Справа № 580/352/22
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2023-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/352/22 Суддя (судді) першої інстанції: Анжеліка БАБИЧ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і нечинним рішення,

У С Т А Н О В И В :

До Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і нечинним наказу від 09.04.2021 № 41 "Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області" в частині включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могила цадика Нахмана 1811р. земельної ділянки за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Григорія Косинки 12 (кадастровий номер :02:005:0335).

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач є громадянином Ізраїлю та з 10.04.2019 власником земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ,- з кадастровим номером :02:005:0335, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площа 0.0589га 22.12.2011 позивач отримав Декларацію про початок виконання будівельних робіт: будівництво житлового будинку за вказаною вище адресою. 14.12.2021 позивач отримав припис відповідача від 11.11.2021 із зобов`язанням зупинити будівельні роботи, як такі що проводяться в межах охоронної зони пам`ятки історії місцевого значення - Могила цадика Нахмана (1811), в якому зроблено посилання на оскаржуваний наказ. Вважає, що він у частині складу уповноважених осіб на замовлення, виготовлення та їх повноваження щодо законності науково-проектної документації визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки "Могила цадика Нахмана 1811р." не відповідає вимогам законодавства. Відсутні порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них. Стверджує, що об`єкт "Могила цадика Нахмана 1811р." не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Оскаржуваний наказ не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції, а отже, не є чинним.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 р. відмовлено повністю у задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовну заяву задовольнити повністю, посилаючись на неповне з`ясування всіх обставин справи та порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 26.04.2023.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.04.2023 клопотання апелянта про зупинення провадження у справі задоволено, зупинено провадження у справі № 580/352/22 до прийняття рішення Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги у справі № 580/1042/22.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2023 поновлено апеляційне провадження у справі та призначено розгляд апеляційної скраги на 15.11.2023.

Сторони у судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Заслухавши суддю доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач є громадянином Ізраїлю та власником земельної ділянки.

Так, позивач отримав земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер :02:005:0335) на підставі державного акта на право власності серії Чр № 034956 вид 17.05.2005. Згідно з відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, право приватної власності зареєстроване 10.04.2019.

09.12.2011 позивач отримав в Управління містобудування та архітектури Уманської міської ради містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 12 для будівництва житлового будинку.

28.12.2011 позивачу зареєстрована декларація на початок будівельних робіт на вказаній ділянці для зведення житлового будинку ІІ-го класу складності.

09.04.2021 відповідач видав спірний наказ від № 41 "Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м.Умань Черкаської області", яким затвердив межі та режимі зон охорони вказаної пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана. 1811р.», визначені науково-проектною документацією, виготовленою на замовлення Міжнародного Благодійного Фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу.

11.11.2021 позивачу внесений припис, яким зобов`язано зупинити будівельні роботи за вказаною адресою як такі, що проводяться в межах охоронної зони пам`ятки історії місцевого значення - «Могила Цадика Нахмана (1811), взятої на облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07.02.1995 № 23, реєстраційний № 3940.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що:

- твердження позивача, що спірним рішенням порушені його права, зокрема, право на забудову, не обгрунтовані;

- факт не внесення об`єкту «Могила цадика Нахмана. 1811р.» до Державного реєстру нерухомих пам`яток України - не є визначальною ознакою для віднесення об`єкту до пам`яток історії і культури відповідно до положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», як наслідок, дана обставина не може слугувати підставою для визнання протиправним оскаржуваного наказу.

Натомість, апелянт вважає вказані висновки суду необґрунтованими та помилковими, оскільки:

- відсутній порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них, тому Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА визначило межі та режими використання зон охорони пам`яток у самостійно визначеному порядку, який не передбачений законом, чим порушило правовий принцип, закріплений в частині 2 статті 19 Конституції України;

- наказ всупереч положень чинного законодавства України не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції;

- станом на початок виконання будівельних робіт, оскаржуваного наказу не було, тобто не існувало жодних обмежень меж, режимів, чи іншого, що могло би порушити права позивача, а тому, такий наказ погіршує становище позивача.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, частиною 2 ст. 19 Конституції України, передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно норм ч. 4, 5 ст. 54, 66 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність; кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Згідно з преамбулою Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 2 Закону № 1805-III, до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Пунктом 3 розділу X «Перехідні положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини», передбачено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

За ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ, до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно - правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.

Колегією суддів досліджено, що місто Умань Черкаської області внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878.

Указом Президента України від 07 червня 1994 року № 283/94, створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана в м. Умані Черкаської області.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23, могила цадика Нахмана.1811р. у м. Умані (вул. Бєлінського, біля буд. №1) включена до переліку пам`яток історії і культури області, які знаходяться під охороною держави (реєстраційний номер 3940).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та міць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Відповідно до п. 2 Додаткових заходів щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, упродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації.

Пунктом 3 цього розпорядження, зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Пунктом 4 цього розпорядження, зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Згідно з приписами ч. 2 ст. 14 Закону № 1805-III, об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

За змістом п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-III, визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони належить до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до п.п. 6 п. 5 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017 року № 136 (зі змінами), Управління забезпечує в межах в своїх повноважень визначення меж територій пам`яток культурної спадщини місцевого значення та затвердження їх зон охорони, встановлення режиму використання пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх територій, зон охорони.

Згідно з ч. 1, 4 ст. 32 Закону № 1805-III, з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є контролюючим органом з питань охорони культурної спадщини, яким правомірно винесено оскаржуваний наказ від 09 квітня 2021 року № 41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області», тому необґрунтованим є доводи скаржника про відсутність порядку визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.

Слід врахувати, що затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могила цадика Нахмана. 1811 р., покликане саме для забезпечення її збереження і належного функціонування як об`єкта культурної спадщини.

Стосовно посилань апелянта на те, що оскаржуваний наказ, який є нормативно-правовим актом, який не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції, колегія суддів враховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, було затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (далі - Положення № 731). Згідно з п. 1, 2 Положення № 731, державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які є суб`єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», цього Положення та інших актів законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення. Колегія суддів звертає увагу, що, у даному випадку, невиконання суб`єктом владних повноважень заходів щодо оприлюднення нормативно-правового акта, не може слугувати підставою для визнання його протиправним, до того ж, акти інформаційного характеру відповідно до п. п. «е» п. 5 вказаного Порядку, на державну реєстрацію не подаються.

Щодо посилань на те, що спірним наказом порушено норми ст. 58 Конституції України, оскільки останній встановлює обмеження, яких не існувало станом на дату набуття позивачем, зокрема, права власності на земельну ділянку, колегія суддів зазначає про те, що віднесення об`єкту «Могила цадика Нахмана 1811 року» до пам`яток історії та культури здійснено до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», відповідно до рішення Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23, то з урахуванням наведеної норми вона визнається пам`яткою. Рішенням сесії Виконавчого комітету Уманської міської ради від 22 травня 1992 року № 10 віднесено землю за адресою: вул. Бєлінського, 1 (нині вулиця Григорія Косинки,1), площею 0,4698 га до категорії земель історико-культурного призначення. Рішенням Виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів від 10 листопада 1994 року № 431 було зареєстровано положення про Історико-культурний центр, пунктом 1.7. якого було визначено, що на території центру в межах охоронних зон будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури, а також з громадою. Таким чином, об`єкт нерухомості та ділянка позивача, знаходиться в межах охоронної зони пам`ятки «Могила цадика Нахмана 1811 року», яка не може бути меншою за два горизонтальні або два вертикальні розміри пам`ятки, оскільки згідно норм Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158, територією пам`ятки є земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка і яка пов`язана з нею історично і функціонально та забезпечує її збереження і функціонування як об`єкта культурної спадщини, а також 100 м від межі території пам`ятки згідно з нормами ч. 2 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Фактично, оскаржуваним наказом завершено юридичний процес затвердження охоронних зон пам`ятки та оскаржуваним наказом затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.», який розпочато задовго до набуття позивачем права власності на земельну ділянку/будівлю, при цьому, сам факт юридичного завершення процесу затвердження охоронних зон, не встановлює та не породжує будь-яких юридичних фактів для позивача. Певні обмеження були встановлені нормами чинного законодавства України ще у 1994 році.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спірне рішення в межах заявлених доводів прийняте відповідно до вимог закону, правомірно та прав позивача не порушує.

Інші доводи апеляційної скраги не спростовують вищенаведені висновки.

При розгляді апеляційної скарги, колегією суддів враховується висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 20.06.2023 у справі № 580/1042/22.

За наслідком апеляційного розгляду, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та не є підставою для скасування чи зміни оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та прийнято судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, з огляду на що, рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 р. - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко