 155к про звільнення з 25.05.2022 ОСОБА_1 з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області та органів прокуратури;

-поновити позивача на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області або на рівнозначній посаді та в органах прокуратури, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;

-стягнути середній заробіток за весь час вимушеного прогулу по день фактичного поновлення на роботі.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що він успішно склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а також іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, внаслідок чого був допущений до співбесіди (останній етап атестації), яка відбулася 18.02.2022.

3. Позивач не погодився з висновками шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора та зазначав, що комісія обмежилась лише формальним посиланням на наявність окремих обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам доброчесності, не виклавши підстави та мотиви, з яких виходила під час ухвалення такого рішення. Наведені у спірному рішенні доводи про те, що після звільнення з органів прокуратури в 2014 році позивач не працював, тобто більше ніж сім років не займався суспільно-корисною працею, офіційних доходів не отримував та не брав участі у матеріальному забезпеченні своїх чотирьох дітей, позивач вважає необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсності. При цьому зазначає, що комісією не враховано обставини його незаконного звільнення та позбавлено можливості працювати з огляду на внесення відомостей щодо нього до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади». Також вказує, що кадрова комісія не взяла до уваги зміст його декларації за 2014 рік, наявність заощаджень та зробила некомпетентний висновок щодо виконання зобов`язань по утриманню дітей.

4. Крім того позивач вказує на те, що реалізація членами комісії права ставити питання прокурору щодо його професійної компетентності не полягала в обговоренні рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання, як і не полягала в послідовному обговоренні з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Окремими членами комісії з текстами нормативно-правових актів в руках від позивача вимагалося цитування положень законодавства, яке не стосувалося матеріалів атестації та не в повній мірі відносилося до сфери кримінального права. Результати такої перевірки знань невірно відображені в оскаржуваному рішенні відповідача.

5. Уважає, що вказані дії відповідача безпосередньо свідчать про суб`єктивний та упереджений підхід при прийнятті рішення щодо позивача під час завершального етапу атестації - співбесіди та взагалі нівелюють усю мету реформування прокуратури, визначену законодавцем як оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора. Вирішення питання щодо доброчесності позивача відбулося без посилання на докази, а голосування з приводу даного питання мало місце виключно на підставі внутрішнього переконання членів кадрової комісії за наслідками співбесіди та опрацювання інформації, відомості про яку в матеріалах атестації відсутні.

6. Крім того позивач вказує, що оскаржуваний наказ про звільнення з посади є незаконним, оскільки суперечить Конституції України та міжнародним договорам, ратифікованим Україною, порушує право на працю, на повагу до приватного життя, засади рівності громадян, а тому підлягає скасуванню.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

7. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2023 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 2 від 18 лютого 2022 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації»; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Волинської обласної прокуратури № 155к від 24 травня 2022 року «Про звільнення ОСОБА_1 »; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області з 26 травня 2022 року; стягнуто з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 52185,78 грн (п`ятдесят дві тисячі сто вісімдесят п`ять грн 78 коп).

8. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що за приписами Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року члени кадрової комісії вправі ставити прокурору під час співбесіди запитання щодо його професійної компетентності, проте сам процес співбесіди не передбачає повторну перевірку рівня знань та умінь прокурора у застосуванні закону. Таким чином, ненадання в ході співбесіди правильних відповідей на окремі поставлені запитання не є свідченням професійної некомпетентності загалом, оскільки загальний рівень знань та умінь у застосуванні закону позивач підтвердив шляхом проходження комп`ютерного тестування.

9. Також суди уважали безпідставними висновки шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - кадрова комісія) про ненадання позивачем правильних відповідей на окремі питання, на які частково були надані правильні відповіді. Часткове надання правильної відповіді на поставлені питання не може вважатись ненаданням відповіді взагалі.

10. Крім того суди вказували на те, що члени кадрової комісії ставили питання щодо знання законодавства, яке на момент проведення співбесіди не було чинним та не містило понять, зокрема, щодо «вищестоящого прокурора» чи «регіональної прокуратури». Отже, висновки комісії про професійну некомпетентність позивача суди уважають недоведеними.

11. Також суди зазначали, що належних обґрунтувань невідповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності оскаржуване рішення кадрової комісії не містить.

12. Відхиляючи твердження відповідачів про те, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку рішенням кадрових комісій за результатами атестації, зокрема на предмет дотримання прокурором правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності, суди виходили з того, що кадрова комісія є уповноваженим суб`єктом з питань проведення атестації прокурорів та прийняття рішення за її результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України.

13. У зв`язку з наведеним, суди дійшли висновку про те, що спірне рішення кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості, пропорційності і безсторонності, а тому є протиправним та підлягає скасуванню; визнали протиправним і скасували спірний наказ про звільнення позивача, який прийнято на підставі вказаного рішення кадрової комісії, та поновили його на посаді із стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг

14. Не погоджуючись із рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2023 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Волинська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

15. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, скаржники посилаються на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

16. Офісом Генерального прокурора та Волинською обласною прокуратурою зазначено про те, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували п. 12, 15, 17 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113, п.п. 9, 12, 13 Порядку №221 без урахування висновків Верховного Суду, щодо їх застосування, викладених у постанові Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі № 640/19492/20.

17. У касаційній скарзі скаржники посилаються на те, що суди дійшли неправильного висновку про те, що на етапі співбесіди не підлягає дослідженню рівень знань прокурором положень Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та законодавства у сфері кримінального права.

18. Також уважають, що оскаржуване в цій справі рішення кадрової комісії правомірне, а суди не можуть втручатися у дискреційні повноваження цього органу.

ІV. Позиція інших учасників справи

19. Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційні скарги не скористався.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

20. Ухвалами Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 04 травня 2023 року відкриті касаційні провадження за скаргами Офісу Генерального та Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2023 року.

21. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

22. Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2023 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 23 листопада 2023 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

23. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 16.12.1996 по 23.10.2014 безперервно проходив службу в органах прокуратури України на різних посадах, зокрема, з 30.09.2014 - на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області. 23.10.2014 позивач на підставі наказу Генерального прокурора України від 23.10.2014 № 1436к звільнений із займаної посади у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п.7-2 статті 36 КЗпП України.

24. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.08.2021 у справі № 826/18033/14, яке постановою Шостого апеляційного суду від 24.11.2021 залишено без змін, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково; визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України №1436-к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області; поновлено ОСОБА_1 в Волинській обласній прокуратурі на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва прокуратури Волинської області з 24 жовтня 2014 року; стягнуто з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1 887 483,97 грн (один мільйон вісімсот вісімдесят сім тисяч чотириста вісімдесят три грн 97 коп); зобов`язано Офіс Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади»; в задоволенні решти позову відмовлено.

25. 12.10.2021 Генеральним прокурором прийнято наказ №371к, яким ОСОБА_1 поновлено на посаді начальника відділу нагляду за додержання законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області з 24.10.2014.

26. 15.10.2021 позивач подав заяву про переведення його на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію у встановлений строк і за визначеною формою, у зв`язку з чим його допущено до проходження атестації прокурорів.

27. 31.01.2022 та 07.02.2022 ОСОБА_1 склав іспити у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а також на загальні здібності та навички, що підтверджується протоколами засідання кадрової комісії № 57 і № 59 відповідно, та був допущений до наступного етапу атестації - проходження співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

28. Під час проходження третього етапу атестації - співбесіди, прокурор ОСОБА_1 пояснив, що все своє життя працював в органах прокуратури. В 2009 році він розлучився зі своєю дружиною. Після звільнення з органів прокуратури в 2014 році і до цього часу він не працював, доходу не отримував. Жив увесь цей час (більше семи років) за рахунок заощаджень, накоплених до свого звільнення. Відповідно до декларації ОСОБА_1 як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у нього значилися на час звільнення заощадження в сумі 280 тис. гривень. На уточнююче запитання члена комісії ОСОБА_1 пояснив, що жив не тільки за рахунок цих коштів, а й коштів дружини, з якою хоч і розлучився офіційно, але продовжував з нею мешкати. Аліменти на чотирьох своїх дітей не сплачував, оскільки мешкав разом із ними. Також ОСОБА_1 пояснив, що офіційно вони з дружиною розлучилися, але майно не ділили, так само як і не визначали обов`язок по сплаті ним аліментів.

29. З огляду на надані позивачем пояснення кадрова комісія вказала, що такі ставлять під сумнів його доброчесність, оскільки він протягом більше ніж сім років суспільно-корисною працею не займався, офіційних доходів, з яких сплачувалися би відповідні податки, не отримував, і, відповідно, участі у матеріальному забезпеченні своїх чотирьох дітей не приймав.

30. Також за результатами визначення професійної компетентності позивача кадрова комісія прийшла до висновку, що ОСОБА_1 показав відсутність базових знань в сфері кримінального права. Такий висновок комісії ґрунтується на тому, що позивач не надав правильні відповіді на поставлені йому питання, чим викликав обґрунтовані сумніви щодо рівня професійної компетентності прокурора.

31. За вказаних обставин комісія прийшла до висновку, що начальник відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва прокуратури Волинської області та органів прокуратури ОСОБА_1 не пройшов успішно атестацію.

32. За результатами проведеної співбесіди 18.02.2022 кадровою комісією (протокол № 64), було ухвалено рішення № 2 про неуспішне проходження атестації начальником відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва прокуратури Волинської області ОСОБА_1.

33. Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 24.05.2022 № 155к «Про звільнення ОСОБА_1 » позивача звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та процесуального керівництва Прокуратури Волинської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з 25.05.2022 у зв`язку із рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, керуючись статтею 11, п.2, ч.2 статті 41 Закону України «Про прокуратуру».

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

34. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

36. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

37. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

38. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

39. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

40. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

41. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

42. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

43. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

44. Пунктом 14 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

45. В силу приписів пп. 2 п. 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

46. На виконання вимог Закону № 113-IX, наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі -Порядок № 221).

47. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

48. У відповідності до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

49. Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

50. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

51. Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

52. Пунктами 8-11 розділу IV Порядку № 221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

53. Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

54. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

55. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

56. Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

57. Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

58. Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

59. Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

60. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

61. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

62. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

63. Пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

64. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

65. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційних скарг.

66. Касаційні провадження у цій справі відкриті з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

67. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації та прийняття на підставі цього наказу про звільнення.

68. Підставою прийняття спірного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації стала наявність у кадрової комісії, на її думку, обґрунтованих сумнівів щодо професійної компетентності та доброчесності у позивача.

69. При цьому суди попередніх інстанцій правильно зауважували, що обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією кадрової комісії не може вважатися достатнім, оскільки рішення, наслідком якого є звільнення прокурора з посади, повинно бути, насамперед, об`єктивним та має повною мірою висвітлювати інформацію (давати відповіді на питання) щодо професійної компетентності прокурора, а також щодо відповідності прокурора критеріям професійної етики та доброчесності.

70. Колегія суддів Верховного Суду, ураховує вказані доводи касаторів у касаційній скарзі та зазначає, що Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування пунктів 9, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 21.10.2021 у справі № 640/154/20, від 02.11.2021 у справах № 120/3794/20-а та № 640/1598/20, від 04.11.2021 у справі № 640/537/20, від 02.12.2021 у справі № 640/25187/19, від 16.12.2021 у справі № 640/26168/19, від 22.12.2021 у справі № 640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

71. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

72. Порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку № 221.

73. Так, за пунктом 12 розділу ІV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

74. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання; Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу ІV Порядку № 221).

75. Відповідно до пунктів 14-16 розділу IV Порядку № 221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

76. Тобто відомості, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку № 221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

77. Своєю чергою, пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

78. З огляду на наведені правові норми рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

79. З наведеного висновується, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку № 233.

80. Суди попередніх інстанцій, уважаючи безпідставними висновки комісії в оскаржуваному рішенні, що позивач продемонстрував низький рівень професійної компетентності, недостатній рівень знань положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру», законодавства у сфері кримінального права, виходили з наступного.

81. Як вбачається із дослідженого судом першої інстанції компакт-диску, на якому зафіксована співбесіда ОСОБА_1 , та з якого слідує, що позивачу ставилися запитання щодо знання законодавства, на які ним надавались відповіді. Разом з тим, кадрова комісія у спірному рішенні вказала, що позивач не надав правильні відповіді на ряд поставлених питань, внаслідок чого виникли обґрунтовані сумніви щодо рівня його професійної компетентності.

82. Суди попередніх інстанцій обґрунтовано вказували на те, що часткове надання правильної відповіді на поставлені питання не може вважатись ненаданням відповіді взагалі. При наданні відповіді прокурор не зобов`язаний цитувати ті чи інші норми законодавства, його професійна компетентність визначається на тому, чи обізнаний він в чинному законодавстві і чи його рівень знань є відповідним для того, щоб обіймати посаду прокурора.

83. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що незнання особою загальних засад основних нормативно-правових актів, з якими вона переважно працює на практиці, може свідчити про її невідповідність вимогам професійної компетентності. Прокурор, який недостатньо орієнтується у загальних положеннях спеціального законодавства (зокрема засад діяльності прокуратури) може викликати сумніви щодо його професійної компетенції. Однак як вбачається зі змісту спірного рішення, висновки комісії про професійну некомпетентність позивача ґрунтуються лише на констатації сумніву та негативному сприйнятті членами комісії наданих позивачем відповідей з точки зору їх правильності та повноти, а ненадання відповідей на окремі поставлені запитання, не могло в повній мірі бути самостійною підставою для визнання ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію.

84. Наведене спростовує висновки кадрової комісії в оскаржуваному рішенні про професійну некомпетентність позивача.

85. Також судами попередніх інстанцій правильно було вказано на те, що належних обґрунтувань невідповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності оскаржуване рішення кадрової комісії теж не містить. Так, висновок комісії про недоброчесність позивача ґрунтується на тому, що він протягом семи років не працював, офіційних доходів не отримував і відповідно участі у матеріальному забезпеченні своїх чотирьох дітей не приймав.

86. Суди правильно звернули увагу на те, що позивач оскаржив в судовому порядку своє звільнення відповідно до наказу Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1436к, який винесений на підставі Закону України «Про очищення влади», і мав цілком легітимні очікування щодо присудження йому справедливої сатисфакції в частині поновлення на посаді та відповідно стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Судове рішення ухвалене 20.08.2021 і з огляду на той факт, що відомості про позивача були включені до Єдиному державному реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», позивач не міг обіймати відповідні посади протягом зазначеного строку. Крім того згідно копії декларації позивача, яку він подавав за 2013 рік, слідує, що сума коштів на рахунках у банку членів його сім`ї становить 282000 тис. грн, тобто сім`я позивача мала відповідні заощадження, які давали можливість її утримувати.

87. З огляду на викладене суди дійшли правильного висновку про те, що спірне рішення кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості, пропорційності і безсторонності, адже «обґрунтований сумнів» членів кадрової комісії оснований на домислах і припущеннях, відтак таке рішення слід визнати протиправним та скасувати.

88. Оцінюючи доводи касаційних скарг відповідачів щодо неврахування судом апеляційної інстанції при вирішенні спору, за подібних цій справі спірних правовідносин, висновків Верховного Суду у справі №640/19492/20, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що не зважаючи на подібність норм правового регулювання у справі, яку наводять скаржники у касаційних скаргах та у справі, яка розглядається, обставини кожної справи такої категорії є відмінними, оскільки рішення кадрової комісії носять індивідуальний (персональний) характер, а тому правовідносини не є подібними.

89. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

90. Колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.

91. Ураховуючи, що оскаржувані судові рішення, переглянуті судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційних проваджень, ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІХ. Судові витрати

92. З огляду на результат касаційного перегляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Волинської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2023 року у справі № 140/4430/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О.Р. Радишевська

С.А.Уханенко