Справа № 460/782/22
Суддя: Д.Є. Махаринець
Дата ухвалення: 2023-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

16 жовтня 2023 року м. Рівне №460/782/22

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Махаринця Д.Є. розглянувши адміністративну справу за позовом

Департамент цивільного захисту та охорони здоров`я населення Рівненської обласної державної адміністрації
доУправління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області
про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Департамент цивільного захисту та охорони здоров`я населення Рівненської обласної державної адміністрації (далі позивач) звернувся з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі відповідач), у якому просив суд:

- визнати вимогу, в Акті на суму 24527760,92грн протиправною;

- вимогу №1 до розпорядника бюджетних коштів про повернення до відповідного бюджету використаної ним не за цільовим призначенням суми субвенції до Акту ревізії від 26.08.2021 №04-22/08 протиправною;

- скасувати у повному обсязі вимогу, в Акті на суму 24527760,92грн нецільового використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров`я;

- вимогу №1 до розпорядника бюджетних коштів про повернення до відповідного бюджету використаної ним не за цільовим призначенням суми субвенції до Акту ревізії від 26.08.2021 №04-22/08.

Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що порушення бюджетного законодавства щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, нецільового використання бюджетних коштів не вчинялося.

Ухвалою суду прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву.

Відповідач відзиву на позовну заяву не подав, про причини неподання не повідомив.

Відтак, враховуючи вимоги ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглянув справу за наявними в ній матеріалами.

Дослідивши письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, судом встановлено наступне.

Відповідно до п. 8.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) та на підставі направлення на проведення ревізії від 21.05.2021 №912, начальником відділу контролю у соціальній галузі та сфери культури Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області Климчуком С.В. проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту цивільного захисту та охорони здоров`я населення Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2018 по 30.06.2021.

За результатами зазначеної ревізії складено акт від 26.08.2021 №04-22/08, у якому зафіксовані виявлені під час ревізії порушення фінансово-бюджетної дисципліни.

У зазначеному акті вказано, що проведеною ревізією та зустрічною звіркою КП «Рівненський обласний спеціалізований центр реабілітації дітей з органічним ураженням центральної нервової системи з порушенням психіки та паліативної допомоги дітям» (далі також Центру реабілітації), зокрема встановлено спрямування упродовж квітня - грудня 2020 року та за січень - серпень 2021 року коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам за КПКВ 0712050 «Медико-соціальний захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» на утримання Центру реабілітації в загальній сумі 24527760,92 грн., що, суперечить змісту підпункту «є» п. 3 ч. 1 ст. 90 Бюджетного кодексу України, абз. 2 п. 3 Порядку та умов надання у 2020 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 250, та пп. 1 п. 3 Порядку та умов надання у 2021 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.01.2021 № 47, не відповідають напрямкам використання бюджетних коштів, визначених порядком використання коштів, а отже є їх нецільовим використанням згідно із ст. 119 Бюджетного кодексу України.

Відповідне правопорушення вплинуло на достовірність бюджетних запитів, які було складено головним розпорядником коштів та подано в Департамент фінансів Рівненської облдержадміністрації для включення до проекту обласного бюджету на відповідні роки за напрямком використання коштів «Інші поточні видатки», що призвело до їх завищення на загальну суму 24527760,92грн.

За результатами розгляду матеріалів ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту, на підставі Акта від 26.08.2021 №04-22/08 Управлінням застосовано захід впливу за порушення бюджетного законодавства, а саме Вимогу №1 від 20.09.2021, відповідно до якої від керівника Департаменту вимагається протягом 10 робочих днів після надходження такої вимоги повернути бюджетні кошти, отримані у вигляді субвенції використані не за цільовим призначенням у сумі 24527760,92грн.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939- XII (далі - Закон № 2939-ХІІ).

Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до ст.2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст.4 Закону № 2939-ХІІ, п.2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (далі - Порядок № 550) інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Абзацом другим, третім пункту 3 Порядку № 550 передбачено, що акт ревізії - документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Отже, акт ревізії лише фіксує обставини, встановлені під час проведення ревізії і факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не порушує законодавство. Тобто, акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень, так як не спричиняє порушення прав для осіб робота (діяльність) яких перевірялася і не обов`язковим для виконання, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Враховуючи наведене, не належать до задоволення позовні вимоги щодо скасування вимоги, зазначеної в Акті ревізії на суму 24527760,92грн нецільового використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров`я.

Що стосується позовних вимог про визнання протиправною та скасування вимоги №1 від 20.09.2021 про повернення до відповідного бюджету використаних не за цільовим призначенням суми субвенції, суд зазначає наступне.

Згідно підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктами 16, 23 пункту 6 Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями підпунктів 7, 10, 13 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються (частина 2 статті 15 Закону № 2939-ХІІ).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір в установленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно пункту 3 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.10.2010 № 1163 (далі - Порядок №1163) протягом 10 робочих днів з дати реєстрації акта ревізії, а у разі наявності заперечень (зауважень) до акта - з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) контролюючий орган складає вимогу до розпорядника бюджетних коштів про повернення до відповідного бюджету використаної ним не за цільовим призначенням суми субвенції або вимогу до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням (далі - вимога). Форми вимоги затверджуються Мінфіном.

Згідно пункту 10 Порядку № 1163 у разі невиконання одержувачем бюджетних коштів вимоги контролюючий орган звертається в установленому порядку до суду щодо стягнення з одержувача бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету коштів у сумі, яка була використана ним не за цільовим призначенням.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З матеріалів справи вбачається, що Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області пред`явило вимогу, яка вказує на виявлені збитки, а саме: позивачем використано бюджетні кошти у вигляді субвенції не за їх цільовим призначенням, та їхній розмір.

Так як, збитки, в даному випадку бюджетні кошти у вигляді субвенції, які використані не за їх цільовим призначенням, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Цей висновок суду відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14 та від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а), а також Великою Палатою Верховного Суду у постанові № 826/9672/17 від 12.03.2018, Касаційним адміністративним судом у постановах № 822/2087/17 від 20 лютого 2018 року, №826/26961/15 від 11 червня 2019 року, № 808/8247/15 від 28 березня 2019 року.

Таким чином, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків може бути предметом позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не позову підконтрольної установи про визнання протиправними і скасування вимоги № 1 від 20.09.2021, який вказує на виявлені збитки в сумі 24527760,92грн., та їх відшкодування.

У зв`язку з цим звернення позивача з позовними вимогами про визнання протиправною та скасування вимоги від 20.09.2021 №1 є неналежним способом захисту порушеного права.

З огляду на вищезазначені висновки суду заявлений Департаментом цивільного захисту та охорони здоров`я населення Рівненської обласної державної адміністрації не підлягає задоволенню.

Питання щодо розподілу судових витрат у порядку статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягає вирішенню.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позову Департаменту цивільного захисту та охорони здоров`я населення Рівненської обласної державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправною та скасування вимоги відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Учасники справи:

Позивач - Департамент цивільного захисту та охорони здоров`я населення Рівненської обласної державної адміністрації (вул. 16 липня, буд. 38,м. Рівне,Рівненська обл.,33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 44333711)

Відповідач - Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (пр-т Президента Грушевського, 3 а,м. Луцьк,Волинська область,43005, ЄДРПОУ/РНОКПП 4091361)

Повний текст рішення складений 16 жовтня 2023 року

Суддя Д.Є. Махаринець