Справа № 580/1644/22
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2023-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1644/22 Суддя (судді) першої інстанції: Валентина ТИМОШЕНКО
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Виконавчого комітету Золотоніської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року (справу розглянуто в порядку спрощеного провадження) у справі за адміністративним позовом Керівника Золотоніської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Золотоніської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2022 року позивач, Керівник Золотоніської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача у не здійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша;

- зобов`язати відповідача вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання ареалів населених місць міста Золотоноша.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року адміністративний позов задоволено:

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Золотоніської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Золотоноша.

Зобов`язати Виконавчий комітет Золотоніської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання ареалів населених місць міста Золотоноша.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач вказує, що для початку роботи із розроблення генерального плану, в межах якого здійснюється розробка історико-архітектурного опорного плану, необхідно надати виконавцю робіт картографічну основу у цифровій формі, а також те, що 15.04.2022 ухвалено рішення Золотоніської міської ради, яким надано дозвіл на розробку генерального плану м. Золотоноша, що на думку відповідача свідчить про відсутність бездіяльності Виконавчого комітету Золотоніської міської ради.

Крім іншого, відповідач вказує, що він не був повідомлений про розгляд справи судом першої інстанції, тому був позбавлений права надати відзив на позовну заяву, подавати заяви, клопотання, пояснення суду.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Золотоніської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом Керівника Золотоніської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Золотоніської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

02 жовтня 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Керівника Золотоніської окружної прокуратури, в якому останній підтримує правову позицію суду першої інстанції та просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити у повному обсязі, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Позивач зазначає, що рішення, яким надано дозвіл на розробку генерального плану м. Золотоноша, було прийнято вже після подання позову та відкриття провадження у справі, до того ж, обмежившись лише формальним прийняттям рішення, відповідач лише через рік після рішення судом першої інстанції оприлюднив процедуру закупівлі, за результатом якої укладено долучений апелянтом договір, однак, в останньому відсутня будь-яка інформація щодо планування замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша.

Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, Золотоніською окружною прокуратурою в ході опрацювання інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території Золотоніської територіальної громади, які підлягають усуненню в судовому порядку.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Згідно з інформацією Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, викладеної у листах від 25.06.2021 № 02/01-03-13/760/02/01-03-13/14502 та 04.01.2022 за № 02/01-03.01-09/1767/02/01-03-13/81 історико-архітектурний план м. Золотоноша не затверджувався.

Листом від 24.05.2021 за № 1078 Виконавчим комітетом Золотоніської міської ради поінформовано Золотоніську окружну прокуратуру, що історико- архітектурний опорний план в історично населеному місці не розроблявся та не погоджувався.

Водночас, Міністерство культури та інформаційної політики України в листах від 02.07.2021 за № 7579/6.11.1 та від 06.01.2022 за№ 197/6.11.1 вказало, що Міністерство зверталося до голови Золотоніської міської ради 29.09.2020 за № 11818/6.11.1 з наголошенням необхідності, виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та необхідності розроблення історико- архітектурного опорного плану (далі ІАОП), однак лист залишився без відповіді.

Одночасно згідно інформації Виконавчого комітету Золотоніської міської ради від 15.02.2022 за № 213 рішення, встановлено, що на чергову сесію Золотоніської міської ради підготовлено проєкт рішення «Про розробку генерального плану міста Золотоноша, плану зонування та історико-архітектурного плану». Після розгляду постійними депутатськими комісіями, проєкт рішення буде винесено на розгляд депутського корпусу Золотоніської міської ради для прийняття відповідного рішення. Про результат прийняття вказаного рішення буде повідомлено додатково.

Вважаючи бездіяльність щодо нездійснення замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша протиправною, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що для міста Золотоноша у складі генерального плану має бути розроблений історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони, однак, матеріали адміністративної справи не містять належних, достовірних та допустимих доказів щодо його розроблення.

Відповідач не надав належних, достовірних та допустимих доказів того, що здійснив всі передбачені вказаними вище нормами законодавства повноваження, а саме замовив розробку історико-архітектурного опорного плану та на виконання підп.6 п. "а" ч.1 ст.31 ЗУ №280/97-ВР подав його на затвердження Золотоніської міської ради.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, при цьому, вваає необхідним вказати таке.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з частиною першою статті 8 КАС України усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.

Відповідно до частини першої статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Частиною першою статті 11 КАС України передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи.

КАС України встановлює для судів певну процедуру надсилання процесуальних документів учасникам справи, а також необхідність їх виклику та заслуховування в судовому засіданні.

Відповідно до статті 174 КАС України, ухвала про відкриття провадження у справі надсилається учасникам справи, а також іншим особам, якщо від них витребовуються докази, в порядку, встановленому статтею 251 цього Кодексу.

Одночасно з копією ухвали про відкриття провадження у справі учасникам справи надсилається копія позовної заяви з копіями доданих до неї документів.

Отже, з аналізу наведених норм КАС України слідує, що передумовою для розгляду справи судом є, зокрема, належне направлення учасникам справи ухвали про відкриття провадження та копії позовної заяви. Належність означає інформування учасників справи у спосіб та за формою, передбаченою процесуальним законодавством.

Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, яка буде розглядатись одноособово суддею Тимошенко В.П. Ухвалено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами. Запропоновано відповідачу протягом п`ятнадцяти днів з дня отримання ухвали про відкриття провадження у справі подати до суду, зокрема, відзив на позовну заяву.

Разом з цим, матеріали справи не містять жодних доказів направлення копії вищевказаної ухвали відповідачу - Виконавчому комітету Золотоніської міської ради.

Так, матеріали справи містять лише підтвердження направлення ухвали на електронну пошту .

Однак, згідно з відомостями офіційного веб-сайту Виконавчого комітету Золотоніської міської ради, електронною поштою відповідача є .

Однак, суд першої інстанції, в порушення наведених вище процесуальних норм жодним способом не повідомив відповідача про розгляд справи та не направив останньому копію ухвали про відкриття провадження у справі ані за поштовою адресою Виконавчого комітету Золотоніської міської ради (вул. Садовий проїзд, 8, Золотоноша, Черкаська область, 19702), ані на офіційну електронну адресу .

Відповідно до статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції та протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини.

Статтею 6 Конвенції кожній особі гарантовано право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи.

Згідно із статтею 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», кожному гарантується захист його прав, свобод та інтересів у розумні строки незалежним, безстороннім і справедливим судом, утвореним законом. Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи мають право на судовий захист в Україні нарівні з громадянами і юридичними особами України. Доступність правосуддя для кожної особи забезпечується відповідно до Конституції України та в порядку, встановленому законами України.

Одним із елементів права на суд є право на доступ до суду, отже особа повинна мати можливість подати справу на розгляд, а суд повинен розглянути її без зайвих та неналежних правових чи практичних перешкод. Таке право покладає на державу як негативний обов`язок, - тобто утриматися від створення неналежних процесуальних перешкод для доступу до суду, - так і позитивний, тобто забезпечити практичний та ефективний доступ до суду.

При вирішенні цієї справи суд враховує рішення ЄСПЛ від 08 листопада 2018 року у справі «Созонов та інші проти України», в якому Суд зазначив про те, що загальна концепція справедливого судочинства, яка охоплює основний принцип, згідно з яким провадження має бути змагальним, вимагає, щоб особа була поінформована про порушення справи. Принцип рівності вимагає, щоб кожній стороні була надана розумна можливість представити свою справу за умов, які не ставлять її в істотно несприятливе становище у порівнянні з іншою стороною. ЄСПЛ дійшов до висновку, що на національні суди покладено обов`язок з`ясувати, чи були повістки чи інші судові документи завчасно отримані сторонами та, за необхідності, зобов`язані фіксувати таку інформацію у тексті рішення. У разі невручення стороні належним чином судових документів, вона може бути позбавлена можливості захищати себе у провадженні.

У рішенні від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» ЄСПЛ зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

Крім того, Європейський суд з прав людини зауважив, що право на публічний розгляд, передбачене пунктом 1 статті 6 Конвенції, має на увазі право на «усне слухання». Право на публічний судовий розгляд становить фундаментальний принцип. Право на публічний розгляд було б позбавлене смислу, якщо сторона в справі не була повідомлена про слухання таким чином, щоб мати можливість приймати участь в ньому, якщо вона вирішила здійснити своє право на явку до суду, встановлене національним законом. В інтересах здійснення правосуддя сторона спору повинна бути викликана в суд таким чином, щоб знати не тільки про дату і місце проведення засідання, але й мати достатньо часу, щоб встигнути підготуватися до справи (TRUDOV v. RUSSIA, № 43330/09, § 25, 27, ЄСПЛ, від 13 грудня 2011 року).

Право учасників справи, зокрема, бути належним чином повідомленим про відкриття провадження у справі, відповідає основним засадам адміністративного судочинства, таким як, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин справи.

Отже, розгляд справи у порядку письмового провадження за відсутності належних відомостей про вручення учаснику справи копії ухвали про відкриття провадження у справі, є порушенням статті 129 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Вищевикладене унеможливило участь відповідача у справі в суді першої інстанції, поданням ним відзиву, пояснень, тощо.

Згідно з частиною третьою статті 317 КАС України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.

Враховуючи, що оскаржуване рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року ухвалено в порядку письмового провадження без належного повідомлення відповідача про відкриття провадження у цій справі та неотримання останнім ухвали про відкриття провадження, чим відповідач, зокрема, обгрунтовує апеляційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку про наявність безумовних підстав, визначених частиною третьою статті 317 КАС України, для скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року та ухвалення нового рішення суду в цій справі.

Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Згідно статті 1 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року №2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

В силу вимог статті 5 Закону №2780-XII однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Отже, під час здійснення містобудівної діяльності повинна бути забезпечена охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів. З метою належного контролю її межі повинні бути чітко визначені в передбаченому законодавством порядку.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року №1805-III (далі - Закон №1805-ІІІ) визначено, що:

- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що берегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

- історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до ч. 1 статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади: виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Отже, відповідач на підставі Закону зобов`язаний виконувати вказані вище повноваження у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно ч. 3, 4 статті 32 Закону №1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за Поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується вентральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної Політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Таким чином, з метою збереження об`єктів культурної спадщини, розташованих на території м. Золотоноша, яке належить до історичних населених місць, уповноваженими органами мало бути забезпечено визначення меж та режимів використання історичних ареалів, обмежень господарської діяльності на їх територіях.

Відповідно до документації п.п.2, 3, 7-9 ч.1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) сукупність містобудівної документації складається з:

генерального плану населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детального плану території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівну документацію - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;

плану зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Згідно ч. 3, 4, 5, 6 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій". Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Отже, для міста Золотоноша у складі генерального плану має бути розроблений історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Відповідно до пп. 6 п. «а» ч. 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР (далі Закон - № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних Довідників.

В силу вимог пп. 7 п. «а» ч. 1 статті 32 Закону №280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і Ремесел.

Підпунктом 10 п. «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до п. 1, 4, 5, 6, 7 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання Історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення. Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

Відповідно до п. 2.1. Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02 червня 2011 року № 64 історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (далі - розробник). Історико-архітектурний опорний план підписується та скріплюється печаткою головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат.

Оригінал затвердженого історико-архітектурного опорного плану зберігається у відповідному уповноваженому органі містобудування та архітектури та центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну Політику у сфері охорони культурної спадщини. Дані історико-архітектурного опорного плану вносяться до містобудівного кадастру (пункти 2.2. та 2.3. Порядку № 64).

Пунктом 16 Порядку № 64 передбачено, що для кожного історичного ареалу визначаються режим використання і конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць.

Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих правил забудови. Розроблення місцевих правил забудови є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Для зазначених міст місцеві правила забудови затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури, Держбудом чи уповноваженими ними органами охорони культурної спадщини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №92 внесено зміни до пунктів 8, 9 Порядку № 318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з врахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, установлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці, застосовуються до 01 січня 2019 року.

Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін, з 01 січня 2019 року за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

Отже, з наведеного вбачається, що у 2001 році затверджено Список історичних населених місць України, у 2002 році затверджено порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, а у 2011 році визначено, що історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування.

Тобто, починаючи з 2011 року виконавчий комітет Золотоніської міської ради зобов`язаний замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану, проте відповідачем не надано доказів того, що він вжив вичерпних заходів з метою захисту історичного ареалу міста Золотоноша, а тому посилання відповідача без надання відповідних доказів є беззаперечною підставою для визнання його бездіяльності протиправною.

Посилання апелянта на укладення договору про закупівлю послуг зі створення цифрової картографічної основи масштабу 1:2000 для внесення змін до містобудівної документації на території міста Золотоноша, що мало місце вже після подання позову та ухвалення рішення судом першої інстанції, колегія суддів відхиляє, оскільки останній не містить інформації щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша.

Оскільки виконавчим органом місцевого самоврядування допущено бездіяльність з питань розроблення історико-архітектурного опорного плану, то наявні правові підстави для визнання протиправною такої бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідної документації.

Так, наразі Порядок №64 втратив чинність. Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Постанова № 926).

Відповідно до п. 35 Порядок № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Наразі Порядком № 926 затверджено механізм розроблення та внесення змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, згідно якого виконавчий комітет є замовником, який організовує розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради (п. 55 Постанови № 926).

Пунктами 52-68 Порядку № 926 визначено механізм розроблення та внесення змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.

Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.

У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

Отже розроблення історико-архітектурного опорного плану передбачено вимогами Законів України № 1805-ІІІ, № 3038-УІ, ДБН 5.2.2-3:2012 «Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населених пунктів», Порядку № 318, які на даний час є діючими.

При цьому, на сьогоднішній день чітко визначено, хто є замовниками історико-архітектурного опорного плану та механізм його розроблення, з огляду на що вбачається бездіяльність виконавчого комітету, яка є загрозою самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади міста Золотоноша, як правильно зазначав позивач.

Виконавчим комітетом Золотоніської міської ради не надано доказів на підтвердження вжиття заходів, спрямованих саме на розробку історико-архітектурного опорного плану.

Посилання апелянта на обмеження фінансування критично оцінюється судом, оскільки у законодавстві, що регулює спірні правовідносини, не зазначено причин, у зв`язку з існуванням яких орган місцевого самоврядування звільняється від виконання покладених на нього зобов`язань чи відстрочує їх не невизначений термін. При цьому відповідачем не доведено, що він вживав заходів задля отримання коштів на фінансування виготовлення відповідної документації, зокрема, звертався до обласної державної адміністрації чи Кабміну.

При цьому, зі змісту апеляційної скарги та доводів, якими відповідач її обґрунтовує, вбачається, що відповідач не заперечував наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави. Разом з тим, оскільки з огляду на порушення норм процесуального права рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, то колегія суддів вважає необхідним проаналізувати подання позову органом прокуратури.

Так, прокурор звернувся до суду для захисту прав держави в особі позивачів - Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Згідно ч. 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Частиною 1 статті 24 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Згідно статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч. 4).

Як вбачається з матеріалів справи, в обґрунтування підстав для звернення до суду заступник керівник Черкаської окружної прокуратури зазначив, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, однак, вони покладених на них функцій не виконують.

Відповідно до пп. 6 п. 5 Положення про управління культури та охорони культурної спадщини, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017 року № 136 Управління забезпечує в межах своїх повноважень надання організаційно-методичної допомоги та здійснення координації діяльності підприємств, установ і організацій, у сфері охорони культурної спадщини.

Водночас, згідно п. 1 Положення «Про Міністерство культури та інформаційної політики України», яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

Згідно п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади» Міністерство культури, молоді та спорту перейменовано на Міністерство культури та інформаційної політики.

Міністерство культури та інформаційної політики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Згідно пп. 94 п. 4 Положення № 885 Міністерство встановлює режим використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.

В силу п. 103 Положення № 885 Міністерство затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; зразок облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам`ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам`ятки і об`єкти культурної спадщини та інструкцію про її заповнення; порядок розроблення плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.

Таким чином, спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.

Водночас, зазначені органи державної влади до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Золотоноша, та зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Золотоноша, не зверталися. Вказане свідчить про бездіяльність Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, яка може призвести до негативних наслідків.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі №1-1/99 за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України прокурор, звертаючись до суду, самостійно визначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до п. 3, 4, 5 рішення Конституційного Суду України державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів, в їх основі завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (зокрема, економічних, соціальних) дій, програм, спрямованих на гарантування її економічної безпеки, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатись повністю, частково або не збігатись зовсім з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави.

Як зазначено вище, в даному випадку підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі позивачів є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Частиною 4 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Системний аналіз викладених норм дає змогу дійти висновку, що у зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим проведення ремонтних та інших робіт, проведення яких забороняється без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

Згідно статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» території пам`яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Відповідно до ч. 1статті 150 Земельного кодексу України землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.

Виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням (стаття 96 Земельного кодексу України), на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.

Законодавством встановлений дозвільний порядок використання земель історико-культурного призначення.

Звернення прокурора до суду спрямовано на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання гарантування збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища, а також врегулювання питання містобудівної та земельної документації.

З огляду на викладене, на переконання суду, обґрунтованою є участь прокурора у спірних правовідносинах задля захисту порушеного права держави та, у тому числі, територіальної громади м. Золотоноша, що є підставою для звернення прокурора до суду для захисту відповідних прав та інтересів держави.

Відтак, апеляційний суд погоджується з твердженнями позивача щодо того, що наявними матеріалами справи підтверджується неналежне врядування спеціально уповноваженого органу в особі виконавчого комітету Золотоніської міської ради в сфері охорони культурної спадщини, що є підставою для задоволення позову.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Золотоніської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Керівника Золотоніської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Золотоніської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Золотоніської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Золотоноша.

Зобов`язати Виконавчий комітет Золотоніської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Золотоноша та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання ареалів населених місць міста Золотоноша.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5ст.328 КАС України.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна