Справа № 280/8461/23
Суддя: Мінаєва Катерина Володимирівна
Дата ухвалення: 2023-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

з питань залишення позовної заяви без розгляду

20 листопада 2023 року Справа № 280/8461/23
м. Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Мінаєвої К.В., розглянувши в порядку письмового провадження клопотання представника відповідача адвоката Куприянського Б.О. про повернення позовної заяви, поданого у справі

за позовом керівника Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра (вул. Осіння, буд.8, м.Дніпро, 49051; ) в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (вул. Короленка, буд.4, м.Дніпро, 49001; )

до Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО» (вул. Добролюбова, буд.20, м. Запоріжжя, 69006; ),

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відокремлений підрозділ «ПРИДНІПРОВСЬКА ТЕПЛОВА ЕЛЕКТРИЧНА СТАНЦІЯ «Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО» (вул. Гаванська, буд.1, м.Дніпро, 49112; )

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У провадженні Запорізького окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом керівника Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відокремлений підрозділ «ПРИДНІПРОВСЬКА ТЕПЛОВА ЕЛЕКТРИЧНА СТАНЦІЯ «Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою від 16.10.2023 суд відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику сторін.

06.11.2023 до суду надійшло клопотання представника відповідача адвоката Куприянського Б.О. (вх.№49200), в якому останній просить повернути позовну заяву та покласти судові витрати на Лівобережну окружну прокуратуру міста Дніпра Дніпропетровської області. Клопотання обґрунтоване тим, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, а саме якщо наявне порушення або загроза порушення інтересів держави. Посилаючись на практику Верховного Суду від 03.08.2023 по справі № 260/4120/22 та від 05.09.2023 по справі № 260/4044/22 представник відповідача наполягає на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Зауважує, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У свою чергу, діючим законодавством України (Положенням про ДСНС, Кодексом цивільного захисту України) передбачено право ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції виключно із позовами про застосування заходів реагування. Підсумовує, що чинним законодавством не передбачено повноважень ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду у якості позивача із заявленими прокурором позовними вимогами про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, у зв`язку з чим прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Розглянувши клопотання відповідача та дослідивши матеріали справи, слід зазначити наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентується положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

За обставинами справи керівник Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра звернувся до адміністративного суду в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області з позовними вимогами щодо зобов`язання Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО» привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту (укриття).

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Відповідно до ч.1 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014 (далі - Закон №1697), представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно ч.3 ст.23 Закону №1697, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону №1697, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Суд зазначає, що Конституція України, КАС України та Закон №1697 визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді та встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Суд враховує, що Конституційний суд України у рішенні №3-рп/99 від 08.04.1999 зазначив, що для вирішення справи суттєвим вбачається з`ясування поняття інтереси держави. У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Існування інтересу та необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені), а також переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави в суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва в суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 18.10.2019 по справі №320/1724/19, від 09.10.2019 по справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 по справі №804/4728/18, від 27.04.2020 по справі №826/10807/16, від 20.05.2020 по справі №580/17/20, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані при розгляді цієї справи.

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 по справі №912/2385/18, прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону №1697, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону №1697 і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного суду від 02.09.2021 по справі №280/3319/20, від 13.04.2022 по справі №815/1484/18.

У відповідь на лист Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра щодо надання інформації про умови використання захисної споруди цивільного захисту № 12215 (м.Дніпро, вул. Гаванська, 1) ГУ ДСНС у дніпропетровській області листом № 49 02-7838/49 07 від 19.09.2023 повідомив, що за результатами наданих актів, складених без участі фахівців структурного підрозділу Головного управління, стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 12215 з 2021 по 2023 рік був визначений як обмежено готове та не готове до використання за призначенням. Структурним підрозділом Головного управління було направлено листи щодо складання плану приведення у готовність захисної споруди № 12215, проте відповідь не надійшла. Відтак, фактично ГУ ДНСН у Дніпропетровській області, яке володіє достатнім обсягом повноважень, до цього часу дієвих заходів не вжито, що стало підставою звернення до адміністративного суду.

Суд зауважує, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» встановлено припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Пунктом 2 вказаної постанови передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Таким чином, внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 13.03.2022 № 303 на період дії воєнного стану у Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області відсутні повноваження з перевірки укриття на стан придатності для використання за призначенням для захисту населення, а також застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

У контексті викладеного слід звернути увагу на позицію Великої Палати Верховного Суду, яка у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 зазначила, що правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС та Законом № 1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо в питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

Таким чином, у зв`язку з тимчасовою відсутністю у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду із даним позовом та суспільну значимість порушеного питання, суд приходить до висновку про наявність у прокурора підстав для звернення до суду із цим позовом.

З огляду на вищенаведене, суд не вбачає підстав для повернення позовної заяви або залишення її без розгляду з підстав неналежного суб`єкта звернення до суду з цим позовом, у зв`язку з чим вважає, що у задоволенні клопотання представника відповідача слід відмовити.

Керуючись статтями 240, 241, 243, 248, 256 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання представника відповідача адвоката Куприянського Б.О. про повернення позовної заяви Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відокремлений підрозділ «ПРИДНІПРОВСЬКА ТЕПЛОВА ЕЛЕКТРИЧНА СТАНЦІЯ «Акціонерного товариства «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Копію ухвали направити учасникам справи.

Ухвала оскарженню не підлягає та набирає законної сили з моменту її підписання суддею. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Ухвала виготовлена у повному обсязі та підписана 20.11.2023.

Суддя К.В.Мінаєва